Sentencia 2005-00464 de marzo 3 de 2011

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Ref.: Expediente 25000232700020050046401 (16935)

Magistrado Sustanciador:

Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas

Demandante: Héctor Echeverri Correa

Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano (en adelante IDU)

Fallo

Bogotá, D.C., tres de marzo de dos mil once.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

En los términos del recurso de apelación del actor, le corresponde a la Sala definir si tiene derecho a la devolución de lo que pagó por concepto de la contribución por valorización.

Para el efecto, la Sala delimitará la litis a partir de los siguientes hechos que se destacan como probados:

1. El Concejo de Bogotá, mediante Acuerdo 025 de 1995,(3) modificado por el Acuerdo 9 de 1998,(4) autorizó el cobro de la valorización por beneficio local para un conjunto de obras viales incluidas en el Plan de Desarrollo “Formar Ciudad”.

De conformidad con el anexo 1 del Acuerdo 025 se proyectaron obras en 8 ejes de la ciudad. En el eje 5 están incluidas las obras que corresponden a la avenida Ciudad de Cali de la avenida transversal Suba a la avenida de San José. Los límites del área de beneficio de este eje se precisaron así:

Norte:Avenida Los Arrayanes
Sur:Autopista sur; Río Tunjuelito y avenida San Bernardino
Oriente:Divisoria de Aguas Cerro de Suba y avenida Boyacá
Occidente:Río Bogotá

2. Mediante Resolución 5100 de 1998, el IDU asignó la contribución por valorización por beneficio local por el conjunto de obras viales incluidas en la zona eje 5 al predio denominado “Hacienda Tyhuaira” de propiedad del demandante. Esa resolución fue cuestionada por el actor en sede administrativa y con resoluciones 1073 y 0126 de 1999, el IDU resolvió los recursos de reposición y el de apelación, respectivamente.

Las últimas resoluciones fueron demandadas, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Esta Sección, en segunda instancia, mediante sentencia del 26 de noviembre de 2003, corregida con providencia del 26 de febrero de 2004, declaró que el señor Héctor Echeverri debía pagar $ 89’368.623, por concepto de contribución por valorización(5).

3. Mediante Resolución 6987 de 2004, el IDU dio cumplimiento a la sentencia dictada por esta corporación y modificó el área, los usos y la liquidación de la contribución por valorización del predio Tyhuaira de propiedad del demandante(6).

4. Con escritos presentados el 6 de septiembre y el 11 de octubre de 2004, el señor Héctor Echeverri Correa solicitó al IDU la devolución de $ 132’274.300 más los intereses a que hubiere lugar, suma correspondiente a la contribución por valorización pagada para el financiamiento de las obras del eje 5, avenida Ciudad de Cali(7).

5. Con Oficio IDU-203350 de 2004, la subdirectora técnica jurídica y de ejecuciones fiscales del IDU negó la devolución de la suma pagada por el demandante por concepto de contribución por valorización(8).

6. Contra el mencionado oficio, el demandante presentó recurso de reposición y en subsidio de apelación(9).

7. Con Oficio IDU-222911 de 2004, la subdirectora técnica jurídica y de ejecuciones fiscales del IDU rechazó los recursos presentados, porque, a su juicio, el Oficio 203350 contenía una “manifestación que no produce efectos legales en relación con los administrados, ni crea, extingue o modifica sus derechos subjetivos personales, reales o de crédito, ni afecta sus intereses jurídicos”(10).

1. De la violación directa de los artículos 7º del Decreto 1394 de 1970, 89 y 4º de los acuerdos distritales 7 de 1987 y 9 de 1998, respectivamente. Falsa motivación, porque no es cierto que las obras se hubieran iniciado a tiempo.

El Acuerdo 7 de 1987, en el que el Concejo Distrital adoptó el estatuto de valorización del Distrito Especial de Bogotá, estableció en el artículo 89 lo siguiente:

“ART. 89.—Imposición. La contribución de valorización se puede imponer y hacer efectiva, antes de iniciar la obra o conjunto de obras, en el curso de su ejecución, o una vez concluidas.

Si la contribución se impone antes de iniciar una obra, el instituto tendrá un plazo máximo de dos (2) años para iniciar la construcción de la obra, transcurridos los cuales si no se iniciare, se procederá a devolverla incrementada con la misma tasa de interés de financiación con que se haya recaudado” (se resalta).

Esta norma se aplica en aquellos eventos en que los acuerdos distritales que fijen la contribución por valorización para financiar obras públicas concretas no dispongan un término diferente.

Ese es el caso del Acuerdo 025 de 1995, que autorizó el cobro de la valorización por beneficio local para un conjunto de obras viales incluidas en el Plan de Desarrollo “Formar Ciudad”, que en el artículo 4º dispuso:

“ART. 4º—De la iniciación de las obras: Las obras de que trata el presente acuerdo y a las cuales se hace referencia en los anexos 1 y 2 deberán iniciarse antes del primero (1º) de junio de mil novecientos noventa y nueve (1999), salvo que existan razones de fuerza mayor o caso fortuito que impidan la iniciación de las obras en la fecha señalada.

PAR.—En caso de no iniciar las obras en la fecha señalada en el presente artículo, el Distrito deberá devolver a los contribuyentes el monto recaudado por concepto de contribución de valorización sobre las obras no iniciadas con los correspondientes rendimientos financieros” (se resalta).

Para la Sala es claro que el artículo 89 del Acuerdo Distrital 7 de 1987 precisó, como regla general, que la autoridad distrital competente tenía un plazo de 2 años para “iniciar la construcción” de la obra o de las obras que se financiaban con la contribución por valorización. También es claro para la Sala que el inciso 2º del artículo 4º del Acuerdo 9 de 1998 estableció una fecha fija para la iniciación de las obras, pues estipuló que debían iniciarse antes del 1º de junio de 1999. Por eso, también precisó, que no sería procedente la devolución de la contribución por valorización cuando el IDU demostrara razones de fuerza mayor o caso fortuito que le impidieran iniciar la obra en la fecha señalada.

Ahora bien, las obras cuya construcción debía iniciarse, y a que se refiere el Acuerdo Distrital 7 de 1987, son aquellas establecidas en los acuerdos especiales que fijaban y autorizaban el cobro de la contribución por valorización para ejecutar determinado plan de obras públicas. Para el caso concreto, se refiere a las obras incluidas en el Acuerdo 25 de 1995, modificado por el Acuerdo 9 de 1998, solo que, como se precisó, el plazo de 2 años previsto como límite para iniciar las obras no es aplicable, pues, de preferencia se aplica la fecha fija establecida en dichos acuerdos.

Por otra parte, la obra (u obras) por las que se pagaba la contribución por valorización y que puede ser objeto de devolución, porque la construcción no se inició el 1º de junio de 1999, es únicamente aquella que está referida en el acto administrativo particular y concreto en el que se asignó dicha contribución, pues es por esta obra, y por el beneficio que la misma reporta al contribuyente, que se impone el tributo.

En ese contexto, debe tenerse en cuenta que, generalmente, las resoluciones que asignan la contribución por valorización, en el acápite de los considerandos siempre identifican la zona de influencia del beneficio y, por ende, las obras que se desarrollarán en esa zona.

En el caso concreto, es un hecho no discutido que, mediante la Resolución 5100 de 1998, el IDU fijó la contribución a cargo del demandante por el beneficio local al predio denominado Tyhuaira de su propiedad, que se ubica en la zona de influencia del eje 5.

También es un hecho no discutido que el demandante está obligado a pagar la contribución por valorización (y de hecho ya la pagó), porque discutió los actos administrativos que le fijaron el monto a pagar, incluso ante la jurisdicción de lo contencioso. Por lo tanto, si bien el actor pretende revivir la discusión, porque considera que no se benefició con las obras, lo cierto es que, en este proceso, la discusión se circunscribe a determinar si tiene derecho o no a la devolución, porque, según dijo, el IDU no inició la construcción de las obras correspondientes a la zona de influencia del eje 5, antes del plazo estipulado en el Acuerdo 9 de 1998, esto es, antes del 1º de junio de 1999.

Para probar su dicho, el actor aduce como prueba el Oficio IDU -135272 DTC 3000 del director técnico de construcciones, expedido el 3 de agosto de 2004, en el que certifica sobre una serie de contratos, el objeto previsto en los mismos, el estado que presentaban a la fecha de expedición del oficio, el contratista, el valor del contrato, y las fecha de inicio y de terminación de tales contratos.

Pues bien, en el folio 60 de los antecedentes administrativos, aprecia la Sala que existe el detalle de las obras que se iban a adelantar en la zona de influencia del eje 5, así:

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Por su parte, en el Oficio IDU-135272 DTC 3000 del 3 de agosto de 2004, en el numeral 1º se relacionan ciertos contratos por iniciar, otros en ejecución y otros terminados y en proceso de liquidación, pero no se especifica, ni se puede derivar a ciencia cierta del objeto de cada contrato, si tales contratos corresponden a las obras relacionadas anteriormente, pues así se enuncie en el objeto de cada contrato a la avenida Ciudad de Cali, la Sala no puede suponer que se refieren a las mismas obras.

El cuadro subsiguiente está titulado “Contratos liquidados del eje 5”, pero si bien es cierto que en ese cuadro se relacionan una serie de contratos que se iniciaron después del 1º de junio de 1999, también lo es que hay otros que se iniciaron con anterioridad a esa fecha, así:

Contrato NºObjetoEstadoFecha de inicioFecha de terminación

176/97
Construcción av. Ciudad de Cali de Calle 13 a av. Villavicencio
Liquidado

20-MAR-98

31-ENE-01
52/97Construcción av. Ciudad de Cali de av. El Dorado a diagonal 91
Liquidado

18-NOV-97

17-SEP-98
143/97Construcción av. Ciudad de Cali en el sector diagonal 91 - carrera 91 y construcción de la infraestructura y superestructura de un puente sobre el río Juan Amarillo
Liquidado

16-NOV-97

16-AGO-98
126/97Construcción av. Ciudad de Cali en el sector av. Centenario Calle 123 - av. El Dorado prolongación desde la av. Centenario hasta la diagonal 45, próximo a la av. El Dorado.
Liquidado

06-OCT-97

06-MAY-98

Demuestra lo anterior que desde los meses de octubre y noviembre de 1997 y marzo de 1998, el IDU ya había iniciado la construcción de las obras correspondientes al eje 5. Y si bien también está probado que se iniciaron obras con posterioridad a esa fecha, para la Sala no es suficiente que el demandante alegue tal circunstancia, pues, la contribución por valorización se impone conforme con un sistema y un método que permite distribuir el monto destinado para toda la zona de influencia.

Ahora bien, si el acto administrativo que impuso la contribución por valorización establecía que los proyectos de la zona de influencia incluían todas las obras del eje 5, le correspondía al demandante probar que la fecha de inicio de la construcción de las obras, en ejecución del contrato o los contratos que el IDU adjudicó, celebró y suscribió para desarrollar los proyectos, es posterior al 1º de junio de 1999. Y las pruebas pertinentes y conducentes para tales efectos eran los contratos que desarrollan las obras del eje 5, pues solo así la Sala tendría la certeza del dicho del actor.

Los oficios IDU-169012 del 14 de septiembre de 2004 y el Oficio IDU-139779 del 12 de agosto de 2004, tampoco son pruebas pertinentes y conducentes que permitan concluir que, en efecto, la construcción de las obras atinentes al proyecto particular que benefició al contribuyente y por el que se le cobró la contribución por valorización, se inició con posterioridad al 1º de junio de 1999.

Ahora bien, con respecto a lo que dijo el tribunal a quo, la Sala precisa que si bien es cierto el artículo 2º del Acuerdo 25 de 1995 establece que el monto distribuible de la contribución por valorización corresponde al estimado para la ejecución de las obras, incluidos los estudios y diseños, la interventoría, la adquisición de predios y la obra civil,(11) no por ese hecho podía interpretarse que el plazo de los dos años de que trata el Acuerdo 7 de 1987, o la fecha del 1º de junio de 1999 que se puso como límite en el Acuerdo 9 de 1998, eran para iniciar los contratos de estudios y diseños, porque, precisamente, el objeto fundamental del plazo, que es perentorio, era urgir a la administración distrital para que iniciara la ejecución del “plan de obras” previsto en el acuerdo distrital respectivo, desde el mismo momento en que se impone la contribución por valorización de manera anticipada.

De tal manera que la autoridad distrital competente debía iniciar la construcción de las obras a más tardar en los dos años siguientes a la notificación de la resolución que fija e impone la contribución por valorización o en el plazo máximo previsto como fecha cierta en el acuerdo correspondiente. En el transcurso de esos dos años o en el periodo previo al 1º de junio de 1999, que se impuso como límite, el IDU debió adelantar las etapas previas a la de construcción, pues no habría razón lógica para suponer que en este lapso el IDU no adelantó ninguna actividad ni que no ejecutó lo recaudado por concepto de contribución por valorización.

Sin embargo, conforme con lo analizado en el caso concreto, la Sala aprecia que el propio demandante, con el oficio del IDU, demostró que la construcción de ciertas obras se iniciaron antes del 1º de junio de 1999 y otras después de esa fecha. Por tanto, no aportó las pruebas pertinentes y conducentes que permitieran inferir que las obras no se iniciaron oportunamente y que, por ende, había lugar a la devolución de lo pagado por contribución por valorización.

De otro lado, el apelante alegó, además, que con la realización de la obra en la avenida Ciudad de Cali no recibió ningún beneficio y, que por ende, no estaba obligado al pago de la contribución por valorización.

Sobre ese punto, baste decir que el beneficio que representa la obra es una cuestión que debió discutirse (de hecho, se discutió) cuando se demandaron los actos administrativos que fijaron la contribución por valorización. En este momento, la discusión se limitaba a determinar si las obras que dieron lugar a la contribución por valorización se iniciaron oportunamente, pues, se repite, existe certeza de que el demandante debió pagar la contribución por valorización en cuestión. Por ende, sobre ese punto, la Sala no hace ningún pronunciamiento.

Por lo tanto, no prospera el cargo de apelación.

2. Violación del artículo 29 de la Constitución Política.

El actor fundó el cargo en el hecho de que la administración no le brindó la oportunidad de ejercer los derechos de contradicción y defensa frente al acto administrativo contenido en el Oficio IDU-2003350 de 2004.

Frente a ese cargo de apelación, es suficiente decir que el hecho de que la administración no tramitara los recursos interpuestos en vía gubernativa no causa per se una vulneración del debido proceso, pues con esa negativa quedaba abierta la puerta para que el demandante cuestionara directamente el acto administrativo en sede jurisdiccional. Esa es más bien una irregularidad que no tiene identidad de afectar la legalidad de los actos administrativos demandados.

Por lo tanto, no prospera el cargo presentado por el apelante.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFÍRMASE la sentencia del 10 de octubre de 2007, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, pero por las razones expuestas en esta providencia.

Cópiese, notifíquese, y devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha».

(3) Folios 55-62 del cuaderno principal.

(4) Folios 87 y 88 del cuaderno principal.

(5) Sentencia aclarada mediante auto del 26 de febrero de 2004. Folios 233-257; 259-263 y 323 a 320 del cuaderno de antecedentes. En la sentencia se resolvió:

“1. REVÓCASE la sentencia apelada. En su lugar ANÚLANSE PARCIALMENTE los actos administrativos contenidos en las resoluciones 1073 de 13 de mayo de 1999 y 0126 de febrero 1º de 2000 por medio de las cuales el Instituto de Desarrollo Urbano IDU, decidió la reclamación formulada por el actor [Héctor Echeverri] frente a la asignación de la contribución por beneficio local respecto del predio denominado Tyhuaira, código de dirección 940020000000012561, matrícula inmobiliaria 50N230984, dirección Km. 7 Vía a Suba, cédula catastral IDU PTE SB R 12561 2/2.

2. Como restablecimiento del derecho y teniendo en cuenta la liquidación inserta en el presente fallo el propietario del predio denominado Tyhuaira, código de dirección 940020000000012561, matrícula inmobiliaria 50N230984, dirección Km. 7 VÍA A SUBA, cédula catastral IDU PTE SB R 12561 2/2, pagará al Instituto de Desarrollo Urbano - IDU la suma de ochenta y nueve millones trescientos sesenta y ocho mil seiscientos veintitrés pesos M/cte. ($ 89.368.623) por concepto de contribución por valorización en relación con el sector del inmueble denominado Tyhuaira”.

(6) Folios 307-313 del cuaderno de antecedentes.

(7) Folios 16-24 del cuaderno principal.

(8) Folios 29-33 del cuaderno principal.

(9) Folios 34-40 del cuaderno principal.

(10) Folios 41-43 del cuaderno principal.

(11) “ART. 2º—El artículo segundo del Acuerdo 25 de 1995 quedará así:

ART. 2º—Monto distribuible: Fíjese en trescientos veintiún mil doscientos setenta y un millones de pesos m/cte. ($ 321.271.000.000 m/cte.), el monto distribuible de valorización local de que trata el artículo primero del presente acuerdo. Este monto corresponde al estimado para la ejecución de las obras (obra civil, estudios, diseños, interventorías y adquisición de predio) y un porcentaje diferencial para la administración del recaudo, sin que los costos de administración puedan sobrepasar el veinticinco por ciento (25%) del costo total de la obra” (se destaca).