Sentencia 2005-00264 de junio 14 de 2012

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Ref.: 250002327000200500264 01

Núm. Interno 17592

Consejera Ponente:

Dra. Carmen Teresa Ortíz de Rodríguez

Gloria Esperanza Calderón Torres contra la DIAN

Bogotá, D.C., catorce de junio del dos mil doce.

EXTRACTOS: «Consideraciones

En los términos del recurso de apelación, corresponde a la Sala establecer, en primer lugar, si en el sub lite se configura la excepción de inepta demanda por indebida individualización de pretensiones en los términos del artículo 138 del Código Contencioso Administrativo, a cuyo tenor se lee:

“Cuando se pretendan declaraciones o condenas diferentes de la declaración de nulidad de un acto, deberán enunciarse clara y separadamente en la demanda.

Si el acto definitivo fue objeto de recursos en la vía gubernativa, también deberán demandarse las decisiones que lo modifiquen o confirmen; pero si fue revocado, solo procede demandar la última decisión.

Si se alega el silencio administrativo a la demanda deberán acompañarse las pruebas que lo demuestren”.

La norma transcrita desarrolla el alcance del num. 2º del artículo 137 ibídem, según el cual, toda demanda ante la jurisdicción administrativa deberá dirigirse al tribunal competente y contendrá, entre otros enunciados, “lo que se demanda”.

De esta manera, el sentido y alcance de las pretensiones de las demandas instauradas ante esta jurisdicción integran el grupo de requisitos establecidos por el legislador para cumplir el presupuesto procesal de demanda en forma.

La Sala ha interpretado que tal exigencia legal tiene carácter sustantivo y no simplemente procedimental, porque las pretensiones de la demanda enmarcan el derecho subjetivo de acción, de modo que su deficiente individualización no puede subsanarse por interpretación de aquella ni por prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal.

Así mismo, ha precisado que la individualización implica incluir todos los actos originados en la decisión y los que provengan del ejercicio de los recursos contra ella, so pena de que la jurisdicción no pueda realizar un correcto control sobre la legalidad de los actos de la administración ni disponer un efectivo restablecimiento del derecho(1).

Es claro que las decisiones confirmatorias o modificatorias que el inciso segundo del artículo 138 obliga a demandar, son aquellas que resuelven los recursos interpuestos contra el acto definitivo que, a la luz del inciso final del artículo 50 del Código Contencioso Administrativo, pone fin a una actuación administrativa, decidiendo directa o indirectamente el fondo del asunto.

Ahora bien, el marco de referencia para determinar el cumplimiento del requisito que se comenta, no es otro distinto al acápite de pretensiones de la respectiva demanda. En el sub lite, dicho capítulo señala:

Primero: Que se declare la nulidad de la Resolución 0401320632003000083 de diciembre 26 de 2003, proferida por la división de fiscalización tributaria, mediante la cual se profirió requerimiento especial, pretendiendo modificar la declaración privada del impuesto sobre la renta del año 2001.

Segundo: Que como consecuencia de lo anterior se restablezcan los derechos de la señora Gloria Esperanza Calderón Torres.

Sexto (sic): Que se condene en costos, costas y agencias en derecho a la parte demandada”.

De acuerdo con los artículos 703 y 711 del estatuto tributario el requerimiento especial es un acto administrativo en el que se presenta una propuesta explicada de modificación a la declaración privada, en el sentido de adicionar su cuantificación de impuestos, anticipos, retenciones y/o sanciones; para que la misma sea considerada al practicar la liquidación oficial de revisión que, como tal, debe contraerse exclusivamente a los hechos que se contemplen en dicho requerimiento o en su ampliación.

A partir de ese alcance meramente propositivo, el requerimiento especial se concibe como un acto de trámite dentro del proceso de determinación del impuesto iniciado para modificar la declaración privada, cuya definición, según la regulación del título IV del estatuto tributario (arts. 710, 712), se hace a través de la liquidación oficial de revisión que dispone sobre la propuesta de modificación del requerimiento que a ella antecede y que, por la misma razón, constituye el acto definitivo de que trata el inciso segundo del artículo 138 del Código Contencioso Administrativo.

Bajo las máximas del derecho de defensa y contradicción inherentes a toda actuación administrativa, los destinatarios de esa liquidación pueden atacarla a través del recurso de reconsideración previsto en el artículo 720 del estatuto tributario; de manera que, para los efectos del referido artículo 138, los actos que provean sobre dicho recurso en sentido confirmatorio y/o modificatorio, deben demandarse junto con la liquidación.

Dicho de otro modo, si se trata de cuestionar las actuaciones administrativas fiscales relacionadas con la determinación oficial de impuestos por vía de las liquidaciones oficiales de revisión, la demanda en forma de dicha causa en el contexto de los artículos 137 (num. 2º) y 138 del Código Contencioso Administrativo exige que el petitum de nulidad recaiga exclusivamente sobre esas liquidaciones oficiales y, en caso de haberse recurrido, sobre las resoluciones que las modifiquen o confirmen, no así sobre las que las hayan revocado, porque en tal evento solo debe demandarse la última decisión.

Sin embargo, las pretensiones del actor no recaen sobre ninguno de los actos anteriores sino sobre el requerimiento especial que, como se dijo, es un mero acto de trámite que se limita a impulsar el procedimiento de determinación por vía de liquidación oficial, sin hacer imposible su continuación; de hecho, la ley previó que su propuesta de modificación debía ser examinada por un acto posterior cuya expedición, como tal, implica continuidad en el trámite.

Siendo ello así y teniendo claro que el requisito de individualización de pretensiones se concreta en la demanda de actos definitivos, como se indicó párrafos atrás, la conclusión del tribunal resulta a todas luces equivocada.

Es así, porque la acusación de actos de trámite no constituye ineptitud formal de la demanda por defectos en el planteamiento del petitum, sino evidente falta de jurisdicción para examinar su legalidad, según se infiere del tantas veces mencionado inciso segundo del artículo 138 del Código Contencioso Administrativo, en concordancia con el artículo 135 ibídem, norma que consagra el derecho a demandar la declaratoria de nulidad de actos particulares que ponen término a los procesos administrativos.

Así mismo, se aclara al a quo que en estricta técnica procesal, la eventual configuración de excepciones relacionadas con el incumplimiento de requisitos o presupuestos de la misma naturaleza no conduce a negar las pretensiones de la demanda como decisión propia del examen de fondo de las mismas, sino a inhibirse de realizar ese examen.

Por todo lo anterior y puntualizándose que el único acto demandado fue el requerimiento especial, la sentencia apelada deberá revocarse para, en su lugar, declarar de oficio la excepción de falta de jurisdicción y, en consecuencia, inhibirse de proveer sobre la nulidad del acto demandado por no ser este pasible de control de legalidad.

Más allá de ello, se recuerda que el estudio de los presupuestos de la acción y los requisitos de la demanda debe realizarse cuidadosamente al momento mismo de calificarla, para así evitar el desgaste del aparato judicial con trámites innecesarios tanto para la autoridad judicial como para las partes involucradas, y que solo terminan por afrentar los principios de celeridad, eficiencia y economía procesal.

De hecho, como resultado de ese minucioso estudio que en el sub lite se echa de menos, la autoridad judicial debe inadmitir las demandas que carezcan de los requisitos y formalidades previstos en la ley, y brindarle al accionante la oportunidad de enmendar o satisfacer esas carencias, al amparo del artículo 143 del Código Contencioso Administrativo, para con base en ello tener certeza sobre la procedencia de la admisión y del inicio del proceso correspondiente, o sobre la univocidad de su rechazo.

Sin embargo, aunque se hubiera ejercido ese deber y la accionante hubiera corregido el acápite de pretensiones en el sentido de integrar a ellas la demanda per saltum del acto definitivo del proceso de determinación oficial en forma aislada a los que inadmitieron el recurso de reconsideración interpuesto en su contra, es claro que la demanda tendría que haberse rechazado por falta de agotamiento de la vía gubernativa.

En efecto, el artículo 720 del estatuto tributario dispone que contra las liquidaciones oficiales, entre otros actos expedidos por la administración tributaria, procede el recurso de reconsideración.

Vista esa disposición especial a la luz del artículo 63 del Código Contencioso Administrativo, en concordancia con el numeral 2º del artículo 62 ibídem, se entiende que la decisión del recurso referido agota la vía gubernativa como presupuesto procesal para el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por disposición expresa del artículo 135 ejusdem.

Por su propia ontología, la decisión implica un pronunciamiento sustancial sobre el recurso interpuesto, disponiendo sobre todos los aspectos de fondo que plantee. Ese rasgo identificativo no puede predicarse de las resoluciones inadmisorias que lejos de resolver sobre el contenido impugnado, se limitan a verificar el cumplimiento de los requisitos formales del recurso.

En el caso concreto, el recurso de reconsideración interpuesto contra la liquidación oficial de revisión que determinó el impuesto sobre la renta a cargo de la demandante para el año 2001 fue inadmitido por extemporaneidad en su presentación (Auto 320662004000013 dic. 17/2004, confirmado por Auto 320662005000001 feb. 4/2005, fls. 695-696 y 719-722, cdno. a. 4).

Siendo ello así y ya que la demanda no refuta en forma alguna la causal de inadmisión señalada, es claro que el agotamiento no se produjo, porque inadmitir el recurso no equivale a decidirlo y la inexistencia de esa decisión se encuentra plenamente justificada por la inoportunidad de la impugnación, siendo esta una causa exclusivamente atribuible a la contribuyente.

Sin duda alguna, el parágrafo del artículo 720 del estatuto tributario no podría validar la directa demanda de la liquidación oficial mencionada, ni superar el incumplimiento del presupuesto procesal señalado, comoquiera que la facultad conferida por dicha norma presupone la prescindencia(2) del recurso de reconsideración.

Es claro que tal condición no se cumple en el sub lite, porque la demandante no se abstuvo de interponer dicho recurso sino que efectivamente lo presentó (fls. 683-689, cdno. a. 4) aunque extemporáneamente según lo concluyó la administración, lo cual, se repite, no fue cuestionado.

Por último, el recurso de apelación no es la oportunidad para modificar y/o enmendar los defectos del petitum, ni el juez de segunda instancia puede entrar a analizar las nuevas solicitudes de nulidad que se hagan a través de dicho recurso, dada la competencia restringida que le fija el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil y el respeto al principio de congruencia externa de la sentencia, así como al derecho de defensa del demandado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVÓCASE la sentencia del 17 de julio del 2008, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por la Gloria Esperanza Calderón Gutiérrez, contra la DIAN. En su lugar, se dispone:

DECLÁRASE la excepción de falta de jurisdicción respecto de la pretensión de nulidad del Requerimiento Especial 0401320632003000083 del 26 de diciembre del 2003.

En consecuencia, la Sala se INHIBE de proveer sobre la legalidad del requerimiento señalado.

2. Reconócese personería para actuar como apoderada de la DIAN a la abogada Clemencia Helena Giraldo Gutiérrez, en los términos del poder visible en el folio 243 de este cuaderno.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, devuélvase el expediente al tribunal de origen y cúmplase.

Esta providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha».

(1) Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 5 de octubre del 2006, Exp. 14570.

(2) 1. f. Acción y efecto de prescindir. Prescindir: 1. intr. Hacer abstracción de alguien o algo, pasarlo en silencio; 2. intr. Abstenerse, privarse de algo, evitarlo (www.rae.es).