Sentencia 2005-00348 de febrero 20 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Exp. 250002324000200500348 01

Consejero Ponente:

Dr. Marco Antonio Velilla Moreno.

Recurso de apelación contra la sentencia de 13 de octubre de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Actora: Eudoxia Pérez de Pereira.

Bogotá, D. C., veinte de febrero de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «V.- Consideraciones de la Sala

1.- Según la potestad que tiene el ad quem para resolver la alzada, de conformidad con el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, la Sala se limitará a conocer solamente de los puntos o cuestiones a los cuales se contrae el recurso de apelación, pues los mismos, en el caso del apelante único, definen el marco de la decisión que ha de adoptarse en esta instancia.

2.- La apelación cuestiona el fallo de primera instancia en torno a los siguientes aspectos esenciales: (i) El a quo, no debió declarar la excepción de ineptitud sustancial de la demanda con respecto a las resoluciones 7864 de 17 de septiembre de 2003 y 7962 de 12 de julio de 2004, toda vez que estas, junto con la resolución que ordena la expropiación, constituyen un acto administrativo complejo, y por tanto, son demandables ante esta jurisdicción; (ii) El informe técnico de avalúo 521-32434-2003 se halla viciado de nulidad absoluta por carecer de los requisitos legales que regulan su elaboración, de forma tal que se debe practicar un nuevo avalúo que observe los parámetros de ley omitidos en aquel y que refleje el precio indemnizatorio que corresponde al inmueble expropiado; (iii) La oferta de compra con la cual inició el proceso de expropiación administrativa, perdió ejecutoria por cuanto el acto expropiatorio se expidió en un término posterior a los treinta (30) días hábiles de que trata el artículo 61 inciso 6º de la Ley 388 de 1997, y el artículo 68 ibídem.

3.- La Sala abordará el análisis de los planteamientos aducidos en la apelación, comenzando por evaluar si el tribunal erró al proferir un fallo inhibitorio respecto de las resoluciones 7864 de 17 de septiembre de 2003 y 7962 de 12 de julio de 2004, por conformar estas, junto con la resolución de expropiación, un acto administrativo complejo, que debían ser, por tanto, objeto de pronunciamiento judicial.

El a quo, por su parte, estimó que dichas resoluciones no constituyen el acto administrativo expropiatorio, según lo expuesto por el artículo 71 de la Ley 388 de 1997, por lo que las mismas no son pasibles de enjuiciamiento en la vía contencioso administrativa.

Así, el artículo 71 dispone, en lo pertinente, lo siguiente:

“Proceso contencioso administrativo. Contra la decisión de expropiación por vía administrativa procede acción especial contencioso-administrativa con el fin de obtener su nulidad y el restablecimiento del derecho lesionado, o para controvertir el precio indemnizatorio reconocido, la cual deberá interponerse dentro de los cuatro meses calendario siguientes a la ejecutoria de la respectiva decisión. El proceso a que da lugar dicha acción se someterá a las siguientes reglas particulares:

1. El órgano competente será el tribunal administrativo en cuya jurisdicción se encuentre el inmueble expropiado, en primera instancia, cualquiera que sea la cuantía.

2. Además de los requisitos ordinarios, a la demanda deberá acompañarse prueba de haber recibido los valores y documentos de deber puestos a disposición por la administración o consignados por ella en el mismo tribunal administrativo, y en ella misma deberán solicitarse las pruebas que se quieran hacer valer o que se solicita practicar.

3. (…)

4. Notificada la demanda a la entidad autora de la decisión de expropiación por vía administrativa, y concluido el término de cinco (5) días para la contestación de la misma, en la cual igualmente deberán indicarse las pruebas que se solicitan, se ordenará un período probatorio que no podrá ser superior a dos (2) meses, concluido el cual y después de dar traslado común a las partes para alegar por tres días, se pronunciará sentencia.

5. Contra la sentencia procederá recurso de apelación ante el honorable Consejo de Estado, el cual decidirá de plano, salvo que discrecionalmente estime necesario practicar nuevas pruebas durante un lapso no superior a un mes. La parte que no haya apelado podrá presentar sus alegaciones, por una sola vez, en cualquier momento antes de que el proceso entre al despacho para pronunciar sentencia.

6. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 58 de la Constitución Política, en el proceso no podrán controvertirse los motivos de utilidad pública o de interés social, pero sí lo relativo al precio indemnizatorio.

7. Cuando la sentencia revoque la decisión del tribunal administrativo y declare la nulidad y el consiguiente restablecimiento del derecho, dispondrá lo siguiente (…)” (subrayado fuera de texto).

De la literalidad de la norma transcrita se infiere, evidentemente, que la demanda ante esta jurisdicción procede únicamente contra el acto administrativo que decide la expropiación. No obstante, es del caso verificar si de acuerdo con lo expuesto por la demandante, es procedente adelantar un juicio de legalidad contra las resoluciones que, en el presente caso, conformaron la oferta de compra y dieron lugar, posteriormente a la expedición de la Resolución 12086 de 25 de octubre de 2004, por la cual se dispuso la expropiación administrativa.

Al efecto, es menester reparar en el contenido normativo de los artículos 66 y 68 de la Ley 388 de 1993, pues de acuerdo con la actora, los actos administrativos que allí se contemplan, referentes a la oferta de compra y al acto expropiatorio respectivamente, conforman esa unidad de contenido y de fin que amerita el reconocimiento de la figura jurídica por aquel aducida:

“ART. 66.—Determinación del carácter administrativo. La determinación que la expropiación se hará por la vía administrativa deberá tomarse a partir de la iniciación del procedimiento que legalmente deba observarse por la autoridad competente para adelantarlo, mediante acto administrativo formal que para el efecto deberá producirse, el cual se notificará al titular del derecho de propiedad sobre el inmueble cuya adquisición se requiera y será inscrito por la entidad expropiante en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a su ejecutoria. Este mismo acto constituirá la oferta de compra tendiente a obtener un acuerdo de enajenación voluntaria”.

“ART. 68.—Decisión de la expropiación. Cuando habiéndose determinado que el procedimiento tiene el carácter de expropiación por vía administrativa, y transcurran treinta (30) días hábiles contados a partir de la ejecutoria del acto administrativo de que trata el artículo 66 de la presente ley, sin que se haya llegado a un acuerdo formal para la enajenación voluntaria contenido en un contrato de promesa de compraventa, la autoridad competente dispondrá mediante acto motivado la expropiación administrativa del bien inmueble correspondiente, el cual contendrá lo siguiente:

1. La identificación precisa del bien inmueble objeto de expropiación.

2. El valor del precio indemnizatorio y la forma de pago.

3. La destinación que se dará al inmueble expropiado, de acuerdo con los motivos de utilidad pública o de interés social que se hayan invocado y las condiciones de urgencia que se hayan declarado.

4. La orden de inscripción del acto administrativo, una vez ejecutoriado, en la correspondiente Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, para los efectos de que se inscriba la transferencia del derecho de dominio de su titular a la entidad que haya dispuesto la expropiación.

5. La orden de notificación a los titulares de derecho del dominio u otros derechos reales sobre el bien expropiado, con indicación de los recursos que legalmente procedan en vía gubernativa”.

Asimismo, es preciso hacer referencia a la teoría del acto administrativo complejo, para lo cual se trae a colación lo señalado por esta Sección(3) al respecto:

“Características de los actos acusados: Las dos resoluciones acusadas constituyen en realidad un solo acto administrativo, integrado por las declaraciones de voluntad de dos autoridades distintas, en ejercicio de la función administrativa, con unidad de contenido y unidad de fin, por lo cual constituyen un acto administrativo complejo, en cuanto dichas declaraciones se fusionan en una unidad, para darle nacimiento o perfeccionar el acto, sin que ninguna de ellas pueda considerarse como un acto de trámite respecto de la otra. Tampoco se puedan tomar como parte o desarrollo de un procedimiento administrativo, como erradamente lo plantean los actores, pretendiéndoles aplicar las reglas de dicho procedimiento previstas en la primera parte del Código Contencioso Administrativa, como son las atinentes, entre otras, a los recursos de la vía gubernativa. En su condición de acto administrativo complejo corresponde, a la vez, a los actos administrativos generales, que por disposición expresa del artículo 49 del CCA no tienen recurso (…)”.

Obsérvese que de la transcripción de los artículos 66 y 68 de la Ley 388 de 1997 y de lo expuesto en la jurisprudencia citada, se colige que no resulta atinado atribuir la calidad de acto administrativo complejo a las dos resoluciones consistentes en la oferta de compra y la expropiatoria respectivamente, pues de ellas no se deriva la unidad de contenido y de fin aducidos por el actor, y menos aún el cumplimento de los demás presupuestos expuestos en la sentencia referenciada.

Así, en cuanto a la aludida unidad de contenido y fin, nótese que la Resolución 7864 de 17 de septiembre de 2003(4), correspondiente a la regulación prevista en el artículo 66 de la Ley 388 de 1997, procura la enajenación voluntaria del inmueble; y, al contrario, la Resolución 12086 de octubre 25 de 2004, concerniente a lo dispuesto en el artículo 68 ibídem, contiene la decisión administrativa expropiatoria, por lo que se observa una evidente disparidad de propósito entre ambos actos, independientemente de que las dos resoluciones hagan parte de un mismo procedimiento administrativo tendiente, en últimas, a que el inmueble pase a la esfera de dominio de la administración, con ocasión de los motivos de utilidad pública por ella invocados. Así, mientras la primera de las resoluciones tiene como finalidad instar al propietario para que venda el inmueble a la administración, lo cual habría de plasmarse en una escritura pública de compraventa, la segunda contiene la decisión expropiatoria definitiva respecto del inmueble, y como tal, conforma el título jurídico por el que la administración se hará propietaria del bien, de acuerdo con lo preceptuado en los artículos 68 numeral 4º y 70 de la Ley 388 de 1997. Ello conlleva a reparar, además, en que cada acto ha de generar títulos de dominio de diversa índole para la administración, pues el primero consiste apenas en la oferta tendiente a concretar un negocio de enajenación a estipularse en una posterior escritura pública, según se anotó, en cambio el otro, consagra la decisión administrativa por la cual el bien pasa a ser de propiedad del Estado, y ello, se recalca, con independencia de que ambos actos hubieren emanado de un procedimiento administrativo de expropiación administrativa.

Ahora, el que las dos resoluciones dimanen del mismo procedimiento excluye de plano el requisito anotado en la jurisprudencia citada, referente a que uno de los actos no sea trámite o prerrequisito del otro, puesto que, como aquí se advierte, la Resolución 7864 debía ser necesariamente emitida con miras a lograr la enajenación voluntaria del inmueble, previo a que la administración resolviere desplegar el proceso expropiatorio, de forma tal que al consistir el primero de los actos, en presupuesto del otro, se evidencia que no existe la figura sugerida por el actor, aunado a que las resoluciones en comento fueron emitidas por la misma autoridad administrativa, esto es, la Alcaldía Mayor de Bogotá – Instituto de Desarrollo Urbano IDU, lo cual, como se expone en la sentencia de esta Sección, descarta toda posibilidad de que se configure un acto administrativo complejo.

De otro lado, es del caso señalar que los actos referentes a la oferta de compra no están llamados a generar perjuicios al administrado, teniendo únicamente tal potencialidad el acto administrativo de expropiación, por lo que, desde esta perspectiva, tampoco se vislumbra el que proceda la acción incoada por la demandante contra aquellos. Así se puntualizó por esta Sección en sentencia de 18 de marzo de 2010, Expediente Nº 2008-00434-01, con ponencia de quien presenta esta providencia:

“De las explicaciones expuestas, considera la Sala que en la etapa de negociación voluntaria la administración no está efectuando ningún tipo de actividad administrativa que pueda perjudicar al administrado, pues precisamente, los términos en que se presentan la negociación es voluntaria. Lo anterior permite concluir que el acto por medio del cual se hace una oferta al propietario del bien inmueble que puede ser objeto de expropiación administrativa o judicial dependiendo de las circunstancias ya reseñadas, no genera un perjuicio alguno para el actor” (subrayado fuera de texto).

Así las cosas, le asiste razón al a quo cuando afirma que la acción especial contencioso administrativa tendiente a obtener la nulidad y restablecimiento del derecho o a controvertir el precio indemnizatorio, se predica en exclusiva del acto administrativo expropiatorio en los términos del artículo 71 de la Ley 388 de 1997, por lo que la Sala no acoge el planteamiento de la demandante referente al acto administrativo complejo para enjuiciar las resoluciones de oferta de compra y su modificación.

De otra parte, no sobra advertir que, contrario a lo sugerido por la demandante, el hecho de que resulte viable o no pronunciarse de fondo frente a los actos formales atinentes a la oferta de compra y a su modificación, en nada afectaría una eventual decisión judicial favorable a sus intereses, por cuanto si las pretensiones se hallan encaminadas a que se ajuste el precio indemnizatorio, ello se ha de materializar mediante la sentencia que así lo ordene, sin que interese al efecto lo que la administración hubiere decidido con anterioridad en relación con el precio en la oferta de compra, dado que esta constituye una decisión administrativa formal que en modo alguno cuenta con la facultad de dificultar o de impedir la ejecución de una providencia judicial que ordene el reajuste del valor expuesto en el acto administrativo de expropiación. De este modo, la tesis propuesta por la actora, se observa desprovista de una finalidad valedera frente a sus pretensiones en esta instancia, pues, se reitera, de prosperar su petición, la misma sería ejecutable sin perjuicio de lo señalado en los actos administrativos constitutivos de la oferta de compra.

4.- En lo que se refiere a la declaratoria de nulidad del avalúo contenido en el informe técnico 521-32434-2003, y la consecuente sugerencia del apelante para que se practique otro peritaje(5), la Sala observa que los planteamientos formulados en el recurso con tal propósito no tienen vocación alguna de prosperar, toda vez que es ostensible la negligencia procesal en que incurrió el demandante en la primera instancia al no haber sufragado los costos del avalúo decretado por el a quo a efectos de comprobar la ilegalidad del aportado por la administración. En efecto, tal como se indicó en la sentencia del Tribunal, a folios 194 a 196 del expediente consta el auto de pruebas en el que se decretó el experticio técnico solicitado por el actor, habiéndose designado como perito avaluador a la señora Mariela Jiménez Hernández, quien se posesionó mediante acta de 31 de octubre de 2008(6); asimismo, se fijó una suma de $250.000 pesos m/cte como gastos para la realización del dictamen pericial(7), los que debían ser sufragados dentro de los cinco (5) días contados a partir de la notificación por estado de la providencia que los decretó, sin embargo, el demandante se abstuvo de costear la prueba dentro del mencionado término, por lo que el a quo declaró su desistimiento(8) de conformidad con el artículo 236 numeral 6º del CPC. Nótese que, no obstante lo anotado, el recurrente alega nuevamente en su libelo, las falencias que considera, ostenta el cuestionado avalúo con miras a que se decrete su nulidad y se ordene la práctica de otro, lo cual conlleva a puntualizarle al actor que la segunda instancia no constituye una oportunidad procesal para suplir las deficiencias probatorias en que se incurrió en la primera, máxime si se considera que en tratándose del cuestionamiento del precio indemnizatorio, corresponde a la carga procesal del demandante, desplegar la actividad probatoria tendiente a desvirtuar su legalidad(9).

Además, conviene anotar que los cuestionamientos de ilegalidad formulados contra el avalúo con fundamento en la regulación de las nulidades del Código Civil, no cuenta con el soporte argumentativo requerido para que esta jurisdicción indague sobre la nulidad de un documento que no reviste en sí mismo la calidad de acto administrativo, y menos aún con soporte en razonamientos propios del derecho privado. Es de llamar la atención, entonces, en que el apelante confunde las causales de nulidad de los actos administrativos, previstas en el Código Contencioso Administrativo, con la regulación que sobre nulidades se prevé para los negocios jurídicos de índole privado en el Código Civil, a lo que se agrega que si el planteamiento que el actor pretende defender se refiere a la ausencia de los requerimientos legales del avalúo, debió, se reitera, adoptar una conducta procesal eficiente desde la primera instancia para comprobar las falencias contra aquel alegadas y lograr, de haber resultado viable, su reajuste.

5.- Finalmente, el planteamiento tendiente a defender como causal de nulidad del acto expropiatorio, la pérdida de fuerza ejecutoria de la oferta de compra en los términos del numeral 5º del artículo 66 del CCA, por cuanto la resolución de expropiación se expidió en un lapso superior a los treinta (30) días hábiles de que trata el artículo 61 inciso 6º de la Ley 388 de 1997, no está tampoco llamada a prosperar.

En primer lugar, se precisa que no es la norma anteriormente invocada la apropiada para soportar la tesis del actor, pues el artículo 61 mencionado se halla ubicado en las normas atinentes a la expropiación judicial, y el presente caso, se rige por la regulación que corresponde a la expropiación administrativa, la cual se consagra a partir del Capítulo VIII de la Ley 388 de 1997. En este orden, la formulación del actor se ubica más en lo previsto por el artículo 68 ibídem, en concordancia con lo dispuesto por el artículo 66 ibídem, arriba transcritos, donde se estipula el término cuya inobservancia, según el recurrente, da lugar a la declaratoria de nulidad de la actuación.

Para la Sala es pertinente advertir, que, en efecto, se observa una tardanza administrativa en la expedición del acto de expropiación desde la formulación de la oferta de compra definitiva, dado que la Resolución 7962 del 12 de julio de 2004, por la cual se modificó la oferta inicial(10), se notificó personalmente a la propietaria el día 29 de julio de 2004(11) y la resolución expropiatoria es de fecha 25 de octubre del mismo año, de forma tal que aun cuando es cierto que la propietaria remitió sendas comunicaciones a la administración con miras a modificar el precio ofrecido, se presentó una prolongación del procedimiento que dio a lugar a exceder el término de que trata el artículo 68 de la Ley 388 de 1997.

No obstante, es de puntualizar que los treinta (30) días hábiles de que trata la norma para disponer la expropiación del inmueble, contados a partir de la ejecutoria de la oferta de compra prevista en el artículo 66, no puede catalogarse como un término preclusivo, esto es, de aquellos que dan lugar a la caducidad, prescripción o silencio administrativo positivo(12), pues ello no se consagra así en las disposiciones en comento, ni resulta razonable que la oferta de compra inicial pierda vigencia(13) como presupuesto para la posterior emisión de la resolución de expropiación, en caso tal que no se logre la enajenación voluntaria mediante escritura pública dentro del término allí señalado, dado que dicho lapso de tiempo, alude más a una fase razonable de negociaciones(14) que, de resultar infructuosas, permitan a la administración desistir de la búsqueda de una enajenación voluntaria ante el administrado, y proceder así a expropiar el inmueble. De este modo, el desconocimiento del término anotado por parte de la administración dará lugar a lo sumo a una investigación disciplinaria al interior de la entidad, pero no a la nulidad de la actuación como lo pretende el libelista.

De otro lado, no sobra mencionarle a la actora que la eventual pérdida de fuerza ejecutoria de un acto administrativo no constituye un fundamento jurídico para declarar la nulidad de la actuación, toda vez que aquella no implica el que los actos se hubieren expedido ilegalmente. Al respecto, conviene recordar que esta Sección ha indicado en varias oportunidades que la acción contencioso administrativa no se concibe en función de verificar el decaimiento de los actos administrativos sino su legalidad, siendo posible que aquel sea formulado ante la administración por vía de excepción(15); lo cual otorga un motivo de más para desestimar el planteamiento del recurrente.

Por las razones anotadas, se impone confirmar la Sentencia del a quo, según se expondrá en la parte resolutiva de la presente providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia recurrida en apelación.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase».

(3) Sentencia del 1º de agosto de 2002, Expediente Nº 2000-6674-01, M. P. Manuel Santiago Urueta Ayola.

(4) Folios 163 a 173 del cuaderno principal del expediente.

(5) Folio 364 del cuaderno principal del expediente.

(6) Folio 237 ídem.

(7) Folio 240 ídem.

(8) Folio 242 ídem.

(9) Sobre la carga de la prueba frente a la inconformidad con el valor de la indemnización, es pertinente citar la sentencia de esta Sección de 14 de mayo de 2009 Expediente Nº 2005-03509, M. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, de la que se transcriben los siguientes apartes:

“(…) El carácter resarcible del daño depende fundamentalmente de la certeza de su ocurrencia, pues es claro que las lesiones de carácter hipotético, estocástico o contingente no pueden ser objeto de reparación o compensación. El agravio debe estar revestido entonces de certeza para que produzca efectos jurídicos y dé lugar al resarcimiento, pues todo aquello que constituya una simple conjetura o una suposición no puede dar lugar a una indemnización (…)

(…) al haberse incorporado dicho valor en el texto de los actos administrativos demandados, debe entenderse que el mismo se encuentra amparado por la misma presunción de legalidad y de certeza que se predica de las decisiones de la administración, lo cual admite desde luego prueba en contrario. En tales circunstancias, el actor tiene la carga de demostrar en el proceso que el avalúo oficial es equivocado, demostrando precisamente su incorrección (…)

El actor tenía la carga de demostrar la incorrección del avalúo oficial y acreditar la corrección del justiprecio presentado por quien actuó como perito en el curso de la primera instancia, cometido que no se logró en el asunto sub examine.

Obsérvese que el cometido principal de cualquier experticia no es otro que la persuasión, y esta difícilmente se logra cuando solamente se efectúan afirmaciones o negaciones de manera apodíctica, negándole al juez y a las partes la posibilidad de conocer los rudimentos básicos del análisis efectuado” (subrayado fuera de texto).

(10) La Resolución 7864 fue expedida desde el 5 de agosto de 2003.

(11) Folio 201 del cuaderno de anexos de la demanda.

(12) Sobre el término preclusivo léase la sentencia de esta Sección de 24 de septiembre de 2009, Expediente Nº 2007-00636-01, M. P. Dr. Rafael Ostau De Lafont Pianeta.

(13) Según el artículo 66 numeral 5 del CCA.

(14) En el presente caso, se observa que la propietaria se dirigió a la administración con el ánimo de debatir el precio indemnizatorio ofrecido, lo cual le fue contestado en su momento. Ello es objeto de relato en la demanda y consta la interposición de un derecho de petición ante el IDU frente al precio contemplado en la Resolución 7864, a folios 108 y siguientes del cuaderno de antecedentes administrativos del expediente.

(15) Al respecto léase la sentencia de esta Sección de 6 de mayo de 2010, Expediente Nº 2006-00094-01, M. P. Dr. Rafael Ostau De Lafont Pianeta, en la que se indicó:

“(…) la jurisdicción tiene reiteradamente señalado que no hay acción contencioso administrativa dirigida para verificar y declarar el decaimiento de los actos administrativos, sino para verificar su legalidad y declarar su nulidad cuando sea del caso, y ordenar el restablecimiento del derecho si hay lugar a ello. El decaimiento es una situación jurídica que se da de pleno derecho y que en principio se ha de hacer efectiva en sede administrativa por vía de excepción” (subrayado fuera de texto).