Sentencia 2005-00302 de mayo 6 de 2010 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Rad.: 11001 0324 000 2005 00302 01

Consejero Ponente:

Dr. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta

Actor: Hugo Enciso Pachón Rozo

Bogotá, D.C., seis de mayo de dos mil diez.

EXTRACTOS: «Consideraciones

1. Los actos acusados

Se trata de las resoluciones 3222 de 11 de noviembre de 2004, “por la cual se adoptan disposiciones transitorias en materia de transporte terrestre automotor especial y transporte automotor mixto”, y  972 de 18 de mayo de 2005, “por la cual se modifica el artículo 1º de la Resolución 3222 de 11 de noviembre de 2004 y se dictan otras disposiciones”, cuyos textos son:

“RESOLUCIÓN 3222 DE 2004

(Noviembre 11)

Por la cual se adoptan unas disposiciones transitorias en materia de transporte terrestre automotor especial y transporte terrestre automotor mixto.

El Ministerio de Transporte, en ejercicio de sus facultades legales, en especial las conferidas por los numerales 5, 6 y 7 del articulo 3º de la Ley 105 de 1993, los artículos 16, 17 y 66 de la Ley 336 de 1996 y los numerales 4 y 5 del articulo 1º del Decreto 2053 de 2003, y

Considerando

Que el transporte público en Colombia es una industria encaminada a garantizar la movilización de personas o cosas por medio de vehículos apropiados a cada una de las infraestructuras del sector, en condiciones de libertad de acceso, calidad y seguridad de los usuarios;

Que de igual manera el transporte público goza de especial protección estatal y esta sometido a las condiciones y beneficios establecidos por las disposiciones reguladoras de la materia, y como servicio público continúa bajo la dirección, regulación y control del Estado, sin perjuicio de que su prestación sea encomendada los particulares;

Que de conformidad con lo preceptuado en el numeral 5 del articulo 3º de la Ley 105 de 1993, le corresponde al Ministerio de Transporte establecer las condiciones para el otorgamiento de rutas en cada modo de transporte, teniendo en cuenta los estudios técnicos que se elaboren con énfasis en las características de la oferta y la demanda;

Que el artículo 66 de la Ley 336 de 1996 permite que las autoridades competentes en cada una de las modalidades de transporte público terrestre automotor, puedan regular el ingreso de vehículos por incremento al servicio público,

RESUELVE:

ART. 1º—A partir de la vigencia de la presente resolución, solo se autorizará la habilitación de nuevas empresas en el radio de acción nacional en las modalidades de servicio público de transporte terrestre especial y servicio publico de transporte terrestre automotor mixto, el registro de nuevos recorridos y frecuencias para el transporte mixto de radio de acción nacional, la asignación de nuevas capacidades transportadoras para las modalidades de transporte especial y mixto, una vez el Ministerio de Transporte adelante un estudio que determine las condiciones reales en que se viene prestando el servicio, la demanda potencial y las condiciones para alcanzar el equilibrio entre la oferta y la demanda, en estas dos modalidades de servicio. El citado estudio se adelantará en el término de seis (6) meses posteriores a la publicación de la presente resolución.

ART. 2º—Las actuaciones administrativas iniciadas, los términos que hubieren empezado a correr y los recursos interpuestos continuaran su trámite y se regirán por la disposición vigente en el momento de su radicación.

ART. 3º—La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación”.

“RESOLUCIÓN 972 DE 2005

(Mayo 12)

Por la cual modifica el artículo 1º de la Resolución 3222 del 11 de noviembre de 2004 y se dictan otras disposiciones.

El Ministro de Transporte, en ejercicio de sus facultades legales, en especial las conferidas por los numerales 5, 6 y 7 del articulo 3º de la Ley 105 de 1993, los artículos 16, 17 y 66 de la Ley 336 de 1996 y los numerales 4 y 5 del articulo 1º del Decreto 2053 de 2003, y

CONSIDERANDO:

Que el artículo 66 de la Ley 336 de 1996 permite que las autoridades competentes en cada una de las modalidades de trasporte público terrestre automotor, puedan regular el ingreso de vehículos por incremento del servicio público;

Que el articulo 1º de la Resolución 3222 del 11 de noviembre de 2004, condicionó la habilitación de nuevas empresas en el radio de acción nacional en las modalidades de servicio público de transporte terrestre especial y servicio publico de trasporte terrestre automotor mixto, el registro de nuevos recorridos y frecuencias para transporte mixto de radio de acción nacional y la asignación de nuevas capacidades transportadoras para las modalidades de transporte especial y mixto, a la realización de estudio que determine las condiciones reales en que se viene prestando el servicio, la demanda potencial y las condiciones para alcanzar el equilibrio entre la oferta y la demanda, de estas dos modalidades de servicio, el cual se adelantaría en el término de seis (6) meses posteriores a la publicación de esta resolución;

Que el Ministerio de Transporte se encuentra realizando el estudio señalado en el artículo 1º de  la Resolución 3222 del 11 de noviembre de 2004 y por lo tanto se hace necesario ampliar el término hasta que se culmine el mismo;

Que en mérito de lo anterior,

RESUELVE:

ART. 1º—Modificar el artículo 1º de la Resolución 3222 del 11 de noviembre de 2004, en el sentido de prorrogar el plazo de la medida adoptada en este artículo, hasta tanto el Ministerio de Transporte culmine el estudio señalado en esa disposición.

ART. 2º—Las empresas habilitadas que hayan presentado propuestas en procesos de licitación o convocatorias públicas para la prestación del servicio público de transporte especial, iniciados antes de entrar en vigencia la Resolución 3222 de 2004 y a las cuales se les adjudicó posteriormente la prestación de dichos servicios, podrán obtener el incremento de la capacidad transportadora para tal adjudicación, acreditando fotocopia de los términos de referencia, de la evaluación de las propuestas y del contrato, cumpliendo además con los requisitos y procedimientos establecidos en el Decreto 174 de 2001.

ART. 3º—Con los resultados de los avances parciales del estudio indicado en el articulo 1º de la Resolución 3222 de 2004, el Ministerio de Transporte a través de la Subdirección de Transporte, previa evaluación particular de cada región, podrá emitir concepto respecto a la viabilidad de habilitar empresas en aquellos municipios del país donde no existan empresas habilitadas para la prestación del servicio público de transporte especial y que no cuentan con vehículos de servicio público vinculados a esta modalidad.

ART. 4º—Los demás términos de la Resolución 3222 de 2004 continúan vigentes.

ART. 5º—La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación”.

2. Carácter jurídico de los actos acusados y procedibilidad de la acción incoada.

Sin duda se está ante dos actos administrativos generales por su objeto y lo dispuesto en su articulado. Si bien la entidad demandada informa que fueron derogadas por la Resolución 4000 de 2005, ello no es óbice para que sean susceptibles de la acción incoada, toda vez que en virtud del efecto ex nunc de la derogación, preservan su presunción de legalidad, la cual es justamente la que se cuestiona o impugna en esta acción, cuya finalidad justamente se circunscribe al examen, control y salvaguarda de la legalidad de los actos administrativos.

3. La cuestión a resolver.

Atendiendo los cargos de la demanda, en los cuales se le atribuye a esas resoluciones la violación de los artículos los artículos 6º, 8º, 13, 33, 34 y 35 del Decreto 174 de 2001; 6º, 13, 29 y 84 de la Constitución Política, 3º, numeral 1, de la Ley 105 de 1993; 11 y 14 de la Ley 336 de 1996 y 305 del Código de Procedimiento Civil el meollo del asunto radica en establecer si el Ministro tiene o no facultad para expedir las resoluciones acusadas.

4. Alcance de las resoluciones acusadas.

Al respecto, lo primero que se ha de precisar es que las modalidades de que tratan esas resoluciones son las modalidades de servicio público de transporte terrestre especial y servicio publico de transporte terrestre automotor mixto. Es decir, que lo dispuesto en ellas no se limita al servicio especial, por lo que se han de entender en un contexto más amplio que el de ese servicio, de modo que lo consignado en la parte motiva bien puede aludir a él o a la otra modalidad de que se ocupa, como sería lo concerniente a las rutas.

En segundo orden, la Sala observa que, como lo advierte el Ministerio Público, esas resoluciones no son una reglamentación de norma legal alguna, sino medidas de intervención y control de la gestión correspondiente al trámite de solicitudes relativas a los siguientes asuntos:

— Autorizaciones para el funcionamiento de nuevas empresas en el radio de acción nacional en las aludidas modalidades, esto es, servicio público de transporte terrestre especial y servicio público de transporte terrestre automotor mixto;

— Registro de nuevos recorridos y frecuencias para el transporte mixto de radio de acción nacional, y

— Para la asignación de nuevas capacidades transportadoras para las modalidades de transporte especial y mixto.

La medida de intervención consiste claramente en supeditar o condicionar tales decisiones (autorizaciones funcionamiento nuevas empresas, registros de nuevos recorridos y frecuencias, y asignación de nuevas capacidades transportadoras) a la culminación de un estudio que determine las condiciones reales en que se viene prestando el servicio, la demanda potencial y las condiciones para alcanzar el equilibrio entre la oferta y la demanda, en estas dos modalidades de servicio.

Inicialmente se fijó un término de seis (6) meses para la realización de ese estudio, pero en la Resolución 972 de 2005 se suprimió ese plazo y no se fijó ninguno otro, de modo que la condición quedó hasta cuando se culminara dicho estudio.

5. Las facultades del Ministerio de Transporte respecto del servicio de transporte terrestre automotor.

El punto está, entonces, en verificar si dentro de las facultades invocadas por el Ministro está la de poder suspender bajo la condición anotada esos trámites administrativos en relación con el servicio público de transporte terrestre automotor especial, puesto en ellos centra el actor su inconformidad con las resoluciones acusadas.

Al respecto, se observa que en la normatividad citada así como la atinente al referido servicio especial de transporte terrestre automotor, se le atribuye al Ministerio de Transporte el carácter de autoridad nacional de transporte terrestre y consiguientemente una facultad reguladora y reglamentaria del servicio público de transporte terrestre y de aquella modalidad en particular, facultad que se refiere principalmente a las condiciones y aspectos técnicos de las diferentes modalidades de ese servicio de transporte, como uno de los mecanismos para procurar la efectividad de los principio y fines del mismo, en especial, los de la seguridad, eficiencia y economía, en armonía con los de la libre competencia y la libertad de empresa o iniciativa privada, tal como seguidamente se verifica.

Al efecto, se debe tener en cuenta que el servicio a que alude el actor es una de las varias modalidades del servicio público de transporte terrestre que define la Ley 105 de 1993 y que por eso se encuentra sujeto a esta y a la Ley 336 de 1995, que modifica aquélla.

Dicha modalidad está reglamentada por el Decreto 174 de 2001 y por lo anterior se señala en el artículo 2º de ese decreto que sus disposiciones se aplicarán de acuerdo con los lineamientos establecidos en las Leyes 105 de 1993 y 336 de 1996 y que, al tenor de su artículo 1º, su objeto es el de reglamentar la habilitación de las empresas de Transporte Público Terrestre Automotor Especial y la prestación por parte de estas de un servicio eficiente, seguro, oportuno y económico, bajo los criterios básicos de cumplimiento de los principios rectores del transporte, como el de la libre competencia y el de la iniciativa privada, a los cuales solamente se aplicarán las restricciones establecidas por la Ley  y  los convenios internacionales.

En ese orden, se tiene que el numeral 6 del artículo 3º de la Ley 105 de 1993 establece que El Gobierno Nacional a través del Ministerio de Transporte o sus organismos adscritos reglamentará las condiciones de carácter técnico u operativo para la prestación del servicio, con base en estudios de demanda potencial y capacidad transportadora.

A su turno, el numeral 7 ibídem establece:

“Sin perjuicio de lo previsto en tratados, acuerdos o convenios de carácter internacional, la prestación del servicio de transporte público estará sujeta a la expedición de un permiso o contrato de concesión u operación por parte de la autoridad competente.

Quien cumpla con las exigencias que al respecto se establezcan, tendrá derecho a ese permiso o contrato de concesión u operación. Quedan incluidos dentro de este literal los servicios de transportes especiales”.

Ello aparece reiterado en el artículo 16 de la Ley 336 de 1996, a saber:

“De conformidad con lo establecido por el artículo 371. numeral 7 de la Ley 105 de 1993, sin perjuicio de lo previsto en tratados, acuerdos o convenios de carácter internacional, la prestación del servicio público de transporte estará sujeta a la habilitación y a la expedición de un permiso o a la celebración de un contrato de concesión u operación, según que se trate de rutas, horarios o frecuencias de despacho, o áreas de operación, servicios especiales de transporte, tales como: escolar, de asalariados, de turismo y ocasional”.

En tanto que el artículo 17 de la precitada ley prevé que “El permiso para la prestación del servicio en áreas de operación, rutas y horarios o frecuencias de despacho, estará sometido a las condiciones de regulación o de libertad que para su prestación se establezcan en los reglamentos correspondientes. En el transporte de pasajeros existente o potencial, según el caso para adoptar las medidas conducentes a satisfacer las necesidades de movilización”.

Por otra parte, el artículo 66 ibídem, señala que “Las autoridades competentes en cada una de las modalidades terrestres podrán regular el ingreso de vehículos por incremento del servicio público”.

A su turno, y en desarrollo de esas disposiciones, el Decreto 174 2001 prescribe: “ART. 8º—Autoridad de transporte. Para todos los efectos a que haya lugar,el Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Especial será regulado por el Ministerio de Transporte”.

De allí que a ese Ministerio es a quien le corresponda definir las condiciones técnico-mecánicas y las especificaciones de tipología vehicular requeridas y homologadas por el Ministerio de Transporte para la prestación del aludido servicio, según el artículo 31 del Decreto 174 de 2001 en comento.

Lo anterior es concordante, además, con el carácter nacional que el artículo 21 del precitado decreto le da al radio de acción de las empresas que prestan el comentado servicio especial de transporte terrestre, de modo tal que en ese radio incluye los perímetros departamental, metropolitano, distrital y/o municipal(1).

6. Relación de esas facultades con la medida administrativa enjuiciada.

En ese contexto, las decisiones adoptadas mediante la Resolución 3222 de 2004 encuadran por completo en las facultades reseñadas del Ministerio de Transporte como autoridad nacional de los servicios que son objeto de esa resolución, las cuales justamente comportan un mandamiento para dicho organismo nacional, en el sentido de que es la autoridad que tiene la responsabilidad de que se den las condiciones tanto jurídicas como prácticas o materiales (técnicas, económicas, organizativas, operativas, equipamiento, etc), para que se hagan efectivos los principios que rigen el servicio de transporte terrestre automotor en Colombia, de los cuales tienen particular relevancia los de la seguridad, comodidad y eficiencia, dada la alta connotación social y económica del mismo.

Es así como el estudio técnico que se dispone adelantar está dentro de las facultades del ministerio, ya que es un instrumento necesario para el ejercicio de sus funciones sobre la materia, en la medida en que le permite ejercerlas de la manera más objetiva, racional y efectiva posible.

Comoquiera que con ese estudio se pretendía determinar las condiciones reales en que se viene prestando el servicio, la demanda potencial y las condiciones para alcanzar el equilibrio entre la oferta y la demanda, en estas dos modalidades de servicio, y que la resolución deja traslucir una falta de conocimiento de esas condiciones reales y una consecuente preocupación del ministerio por las implicaciones que estuvieran teniendo en la efectividad de los comentados principios, la suspensión temporal de los trámites señalados en la misma resulta lógica o razonable, toda vez que ella permitiría que las nuevas autorizaciones, habilitaciones, registros de nuevos recorridos y asignaciones de nuevas capacidades se pudieran dar con nuevos los elementos de juicio que proporcione dicho estudio, los cuales se supone que pueden acoger los requerimientos técnicos y operativos que las nuevas circunstancias demanden para mejorar la seguridad, eficiencia y economía en la prestación de los servicios indicados; o que si hay situaciones que estuvieren afectando esos principios, evitar que estas se sigan reproduciendo.

En ese orden, el señalamiento de un término de seis (6) meses para realizar el estudio y, obviamente, iniciar nuevos trámites para cualquiera de los objetos  mencionados, también resulta razonable, toda vez que con ello no se les está negando o suprimiendo a los interesados en los mismos el derecho de promoverlos; dicho de otra forma, no se está afectando el núcleo del derecho de petición en interés particular en relación con tales asuntos, sino que apenas se está limitando transitoriamente y por una sola vez en el tiempo, incluso por un lapso que bien puede calificarse de breve en comparación con el alcance indefinido o permanente con que se otorgan los derechos correspondientes.

A la aludida razonabilidad de la medida, cabe agregar el respeto por los trámites iniciados antes de la expedición de la resolución, con lo cual es claro que se quiso honrar la confianza legítima de quienes con anterioridad habían promovido tales trámites.

Así las cosas, la Resolución 3222 de 2004 no es contraria a las normas superiores en las cuales se funda, ni las están suspendiendo, como tampoco a las que invoca como violadas el actor, toda vez que no comporta trato discriminatorio en perjuicio de los interesados en habilitaciones para servicio terrestre automotor especial, puesto que, en primer lugar, no se les ha privado de sus correspondientes derechos y, en segundo lugar, no es cierto que establezca un nuevo requisito, y si el estudio que se realice llegare a conducir a la adopción de nuevos requisitos o requerimientos técnicos por el Ministerio,  se estará entonces ante nuevas disposiciones administrativas que igualmente podrán ser impugnados ante esta jurisdicción, si es que cualquier persona llegare a considerar que exceden o no están dentro de las facultades del ministerio.

Al respecto, no se debe perder de vista que la actividad o servicio de transporte público se desarrolla en una situación legal y reglamentaria, sujeta a una función social y al interés general, por lo cual es susceptible de modificaciones por parte del Estado mediante las disposiciones que dentro de la órbita de sus competencias pueden adoptar las autoridades del ramo, y que por lo mismo las normas y los actos particulares que ellas profieran a favor de quienes prestan esos servicios o de los interesados en prestarlos, no constituyen derechos adquiridos.

De modo que, en resumen, la Sala encuentra que la Resolución 3222 de 2004 se ajusta a las disposiciones superiores en que se fundamenta y que los cargos contra ella no tienen vocación de prosperar.

Situación distinta ofrece la Resolución 972 de 2005, especialmente en sus artículos 1º y 2º, debido a que en aquél se suspende de manera indefinida el inicio de los referidos trámites, lo que además de afectar el núcleo del derecho de petición de los eventuales o posibles interesados en ellos, atenta contra los principios a los que justamente responde el estudio técnico en comento, toda vez que con esa indefinición temporal se genera una situación de incertidumbre, que de suyo es contraria a los principios de eficiencia, eficacia y economía.

A su turno, el artículo 2º es contradictorio con la motivación del dicho estudio y, por lo tanto, riñe con los principios anotados, en razón a que si él obedece al desconocimiento de las condiciones en que operan los prestadores de los indicados servicios y que por ese desconocimiento se consideró conveniente aplazar la iniciación de nuevos trámites en mención, no resulta lógico que no se pueda otorgar autorizaciones y habilitaciones nuevas, ni registros de nuevos recorridos, pero sí que se pueda dar curso a las solicitudes de incremento de la capacidad transportadora de quienes ya tenían la habilitación, sin tener aún los resultados de dicho estudio, de los cuales se hace depender el trámite de los dos primeros asuntos y teniendo en cuenta que finalmente todos esos asuntos confluyen en el aumento de la capacidad transportadora.

Por lo demás, el artículo 3º de esa resolución sí se ajusta a la normatividad comentada y a los motivos y propósitos o fines de la Resolución 3222 de 2004, ya que busca agilizar la aplicación de los resultados del comentado estudio y minimizar el impacto de la suspensión anotada, en la medida que posibilita la iniciación de los aludidos trámites de acuerdo al conocimiento que se vaya teniendo en cada región del país, de las condiciones en que se prestan los respecitos servicios de transporte.

Precisado lo anterior, se concluye que los cargos prosperan solamente respecto de los artículos 1º y 2º de la Resolución 972 de 18 de 2005, expedida por el Ministerio del Transporte, por lo cual se ha de declarar la nulidad de los mismos, pero que se han de negar las demás pretensiones de la demanda, como en efecto se hará en la parte resolutiva de esta providencia.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. DECLÁRASE la nulidad de los artículos 1º y 2º de la Resolución 972 de 18 de 2005, expedida por el Ministerio del Transporte, “por la cual se modifica el artículo 1º de la Resolución 3222 de 11 de noviembre de 2004 y se dictan otras disposiciones”.

2. NIÉGANSE las demás pretensiones de la demanda.

Ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente.

Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión del seis (6) de mayo de dos mil diez (2010)».

(1) El citado precepto dice: “ART. 21.—Radio de acción. El radio de acción de las empresas de Transporte Público Terrestre Automotor Especial será de carácter Nacional, incluyendo los perímetros departamental, metropolitano, distrital y/o municipal”.