Sentencia 2005-00262 de octubre 28 de 2010

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Radicación número: 11001-03-24-000-2005-00262-01

Consejero Ponente:

Dr. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta

Actor: Wilson Alfonso Borja Díaz

Bogotá, D.C., veintiocho de octubre de dos mil diez.

EXTRACTOS: «Consideraciones

De conformidad los antecedentes expuestos, es preciso determinar si el acto administrativo demandado es o no contrario a las disposiciones que el actor identificó como infringidas. Con esa finalidad, procede la Sala a resumir las consideraciones y disposiciones contenidas en el acto administrativo demandado; a pronunciarse sobre la excepción propuesta; a hacer un ligero recuento de la regulación relativa a los Cerros Orientales de Bogotá; y, por último, a referirse a los cargos planteados en la demanda y al concepto del Ministerio Público(1).

1. El acto demandado.

El acto demandado en este proceso es la Resolución 463 de 2005, proferida por el Ministro del Medio Ambiente —hoy Ministro de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial—, "Por medio de la cual se redelimita la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá, se adopta su zonificación y reglamentación y usos y se establecen las determinantes para el ordenamiento y manejo de los Cerros Orientales de Bogotá".

En su extensa parte considerativa se hace referencia a la regulación normativa de carácter nacional, regional y distrital aplicable a los Cerros Orientales de Bogotá y, en particular, a su declaratoria como “Reserva forestal protectora”, destinada exclusivamente a la conservación y protección permanente del bosque nativo y artificial allí existente; a los usos incompatibles o no permitidos desarrollados en la reserva y a su incidencia negativa en el ecosistema; a la adopción del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá y del Plan de Manejo de los Cerros Orientales – POMCO, elaborado este último por el ministerio del ramo, la CAR y el Distrito Capital (DAMA); y a la orden emitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el sentido de inscribir la afectación de la reserva forestal en el registro de instrumentos públicos y proceder a la elaboración tanto de la cartografía base de la reserva forestal protectora, como de los estudios catastrales, de coberturas y usos del suelo(2).

El acto acusado establece en su parte resolutiva lo siguiente:

El artículo 1º define la nueva delimitación de la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá y que fue originalmente establecida por la Resolución 76 de 1977.

El artículo 2º establece los objetivos de la reserva.

El artículo 3º adopta la zonificación interna de la misma y la reglamentación de los usos permitidos(3).

El artículo 4º delega en la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca la administración de la reserva y le asigna la responsabilidad de formular y adoptar, dentro de los 12 meses siguientes el plan de manejo para la reserva forestal protectora.

El artículo 5º regula lo concerniente a las áreas excluidas de la reserva forestal y a los ajustes que deben incorporarse en el Plan de Ordenamiento Territorial del Distrito y a la reglamentación de la franja de adecuación(4);

El artículo 6º establece límites a la modificación de estos criterios.

Los restantes artículos se ocupan de disponer lo relativo a la publicación (art. 7º), registro (art. 8º) y vigencia (art. 9º) de la resolución.

2. La excepción de inepta demanda.

Como se mencionó en páginas anteriores, la apoderada del Ministerio y de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca propuso la excepción de inepta demanda, por cuanto el actor se limitó simple y llanamente a la transcripción literal de las disposiciones que estima vulneradas, omitiendo la explicación del concepto de su violación, tal como lo exige el artículo 37 del Código Contencioso Administrativo.

Si bien es cierto que la parte actora se ocupó fundamentalmente de realizar una trascripción literal de tales disposiciones e incluso de los algunos apartes de fallos emitidos por la Corte Constitucional, la Sala considera que de manera lacónica el actor sí mencionó que su pretensión anulatoria se sustenta en el hecho de que el acto demandado haya sido proferido por el Ministro de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, sin tener competencia para ello. En razón de lo anterior, la excepción propuesta no está llamada a prosperar.

3. La regulación jurídica de los Cerros Orientales de Bogotá.

En aras de poder contextualizar la presente controversia, es preciso consignar en líneas generales los hitos más relevantes en la regulación jurídica de los Cerros Orientales de Bogotá. En ese sentido, resulta pertinente señalar que el Decreto 2811 de 1974, por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección del Medio Ambiente, reguló el manejo de los suelos forestales y de los bosques que contienen, estableciendo en su artículo 202 tres modalidades de Áreas Forestales: las productoras, las protectoras y las protectoras-productoras, cuya determinación debe soportarse en estudios ecológicos y socioeconómicos.

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 204 de la mencionada codificación, el concepto de Área Forestal Protectora, corresponde a aquella zona que debe ser conservada en forma permanente con bosques naturales o artificiales para proteger estos mismos recursos u otros naturales renovables, en la cual debe prevalecer el efecto protector y sólo se permitirá la obtención de frutos secundarios del bosque, sin implicar la desaparición del mismo.

Al amparo de tales disposiciones, la junta directiva del Instituto de los Recursos Naturales Renovables —Inderena—(5) profirió el Acuerdo 30 de 1976, “por el cual se declaran y alindan unas áreas de reserva forestal y se delegan unas funciones(6)”, en cuyas normas, los cerros orientales de Bogotá fueron declarados y alinderados como Área de Reserva Forestal Protectora y se adoptaron distintas medidas de carácter tuitivo encaminadas a garantizar la efectiva protección de sus ecosistemas, sus fuentes de agua, la calidad del aire, el suelo y el patrimonio paisajístico, cuya administración fue confiada a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca —CAR—. En dicho acuerdo se establece que “…además de los requisitos exigidos por las disposiciones vigentes del Gobierno Distrital y del Concejo de Bogotá, la construcción de obras de infraestructura, como vías, embalses, represas o edificaciones, y la realización de actividades económicas dentro de las áreas de reserva forestal alinderadas en los artículos 1º y 2º de este acuerdo requerirá licencia previa.” También indica en su artículo 3 º, que la licencia de estas obras, «sólo se otorgará cuando se haya comprobado que la ejecución de las obras y el ejercicio de las actividades no atentan contra la conservación de los recursos naturales renovables y no desfiguran los paisajes de dichas áreas”; adicionalmente se exige que “el titular de la licencia deberá adoptar, a su costa, las medidas de protección adecuadas”.

Es del caso mencionar que lo previsto en el mencionado acuerdo concuerda con lo dispuesto en el artículo 208 del Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección del Medio Ambiente y armoniza con el artículo 210 ejusdem, en donde se establece que en aquellos eventos en los que por razones de utilidad pública o interés social, se haga necesaria la realización de actividades como las señaladas en el párrafo anterior, la zona afectada deberá ser previamente sustraída de la reserva.

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 10 del Acuerdo número 30 de 1976 y en los artículos 2º y 4º, literal (g), de la Ley 3ª de 1961, la Junta Directiva de la Corporación Autónoma Regional de la Sabana de Bogotá y de los Valles de Ubaté y Chiquinquirá -CAR dictó el Acuerdo 33 de 1979, en virtud del cual se adoptó el estatuto de zonificación correspondiente al territorio de su jurisdicción, delimitando en forma detallada las subzonas que componen la zona rural protectora. En sus normas se establece que toda persona natural o jurídica, pública o privada que esté utilizando o pretenda utilizar dichos terrenos deberá obtener el permiso correspondiente, advirtiendo en su artículo 30 que “en ningún caso la corporación otorgará permisos de localización cuando el uso propuesto no cumpla con las normas contempladas en el presente acuerdo, en el Código Nacional de los Recursos Naturales y protección del Medio Ambiente y demás normas pertinentes”.

Años después, la junta directiva de la aludida Corporación Autónoma Regional, expidió el Acuerdo 59 de 1987, mediante el cual adoptó la reglamentación de los Cerros Orientales de Bogotá, teniendo en cuenta no sólo su condición de Área de Reserva Forestal Protectora, sino también su indiscutible valor paisajístico y ecológico, y su nivel de deterioro que hacen necesario que sean sometidas a un tratamiento de carácter especial.

Posteriormente, el Concejo de Bogotá aprobó el Acuerdo 6 de 1990, mediante el cual se adoptó el Estatuto para el Ordenamiento Físico del Distrito Especial de Bogotá. Al definir las políticas prevalentes en materia de desarrollo urbano, destaca la necesidad de asegurar la conservación y rehabilitación de los elementos naturales que conforman los recursos ecológicos y ambientales de la ciudad, dentro de los cuales se cuenta “El sistema montañoso de la Capital (Cerros Orientales, Surorientales, Suroccidentales y los Cerros de Suba y La Conejera); sus fuentes de agua, su vegetación, sus suelos y las características de los mismos.” Es del caso referir igualmente que en su artículo 152 se puso de relieve la importancia de proteger los cerros orientales y de preservar los elementos naturales que componen el sistema ortográfico de la capital.

Al resumir la evolución de las normas que regulan los cerros orientales de la ciudad, no puede pasarse por alto que la Alcaldía Mayor de Bogotá expidió el Decreto 320 de 1992, mediante el cual se adoptó el plan de ordenamiento físico del Borde Oriental, Suroriental, Suroccidental y las zonas de preservación del Cerro de Suba Norte y Sur, del Cerro la Conejera, los Sistemas Orográfico e Hídrico del Distrito Capital y se dictaron normas encaminadas a garantizar la preservación, protección y adecuado uso de las áreas en mención.

Ahora bien, con la expedición de la Ley 99 de 1993, la protección jurídica del sistema orográfico de la capital tomó un nuevo rumbo, al disponerse en su artículo 61 lo siguiente:

ART. 61.Declárase la Sabana de Bogotá, sus páramos, aguas, valles aledaños, cerros circundantes y sistemas montañosos como de interés ecológico nacional, cuya destinación prioritaria será la agropecuaria y forestal. (El subrayado es de la Sala).

El Ministerio del Medio Ambiente determinará las zonas en las cuales exista compatibilidad con las explotaciones mineras, con base en esta determinación, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca - CAR, otorgará o negará las correspondientes licencias ambientales.

Los municipios y el Distrito Capital, expedirán la reglamentación de los usos del suelo, teniendo en cuenta las disposiciones de que trata este artículo y las que a nivel nacional expida el Ministerio del Medio Ambiente.

Resulta pertinente destacar también que el Ministerio del Medio Ambiente reglamentó mediante la Resolución 222 de 1994 la zonificación de las áreas compatibles con las actividades de prospección, exploración, explotación, beneficio y depósito de minerales utilizables como materiales de construcción, tema que adquiere especial relevancia en tratándose del área que el artículo 61 de la Ley 99 de 1999 declaró de interés ecológico nacional.

Es de anotar que en virtud de lo preceptuado en las resoluciones 2337 de 1985 y 2413 del 17 de junio de 1993 y los acuerdos 17 y 18 de 1990, la CAR ordenó cuatro grandes sustracciones del área de reserva forestal, con lo cual le quitó la condición de reserva a varios sectores ubicados en los Cerros Orientales de Bogotá.

En virtud del Decreto 619 de 2000, proferido por el Alcalde Mayor de Bogotá en uso de sus facultades constitucionales y legales, en especial de las conferidas por los artículos 26 de la Ley 388 de 1997 y 29 del Decreto Reglamentario 879 de 1998, se adoptó el plan de ordenamiento territorial para el Distrito Capital, en cuyas normas se establece que el tema ambiental debe ser abordado como un asunto de interés regional, y por ende, su gestión debe ser el fruto de la concertación realizada por las distintas autoridades territoriales concernidas. Además de ello, las normas de este decreto declararon los Cerros Orientales como parte indispensable de su estructura ecológica principal de la región, para garantizar los procesos ecológicos del Distrito y de la región, así como una provisión segura, equitativa y diversa de los servicios ambientales a la población y en su artículo 389 estableció que:

"Las actividades de las distintas entidades y los particulares dentro de los Cerros Orientales (Reserva Forestal Protectora, Bosque Oriental de Bogotá, Resolución 76 de 1977, del Ministerio de Agricultura), se sujetarán a la zonificación y reglamentación del plan de manejo que elabore la Corporación Autónoma Regional (CAR) para esta área, en concertación con el Ministerio del Medio Ambiente y el Distrito Capital ... ".

Para cumplir con lo estipulado en el artículo 389 del Decreto 619 de 2000, el Ministerio, la CAR y el DAMA suscribieron el Convenio 12 de 2001, con el objeto de formular estrategias de acción conjunta y proponer políticas para el manejo del área, creándose igualmente, en el marco del convenio una Comisión Conjunta, con fundamento en el artículo 33 de la Ley 99/93, con el fin de viabilizar el objeto del Convenio 12 de 2001, la cual adoptó el plan de ordenamiento y manejo de los Cerros Orientales Bogotá D.C. —POMCO—, cuya copia en versión digital fue allegada al proceso mediante oficio obrante a folio 247 del expediente. Es del caso señalar además, que lo dispuesto en este Decreto fue objeto de revisión posterior por el Decreto 469 de 2003 y compilado por el Decreto 190 de 2004.

En el decurso de la evolución normativa descrita, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial expidió la Resolución 463 de 2005, que como ya se dijo corresponde al acto demandado en este proceso y cuyo artículo 5º fue objeto de interpretación mediante la Resolución 1582 del mismo año. Tal como lo refiere el actor en su demanda, determinó, entre otras cosas, la exclusión de 973 hectáreas del área de la reserva forestal. Así mismo, la resolución establece los parámetros de ordenamiento y manejo ambiental para la zona excluida de la reserva, y que deben ser incorporados en el plan de ordenamiento de Bogotá. De igual modo, señala las determinantes que deben ser acatadas por el Distrito en la formulación de los planes zonales de las áreas excluidas de la reserva, pues se pretende garantizar la compatibilidad de su ordenamiento con los objetivos ambientales de la reserva. En ese sentido y para garantizar su conservación, establece la interdicción de construir en áreas con pendientes superiores a 45, en zonas de ronda de quebradas y drenajes, relictos de vegetación nativa, o en zonas de recarga de acuíferos. Se establece asimismo que en el área de ocupación pública prioritaria, es decir, aquella que tiene contacto directo con la reserva, se deben establecer parques urbanos, corredores ecológicos viales, corredores ecológicos de ronda y de borde e integrar las áreas verdes, para así lograr una adecuada transición entre las edificaciones y la reserva forestal, razón por la cual se previó que, hasta tanto el Distrito no expidiera la reglamentación correspondiente, no podría adelantarse ningún desarrollo urbanístico ni expedirse ninguna licencia de urbanismo o construcción.

Por otra parte, el Decreto Distrital 122 de 2006 dispuso que todas las entidades cuya gestión incide o tiene que ver con la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá, están llamadas a propender al aprovechamiento persistente de los bosques conforme al uso protector de sus suelos previsto en el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente y en el artículo 61 de la Ley 99 de 1993.

4. Análisis del cargo propuesto en la demanda y del concepto emitido por el Ministerio Público.

Tal como se expresó en páginas anteriores, el cargo que formula el actor contra el decreto demandado, se circunscribe a la presunta falta de competencia del Ministerio del Medio Ambiente para proferir el acto acusado.

La Sala estima que dicho cargo no puede ser acogido, pues tal como lo veremos enseguida, es clara, expresa e indiscutible la competencia de esa cartera ministerial para redelimitar la zona de reserva forestal protectora conocida como Bosque Oriental de Bogotá, adoptar su zonificación, reglamentar los usos allí permitidos y establecer los determinantes para su ordenamiento y administración

En efecto, basta simplemente con dar un simple vistazo a las disposiciones que se trascriben a continuación, para colegir la ausencia de razones para decretar la nulidad deprecada.

En primer término, el artículo 5º de la Ley 99 de 1993, al relacionar las funciones asignadas al Ministerio, consagra lo siguiente:

ART. 5º.—Funciones del Ministerio. Corresponde al Ministerio del Medio Ambiente:

4. Dirigir y coordinar el proceso de planificación y la ejecución armónica de las actividades en materia ambiental, de las entidades integrantes del Sistema Nacional Ambiental (SINA);

5. Establecer los criterios ambientales que deben ser incorporados en la formulación de las políticas sectoriales y en los procesos de planificación de los demás ministerios y entidades, previa su consulta con esos organismos;

12. Expedir y actualizar el estatuto de zonificación de uso adecuado del territorio para su apropiado ordenamiento y las regulaciones nacionales sobre el uso del suelo en lo concerniente a sus aspectos ambientales y fijar las pautas generales para el ordenamiento y manejo de cuencas hidrográficas y demás áreas de manejo especial;

18.Reservar, alinderar y sustraer las áreas que integran el Sistema de Parques Nacionales Naturales y las reservas forestales nacionales, y reglamentar su uso y funcionamiento(7).

19. Administrar las áreas que integran el sistema de parques nacionales naturales, velar por la protección del patrimonio natural y la diversidad biótica de la nación, así como por la conservación de las áreas de especial importancia ecosistémica;

El Decreto Ley 216 de 2003, “Por el cual se determinan los objetivos, la estructura orgánica del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y se dictan otras disposiciones”, proferido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias que le fueron conferidas por el literal b) del artículo 16 de la Ley 790 de 2002 al consagrar en su artículo 2º las funciones del ministerio y en el artículo 6º las funciones del despacho del ministro, dispuso:

ART. 2º—Funciones. El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, además de las funciones que le establece las Leyes 99 de 1993 y 489 de 1998, ejercerá las siguientes:

2. Determinar los mecanismos e instrumentos para orientar los procesos de ordenamiento territorial del orden nacional, regional y local.

3. Velar porque en los procesos de ordenamiento territorial se apliquen criterios de sostenibilidad e incorporen las áreas de manejo especial, reservas forestales y demás áreas protegidas.

ART. 6º—Funciones del despacho del ministro. Son funciones del despacho del Ministro de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorio… las siguientes:

10. Declarar, delimitar, alinderar y sustraer áreas de manejo especial, áreas de reserva nacional forestal y demás áreas protegidas.

A su turno, la Ley 388 de 1997, establece en su artículo 10° que las determinantes ambientales relacionadas con la conservación del medio ambiente, los recursos naturales y la prevención de amenazas y riesgos naturales, constituyen normas de superior jerarquía y deberán tenerse en cuenta no sólo en la elaboración y adopción de los planes de ordenamiento territorial, en los siguientes términos:

ART. 10.Determinantes de los planes de ordenamiento territorial. En la elaboración y adopción de sus planes de ordenamiento territorial los municipios y distritos deberán tener en cuenta las siguientes determinantes, que constituyen normas de superior jerarquía, en sus propios ámbitos de competencia, de acuerdo con la Constitución y las leyes:

1. Las relacionadas con la conservación y protección del medio ambiente, los recursos naturales la prevención de amenazas y riesgos naturales, así:

a) Las directrices, normas y reglamentos expedidos en ejercicio de sus respectivas facultades legales, por las entidades del Sistema Nacional Ambiental, en los aspectos relacionados con el ordenamiento espacial del territorio, de acuerdo con la Ley 99 de 1993 y el Código de Recursos Naturales, tales como las limitaciones derivadas de estatuto de zonificación de uso adecuado del territorio y las regulaciones nacionales sobre uso del suelo en lo concerniente exclusivamente a sus aspectos ambientales;

b) Las regulaciones sobre conservación, preservación, uso y manejo del medio ambiente y de los recursos naturales renovables, en las zonas marinas y costeras; las disposiciones producidas por la Corporación Autónoma Regional o la autoridad ambiental de la respectiva jurisdicción, en cuanto a la reserva, alindamiento, administración o sustracción de los distritos de manejo integrado, los distritos de conservación de suelos, las reservas forestales y parques naturales de carácter regional; las normas y directrices para el manejo de las cuencas hidrográficas expedidas por la Corporación Autónoma Regional o la autoridad ambiental de la respectiva jurisdicción; y las directrices y normas expedidas por las autoridades ambientales para la conservación de las áreas de especial importancia ecosistémica;

c) Las disposiciones que reglamentan el uso y funcionamiento de las áreas que integran el sistema de parques nacionales naturales y las reservas forestales nacionales:

d) Las políticas, directrices y regulaciones sobre prevención de amenazas y riesgos naturales, el señalamiento y localización de las áreas de riesgo para asentamientos humanos, así como las estrategias de manejo de zonas expuestas a amenazas y riesgos naturales.

No huelga añadir a lo expuesto, que la Ley 812 de 2003, por la cual se estableció el plan nacional de desarrollo 2003-2006, "Hacia un Estado Comunitario" al hacer alusión a los objetivos de conservación y uso sostenible de bienes y servicios ambientales, definió la necesidad de emprender acciones orientadas al ordenamiento y realinderación de las reservas forestales nacionales.

Por otra parte, la Ley 165 de1994, por la cual se aprueba el Convenio sobre Diversidad Biológica, al definir en su artículo 8º las obligaciones de las partes contratantes, relaciona las siguientes:

ART. 8º—Conservación in situ. Cada parte contratante, en la medida de lo posible y según proceda:

a) Establecerá un sistema de áreas protegidas o áreas donde haya que tomar medidas especiales para conservar la diversidad biológica;

b) Cuando sea necesario, elaborará directrices para la selección, el establecimiento y la ordenación de áreas protegidas o áreas donde haya que tomar medidas especiales para conservar la diversidad biológica;

c) Reglamentará o administrará los recursos biológicos importantes para la conservación de la diversidad biológica, ya sea dentro o fuera de las áreas protegidas, para garantizar su conservación y utilización sostenible;

d) Promoverá la protección de ecosistemas y hábitats naturales y el mantenimiento de poblaciones viables de especies en entornos naturales;

e) Promoverá un desarrollo ambientalmente adecuado y sostenible en zonas adyacentes a áreas protegidas, con miras a aumentar la protección de esas zonas;

f) Rehabilitará y restaurará ecosistemas degradados y promoverá la recuperación de especies amenazadas, entre otras cosas mediante la elaboración y la aplicación de planes u otras estrategias de ordenación;

g) Establecerá o mantendrá medios para regular, administrar o controlar los riesgos derivados de la utilización y la liberación de organismos vivos modificados como resultado de la biotecnología que es probable tengan repercusiones ambientales adversas que puedan afectar a la conservación y a la utilización sostenible de la diversidad biológica, teniendo también en cuenta los riesgos para la salud humana;

h) Impedirá que se introduzcan, controlará o erradicará las especies exóticas que amenacen a ecosistemas, hábitats o especies;

i) Procurará establecer las condiciones necesarias para armonizar las utilizaciones actuales con la conservación de la diversidad biológica y la utilización sostenible de sus componentes;

j) Con arreglo a su legislación nacional, respetará, preservará y mantendrá los conocimientos, las innovaciones y las prácticas de las comunidades indígenas y locales que entrañen estilos tradicionales de vida pertinentes para la conservación y la utilización sostenible de la diversidad biológica y promoverá su aplicación más amplia, con la aprobación y la participación de quienes posean esos conocimientos, innovaciones y prácticas, y fomentará que los beneficios derivados de la utilización de esos conocimientos, innovaciones y prácticas se compartan equitativamente;

k) Establecerá o mantendrá la legislación necesaria y/u otras disposiciones de reglamentación para la protección de especies y poblaciones amenazadas;

l) Cuando se haya determinado, de conformidad con el artículo 7º, un efecto adverso importante para la diversidad biológica, reglamentará u ordenará los procesos y categorías de actividades pertinentes; y

m) Cooperará en el suministro de apoyo financiero y de otra naturaleza para la conservación in situ a que se refieren los apartados a) a l) de este artículo, particularmente a países en desarrollo.

Aparte de lo anterior, la circunstancia de que el artículo 61 de la Ley 99 de 1993, haya declarado que los Cerros Orientales son de interés ecológico nacional, permite inferir que las medidas relativas a su zonificación o alinderación no pueden entenderse radicadas en autoridades distintas de las del orden nacional y más concretamente en el Ministerio del ramo, como autoridad jerárquica superior del Sistema Nacional Ambiental.

Por contera y para confirmar el acierto de las conclusiones que anteceden, resulta imperativo tener en cuenta que la Honorable Corte Constitucional, en su sentencia C-649 del 3 de diciembre de 1997, antes mencionada, dejó en claro que “…las zonas de reservas forestales que no formen parte del sistema de parques naturales, sí pueden ser objeto de sustracción por el Ministerio del Medio Ambiente.” afirmación que viene a desvirtuar de manera rotunda las apreciaciones de la parte actora.

En lo que respecta a la solicitud del Ministerio Público en el sentido de que se acceda a las pretensiones de la demanda, la Sala se ve precisada a señalar que las omisiones mencionada en su concepto en cuanto a la falta de aplicación de las disposiciones constitucionales y legales que establecen la necesaria coordinación que debe existir entre las diferentes entidades que conforman el Sistema Nacional Ambiental SINA, y el presunto desconocimiento de la autonomía que la Carta Política reconoce al Distrito Capital y el derecho de participar en la adopción de las decisiones que los afectan, no fueron planteados por el actor en su demanda. Además de ello, de aceptarse dicha solicitud a partir de tales fundamentos, se estaría desconociendo el derecho de audiencia y de defensa de que son titulares las entidades públicas demandadas, pues como el debate procesal no fue planteado en relación con tales aspectos, las entidades que acudieron al proceso en defensa de la legalidad del acto demandado, no tuvieron la oportunidad de contradecirlos. Por tratarse entonces de aspectos ajenos a la litis, la Sala se abstendrá de hacer un pronunciamiento de fondo sobre los mismos.

A manera de conclusión, la Sala considera que el actor no logró desvirtuar en este caso la presunción de legalidad que ampara a la resolución acusada y por lo mismo habrán de ser denegadas sus pretensiones.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. DECLARAR no probada la excepción de inepta demanda.

2. DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda de conformidad con las razones consignadas en la parte considerativa de esta providencia.

3. RECONOCER como apoderadas de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca a las doctoras Carmela Lara Meza y Piedad Gutiérrez Barrios, de conformidad con la documentación obrante a folios 268 a 274 y 325 a 332, respectivamente; y al doctor Roberth Lesmes Orjuela, como apoderado del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, de conformidad con la documentación obrante a folios 287 a 290 del expediente, para los fines y con las facultades que allí se mencionan.

4. En firme la presente decisión, devuélvase el expediente al tribunal de origen para lo de su competencia.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha».

 

(1) Resulta oportuno destacar, que la Sala mediante Sentencia proferida el 13 de mayo de 2010, con ponencia de la H. Consejera María Claudia Rojas Lasso, dentro del Expediente 2003-00491-01, Actora: Procuradora Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios, declaró la nulidad de la Resolución 2413 de 17 de junio de 1993, expedida por el Director Ejecutivo de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR), por considerar que dicho funcionario había ejercido competencias que el artículo el artículo 17, numeral 6º de los Estatutos de la entidad (Acuerdo 4 de 26 de enero de 1984), había radicado en la Junta Directiva de dicha Corporación, pretermitiendo por dem s la aprobación del Gobierno Nacional. En alguno de los apartes de dicha decisión se expresó lo siguiente: “(...) observa la Sala que el acto acusado, esto es la Resolución 2413 de 19 de junio de 1993, fue proferida por el director ejecutivo de la Corporación Autónoma Regional de la Sabana de Bogotá y de los Valles de Ubaté y Chiquinquirá (CAR), incumpliendo lo dispuesto en el artículo 17, numeral 6º de los estatutos de la entidad (Acuerdo 04 de 26 de enero de 1984), el cual establece que la Junta Directiva de la Corporación es la que debe aprobar la sustracción de áreas de las zonas de reserva, decisión que requería para su validez, la aprobación del Gobierno Nacional.” Por lo mismo, es del caso poner de relieve, que si bien ese proceso se refería al tema de las competencias de la CAR en relación con los cerros orientales de Bogotá, el acto acusado se expidió con fundamento en normas anteriores a la Ley 99 de 1993 y demás disposiciones reglamentarias.

(2) En efecto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante providencia proferida el 1º de marzo de 2001, dentro de la acción de cumplimiento radicada bajo el número 33 de 2000, ordenó al Ministerio del Medio Ambiente adelantar los trámites de registro de la Resolución 076 de 1977 en las oficinas de instrumentos públicos. Es del caso señalar que la falta de inscripción de ese acto administrativo favoreció la afectación de esa zona con otros usos como la explotación minera y la urbanización.

(3) En este artículo se prevé una zona de conservación, destinada al mantenimiento permanente de la vegetación nativa de los Cerros Orientales en sus diferentes estados sucesionales. que debe ser objeto de medidas de protección especial, dada su condición relictual e importancia para la conservación de la biodiversidad y la integralidad de los servicios ambientales que se derivan de la reserva forestal; una zona de rehabilitación ecológica, destinada a la rehabilitación de la vegetación natural en áreas con potencial de restauración ecológica y que vienen siendo objeto de deterioro por el desarrollo de actividades pecuarias y agrícolas, cuyos suelos permiten emprender acciones de restauración para inducir y conformar vegetación nativa, la recuperación de suelos y de microcuencas para ser incorporadas al suelo de conservación; una zona de recuperación paisajística, destinada a la recuperación y mantenimiento de suelos de protección dentro de áreas que han sido objeto de deterioro ambiental por el desarrollo de actividades mineras y asentamientos humanos en áreas de alta sensibilidad ambiental, y por último, una zona de recuperación ambiental destinada a la recuperación y mantenimiento del efecto protector de la reserva forestal dentro de áreas que han sido alteradas por el desarrollo de viviendas rurales semiconcentradas y/o dispersas o de edificaciones de uso dotacional, generando procesos de fragmentación y deterioro de coberturas naturales.

(4) Esta franja tiene como objetivo constituir un espacio de consolidación de la estructura urbana y una zona de amortiguación y contención definitiva de los procesos de urbanización de los cerros orientales. Esta franja estará compuesta por dos tipos de áreas a su interior: (i) Un Área de Ocupación Pública Prioritaria, adyacente al límite occidental de la Reserva; y (ii) Un área de Consolidación del Borde Urbano. A Las áreas excluidas de la reserva se les aplicarán los instrumentos previstos en la normatividad vigente con el fin de garantizar el cumplimiento de los principios establecidos en el artículo 2º de la Ley de Desarrollo Territorial (L. 388/97)[4]. Para garantizar la consolidación de la franja de adecuación, el Distrito Capital deberá formular y adoptar el plan o los planes zonales y los planes parciales correspondientes

(5) Esta entidad fue suprimida y liquidada por mandato expreso de la Ley 99 de 1993, la cual según lo dispuesto en el Decreto-Ley 133 de 1976 tenía a su cargo la protección del ambiente y la administración, conservación y manejo de los recursos naturales renovables en todo el territorio nacional y entre sus funciones la de declarar, alinderar, reservar y administrar las áreas que se consideraran necesarias para la adecuada protección de los recursos naturales renovables y efectuar las sustracciones a que hubiere lugar.

(6) Dicho acuerdo fue aprobado mediante Resolución Ejecutiva Número 76 de 1977 del Ministerio de Agricultura, publicado el 3 de mayo de 1977 en el Diario Oficial 34777.

(7) La Corte Constitucional, mediante Sentencia C-649-97 de fecha 3 de diciembre de 1997, Magistrado Ponente Dr. Antonio Barrera Carbonell, declaró condicionalmente inexequible la expresión “y sustraer", aclarando que la misma es violatoria de la Constitución cuando se trate de áreas integrantes de parques nacionales, mas no cuando se trate de zonas de reserva forestal.