Sentencia 2005-00465 de febrero 28 de 2013

 

Sentencia 2005-00465 de febrero 28 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Referencia: 680012331000200500465 01

Radicado: 18273

Consejero Ponente:

Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez (E)

Actor: Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga.

Demandado: Municipio de Girón

Bogotá, D.C., veintiocho de febrero de dos mil trece.

EXTRACTOS: «VII. Consideraciones de la Sala

Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 10 de diciembre de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que negó las pretensiones de la demanda.

La Sala estudiará la legalidad de las resoluciones 496 del 2 de noviembre de 2004, y la 16 del 19 de enero de 2005, proferidas por el Secretario de Hacienda del municipio de San Juan de Girón, mediante los cuales impuso a la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga sanción por no declarar el impuesto de industria, comercio, avisos y tableros, por el servicio de alcantarillado prestado en el año 2002.

En primer lugar debe decirse que el municipio de Girón considera sujeto pasivo del impuesto de industria y comercio a la corporación demandante en atención a las actividades que ésta desarrolla como prestadora del servicio público domiciliario de alcantarillado; frente a lo cual la parte actora arguye que no está obligada al pago del impuesto en razón a su naturaleza jurídica y a que en el estatuto tributario del municipio de Girón no se consagra como sujeto pasivo del impuesto a los establecimientos públicos.

Considera oportuno la Sala recordar que la Constitución Política de 1991 reconoce a las entidades territoriales el derecho de administrar sus propios recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones dentro de los límites de la Constitución y de la ley.

Del mismo modo, en lo relativo al impuesto municipal de industria y comercio, la Ley 14 de 1983 por la cual se fortalecen los fiscos de las entidades territoriales y se dictan otras disposiciones, fijó los elementos esenciales de la obligación tributaria de este impuesto de propiedad de la entidad territorial, y señaló algunos criterios para que las entidades territoriales, particularmente los municipios, establecieran las excepciones pertinentes, es decir, en qué casos o respecto de cuáles entidades no se causa la obligación tributaria.

El artículo 32 de la ley antes citada, se refirió de manera expresa a los presupuestos legales de causación del impuesto, como a continuación se cita:

“El impuesto de industria y comercio recaerá, en cuanto a materia imponible, sobre todas las actividades comerciales, industriales y de servicios que ejerzan o realicen en las respectivas jurisdicciones municipales, directa o indirectamente, por personas naturales y jurídicas o por sociedades de hecho, ya sea que se cumplan en forma permanente u ocasional, en inmuebles determinados, con establecimientos de comercio o sin ellos”

De la norma antes transcrita se colige que la realización de actividades gravables por parte de cualquiera de los sujetos pasivos del impuesto allí señalados, hace nacer la obligación fiscal a favor del municipio.

Ahora bien, en el caso sub examine el municipio de San Juan de Girón expuso en los actos demandados como fundamento para considerar sujeto pasivo del impuesto a la parte actora, los siguientes(5):

“… F. Que si bien es cierto como lo ha sostenido y argumentado el contribuyente, la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, es un ente público dedicado a la protección y normalización del medio ambiente, que se regula por lo establecido en la Ley 99 de 1993, también es muy cierto que ella ejerce la actividad de prestador del servicio de alcantarillado en los municipios del área metropolitana de Bucaramanga, incluido Girón, que esa actividad de prestador del servicio público domiciliario de alcantarillado le genera unos ingresos que se le cobran a los usuarios finales ubicados en la jurisdicción de nuestro ente territorial.

(…)

H. Que continuando con la exposición del considerando anterior, la CDMB, sostiene en su escrito, que como no es es (sic) una empresa de servicios públicos, no es sujeto de lo estipulado en el artículo 24 de la Ley 142 de 1994; entonces si hiciéramos caso de esa teoría, la CDMB, no podría aplicar el sistema tarifario, ni cobrar tarifas, porque el artículo 124 y 125 de la Ley 142 de 1994 se refiere a las empresas de servicios públicos.

(…).

J. Que el municipio de Girón de conformidad con lo estipulado en el artículo 287 de la Constitución Política de Colombia, que establece que las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, en desarrollo de esa autonomía están facultados para adoptar los tributos de su localidad y reglamentar los aspectos relativos a plazos, requisitos, condiciones, excepciones, etc., y en concordancia con el artículo 32 de la Ley 14 de 1983, estableció en el Acuerdo 54 de 1995, artículo 82 que el impuesto de industria y comercio es un gravamen que recae sobre todas las actividades industriales, comerciales y de servicios que se ejerzan o realicen en la jurisdicción del municipio directa o indirectamente por personas naturales, jurídicas o sociedades de hecho, ya sea que cumplan en forma permanente u ocasional, en inmuebles determinados, con establecimiento de comercio o sin ellos, vistas así las cosas el impuesto de industria y comercio grava es la actividad, grava es el hecho de ejercer una actividad y la CDMB, quien es una persona jurídica, ejerce la actividad de prestador del servicio público domiciliario de alcantarillado.

K. Que el artículo 107 (sic) del Acuerdo 54 de 1995, que define las actividades de servicio incluye y estipula la actividad del servicio de alcantarillado como una actividad gravada con el impuesto de industria y comercio.

I. Que las demás entidades que ejercen la actividad prestadora de servicios públicos domiciliarios (servicio público de teléfono, acueducto, gas, electricidad) en nuestra comarca, son contribuyentes del Impuesto de Industria y Comercio, y cumplen normalmente con sus obligaciones tributarias…”.

El Acuerdo 54 de 1995 en lo que a este proceso interesa dispone:

“ART. 68.—Definición. De conformidad con la Ley 97 de 1913, la Ley 14 de 1983 y el Decreto-Ley 1333 del 25 de abril de 1986, el impuesto de industria y comercio es un gravamen que recae sobre todas las actividades industriales, comerciales y de servicio que se ejerzan o realicen en la jurisdicción del municipio, directa o indirectamente, por personas naturales, jurídicas o sociedades de hecho, ya sea que se cumplan en forma permanente u ocasional, en inmuebles determinados, con establecimientos de comercio o sin ellos.

ART. 69.—Hecho generador. Lo constituye la realización de actividades industriales, comerciales o de servicios que se ejerzan en la jurisdicción del municipio, directa o indirectamente por personas naturales, jurídicas o sociedades de hecho, ya sea que se cumplan en forma permanente u ocasional, en inmuebles determinados, con establecimientos de comercio o sin ellos.

ART. 73.—Actividad de servicios. Es toda tarea, trabajo o labor dedicado a satisfacer necesidades de la comunidad, ejecutado por persona natural o jurídica, por sociedad de hecho o cualquier otro sujeto pasivo, sin que medie relación laboral con quien lo contrata, que genere una contraprestación en dinero o en especie y que se concrete en la obligación de hacer, sin importar que en ella predomine el factor material o intelectual, mediante la realización de una o varias de las siguientes actividades: expendio de bebidas y comidas; servicio de restaurante, cafés, hoteles, casas de huéspedes, moteles amoblados, transportes y aparcaderos, formas de intermediación comercial, tales como el corretaje, la comisión, los mandatos y la compraventa y administración de inmuebles; servicio de publicidad, interventoría, construcción y urbanización, radio y televisión, prestación de servicio de empleo temporal clubes sociales, sitios de recreación, salones de belleza, peluquerías, servicio de portería y vigilancia, servicios funerarios, talleres de reparaciones eléctricas, mecánicas, auto mobiliarias y afines, lavado, limpieza y teñido, casas de cambio de moneda nacional o extranjera, salas de cines y arrendamiento de películas y de todo tipo de reproducciones que contengan audio y vídeo, casas de empeño o compraventa, los servicios profesionales prestados por personas naturales y/o a través de sociedades regulares o de hecho, servicios de salud y seguridad social integral, servicios públicos básicos, servicios públicos domiciliarios, telecomunicaciones, computación y las demás descritas como actividades de servicios en el código de identificación internacional unificado (CIIU) y demás actividades análogas.

ART. 74.—Sujetos pasivos. Son sujetos pasivos, también llamados contribuyentes o responsables del pago del impuesto, las personas naturales, jurídicas o sociedades de hecho que desarrollen actividades industriales, comerciales y de servicios, sean permanentes, transitorias u ocasionales, dentro de la jurisdicción del municipio.

Son igualmente sujetos pasivos: Sociedades del sector financiero. Lo conforman los establecimientos de crédito, instituciones financieras, compañías de seguros, reaseguros y las demás oficinas comerciales adicionales, que operan dentro de la jurisdicción del municipio.

Sociedades con régimen jurídico especial. Son contribuyentes del impuesto las sociedades de economía mixta y las empresas comerciales e industriales del Estado del orden nacional y departamental.

ART. 91.—Impuesto de industria y comercio para la actividad de servicios públicos domiciliarios. Para efectos del artículo 24-1 de la Ley 142 de 1994, el impuesto de industria y comercio en la prestación de los servicios públicos domiciliarios, se causa en el municipio de Girón, cuando en su jurisdicción se encuentre ubicado el usuario final sobre el valor promedio mensual facturado”.

En el expediente(6) obra constancia del secretario general de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga en la que indica:

“Que la Corporación de Defensa de la Meseta de Bucaramanga, fue constituida mediante escritura pública 2.769 de octubre 2 de 1965 de la Notaría Segunda del Círculo de Bucaramanga, en virtud de un acto de asociación entre entidades públicas. Más adelante fue reestructurada (año 1979) con base en los ordenamientos establecidos en el Decreto-Ley 130 de 1976. Finalmente, en virtud de la expedición de la Ley 99 de 1993 la corporación fue reestructurada y reconocida legalmente como una Corporación Autónoma Regional, cuyo nombre actual es Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga….” (resaltado fuera de texto).

Así, resulta pertinente citar lo establecido en el artículo 23 de la Ley 99 de 22 de diciembre de 1993, que define la naturaleza jurídica de las corporaciones autónomas regionales, estableciendo:

“ART. 23.—Naturaleza jurídica. Las corporaciones autónomas regionales son entes corporativos de carácter público, creados por la ley, integrado por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente.

Exceptúase del régimen jurídico aplicable por esta ley a las corporaciones autónomas regionales, la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena, creada por el artículo 331 de la Constitución Nacional, cuyo régimen especial lo establecerá la ley”.

El Decreto 1768 del 3 de agosto de 1994 “Por el cual se desarrolla parcialmente el literal h) del artículo 116 en lo relacionado con el establecimiento, organización o reforma de las corporaciones autónomas regionales y de las corporaciones de régimen especial, creadas o transformadas por la Ley 99 de 1993” dispuso:

“ART. 1º—Naturaleza jurídica. Las corporaciones autónomas regionales y las de desarrollo sostenible son entes corporativos de carácter público, creados por la ley, integrados por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente.

PAR.—Para los efectos del presente decreto las corporaciones autónomas regionales y las de desarrollo sostenible, se denominarán corporaciones.

ART. 2º—Normas aplicables. Las corporaciones se regirán por las disposiciones de la Ley 99 de 1993, el presente decreto y las que las sustituyan o reglamenten. En lo que fuere compatible con tales disposiciones, por ser de creación legal se les aplicarán las normas previstas para las entidades descentralizadas del orden nacional”.

En relación a si los servicios prestados por las entidades públicas pueden ser objeto del pago del impuesto de industria y comercio, esta Sección(7) se ha pronunciado en el siguiente sentido:

“En relación con los sujetos pasivos del impuesto de industria y comercio, la Sala ha considerado en reiteradas oportunidades(8), que no es necesario dilucidar la naturaleza jurídica de la entidad de derecho público, por cuanto la ley para el efecto, no hace ninguna distinción respecto de las personas jurídicas que las realizan.

(…).

Frente al impuesto de industria y comercio, son sujetos pasivos quienes ejerzan actividades industriales, comerciales o de servicios, de conformidad con los artículos 32 y 41 de la Ley 14 de 1983. Los sujetos pasivos son las personas naturales, jurídicas y sociedades de hecho, que realizan el hecho gravado, independientemente de la naturaleza jurídica que ostenten, salvo que en forma expresa se consagre la exención.

De manera que, para determinar si una persona es sujeto pasivo del impuesto, debe examinarse el origen de sus ingresos, y sólo si éstos provienen sea habitual u ocasionalmente, del ejercicio de alguna de aquellas actividades, podrá configurarse la realización de la materia imponible que causa la obligación tributaria en cabeza de quien la ejecuta, como sujeto pasivo, a menos que la Ley consagre un tratamiento preferencial respecto de determinados sujetos o entidades(9)…”.

Ahora, el objeto social principal de las corporaciones autónomas regionales lo constituyen las actividades de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible. Sin embargo la demandante, ejecuta actividades de servicios, como lo son la prestación del servicio público domiciliario de alcantarillado(10).

Cabe anotar que las actividades de servicios de alcantarillado las prestó la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga para la vigencia cuestionada con fundamento en el parágrafo 1º del artículo 31 de la Ley 99 de 1993(11), y que con la expedición de la Ley 142 de 1994 se indicó dentro de las entidades prestadoras de servicios públicos, entre otras, las entidades autorizadas para prestar servicios públicos durante los períodos de transición previstos en esa ley y las entidades descentralizadas de cualquier orden territorial o nacional que al momento de expedirse esta ley estén prestando cualquiera de los servicios públicos (art. 15).

Ahora, el artículo 24 de la Ley 142 de 1994, al referirse al régimen tributario se refiere a la “entidades prestadoras de servicios públicos”, es decir, que incluye las relacionadas en el artículo 15 ib., y dentro de las cuales como ya se citó líneas atrás está la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga por ser una de las entidades que estaba prestando servicios públicos antes de la expedición de la Ley 142 de 1994 y que con su expedición debían transformarse en los términos para ello previstos.

También dice la Ley 142 de 1994 en su artículo 24.1 que los departamentos y los municipios no podrán gravar a las empresas de servicios públicos con tasas, contribuciones o impuestos que sean aplicables a los demás contribuyentes que cumplan funciones industriales o comerciales.

La Ley 383 de 1997 precisó el alcance del artículo 24-1 de la Ley 142 de 1994, así:

“ART. 51.—Para efectos del artículo 24-1 de la Ley 142 de 1994, el impuesto de industria y comercio en la prestación de los servicios públicos domiciliarios se causa en el municipio en donde se preste el servicio al usuario final sobre el valor promedio mensual facturado…”.

En este orden de ideas la causación del impuesto de industria y comercio está dada por la prestación de los servicios públicos domiciliarios, entre los que está el servicio de alcantarillado(12), en el municipio donde se preste el servicio al usuario final.

Así las cosas, como los servicios prestados por las entidades públicas pueden ser objeto del pago del impuesto de industria y comercio, y la parte demandante se puede catalogar como una “entidad prestadora de servicios públicos”, en relación con la prestación del servicio público domiciliario de alcantarillado, que ella afirmó lo presta en el municipio de Girón(13), la entidad se encuentra en la obligación de declarar por ICA en ese municipio.

Cabe anotar, que el proceso radicado bajo el 2004-00065, al que se hizo mención en la demanda y en el que se discutía la legalidad del acto dictado por la administración municipal que ordenó de oficio asignar placa de industria y comercio, fue fallado en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Santander en providencia de fecha 24 de septiembre de 2009, negando pretensiones.

En consecuencia, encuentra la Sala que a pesar de que la accionante sí era sujeto del impuesto de industria y comercio, no presentó las declaraciones del impuesto del año gravable 2002, motivo por el que el municipio de Girón podía imponerle la sanción por no declarar.

Por lo anterior, la Sala confirmará la providencia apelada, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Santander negó las súplicas de la demanda por considerar que los actos atacados se expidieron conforme a derecho.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia del 10 de diciembre de 2009, dictada por el Tribunal Administrativo de Santander.

Cópiese, notifíquese, cúmplase y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.»

(5) Folios 8 y 9 cuaderno principal.

(6) Folio 2.

(7) Sentencia del 15 de febrero de 2007, C.P. Ligia López Díaz, expediente 25000-23-27-000-2001-01494-01(14592).

(8) Entre otras, véanse las sentencias del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 12 de noviembre de 2003, expediente 13340, M.P. Germán Ayala Mantilla; del 17 de septiembre de 2003, expediente 13301, M.P. María Inés Ortiz Barbosa, y del 13 de noviembre de 2003, expediente 13276, M.P. Juan Ángel Palacio Hincapié.

(9) Sentencias del 26 de mayo de 2000, expediente 9993, M.P. Daniel Manrique Guzmán, del 22 de febrero de 2002, expediente 12297. M.P. María Inés Ortiz Barbosa, y del 12 de noviembre de 2003, expediente 13340, M.P. Germán Ayala Mantilla, entre otras.

(10) Así lo afirma la parte demandante en el recurso de apelación (fl. 89).

(11) PAR. 1º—Las corporaciones autónomas regionales que en virtud de esta ley se transforman, continuarán ejerciendo las funciones atribuidas por las leyes que dispusieron su creación y organización, hasta cuando se defina o constituya el ente que asumirá aquellas funciones que abarquen actividades u objetos distintos de los previstos por la presente ley. A partir de ese momento, las corporaciones autónomas regionales sólo podrán ejercer las funciones que esta ley les atribuye.

(12) Artículo 14.21 Ley 142 de 1994.

(13) En los hechos de la acción la parte demandante dice: “Es de público conocimiento que la CDMB presta el servicio de alcantarillado en el municipio de Girón”.