Sentencia 2005-00340 de octubre 23 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejera Ponente:

Dra. María Claudia Rojas Lasso

Ref.: Expediente 11001032400020050034001

Autoridades nacionales

Actor: Jorge (George) Hernán Domínguez Carrasquilla

Bogotá, D.C. veintitrés de octubre de dos mil catorce.

Se decide la demanda promovida por el ciudadano Jorge (George) Hernán Domínguez Carrasquilla, por medio de apoderada, en ejercicio de la acción de nulidad contra la Resolución 1891 de 15 de julio de 2003 expedida por el Ministerio de la Protección Social (hoy Ministerio de Salud), “por la cual se modifican parcialmente las resoluciones 1439 de 2002 y 486 de 2003 y se ajustan algunos estándares del Sistema Obligatorio de Garantía de Calidad de la Atención de Salud del Sistema General de Seguridad Social en Salud”, con el objeto de que se declare la nulidad de algunos apartes del artículo 3º de la misma, por considerar que es el legislativo y no el ejecutivo, el competente para exigir títulos de idoneidad.

I. Antecedentes

1. La demanda

El actor solicita se declare la nulidad parcial de la Resolución 1891 de 15 de julio de 2003 en los siguientes apartes:

“ART. 3º—Modifíquese el artículo 3º de la Resolución 486 de 2003 el cual quedará así: "Los médicos que a la fecha de entrada en vigencia de la Resolución 1439 de 2002, se encontrasen vinculados laboralmente o mediante contrato de carácter administrativo, civil o comercial con Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud Públicas o Privadas desempeñándose como médicos especialistas y requieran demostrar tal condición, contarán con tres (3) años a partir de la vigencia de la Resolución 486 de 2003, para certificar su título formal de especialista o su homologación ante el ICFES, con excepción de lo establecido en las Leyes 6ª de 1991 y 657 de 2001.

Las personas que a la fecha de entrada en vigencia de la Resolución 1439 de 2002, se encontrasen vinculadas laboralmente o mediante contrato de carácter administrativo, civil o comercial con Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud Públicas o Privadas desempeñándose como auxiliares de enfermería y requieran demostrar tal condición, contarán con dos (2) años a partir de la vigencia de la presente resolución, para certificar su título de educación no formal”.

Fundamenta su pretensión en los siguientes cargos:

1. La resolución parcialmente demandada infringe las siguientes disposiciones constitucionales y legales: artículos 4º, 26 y 150 de la Constitución Política, en cuanto desconoce la competencia del Congreso de la República para hacer las leyes ya que el Ministerio de la Protección Social carece de competencia para expedir un acto administrativo que exija títulos de idoneidad, facultad que está reservada de manera privativa al legislador; sólo la ley puede establecer para cada especialidad médica el término con que cuentan los médicos que la ejercen, para acreditar o certificar su título.

2. La disposición demandada contraría las disposiciones contenidas en la Ley 14 de 1962, particularmente los artículos 1º y 2º, en cuanto desconoce las calidades adquiridas por las personas que ejercen legítimamente su profesión y se encuentran vinculados por contratos de diferente índole con las Instituciones Prestadoras de Salud, habiéndose sujetado a los requisitos establecidos en ella. Si bien es cierto existen especialidades médicas avaladas por el ICFES, las únicas especialidades médicas legalmente reguladas son la anestesiología y la radiología, tanto así que la disposición acusada las exceptúa, pero indebidamente impone un término de acreditación para las otras especialidades médicas que no están legalmente reguladas como son: la cirugía general, ginecología y obstetricia, pediatría, dermatología, cirugía plástica, cardiología, urología, cirugía estética, otorrinolaringología, ortopedia, cardiología, oftalmología entre otras. No existe ley que reconozca en Colombia las especialidades médicas. Así al exceptuar las dos especializaciones que se encuentran reglamentadas, se viola el derecho de igualdad a los otros especialistas que tiene derecho a que se reglamente la especialidad mediante ley de la República.

3. Se desconocen por la resolución parcialmente acusada los artículos 173 y 185 de la Ley 100 de 1993; 59 de la Ley 489 de 1998; 42 y 56 de la Ley 715;4º y 7º del Decreto 1152 de 1999; 9, 10, 13, 14, 15,16, 17, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29 y 30 del Decreto 2309 de 2002 y los numerales 15 y 16 del Decreto 205 de 2003, en cuanto corresponde al Ministerio de la Protección Social preparar los proyectos de ley relacionados con su ramo, y es este mecanismo constitucional y legal que lo faculta para lograr que se reconozcan las especializaciones médicas y se establezca su regulación, incluyendo el término con que cuentan los médicos que ejercen como especialistas, para acreditar su título y no desconocer derechos fundamentales como el derecho al trabajo, que de continuar vigente, los médicos que han cumplido con los requisitos legales sólo podrían desempeñarse como tales hasta el año 2006, fecha a partir de la cual su trabajo devendría en ilícito en virtud de lo dispuesto en el artículo 3º de la Resolución 01891 de 2003.

Agrega al respecto que dentro de la amplia gama de funciones otorgadas al Ministerio de la Protección Social en el campo de la salud, no se encuentra la de reglamentar las especializaciones médicas, ya que esto es de competencia exclusiva del legislador y al realizarlo, se desconoce el artículo 121 de la Carta que establece que ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución Política y la ley, lo cual ilustra con las sentencias C-177 de 1993 y T-408 de la Corte Constitucional.

En estos términos advierte que el Ministerio de la Protección Social, mediante la disposición acusada, está estableciendo una restricción que no es de su competencia pues sólo la ley puede establecer límites al ejercicio de cualquier profesión.

Con fundamento en jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia agrega, que la facultad de reglamentar las profesiones como el exigir títulos de idoneidad tiene varias finalidades, entre ellas, la de proteger a las personas que se han capacitado para desarrollar determinada actividad, la cual es más de conocimiento y de protección a la colectividad en general para que no resulte afectada por su inadecuado ejercicio.

Señala en estos términos, que si bien la profesión de los médicos implica un riesgo de carácter social que debe ser controlado por el legislador, mediante la expedición de una ley que exija títulos de idoneidad, que hasta el momento es la Ley 14 de 1962, no es permisible que una autoridad administrativa exija otro título de idoneidad y pretenda reglamentar las especializaciones médicas imponiendo un plazo caprichoso para su acreditación, que además no se ajusta a la realidad ni a las condiciones académicas que un título de tal envergadura amerita.

Así las cosas, el Ministerio está condicionando el ejercicio del derecho más allá de lo razonable, disminuyendo las garantías para la protección de los derechos fundamentales de aquellos profesionales que ejercen legítimamente la medicina.

Agrega que las reglamentaciones que se establezcan al derecho al trabajo no pueden desconocer la garantía constitucional que de su dimensión objetiva se desprende. En esta materia la intervención estatal tiene que estar a tal punto legitimada que con ella se protejan bienes cuya jerarquía constitucional merezca igual nivel de protección que el que se ofrece a los derechos fundamentales en su dimensión objetiva, particularmente el derecho al trabajo, que es un principio fundante del Estado.

Los requisitos que condicionen el ejercicio de una profesión u oficio deben ser de una parte, de carácter general y abstracto y de otra, garantía del principio de igualdad que se traduce en que a quien ejerce el poder público le está vedado, sin justificación razonable, establecer condiciones desiguales para circunstancias iguales.

Agrega que las únicas especialidades médicas reglamentadas por la ley son la anestesiología, Ley 6a de 1991, y la radiología e imágenes diagnósticas, Ley 657 de 2001. En el caso de la primera fue la misma ley la que estableció en el artículo 12 que los médicos que no acrediten la especialización en anestesiología pero ejerzan como tales, deberán obtener un título de especialistas, en un lapso no superior a cinco años a partir de la sanción de dicha ley para continuar desempeñándose como anestesiólogos, disposición que fue declarada exequible por la Corte Constitucional en Sentencia C-280 de 1995.

1.3. El acto acusado

Lo es el artículo 3º de la Resolución 1891 de 15 de julio de 2003, “Por la cual se modifican parcialmente las resoluciones 1439 de 2002 y 486 de 2003 y se ajustan algunos estándares del sistema obligatorio de garantía de calidad de la atención de salud del sistema general de seguridad social en salud”, expedida por el Ministro de la Protección Social y el cual dispone:

ART. 3º—Modifíquense el artículo 3º de la Resolución 486 de 2003 el cual quedará así: "Los médicos que a la fecha de entrada en vigencia de la Resolución 1439 de 2002, se encontrasen vinculados laboralmente o mediante contrato de carácter administrativo, civil o comercial con instituciones prestadoras de servicios de salud públicas o privadas desempeñándose como médicos especialistas y requieran demostrar tal condición, contarán con tres (3) años a partir de la vigencia de la Resolución 486 de 2003, para certificar su título formal de especialista o su homologación ante el ICFES, con excepción de lo establecido en las leyes 6ª de 1991 y 657 de 2001.

Las personas que a la fecha de entrada en vigencia de la Resolución 1439 de 2002, se encontrasen vinculadas laboralmente o mediante contrato de carácter administrativo, civil o comercial con instituciones prestadoras de servicios de salud públicas o privadas desempeñándose como auxiliares de enfermería y requieran demostrar tal condición, contarán con dos (2) años a partir de la vigencia de la presente resolución, para certificar su título de educación no formal".

1.4. Contestación de la demanda.

El Ministerio de la Protección Social, por medio de apoderado judicial contestó oportunamente la demanda, se opuso a las pretensiones y como argumentos de defensa expresó los siguientes:

1. La norma acusada fue derogada por la Resolución 1043 de 2006, “por la cual se establecen las condiciones que deben cumplir los Prestadores de Servicios de Salud para habilitar sus servicios e implementar el componente de auditoría para el mejoramiento de la calidad de la atención y se dictan otras disposiciones”; sin embargo, advierte que acorde con la jurisprudencia relativa a la sustracción de materia, a pesar de haber sido derogado el acto acusado debe proferirse fallo de fondo por cuanto procede establecer la legalidad del acto acusado, pues durante su vigencia éste pudo producir efectos jurídicos.

2. La Ley 715 de 2001, en el artículo 56 estableció la obligación de los prestadores de salud de demostrar ante el Ministerio de la Protección Social la capacidad tecnológica y científica de los servicios a su cargo. Al respecto la Corte Constitucional afirmó que “(…) la exigencia de títulos de idoneidad, apunta al ejercicio de la profesión, porque es una manera de hacer pública la aptitud adquirida merced a la formación académica. Y, en general, todo ejercicio de una profesión tiene que ver con los demás, no solamente con quien la ejerce (…)”, así además lo sostuvo en sentencia T-408 de 1992 al señalar: “En cuanto se refiere específicamente a los títulos de idoneidad, ellos son indispensables para acreditar la preparación académica y científica que exija la ley tanto en relación con la profesión en sí misma, como en lo relativo a sus especialidades”.

3. La inspección y vigilancia del ejercicio de las profesiones.

Al respecto señala que ante la ilimitada libertad de escoger profesión, su ejercicio se ve limitado al título de idoneidad y además, según el mandato constitucional, “Las autoridades competentes inspeccionarán y vigilarán el ejercicio de las profesiones”. Una primera observación al respecto es que cuando la ley regula la inspección y vigilancia de una determinada profesión, el legislador no sólo ejerce una facultad, sino que cumple una obligación que le impone la Constitución. Además, la Constitución ordena la inspección y vigilancia de las profesiones sencillamente por las consecuencias sociales que su ejercicio tiene por regla general.

En estos términos señala que la normativa acusada no desconoce el derecho presuntamente conculcado por el solo hecho de cumplir con la obligación que tiene el Estado de ejercer control y vigilancia sobre el ejercicio de las profesiones con más impacto y riesgo social, advirtiendo que el sector de la salud es el campo con más compromiso en la comunidad, en cuanto interviene en la salud humana y, por ende, en la vida e integridad de las personas.

Agrega que en todo caso el Ministerio no está exigiendo nuevos requisitos sino que se limita a señalar un término dentro del cual, los médicos que se desempeñen como especialistas deben certificar su título formal. Nótese que el acto acusado no hace exigencias de idoneidad diferentes o nuevas sino lo que pretende es fijar condiciones para la habilitación de servicios de salud y allí tuvo en cuenta que dentro del personal médico que prestaba servicios de manera dependiente o independiente se encontraban profesionales ejerciendo especialidades sin título formal, motivo por el cual se estableció el plazo en el cual debían “legalizar” tal situación, con la certificación del título o su homologación.

Concluye que la norma acusada no establece o impone cargas o exigencias de idoneidad pues su fin era determinar las condiciones de habilitación para la prestación de servicios de salud y allí sólo se estableció un término para que los médicos que ejerzan como especialistas acrediten legalmente tal situación.

1.5. Alegatos de conclusión.

Del Ministerio de Salud

El Ministerio de Salud, descorrió el traslado para alegar de conclusión y por medio de apoderado, reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda en cuanto estima que las pretensiones de la demanda no están llamadas a prosperar por cuanto la Resolución 1891 de 2003, se expidió acorde con el ordenamiento jurídico.

Destaca que el artículo 56 de la Ley 715 de 2001, dispuso expresamente que los prestadores de servicios de salud deben acreditar sus calidades ante el Ministerio de Salud, con el fin de demostrar sus capacidades científicas y técnicas para la prestación del servicio profesional, con lo cual queda claramente establecido que corresponde al Ministerio inspeccionar las calidades de las personas que ejerzan este tipo de profesiones, dada la especialidad de dicha labor, así como los riesgos que se generarían si se dejara a la libre disposición de cualquier persona la profesión médica.

La norma acusada no estableció nuevos requisitos para la obtención del título de profesional de la salud ni se expidió fuera de las consideraciones legales para efectuar un control que permita que quienes ejerzan dicha profesión cuenten con las calidades necesarias que beneficien a las personas que requieren de atención.

La norma demandada establece el término en el cual se deberá acreditar la calidad de profesional de la salud y se enfoca en determinar un tiempo prudencial dentro del que puedan hacerlo, sin que ello implique introducir nuevos requisitos o condiciones para ostentar el mencionado título.

No es cierto, en estos términos, que el Ministerio esté ejerciendo labores legislativas, sino que ello obedece a la necesidad de ejercer vigilancia sobre el ejercicio de la profesión de la salud. Finalmente llama la atención en el sentido de que la norma objeto de demanda ya fue derogada.

1.6. Concepto del Ministerio Público.

El Ministerio Público en su vista de fondo considera que el problema a resolver consiste en establecer si el artículo 3º del Decreto 1891 de 2003, fue expedido con desconocimiento de las normas que le sirvieron de fundamento. Refiere en primer lugar la Sentencia C-398 de 2001, en virtud de la cual la Corte Constitucional en el numeral 3.1 estudió la facultad de configuración del legislador y la regulación de la profesión de abogado, para destacar que:

“Ni el derecho al trabajo, ni la libertad de escoger profesión u oficio tienen carácter absoluto, porque ‘en su ejercicio concurren distintas variables de naturaleza política y social’ y ‘porque la constitución no patrocina ni incentiva un desempeño de las profesiones u oficios despojados de toda vinculación o nexo con los deberes y obligaciones que su ejercicio comporta’(1), lo que se traduce en la existencia de límites.

“De acuerdo con la jurisprudencia de esta corporación, esos límites son intrínsecos cuando ‘emanan de la esencia finita del objeto jurídico protegido’ y de ‘la misma condición del sujeto que no es absoluto’ y son extrínsecos cuando ‘son impuestos por la ley como regulante de los derechos”(2).

“El propio artículo 26 de la Carta señala, entre otros aspectos, que “las ocupaciones, artes y oficios que no exijan formación académica son de libre ejercicio, salvo aquellas que impliquen un riesgo social” y adicionalmente prevé que ‘la ley podrá exigir títulos de idoneidad’ y que ‘las autoridades competentes inspeccionaran y vigilarán el ejercicio de las profesiones’. Puesto que la ‘delimitación de cada uno de estos componente no se agota en la norma constitucional’, la Carta le reconoce al legislador un margen de configuración para regular cada actividad(3).

“En este orden de ideas, la Corte ha estimado que el desarrollo a cargo del legislador comprende, en términos generales, el establecimiento de unas reglas adecuadas a los fines de la respectiva actividad, dentro de las que se encuentran la previsión de requisitos mínimos de formación académica general y de preparación particular, la expedición de normas referentes a la obtención de títulos que garanticen la idoneidad profesional y la forma de acreditarlos ante el público, así como de disposiciones ‘concernientes a las prácticas y experiencias iniciales del recién egresado’ o de quien, con autorización, ‘ejerce todavía sin título’ y desde luego, relativas a ‘la espina dorsal de la reglamentación, que consiste en el régimen jurídico aplicable al desempeño de la profesión’(4).”

“Es de anotar que el desarrollo legislativo de la libertad de ejercer una profesión o un oficio debe atender las características propias de cada ocupación, y que el alcance de las reglas “varía de acuerdo con la profesión u oficio que se pretenda ejercer”, por lo cual el legislador tiene ‘la facultad de adoptar regulaciones concretas atendiendo las especificidades de cada actividad’(5).”

En cuanto a las restricciones y límites al derecho de escoger profesión u oficio trajo a colación lo referido por la Corte en el numeral 3.3 de la citada sentencia.

Sobre estos criterios jurisprudenciales señala que la disposición acusada reguló lo referente a los profesionales médicos que están ejerciendo como especialistas, sin tener título que así lo acredite, con lo cual el Ejecutivo usurpó las competencias propias del legislativo. Prueba de que este tipo de regulación debe ser adoptada por el legislador son precisamente las normas a que hace referencia el mismo artículo 3º, como lo son los artículos 12 de la Ley 6 de 1991 y 12 de la Ley 657 de 2001.

Agrega que además la norma cuestionada comporta restricciones al ejercicio de la profesión médica y de sus especialidades, las cuales han debido adoptarse por el legislador, como en efecto lo hizo para el caso de la anestesiología y la radiología e imágenes diagnósticas.

La usurpación de las competencias del legislador, evidencia la violación de los artículos 4, 26 y 150 de la C.P., con lo cual el Ministerio de la Protección Social excedió las funciones asignadas por el artículo 59 de la Ley 489 de 1998, y los arts. 4 y 17 del Decreto 1152 de 1999, así como el artículo 173 de la Ley 100 de 1993, en especial la que lo faculta para expedir normas administrativas de obligatorio cumplimiento para las Entidades Promotoras de Salud.

En relación con la supuesta violación de los artículos 1º y 2º de la Ley 14 de 1962, 42 y 56 de la Ley 715 de 2001; 9, 10, 13, 15, 16, 17, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29 y 30 del Decreto 2309 de 2002; 2º numerales 15 y 16 del Decreto 205 de 2003, no se encuentran directamente relacionados con el cargo y el problema jurídico, por lo cual no hace pronunciamiento sobre ellos.

Del mismo modo agrega que los cargos formulados por el actor pretenden desvirtuar la presunción de legalidad del inciso primero de la norma referida a las especializaciones médicas pero no se menciona el segundo inciso de la norma, por lo que no profiere pronunciamiento al respecto.

Así las cosas, solicita se declare la nulidad del artículo 3º de la Resolución acusada, en el inciso primero.

V. Consideraciones

Se discute en esta oportunidad si el Ministerio de la Protección Social al disponer en el artículo 3º de la Resolución 1891 de 2003, que los médicos que a la fecha de entrada en vigencia de la Resolución 1439 de 2002 que se encontrasen vinculados laboralmente o mediante contrato de carácter administrativo, civil o comercial con Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud Públicas o Privadas, como médicos especialistas y requieran demostrar tal condición, contarán con tres (3) años a partir de la vigencia de la Resolución 486 de 2003, para certificar su título formal de especialista o su homologación ante el ICFES, con excepción de lo establecido en las Leyes 6ª de 1991 y 657 de 2001, excedió sus facultades por cuanto la regulación relacionada con los títulos de idoneidad para ejercer la profesión médica está reservada al legislador.

En primer término cabe precisar que la Resolución 1891 de 2003, fue derogada expresamente por la Resolución 1043 de 2006, sin embargo como bien lo anotó el Ministerio de Salud, acorde con la jurisprudencia de la Corporación, como el acto acusado produjo efectos jurídicos durante su vigencia no aplica el concepto de sustracción de materia para ejercer el control de legalidad por la jurisdicción contenciosa(6).

Procede la Sala a analizar la legalidad del acto parcialmente acusado acorde con los cargos planteados por el accionante, así:

1. Violación de los artículos 4º, 26 y 150 de la Constitución Política, en cuanto el Ministerio de la Protección Social carece de competencia para expedir un acto administrativo que exige títulos de idoneidad cuando éstos tienen reserva legal.

Al respecto señala el actor que si bien es cierto compete al Gobierno Nacional establecer el Sistema Obligatorio de Garantía de Calidad de la Atención de Salud del Sistema General de Seguridad Social en Salud y que el Ministerio de la Protección Social tiene funciones de control, inspección y vigilancia, ello no puede ir hasta la exigencia de títulos de idoneidad profesional, ni para señalar términos para acreditar títulos profesionales.

La Sala estima que el problema a resolver debe abordarse dentro del marco de las facultades de inspección y vigilancia del Ministerio de la Protección Social (hoy de Salud) y la competencia del legislador para expedir títulos de idoneidad y señalar términos para acreditar títulos profesionales.

Los artículos 26 y 150 de la Constitución Política disponen:

“ART. 26.—Toda persona es libre de escoger profesión u oficio. La ley podrá exigir títulos de idoneidad. Las autoridades competentes inspeccionarán y vigilarán el ejercicio de las profesiones. Las ocupaciones, artes y oficios que no exijan formación académica son de libre ejercicio, salvo aquellas que impliquen un riesgo social.

Las profesiones legalmente reconocidas pueden organizarse en colegios. La estructura interna y el funcionamiento de éstos deberán ser democráticos. La ley podrá asignarles funciones públicas y establecer los debidos controles.

ART. 150.—Corresponde al Congreso hacer las leyes. (…).”

La Corte Constitucional en Sentencia C-280 de 1995, en relación con la facultad del legislador para exigir títulos de idoneidad en virtud de lo dispuesto en el artículo 26 de la Constitución Política, consignó:

“(…) En esta norma, y para el tema de esta sentencia, conviene destacar dos aspectos:

a) El primero, la posibilidad de que la ley exija títulos de idoneidad;

b) El segundo, la inspección y vigilancia de las autoridades competentes sobre el ejercicio de las profesiones.

Sobre estos dos asuntos puede decirse lo siguiente.

La exigencia de títulos de idoneidad.

¿Por qué, según el artículo 26 de la Constitución, "La ley podrá exigir títulos de idoneidad" para el ejercicio de las profesiones? Al respecto ha dicho esta Corte:

"Porque el título, expedido de conformidad con la propia ley que lo exige, es la prueba, en principio, de la sapiencia de su dueño, o al menos, de que éste cursó unos estudios. Dicho en términos más sencillos: el título legalmente expedido, prueba la formación académica. Y la facultad del legislador para exigirlo no resulta de abstrusos razonamientos, sino del texto inequívoco de la norma constitucional.

"Es claro que la exigencia de títulos de idoneidad, apunta al ejercicio de la profesión, porque es una manera de hacer pública la aptitud adquirida merced a la formación académica. Y, en general, todo ejercicio de una profesión tiene que ver con los demás, no solamente con quien la ejerce". (Sentencia No. C-377/94, del 25 de agosto de 1994, Magistrado Ponente Jorge Arango Mejía).

3. La inspección y vigilancia del ejercicio de las profesiones, por las autoridades competentes.

Sobre esta obligación del Estado, ha dicho la Corte, en la misma sentencia citada:

"Se ha visto ya como la ilimitada libertad de escoger profesión, encuentra, con vista a su ejercicio, la limitación consistente en la exigencia del título de idoneidad. Pero, hay más: según el mandato de la Constitución, "Las autoridades competentes inspeccionarán y vigilarán el ejercicio de las profesiones".

"Una primera observación cabe al respecto: cuando la ley regula la inspección y vigilancia de una determinada profesión, el legislador no sólo ejerce una facultad, sino que cumple una obligación que le impone la Constitución.

"Ahora bien: ¿por qué la Constitución ordena la inspección y vigilancia de las profesiones? Sencillamente por las consecuencias sociales que tal ejercicio tiene, por regla general.

(…)

"De tiempo atrás se ha dicho que la exigencia de los títulos no está encaminada a librar al profesional de la competencia desleal de quien no lo es, sino a proteger a unos posibles usuarios del servicio, de quienes no tienen la formación académica requerida, o a la propia persona que ejerce sin título en asuntos que sólo a ella atañen. Esta fue la idea que inspiró, por ejemplo, la reforma constitucional de 1945 que prohibió litigar en causa propia o ajena, a quien no fuera abogado inscrito, y agregó que en adelante, salvo excepciones, sólo podrían inscribirse como abogados quienes tuvieran título profesional.

"En síntesis: la libertad de escoger profesión, entendida ésta como la que requiere una formación académica, no pugna con la facultad concedida al legislador de exigir títulos de idoneidad. En cuanto al ejercicio de tales profesiones, corresponde a las autoridades competentes de la rama ejecutiva su inspección y vigilancia, de conformidad con la reglamentación que expida el legislador. Todo, con fundamento en el artículo 26 de la Constitución, que obedece a la función social implícita en el ejercicio profesional. Al respecto la Corte en Sentencia C-226 de 1994, con ponencia del Magistrado Alejandro Martínez Caballero, expresó:

"En ese orden de ideas, las fronteras que demarcan el derecho de ejercicio de una profesión son el respeto por los derechos ajenos y la protección de los riesgos sociales. Esto explica que la Constitución autorice formas de regulación de las profesiones y de ciertos oficios como reconocimiento de la necesaria formación académica y riesgo de carácter social de estas actividades. Pero el legislador no puede regular de manera arbitraria las profesiones y oficios. En efecto, tales regulaciones sólo son legítimas constitucionalmente si se fundamentan de manera razonable en el control de un riesgo social, y no se traducen en una restricción desproporcionada o inequitativa del libre ejercicio de las actividades profesionales o laborales". (negrillas del texto)

Dentro de este contexto normativo y jurisprudencial, no cabe duda que compete al legislador de manera privativa la facultad de exigir títulos de idoneidad para poder ejercer la medicina dada la responsabilidad social que ello implica, mientras a la autoridad administrativa le corresponde la inspección y vigilancia del ejercicio de la profesión médica.

Lo que hace la resolución acusada es conceder un plazo de 3 años a los médicos y de 2 años a las enfermeras para “certificar su título formal de especialista o su homologación ante el ICFES” término no previsto en la ley con lo que excede la competencia que tiene el Ministerio como autoridad administrativa, la cual se limita a ejercer la inspección y vigilancia de la profesión.

La Resolución 1891 de 2003, fue expedida por el Ministerio de la Protección Social, en ejercicio de sus facultades de inspección y vigilancia, que al exigir títulos de idoneidad a los profesionales de la salud y un término para acreditarlos, desbordó su ámbito de competencia y contrarió los preceptos constitucionales.

Cabe destacar además, que corresponde al legislador regular lo relativo a las especialidades médicas, como en efecto lo han hecho las Leyes 6ª de 1991, que reglamenta la de anestesiología y la 657 de 2001 reglamenta la de radiología e imágenes diagnósticas, cuyo objeto recae fundamentalmente en el estudio de las aplicaciones médicas de los rayos “X” y su utilización con fines diagnósticos y terapéuticos.

Ello pone de presente que el límite del derecho constitucional a elegir profesión u oficio, encuentra legitimidad en el control razonable y proporcionado por el riesgo social que representa la aplicación de la tecnología médica en aspectos de la salud humana, cuya regulación por su entidad y naturaleza está reservada al legislador.

Además, el ministerio al señalar un término dentro del cual los médicos que se desempeñen como especialistas o como enfermeras, deben certificar su título formal, está exigiendo un nuevo requisito que a su vez implica una exigencia de idoneidad diferente a la prevista en la ley, y que tampoco puede considerarse como condición para establecer la habilitación y calidad de los servicios de salud, pues de existir personal que preste servicios médicos o de enfermería sin título formal, antes de otorgársele un término para acreditar idoneidad, deberá ser retirado del servicio por la responsabilidad social que le asiste.

Habiéndose desvirtuado la legalidad de la disposición acusada, la Sala se releva de realizar pronunciamiento sobre las demás pretensiones de la demanda.

FALLA:

1. DECLÁRASE la nulidad del artículo 3º de la Resolución 1891 de 2003.

2. RECONÓCESE personería para actuar al doctor Samir Bercedo Páez Suárez, en los términos del poder otorgado por el Ministerio de Salud y Protección Social obrante a folio 137.

3. Ejecutoriada la presente providencia, archívese el expediente.

Cópiese, notifíquese y, cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior fecha fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

1 Sentencia C-393 de 2006.

2 Cfr. Sentencia T-047 de 1995.

3 Cfr. Sentencia C-819 de 2010.

4 Cfr. Sentencia C-002 de 1993.

5 Cfr. Sentencia C-819 de 2010.

6 “(…) se impone fallo de mérito a pesar de que los actos demandados hayan sido derogados al momento de dictar sentencia, pues la derogatoria no restablece per se el orden jurídico vulnerado, sino que apenas acaba con la vigencia, ya que un acto administrativo aún derogado, continúa amparado por la presunción de legalidad que lo protege, la que sólo se pierde ante el pronunciamiento de nulidad del juez competente (…)” (véase Sentencia de 14 de enero de 1991, C.P. Carlos Gustavo Arrieta Padilla, actor: Robert Bruce Raisbeck, expediente S-157).