Sentencia 2005-00554 de mayo 13 de 2010

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Rad.: 25000-23-25-000-2005-00554-01(AC)

Consejero Ponente:

Dr. Marco Antonio Velilla Moreno

Actor: Virgilio Barco Calvo

Demandado: Municipio de Girardot y otros.

Bogotá, D.C., trece de mayo de dos mil diez.

Procede la Sala a decidir la apelación interpuesta por la apoderada de la Congregación Hermanas de la Caridad Dominicas de la Presentación y por el apoderado del municipio de Girardot, contra la sentencia proferida el 7 de junio de 2006 por la Sección Tercera, Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que amparó los derechos colectivos al acceso a los servicios públicos y a su prestación eficiente y oportuna, el derecho a la seguridad y a la prevención de desastres previsibles técnicamente, y el derecho a la seguridad pública.

I. Antecedentes

I.1. La demanda.

Virgilio Barco Calvo, en ejercicio de la acción popular consagrada en el artículo 88 de la Carta Política, desarrollado por la Ley 472 de 1998, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con miras a lograr la protección de los siguientes derechos colectivos: a) derecho a gozar de una ambiente sano de conformidad con lo dispuesto en la Constitución, la ley y las deposiciones reglamentarias, b) a la moralidad administrativa, c) a los intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente, d) al goce del espacio público, e) a la utilización y defensa de los bienes de uso público, f) a la defensa del patrimonio público, g) a la seguridad y a la salubridad pública, h) al acceso a la infraestructura de servicios que garanticen la salubridad pública, i) al acceso a los servicios públicos y a su prestación eficiente y oportuna, j) a la prevención de desastres previsibles técnicamente, k) a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollo urbano respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada, dando prevalencia al beneficio de calidad de vida de los habitantes, y los derechos de los consumidores y usuarios.

I.2. Los hechos.

Los hechos en que se fundamenta la demanda son, en resumen, los siguientes:

1. Con la expedición de la Ley 105 de 1993, la Ley 336 de 1996 y de la Ley 769 de 2002 el Estado colombiano adoptó varios criterios para la prestación del servicio de transporte como servicio público, con el carácter de industria encaminada a garantizar la movilización de las personas o de cosas, a través de vehículos apropiados, en condiciones de calidad, y de seguridad para los usuarios, sujeto a una contraprestación económica y con libertad de acceso.

2. Dentro de la política pública de transporte, el Estado colombiano fijó en la Ley 105 de 1993 en su artículo 6º, la vida útil máxima de los vehículos de transporte público colectivo de pasajeros y/o mixto en 20 años; del mismo modo, en su parágrafo determinó las fechas límites para que los vehículos no transformados, con radio de acción metropolitana y/o urbana sean retiradas del servicio.

3. No obstante la normatividad en mención, el bus de la institución educativa oficial “Atanasio Girardot” de placas OI-7000 modelo 1965 de la marca Dodge, el bus de la institución educativa oficial “Ernesto Manzanera Enríquez” sin placa, modelo 1975 de marca FORD, y el bus de la Institución Privada “Colegio de la Presentación” de placas GMC-957 modelo 1978 de la marca Chevrolet, superan la vida útil legalmente autorizada para la prestación del servicio público de transporte.

4. En desarrollo de la política de transporte, se expidió la Ley 336 de 1996 por medio de la cual se unificaron los principios y los criterios que sirven de fundamento para la regulación y la reglamentación del transporte público aéreo, marítimo, fluvial, férreo, masivo y terrestre , y su operación en el territorio nacional, de conformidad con lo establecido en la Ley 105 de 1993 y con las normas que la modifiquen o sustituyan, estableciendo que la seguridad, especialmente la relacionada con la protección de los usuarios, constituye prioridad esencial en la actividad del sector y del sistema de transporte, vinculando la regulación del mismo a las autoridades competentes, exigiendo la verificación de condiciones de seguridad comodidad y accesibilidad, necesarias para garantizarle a los habitantes la eficiente prestación del servicio básico, dándole prioridad a la utilización de medios de transporte masivo.

Del mismo modo, la mencionada ley definió el carácter de servicio público esencial bajo la regulación del Estado que la ley le otorga a la operación de las empresas de servicio público, lo que implica la prelación del interés general sobre el particular, especialmente en lo que tiene que ver con la prestación del servicio mismo y con la protección de los usuarios.

5. Con posterioridad a la Ley 336 de 1996, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 174 de 2001, por medio del cual se reglamentó el Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Especial, es decir , aquél que se presta bajo la modalidad de una empresa de transporte legalmente constituida y debidamente habilitada en esta modalidad, a un grupo específico de personas ya sean estudiantes, asalariados, prestadores de servicios turísticos o particulares, que requieren de un servicio expreso y que para todo evento se hará con base en un contrato escrito, celebrado entre la empresa de transporte y ese grupo específico de usuarios.

6. No obstante que el Decreto 174 de 2001 exige ciertos requisitos para la prestación del servicio de transporte público terrestre automotor especial, tales como la instalación de un sistema de comunicación bidireccional entre la empresa y todos sus vehículos, y la adquisición de sendas pólizas vigentes de responsabilidad civil contractual y extracontractual, los buses de propiedad de las instituciones educativas demandadas, carecen del intercomunicador y de la póliza en mención.

7. El mismo Decreto 174 de 2001 establece que en ningún caso el modelo del vehículo automotor podrá superar los 20 años de edad, lo que quiere decir que el bus municipal de Girardot, el bus de la Institución Educativa Oficial “Atanasio Girardot”, el bus de la institución educativa oficial “Ernesto Manzanera Enríquez” y el bus de la Institución Educativa Privada “Colegio de la Presentación”, no pueden seguir prestando el servicio de transporte escolar, así como tampoco deben tener autorización de la autoridad competente para seguir en circulación.

8. Teniendo en cuenta la antigüedad de los vehículos en mención, también se están vulnerando las disposiciones ambientales, condiciones tecnomecánicas, seguridad de los pasajeros, y de las personas discapacitadas.

I.3. Pretensiones.

“1. Se declare que el alcalde de Girardot; Jairo Beltrán Galvis, mayor de edad y vecino de Girardot, por acción y omisión de sus deberes; que la institución educativa oficial “Ernesto Manzanera Henríquez”, representada por la rectora Martha Amórtegui, mayor de edad y vecino de Girardot, por acción y omisión, la institución oficial “Atanasio Girardot”, representada por el rector Jairo Jara, mayor de edad y vecino de Girardot por acción y omisión, y la institución educativa privada “Colegio de la Presentación”representada por la rectora Hermana Matilde Beltrán Velásquez, mayor de edad y vecino de Girardot, por acción y omisión; han violado los derechos colectivos a, “ a) El goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias; b) La moralidad administrativa; c) Los intereses de la comunidad, relacionados con la preservación restauración del medio ambiente; d) El goce del espacio público y la utilización de la defensa de los bienes de uso público; e) la defensa del patrimonio público; g) La seguridad y salubridad públicas; h) el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; j) El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; l) El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; m) la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; n) Los derechos de los consumidores y usuarios. Igualmente y como son derechos colectivos los definidos como tales en la Constitución, la leyes ordinarias y los Tratados de Derecho Internacional celebrados por Colombia recogidos en la Declaración de los Derechos Humanos proclamada por la Naciones Anidasen el año de 1948, en la Declaración de los derechos del deficiente mental aprobada por la ONU el 20 de diciembre de 1971, en la declaración de las personas con limitación, aprobada por la Resolución 3447de la misma organización, del 9 de diciembre de 1975, en el Convenio 159 de la OIT, en la Declaración de Sund Bergde Torremolinos, Unesco 1981, en la Declaración de las Naciones Unidas concerniente a las personas con limitación 1983 y en la recomendación 168 de la OIT de 1983, registrados en el artículo 3 de la Ley 361 de 1997 por la continuidad en la prestación del servicio público escolar de transporten el bus municipal de Girardot, el bus Dodge modelo 1965 de placas OI - 7000 de la institución educativa oficial “Atanasio Girardot”, el bus Ford modelo 1975 sin placas de la institución educativa oficial “Ernesto Manzanera Henríquez” y el bus Chevrolet modelo 1978 de placas GMC - 957 de la institución educativa privada “Colegio la Presentación”.

2. Se ordene al alcalde de Girardot; Jairo Beltrán Galvis, mayor de edad, vecino de Girardot, a la institución educativa oficial “Ernesto Manzanera Henríquez”, representada por la rectora Martha Amórtegui, a la institución educativa oficial “Atanasio Girardot”, representada por Jairo Jara, mayor d edad vecino de Girardot, y a la institución educativa privada “Colegio la Presentación” representada por la rectora Hermana Matilde Beltrán Velásquez, mayor de edad y vecino de Girardot, para que dispongan de la renovación del parque automotor con el que se presta el servicio público (oficial y privado) de transporte escolar en el municipio de Girardot, a través del bus municipal de Girardot, el bus Dodge modelo 1965 de placas OI - 7000 de la institución educativa oficial “Atanasio Girardot”, el bus Ford modelo 1975 sin placas de laInstitución Educativa Oficial “Ernesto Manzanera Henríquez” y el bus Chevrolet modelo 1978 de placas GMC - 957 de la institución educativa privada “Colegio la Presentación. Fíjese un plazo prudencia para la renovación del parque automotor”.

3. Se conceda el incentivo que habla el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 al actor popular.

4. Se ordene a la Defensoría del Pueblo para que en el Registro Público centralizado de las acciones populares y de las acciones de grupo inscriba la demanda, el auto admisorio de la demanda y el fallo definitivo”.

II. Contestación de la demanda

II.1. La institución educativa oficial “Francisco Manzanera Henríquez”, por intermedio de sus rectora la señora Nelly Serrano Monroy, se opuso a las pretensiones de la demanda en los siguientes términos:

Manifiesta que el bus de marca Ford modelo 1995 de placa Nº W 28128 asignado a esta institución educativa se mantiene en funcionamiento desde hace más de 20 años, y se mantiene en óptimas condiciones teniendo en cuenta que se le brinda constantemente mantenimiento mecánico, lo que puede ser constatado a través de un experticio legal.

Menciona que en los próximos días se actualizara la póliza de responsabilidad civil extracontractual para el bus de la institución.

Comenta que el Decreto 174 de 2001 no se aplica al caso en particular, toda vez que este solo hace referencia a vehículos particulares (automóviles - camionetas) destinadas al transporte escolar, características ampliamente distintas a las de un bus de servicio escolar.

Aclara que la institución educativa no puede proceder a la reposición del bus escolar a corto plazo, toda vez que no cuenta con rubro presupuestal que lo permita; es preciso aclarar que es el único bus que presta el servicio de transporte en la institución, y del que se benefician aproximadamente 80 estudiantes de primaria y secundaria, que provienen de familias de escasos recursos.

Por último solicita que se practique un dictamen pericial sobre el vehículo bus, de marca FORD, modelo 1995 de placa Nº W28128 a efectos de establecer su estado tecnomecánico.

II.2. La institución educativa oficial “Atanasio Girardot”, por intermedio de su Rector se opuso las pretensiones y hechos de la demanda, y manifestó que si bien el bus de marca FORD de placa OI 7000 asignado a dicha institución se mantiene en funcionamiento desde hace más de 20 años, no es cierto que dicho vehículo de transporte se encuentre obsoleto, ya que al mismo se le viene brindando constantemente mantenimiento mecánico.

II.3. El alcalde municipal y representante legal de la ciudad de Girardot por intermedio del jefe de la oficina asesora jurídica de la alcaldía municipal del mismo municipio, contestó la demanda de acción popular oponiéndose a las pretensiones de la siguiente forma:

Asevera que no es cierto que los buses objeto de la presente acción popular no puedan seguir prestando el servicio de transporte, ya que el mismo se presta con la observancia de la seguridad y comodidad requerida, tendiente a garantizar a los estudiantes de las instituciones educativas oficiales “Ernesto Manzanera” y “Atanasio Girardot” una eficiente prestación del servicio público, además de que no hay nexo para afirmar por parte del accionante, que el modelo del vehículo automotor impida el goce del espacio público y la utilización de la defensa de los bienes de uso público, la salubridad y demás derechos colectivos enunciados por el actor, como presuntamente vulnerados.

Manifiesta que la presente acción popular es improcedente teniendo en cuenta que la misma se dirige única y exclusivamente a las Instituciones Educativas varias veces mencionadas, descontextualizando la finalidad de la misma, que es la de proteger los derechos e intereses de una comunidad, los cuales intrínsecamente tienen la virtualidad de comprometer en su ejercicio a toda la sociedad. Considera que el caso sub examine es del resorte administrativo, razón por la cual el legislador expidió el Decreto 336 de 2003.

Indica que no hay concordancia entre lo demandado y la realidad fáctica, ya que el modelo del vehículo automotor utilizado para el transporte de los estudiantes de las instituciones educativas, no ocasiona en estos la perturbación alguna de los derechos colectivos invocados por el actor. Por lo tanto no hay un daño atribuible a la administración municipal, máxime si el servicio de transporte prestado se hace con observancia de la seguridad y comodidad requerida, tendiente a garantizar a los estudiantes la eficiente prestación del servicio público, y que en caso de haber falencias respecto de las normas, es competencia de las entidades administrativas supervisar el cumplimiento de la normatividad y con base en esto imponer las correspondientes sanciones en caso de ser necesario.

III. La audiencia de pacto de cumplimiento

El 11 de agosto de 2005 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca se constituyó en audiencia pública para llevar a cabo la audiencia especial de pacto de cumplimiento. Teniendo en cuenta que el actor no compareció a la señalada diligencia, mediante auto se declaró fracasada, y se ordenó el curso normal del proceso.

El representante del Ministerio Público solicitó el uso de la palabra, para lo cual manifestó:

“(...) solicito al honorable magistrado que se le de aplicación al artículo 38 de la Ley 472 de 1998 por considerar esta agencia del Ministerio Público que la acción es temeraria por lo tanto se debe condenar en costas al mismo y si a bien lo tiene el señor magistrado se le aplique una multa de 20 salarios mínimos como lo ordena la ley”.

La señora rectora de la institución educativa oficial Francisco Manzanero Henríquez solicitó el uso de la palabra para dejar constancia, manifestando lo siguiente:

“(...) Que no lo saquen del servicio ya que se le hace un mantenimiento periódico y es el que le presta servicio para los niños de estrato 1 y 2 que son nuestros estudiantes matriculados en la institución, además que el señor demandante Virgilio Barco Calvo es padre de familia de 2 alumnos matriculados en la institución los cuales se benefician del servicio de transporte”.

El rector del Colegio Departamental “Atanasio Girardot”, en uso de la palabra manifestó lo siguiente:

“Solicito al doctor Ramiro de Jesús Pazos Guerrero, Magistrado, que tenga en cuenta que el bus del Colegio Departamental Atanasio Girardot es modelo 1973 y se encuentra en muy buen estado técnico mecánico y a su vez si el quiere con mucho gusto le podemos traer el bus para que se le haga el peritaje correspondiente y así se den cuenta del buen estado en el que se encuentra este. El servicio de transporte de nuestro colegio s le viene prestando a nuestra comunidad educativa que es de muy escasos recursos económicos, estrato 0 y 1 en su mayoría, también quiero agregar que el señor Virgilio Calvo beneficiándose de la administración municipal porque vive en una de sus escuelas, no es justo que se deje aconsejar de personas deshonestas para que interponga demandas en contra de los bienes del municipio en este caso los buses”.

La apoderada del municipio de Girardot manifestó lo siguiente:

“El transporte prestado se hace con la observancia de la seguridad y comodidad requerida tendiente a garantizar a los estudiantes la eficiente prestación del servicio público, en el evento de hacer falencia respecto a norma de tránsito o transporte, es competencia de los organismos administrativos en supervisar el cumplimiento de dichas normas, en el caso concreto sería del director de Tránsito y Transporte del Municipio de Girardot”.

Por último, tomó el uso de la palabra la apoderada del Colegio la Presentación, la cual dejó un escrito con las peticiones (fls. 104 a 106); del mismo modo manifestó lo siguiente:

“(...) solicito muy especialmente se le conceda al bus modelo 1981 de placa GMC 957 del Colegio de la Presentación de Girardot seguir cumpliendo con sus funciones sin ningún problema ya que de lo comentado en esta acción popular tiene todos los documentos como permisos y seguros al día y está cumpliendo con todos los requisitos de ley. Los documentos a los que hago mención ya fueron adjuntados a la contestación de la demanda y solcito que se le haga el peritazgo.

III. Alegatos de conclusión

El apoderado del Municipio de Girardot manifestó que los vehículos de la Institución Educativa Oficial “Francisco Manzanera Henríquez” y de la Institución “Atanasio Girardot”, no están prestando el servicio de transporte escolar, toda vez que en la Secretaría de Tránsito y Transporte del Municipio de Girardot, en su calidad de autoridad competente en materia de transporte en el municipio, conforme a las normas del Código Nacional de Tránsito Terrestre y concordantes, advirtió que el bus de la primera Institución ya había sobrepasado el término de los 20 años de servicio escolar, y que la segunda Institución en mención, carece de los recursos económicos necesarios para el mantenimiento del bus de su propiedad, lo que hace imposible la reparación del motor el cual se encuentra inservible.

Lo anterior quiere decir que los buses de la instituciones educativas oficiales demandadas no se encuentran en circulación, razón por la cual no hay ni ha habido vulneración de ningún derecho colectivo.

IV. La providencia impugnada

La Sección Tercera, Subsección “B”, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante providencia de 7 de junio de 2006, denegó las excepciones “de improcedencia de la acción popular y la de carencia de concordancia con la realidad fáctica” propuestas por la alcaldía del municipio de Girardot, y amparó los derechos colectivos al acceso a los servicio públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, y a la seguridad pública.

Se encuentra probado que los vehículos de propiedad de la Institución Educativa Oficial “Ernesto Manzanera Henríquez” y de la institución educativa privada “Colegio la Presentación” han prestado el servicio de transporte público escolar a los alumnos e los respectivos planteles, pero no obra prueba que demuestre que operaron con licencia o autorización para el transporte de tipo escolar especial, de acuerdo con lo establecido con el Decreto 174 de 2001, por medio del cual se reglamentó la habilitación de empresas de transporte público terrestre automotor.

En el mencionado decreto se determina que la edad máxima de un vehículo para la prestación del servicio de tipo escolar será de 20 años contados a partir del modelo del mismo; y frente al caso concreto se encuentra probado que los 3 vehículos pertenecientes a las instituciones educativas demandadas, ya tienen más de 20 años de edad, razón por la cual no pueden seguir prestando el servicio de transporte escolar por haber transcurrido el tiempo límite que exige la norma.

Por lo anterior, considera la sala que los vehículos de las instituciones educativas demandadas no deberán seguir prestando el servicio de transporte escolar con los vehículos en comento, razón por la cual, en los términos del Decreto 174 de 2001 deberán renovar el parque automotor o sacarlos de circulación si es necesario.

Frente a la situación del parque automotor de las instituciones educativas oficiales, es preciso advertir que las circunstancias se tienen como superadas, ya que al momento de alegar de conclusión, certificaron que los vehículos objeto de esta acción popular ya salieron de circulación por haber cumplido su vida útil y por que el motor de uno de ellos se encuentra inservible.

En cuanto al bus de la institución educativa privada “Colegio de la Presentación”, actualmente se encuentra prestando el servicio de transporte escolar, según lo demuestran los permisos expedidos por la Secretaría de Transito y Transporte de Girardot, cuyo último vencimiento se extendió hasta el 30 de diciembre de 2005.

Lo anterior demuestra que la entidad en mención ha venido expidiendo dichos permisos sin determinar el modelo del vehículo respectivo, lo que significa que se ha vulnerado lo dispuesto en el artículo 60 del Decreto 174 de 2001, según el cual como ya se mencionó, el modelo del vehículo no puede superar los 20 años de edad.

Precisa que la institución educativa “Colegio La Presentación”, no le es aplicable el artículo 54 del Decreto 174 de 2001, que autoriza la prestación del servicio particular de transporte escolar hasta el 31 de diciembre de 2007, en aquellos casos en que los permisos se hubieren concedido en vigencia de los Decretos 1449 de 1990 y 1556 de 1998, por cuanto dichas disposiciones fueron derogadas por el artículo 73 del precitado Decreto 174 de 2001.

De otro lado, es preciso aclarar que el Decreto 1556 de 1998 contenía una expresa prohibición en materia de prestación del servicio particular de transporte escolar, la cual se mantuvo vigente hasta el 31 de diciembre de 2007.

“ART. 53.—El servicio particular escolar deberá prestarse en vehículos clase automóvil, microbús, camioneta, bus y buseta y en ningún caso el modelo podrá superar los veinte (20) años de edad.

En zonas urbanas consideradas de difícil acceso por sus condiciones topográficas y viales, y en zonas rurales, se podrá continuar prestando el servicio de vehículos clase campero”.

Así las cosas y de acuerdo a las anteriores disposiciones el servicio escolar deberá prestarse en vehículos con una edad inferior a 20 años, contados a partir del modelo de los mismos, ya que la prioridad es la prestación de un servicio seguro, eficiente y oportuno, en especial por tratarse de población escolar.

Teniendo en cuenta que el bus Chevrolet modelo 1981 de propiedad de las Hermanas Dominicanas de la Presentación, le fue otorgado el permiso escolar por parte de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Girardot, por medio de un acto administrativo, que se ha extendido en tiempo sin fundamento legal, la sala considera necesario ordenar la suspensión de los efectos jurídicos de los permisos otorgados en las condiciones mencionadas en acápites anteriores, hasta que la administración municipal disponga de las medidas necesarias para el cumplimiento del Decreto 174 de 2001(1).

Con base en las anteriores disposiciones la Sala ordenó lo siguiente:

“1. Niéguese las excepciones propuestas por las entidades demandadas.

2. Ordenase la protección de los derechos colectivos al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, el derecho a la seguridad y prevención desastres previsibles técnicamente y a la seguridad pública.

3. Ordénese a las Hermanas Dominicas de la Presentación abstenerse de ejecutar el permiso escolar otorgado para el vehículo bus Chevrolet Modelo 1981 de placas GMC 957: De igual manera, se ordena a la Secretaría de Tránsito y Transporte del Municipio de Girardot suspenda los efectos jurídicos de dicha licencia o tome las medidas que considere pertinentes. Las nuevas licencias que se requieran deberán cumplir estrictamente los requisitos señalados en el Decreto 174 de 2001 y en especial los artículos 54 y 60 de la misma normatividad.

4. Ordénase a la alcaldía municipal de Girardot que por intermedio de la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal se abstenga de otorgar licencias o permisos escolares a los vehículos oficiales Dodge D600 modelo 1973 de propiedad del Colegio Atanasio Girardot y el bus FORD modelo 1975 de propiedad del Colegio Ernesto Manzanera Henríquez, y a cualquier otro que no cumpla con la edad exigida para el servicio público de transporte terrestre automotor especial.

5. Ordenase el reconocimiento del incentivo económico previsto en el artículo 39 de la ley 472 de 1998 a favor del actor, en suma equivalente a diez (10) salarios mínimos mensuales legales vigentes a la fecha de ejecutoria de esta providencia, que serán pagados por la alcaldía municipal de Girardot, el Colegio Departamental Atanasio Girardot, el Colegio Ernesto manzanera Henríquez y la congregación Hermanas de la Caridad Dominicas de la Presentación de la Santísima Virgen, por partes iguales.

6. Niéguense las demás súplicas de la demanda.

7. No se condena en costas por cuanto no aparecen probadas.

8. En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la ley 472 de 1998, remítase copia auténtica de esta decisión a la Defensoría del Pueblo”.

V. Fundamentos de la impugnación

V.1. Mediante escrito radicado el 13 de julio de 2006, la institución educativa privada “Colegio la Presentación” apeló la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 7 de julio de 2006, afirmando que el Bus modelo 1981 de placas GMC 957 de propiedad de la Comunidad de Hermanas Dominicas de la Presentación es un “bus de servicio particular”, y que no hace recorridos con los estudiantes diariamente, sino cuando los lleva al campo deportivo del colegio, el cual se encuentra ubicado a las afueras de Girardot, y para regresarlos nuevamente al plantel educativo.

De otro lado, manifiesta que el bus en mención cuenta con todos los documentos al día, lo que se encuentra probado dentro del expediente.

Por último enuncia el artículo 68 de la Ley 336 de 1996, el cual hace referencia al Transporte Escolar Privado, de la siguiente manera:

ART. 68.—Transporte escolar privado: En cumplimiento del artículo 5º de la Ley 336 dentro del ámbito del transporte privado, los establecimientos educativos podrán continuar prestando el servicio de transporte exclusivamente a sus alumnos, siempre que los equipos sean propiedad del establecimiento educativo.

PAR.—En todo caso es obligación del establecimiento educativo mantenerlo en óptimas condiciones mecánicas y de seguridad y cumplir con los distintivos y requisitos especiales establecidos en los artículos 61, 62 y 63 de este decreto.

Los vehículos de propiedad del establecimiento educativo, destinados al transporte privado de sus estudiantes, deberán efectuar su revisión tecnomecánica anualmente, de acuerdo con la programación que para tal fin establezcan las autoridades de transporte competentes.

Por lo anterior, considera el apelante que la providencia impugnada deberá ser revocada y que el bus marca Chevrolet modelo 1981 de placas GMC 957, de propiedad del Colegio la Presentación no salga de circulación, con el fin de que pueda seguir haciendo los dos recorridos diarios.

Por último, resaltó que la Secretaría de Tránsito y Transporte de Girardot no ha expedido ningún acto administrativo ilegal al haber concedido el permiso de funcionamiento al bus tantas veces mencionado.

V.2. Mediante escrito allegado el 18 de agosto de 2006, el municipio de Girardot, por intermedio de apoderado sustentó el recurso de apelación manifestando que la acción popular es improcedente contrario a lo que argumenta el a quo, toda vez que el presunto afectado sigue siendo un grupo determinado de estudiantes y no la sociedad o una colectividad en abstracto, contrariando el espíritu de la acción popular, cual es el de proteger a la comunidad en sus derechos e intereses colectivos.

En cuanto a la excepción de “carencia de concordancia con la realidad fáctica” a juicio el apelante, el tribunal se limitó a negarla sin hacer un estudio adecuado de fondo sobre ella; con este medio de defensa el municipio de Girardot busca demostrar que de ninguna manera el modelo del vehículo provoca necesariamente vulneración de los derechos e intereses colectivos demandados por el actor, máxime si se tiene en cuenta que de acuerdo con la Ley 472 de 1998, tiene la carga de la prueba en este tipo de acciones el acto popular, el cual frente al caso concreto, se limitó a realizar una serie de señalamientos sin sustento probatorio, Y no acompaña ninguna prueba técnica que demuestre la vulneración de derecho colectivo alguno.

VI. Consideraciones de la Sala

VI.1. Las acciones populares. Finalidad y procedencia.

Las acciones populares(2) tienen como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados, exista peligro, agravio o daño contingente, por la acción o la omisión de las autoridades públicas o de los particulares que actúen en desarrollo de funciones administrativas. Se caracterizan por poseer un carácter altruista, pues mediante su ejercicio se busca que la comunidad afectada pueda disponer de un mecanismo jurídico para la rápida y sencilla protección de los referidos derechos, cuya amenaza o vulneración, así como la existencia del peligro, agravio o daño contingente, deben probarse necesariamente para la procedencia del amparo.

Se tienen, entonces, como supuestos sustanciales para la procedencia de las acciones populares, los siguientes: A) Una acción u omisión de la parte demandada. B) Un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos; peligro o amenaza que no es en modo alguno la que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana. Y, C) La relación de causalidad entre la acción, la omisión, y la señalada afectación de los referidos derechos e intereses.

VI.2. Excepciones:

Pese a que el a quo en providencia de 7 de junio de 2006 resolvió sobre las excepciones de fondo propuestas por el municipio de Girardot, este insiste en las mismas, referente a improcedencia de la acción, y carencia de concordancia con la realidad fáctica.

Aún cuando los argumentos del citado municipio no constituyen excepciones propiamente dichas, sino que forman parte del fondo de la controversia, cabe señalar lo siguiente:

Frente a la primera excepción, la de la improcedencia de la acción popular, la Sala comparte lo esgrimido por el a quo en el sentido de que la acción popular no tiene un carácter subsidiario, por el contrario, es una acción principal que dada su naturaleza jurídica, sus principales características y su objeto, se deduce que es una acción preferente como ya se anotó, despojada de formalismos, encaminada a que cese la vulneración o agravio de los derechos colectivos, y en el caso que se presente, restituir las cosas al estado anterior en la medida de lo posible. Así mismo, la acción puede interponerse mientras subsista la vulneración, amenaza o peligro al derecho o interés colectivo.

Así las cosas, los estudiantes de las instituciones educativas oficiales y privadas demandadas, hacen parte de la población estudiantil conformada por menores de edad en su mayoría, los cuales gozan de protección constitucional especial.

Los derechos y los intereses colectivos han sido definidos por la Doctrina como aquellos que se encuentran relacionados con el mejoramiento y con el mantenimiento de la buena calidad de vida, y por tal motivo se reconocen a toda la comunidad, que para el caso sub examine será la comunidad estudiantil del municipio de Girardot.

En cuanto a la carencia de concordancia con la realidad fáctica, para la Sala es evidente que los hechos que sustentan la demanda guardan relación con la vulneración, agravio o amenaza de los intereses colectivos mencionados por el actor popular.

V.I.3. El servicio público de transporte terrestre especial.

La operación del transporte es un servicio de carácter público, propio de la finalidad social del Estado, sujeto a la intervención y reglamentación de las autoridades competentes para tal fin.

Las disposiciones legales que regulan el transporte, le otorgan el carácter de servicio público esencial, en donde prevalece el interés general sobre el particular, en especial lo relacionado con la garantía de la prestación del servicio y la protección de los usuarios del mismo, conforme a los derechos y obligaciones establecidas en la Constitución, en la ley y en los reglamentos.

El mismo ordenamiento jurídico hace especial énfasis en la prestación del servicio con seguridad, en especial la relacionada con la protección de los usuarios, prioridad esencial en la actividad del sector y del sistema de transporte, lo que se ajusta a lo establecido en los artículos 2º, 11, 24, 365 y 366 de la Constitución Política, que le imponen al Estado el deber de proteger la vida y la integridad de todas las personas residentes en Colombia.

El Estatuto Nacional de Tránsito, Ley 336 de 1996 en el Capítulo Tercero regula la creación y funcionamiento de las empresas de Servicio Público de Transporte de la siguiente manera:

ART. 9º—El servicio público de transporte dentro del país tiene un alcance nacional y se prestará por empresas, personas naturales o jurídicas, legalmente constituidas de acuerdo con las disposiciones colombianas y debidamente habilitadas por la autoridad de transporte competentes. (...).

ART. 10.—Para los efectos de la presente ley se entiende por operador o empresa de transporte la persona natural o jurídica constituida como unidad de explotación económica permanente con los equipos, instalaciones y órganos de administración adecuados para efectuar el traslado de un lugar a otro de personas o cosas, o de unas y otras conjuntamente.

PAR.—La constitución de la persona jurídica a que se refiere el presente artículo, no requerirá de autorización previa alguna por parte del Estado.

ART. 11.—Las empresas interesadas en prestar el servicio público de transporte o constituidas para tal fin, deberán solicitar y obtener habilitación para operar.

La habilitación, para efectos de esta ley, es la autorización expedida por la autoridad competente en cada Modo de transporte para la prestación del servicio público de transporte.

De acuerdo con la normatividad transcrita, para la ejecución del servicio público de transporte es necesaria la expedición de una habilitación o licencia de funcionamiento otorgada por la autoridad competente, que será conferida al solicitante, previo cumplimiento de ciertos requisitos para garantizar a los usuarios una óptima, eficiente, continua e ininterrumpida prestación del servicio de transporte público.

En atención a lo anterior, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 174 de 2001 “Por el cual se reglamenta el Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Especial”, el cual fue definido en el artículo 6º de la siguiente manera:

ART. 6º—Serviciopúblico de transporte terrestre automotor especial. Es aquel que se presta bajo la responsabilidad de una empresa de transporte legalmente constituida y debidamente habilitada en esta modalidad, a un grupo específico de personas ya sean estudiantes, asalariados, turistas (prestadores de servicios turísticos) o particulares, que requieren de un servicio expreso y que para todo evento se hará con base en un contrato escrito celebrado entre la empresa de transporte y ese grupo específico de usuarios.

El mismo Decreto 174 en los artículos 22 y 23 determina:

ART. 22.—Contratación. El servicio público de transporte terrestre automotor especial, sólo podrá contratarse con empresas de transporte legalmente habilitadas para esta modalidad, y en ningún caso se podrá prestar sin sujeción a un contrato escrito y se prestará bajo las condiciones estipuladas por las partes.

ART. 23.—Extracto del contrato. Durante toda la prestación del servicio, el conductor del vehículo deberá portar en papel membreteado de la empresa y firmado por el representante legal de la misma, un extracto del contrato que contenga como mínimo los siguientes datos:

1. Nombre de la entidad contratante.

2. Duración del contrato, indicando su fecha de iniciación y terminación.

3. Objeto del contrato.

4. Origen y destino.

5. Placa, marca, modelo y número interno del vehículo.

PAR.—El Ministerio de Transporte diseñará el “Formato Único de Extracto del Contrato” y establecerá la ficha técnica para su elaboración y los mecanismos de control correspondientes.

Además de las anteriores disposiciones el mismo decreto 174 de 2001, Título V, “Prestación del servicio escolar en vehículos particulares” Capítulo I, en el artículo 54 establece lo siguiente:

ART. 54.—Permisos concedidos en vigencia de los decretos 1449 de 1990 y 1556 de 1998. Las personas naturales o las asociaciones de padres de familia que conforme a lo dispuesto por los decretos 1449 de 1990 y 1556 de agosto 4 de 1998, destinaron sus vehículos de servicio particular al transporte escolar, podrán continuar prestando dicho servicio hasta el 31 de diciembre del año 2007, siempre que hayan sido autorizados por la autoridad competente, previo cumplimiento de lo establecido en los mencionados decretos.

El Decreto 158 de 1998 en su artículo 53 determina que:

ART. 53.—El servicio particular escolar deberá prestarse en vehículos clase automóvil, microbús, camioneta, bus y buseta, y en ningún caso el modelo del vehículo podrá superar los 20 años de edad. (resaltado fuera de texto)

Continuando con las disposiciones del Decreto 174 de 2001, en el capítulo V, “Equipos, distintivos y requisitos especiales”, en el artículo 60 dispone:

ART. 60.—Tipología vehicular. Derogado por el artículo 11, Decreto Nacional 805 de 2008. El servicio escolar en vehículos particulares podrá prestarse en equipos clase automóvil, microbús, camioneta, bus y buseta y en ningún caso el modelo del vehículo podrá superar los veinte (20) años de edad. (resaltado fuera de texto)

En zonas urbanas consideradas de difícil acceso por sus condiciones topográficas y viales y en zonas rurales, se podrá continuar prestando el servicio en vehículos clase campero.

PAR.—Los equipos destinados al servicio escolar en vehículos particulares, deberán efectuar su revisión técnico-mecánica anualmente, de acuerdo con la programación que para tal fin establezcan las autoridades de transporte competentes.

ART. 64.—Reposición o renovación del vehículo. Derogado por el artículo 11, Decreto Nacional 805 de 2008. Los propietarios de los vehículos de placa particular de servicio escolar que obtuvieron el permiso correspondiente, solo podrán realizar la reposición o renovación del vehículo por otro nuevo o de mejores condiciones de operación siempre que este sea de servicio público y cumpla con las condiciones de homologación y edad exigidas para el Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Especial. En este caso el vehículo de servicio público deberá ser vinculado a una empresa debidamente habilitada para la prestación de este servicio.

Y por último, el título VI, Disposiciones finales consagra:

ART. 68.—Transporte escolar privado. En cumplimiento del artículo quinto de la Ley 336, dentro del ámbito del transporte privado, los establecimientos educativos podrán continuar prestando el servicio de transporte exclusivamente a sus alumnos, siempre que los equipos sean propiedad del establecimiento educativo.

PAR.—En todo caso es obligación del establecimiento educativo mantenerlo en óptimas condiciones mecánicas y de seguridad y cumplir con los distintivos y requisitos especiales establecidos en los artículos 61, 62 y 63 de este decreto.

Los vehículos de propiedad del establecimiento educativo, destinados al transporte privado de sus estudiantes, deberán efectuar su revisión técnico - mecánica anualmente, de acuerdo con la programación que para tal fin establezcan las autoridades de transporte competentes.

Es importante mencionar que los artículos 54 a 64 del Decreto 174 de 2001, fueron derogados por el artículo 11 del Decreto 805 de 2008, pero este último mantiene en el artículo 7º la limitación del tiempo en el modelo del vehículo, manifestando que la antigüedad del vehículo no puede superar los 10 años de edad, lo cual frente al caso sub examine, genera los mismos efectos que la normatividad vigente para el año 2006 (D. 174/2001), año en el cual fue interpuesta la demanda de acción popular, antes de la derogatoria.

ART. 7º—Equipos. (Artículo modificado por el artículo 1º del Decreto 3964 de 2009. El nuevo texto es el siguiente:) El servicio escolar en vehículos particulares podrá prestarse en automóvil, microbús, campero, camioneta, buseta y bus, cuya antigüedad no podrá superar los diez (10) años de edad. Edad máxima de la que se exceptúan los camperos destinados al transporte escolar rural.

VI.4. Las pruebas.

En el expediente se encuentra acreditado:

1. Copia del diagnóstico de 19 de mayo de 2005 realizado por la Secretaría Tránsito y Transporte de Girardot al vehículo marca Chevrolet B - 60 de placas GMC 957 modelo 1981, destinado a la prestación del servicio particular y de escolar, de propiedad de las Hermanas Dominicas de la Presentación (fl. 22).

2. Copia del registro automotor ante el Ministerio de Transporte en el que consta que las Hermanas Dominicas de la Presentación efectuaron cambio de motor al vehículo Chevrolet Placas GMC 957 modelo 1981 (fl. 23).

3. Copia del permiso escolar 008 - 04, del vehículo de placas GMC 957, expedido por la Secretaría de Tránsito y Transporte de Girardot, el 27 de mayo de 2004, de propiedad de las Hermanas Dominicas de la Presentación, cuya fecha de vencimiento es 27 de mayo de 2005 (fl. 26).

4. Copia de la póliza de seguro por daños corporales que se causen en accidentes de tránsito, expedida por Seguros del Estado S.A, del bus particular de placa GMC 957 de propiedad de las Hermanas Dominicas de la Presentación (fl. 27).

5. Copia de la licencia de tránsito 02 - 25307 del vehículo de placa GMC 957, expedida por la Dirección General de Transito y Transporte del Ministerio de Transporte (fl. 28).

6. Copia de la póliza de seguros corporales causados a personas en accidentes de tránsito AT1301 9602456 - 3, expedida por Agrícola de Seguros S.A, del bus oficial de placas OI7000, marca Dodge D600 modelo 1973, de propiedad del Colegio Departamental Atanasio Girardot (fl. 70).

7. Copia de la solicitud de registro de matrícula del vehículo OI7000 marca Dodge D600 modelo 1973, suscrito por el rector del Colegio departamental Integrado “Atanasio Girardot ante el Inspector de Tránsito y Transporte de Girardot, mediante la cual hace constar que el vehículo en mención “se utilizará para el transporte de profesores, empleados y alumnos” de dicha institución. También se encuentra la autorización expedida por la autoridad en mención (fl. 75).

8. Certificación expedida por la Secretaría de Tránsito y Transporte de Girardot, en la cual consta que los vehículos objetos de la acción popular, únicamente el identificado con placas GMC 957 de propiedad de las Hermanas Dominicas de la Presentación, se les expidió permiso de transporte escolar (fls. 145 a 150).

9. A folio 189 obra oficio suscrito por la señora Nelly Serrano Monroy el 15 de septiembre de 2009, Rectora de la Institución Educativa “Francisco Manzanera Henríquez”, en el cual manifiesta lo siguiente:

“... me permito comunicarle que el vehículo de propiedad de la Institución Educativa Francisco Manzanera Henríquez de Girardot, no tiene licencia de tránsito, en razón a que este vehículo no fue matriculado. En el presente año no presta los servicios como vehículo escolar por falta de recursos económicos para su mantenimiento”.

10. A folio 199 obra oficio suscrito por el señor Jairo Alfonso Jara Flórez del 27 de marzo de 2006, Rector de la Institución Educativa “Atanasio Girardot” en el cual manifiesta lo siguiente:

“En la actualidad el bus no esta prestando el servicio escolar debido a que la Secretaría de Tránsito del municipio nos advierte que todo vehículo de transporte escolar debe tener como máximo 20 años de servicio, y el bus del colegio es modelo 1973, es decir que tiene una vida útil de 33 años, por lo tanto este ya cumplió su ciclo vida útil”.

11. A folio 200 obra oficio del 27 de marzo de 2006, suscrito por la Directora del Colegio la Presentación de Girardot certificó lo siguiente:

“... en respuesta a su comunicado del 24 de marzo de 2006, el bus es de propiedad del colegio y no presta transporte escolar, su único objeto es brindar el servicio de trasladar a los alumnos a sus jornadas deportivas que se realizan en el Polideportivo dentro del horario de clase”.

12. a folio 201 obra oficio del 7 de abril de 2006, suscrito por el rector de la Institución Educativa “Francisco Manzanera Henríquez” en el que manifiesta que:

“...que el bus de la Institución Educativa Francisco Manzanera Henríquez se encuentra fuera de servicio en lo que va transcurrido del año 2006 por que el motor está inservible”.

Visto lo anterior, es evidente que las instituciones educativas demandadas no podían optar por la prestación del servicio de transporte escolar al no estar habilitadas para prestar el servicio especial, ya que el servicio público de transporte en Colombia se debe prestar únicamente por empresas legalmente constituidas y habilitadas por la autoridad competente, para la correspondiente modalidad. Tampoco podían prestar el servicio de transporte escolar privado, pues los buses pese a ser de su propiedad, no cumplían con los requisitos establecidos en la ley para tal fin, en especial la edad del modelo del vehículo, que para el caso concreto todos superan los 20 años.

VI.5. El caso concreto.

El actor atribuye a las instituciones educativas oficiales y privadas la vulneración de los derechos colectivos al acceso a los servicios públicos y a su prestación eficiente y oportuna, el derecho a la seguridad y a la prevención de desastres previsibles técnicamente, y el derecho a la seguridad pública, por mantener en funcionamiento buses cuyo modelo es de más de 20 años, que prestan el servicio de transporte escolar a los estudiantes de las mismas.

Como quiera que los vehículos de propiedad de las instituciones educativas oficiales “Atanasio Girardot” y “Francisco Manzanera Henríquez” ya no se encuentran en circulación tal como lo manifiestan los rectores de las mismas, frente a estos en particular se está en presencia de un hecho superado, razón por la cual de estas no se puede predicar la vulneración de derecho colectivo alguno.

Teniendo en cuenta la normatividad transcrita en los acápites anteriores, relacionada con la prestación del servicio de transporte escolar, es evidente que la misma trae para todos los efectos, la limitación del modelo del vehículo con el cual se presta dicho servicio, que para el caso no puede superar más de 20 años.

Como puede apreciarse del material probatorio obrante dentro del expediente, el modelo del bus de las Institución Educativa Privada Colegio “La Presentación” de GMC 957 marca Chevrolet modelo 1981, supera el tiempo límite establecido en la normatividad, en especial el dispuesto en el Decreto 174 de 2001, razón por la cual el bus en mención, no podrá seguir haciendo ninguna clase de recorrido y de manera inmediata deberá salir de circulación.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFÍRMASE la sentencia apelada.

2. Envíese el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala de la Sección Primera, en su sesión de 13 de mayo de 2010.

Magistrados: Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta, presidente—María Claudia Rojas Lasso—Marco Antonio Velilla Moreno .

(1) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 6 de octubre de 2005, expediente 2002 - 0135, M.P. Ruth Stella Correa Palacio.

(2) Artículo 88 Constitución Política. Desarrollado por la Ley 472 de 1998.