Sentencia 2005-00567/37612 de noviembre 30 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B

Rad.: 73001-23-31-000-2005-00567-01(37612)

Consejero Ponente:

Dr. Danilo Rojas Betancourth

Actor: María Lucy Moncaleano de Guzmán

Demandado: Instituto Colombiano de Reforma Agraria

Referencia: Acción de Reparación Directa - Apelación Sentencia

Bogotá, D.C., treinta de noviembre de dos mil diecisiete.

EXTRACTOS: «Consideraciones

I. Competencia

10. El Consejo de Estado es competente para conocer del asunto, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del tribunal, dentro de un proceso con vocación de segunda instancia en los términos del Decreto 597 de 1988, dado que la cuantía de la demanda, determinada por el valor de la mayor de las pretensiones —que corresponde en este caso a la indemnización por concepto de lucro cesante señalada— superó la exigida por la norma para el efecto en el momento de su interposición(2), competencia por el factor objetivo que no se vio afectada en el presente caso con la entrada en vigencia de las leyes 954 de 2005 y 446 de 1998, como tampoco por las disposiciones introducidas en materia de descongestión judicial por la Ley 1395 del 12 de julio de 2010, en la medida en que el recurso de apelación fue ejercido con anterioridad a su entrada en vigencia(3).

II. Procedencia de la acción de reparación directa ejercida

11. De conformidad con los argumentos expuestos en el recurso, corresponde a la sala analizar, en primer lugar, si la acción de reparación directa ejercida por la señora María Lucy Moncaleano de Guzmán como propietaria de la hacienda Zaragoza, era la vía procesal adecuada para obtener la reparación de los daños que aduce le fueron ocasionados con el procedimiento administrativo de extinción de dominio formalmente iniciado con la Resolución 117 del 28 de febrero de 1979 por el Director regional del Incora y que culminó mediante acto de revocatoria Nº 0596 el 4 de diciembre de 2002; o si por el contrario, como lo afirmó el a quo, la actora debió acudir a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho para ventilar su pretensión, por tratarse de daños derivados de la expedición de un acto administrativo, configurándose por ende la ineptitud sustantiva de la demanda por indebida escogencia de la acción.

12. De encontrase que la acción incoada es procedente, deberá determinarse si la administración, en el marco del procedimiento de extinción de dominio efectuado, causó los daños alegados por la actora, convocándose su responsabilidad y la obligación de reparar de conformidad con lo establecido en el artículo 90 Superior.

13. Bajo el contexto fáctico expuesto, se procede a analizar los criterios jurisprudenciales que han definido asuntos similares en cuanto a la escogencia de la acción de acuerdo a la fuente del daño, a fin de determinar la viabilidad de las pretensiones de la actora a través de la acción de reparación directa:

14. En cuanto a indebida escogencia de la acción, la sala inicia por precisar que para acceder a la jurisdicción contenciosa administrativa, resulta imperativo que el demandante ejerza la vía procesal correcta —dentro del término oportuno— so pena del fracaso de la acción intentada; por lo que la elección de la misma, a la luz de los instrumentos diseñados por el legislador para tal efecto y la jurisprudencia decantada en la materia, no depende de su arbitrio sino de la causa generadora del daño cuyo restablecimiento se pretende, en tanto cada uno de los mecanismos judiciales establecidos en el ordenamiento jurídico persiguen una finalidad específica, y se ciñen a un término de caducidad diferente(4).

15. Respecto de la finalidad asignada a cada una de las acciones contenciosas, se asume que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho tiene por objeto desvirtuar la presunción de legalidad que cobija un acto administrativo, y consecuencialmente, obtener la indemnización de los perjuicios que el mismo haya podido generar durante el tiempo en que produjo efectos jurídicos. Por su parte, la acción de reparación directa persigue la indemnización de los daños causados por “un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente del inmueble por causa de trabajos públicos”, o con la modificación introducida por la Ley 446 de 1998, “por cualquier otra causa” como sería aquella consistente en la ruptura del principio de igualdad frente a las cargas públicas por un acto legal.

16. Como puede observarse, aunque ambas tienen una finalidad indemnizatoria(5), se diferencian por la fuente del daño: en el primer evento, la pretensión indemnizatoria se deriva de un acto administrativo que se reputa ilegal; en el segundo, surge de un hecho, una omisión, una operación administrativa, una ocupación o por cualquier otra causa(6), diferenciación a la que se suma el disímil término de caducidad que opera respecto de las mismas, 4 meses en el juicio subjetivo de nulidad, 2 años para la acción de reparación directa.

17. La distinción anterior se justifica a la hora de resolver casos como este, en donde el daño aducido se imputa a la expedición de dos actos administrativos, respecto de los cuales —como expresiones de voluntad de la administración en ejercicio de su función, tendientes a crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas— milita la presunción de legalidad y veracidad que les otorga el ordenamiento jurídico, de donde surge la necesidad de verificar la idoneidad y pertinencia del mecanismo incoado, a fin de evitar que la acción de reparación directa ejercida pueda convertirse en un sustituto de la de nulidad y restablecimiento del derecho o el fracaso de las pretensiones por la ineptitud sustantiva de la demanda, lo cual ocurriría si se admitiera por esta vía el estudio de daños originados en la ilegalidad de actos administrativos que no fueron impugnados oportunamente por los afectados en los términos fijados en la ley.

18. Bajo la anterior perspectiva, es decir, bajo el entendido de que la reparación de los perjuicios ocasionados por un acto administrativo debe ventilarse jurisdiccionalmente a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, existen tres eventos excepcionales en los que la jurisprudencia ha admitido la procedencia de la acción de reparación directa pese a encontrar de por medio un acto administrativo como fuente del daño: el primero, cuando no se controvierte respecto del mismo su legalidad, es decir que el daño alegado se originó en una actuación legítima de la administración; el segundo, cuando el acto administrativo fuente del daño es objeto posteriormente de revocatoria directa, o de anulación por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo con ocasión de su ilegalidad o inconstitucionalidad; y el tercero, en aquellos casos en los que un acto administrativo que favorecía al administrado es revocado o anulado, por lo que el daño se produce por su extinción.

19. En el primer evento, la jurisprudencia ha establecido la procedencia de la acción de reparación directa para reclamar los perjuicios derivados de un acto administrativo legal, cuando a pesar de encontrarse acreditada la juridicidad de la decisión, se evidencia un desequilibrio en las cargas públicas que impone a la víctima un sacrificio mayor al que deben soportar los demás miembros de la comunidad. Al respecto, el Consejo de Estado ha manifestado lo siguiente:

La jurisprudencia colombiana empezó a admitir la hipótesis de que un acto legalmente expedido pudiera causar daños y que tales daños pudieran ser objeto de reparación por rompimiento del principio de igualdad ante las cargas públicas.

Por lo que hace a la violación de este principio, es necesario entender, ante todo, que el mismo es un resultado colateral, residual de una actuación de la administración orientada a cumplir su misión del servicio público, que se traduce en un perjuicio que pone en una situación de desequilibrio ante las cargas públicas a la víctima o víctimas del mismo, es decir, cuando un administrado soporta las cargas que pesan sobre los demás, nada puede reclamar al Estado; pero si en un momento dado debe soportar individualmente una carga anormal y excepcional, esa carga constituye un daño especial que la administración debe indemnizar.

Ha dicho la corporación, que responde el Estado a pesar de la legalidad total de su actuación, de manera excepcional y por equidad, cuando al obrar de tal modo, en beneficio de la comunidad, por razón de las circunstancias de hecho en que tal actividad se desarrolla, causa al administrado un daño especial, anormal, considerable, superior al que normalmente deben sufrir los ciudadanos en razón de la especial naturaleza de los poderes y actuaciones del Estado, rompiéndose así la igualdad de los mismos frente a las cargas públicas, o la equidad que debe reinar ante los sacrificios que importa para los administrados la existencia del Estado.(7).

20. Asimismo, señaló:

La jurisprudencia nacional de vieja data ha indicado que si el perjuicio tuvo origen en una actividad lícita de la administración como es la que se desprende de la ejecución de un acto administrativo cuya legalidad no se discute, es posible reclamarlo mediante el ejercicio de la acción de reparación directa en la medida en que se configura un daño especial (Bonnard). De modo que no es forzoso reclamar, mediante el contencioso subjetivo, la indemnización proveniente de actos administrativos expedidos con arreglo a la Constitución y la ley y cuya legalidad no se controvierte, sobre la base de que al imponerse al administrado una carga especial que no tiene por qué padecer se presenta un rompimiento del equilibrio en las cargas públicas, idea inserta en la conciencia jurídica moderna (Duez) como una expresión del principio general de igualdad ante la ley (isonomía).

Por manera que la jurisprudencia ha definido al daño especial, como aquel que se inflige al administrado en desarrollo de una actuación legítima del Estado ajustada en un todo a la legalidad pero que debe ser indemnizado por razones de equidad y de justicia distributiva, en la medida en que aquel se ha beneficiado a costa de un daño anormal, desmesurado o superior a aquel que deben sufrir los administrados en razón a la naturaleza particular del poder público, el cual entraña de esta suerte un rompimiento de la igualdad ante las cargas públicas. (…).

De modo que aun la actividad estatal legítima “tanto por la existencia y extensión del derecho que ejercita como por la fidelidad al procedimiento determinado legalmente” —esto es, en ejercicio de sus competencias y obrando dentro del marco de las disposiciones legales— puede ocasionar al administrado un daño anormal, superior al que deben sufrir otros colocados en idénticas condiciones, que por lo mismo excede el sacrificio que el común de los ciudadanos debe soportar, entraña el rompimiento de la “equidad que debe reinar ante los sacrificios que importa para los administrados la existencia del Estado” y compromete así la responsabilidad patrimonial de la administración pública. (…).

Sobre la responsabilidad de la administración pública por actos administrativos legales, recientemente la sala subrayó que cuando la acción se interpone con ocasión del rompimiento del principio de igualdad ante las cargas públicas, como sucede cuando un inmueble es declarado patrimonio arquitectónico, lo cual comporta no poder disponer del mismo libremente, habida consideración que tiene la obligación de conservar su estructura en beneficio de la comunidad, la acción de reparación directa resulta procedente.

Por manera que, vista la evolución jurisprudencial en punto de responsabilidad por el Estado-Regulador, sea este constitucional, legal o administrativo, la jurisprudencia vigente de esta corporación se inclina decididamente por admitir la procedencia de la acción de reparación directa cuando quiera que no se cuestiona la “legitimidad” del acto normativo causante del desequilibrio ante las cargas públicas(8).

21. La lectura de los apartes jurisprudenciales transcritos permite concluir que, cuando a raíz de la expedición y normal cumplimiento de un acto administrativo legal, se presenta un quebranto en la igualdad frente a las cargas públicas que impone al particular la obligación de soportar un sacrificio mayor al que deben resistir los demás asociados como producto de la existencia del Estado, el afectado puede acudir a la acción de reparación directa para que por razones de justicia y equidad se le indemnicen los perjuicios causados, situación que se aborda bajo el título de imputación del daño especial.

22. En cuanto al segundo supuesto, en reiterada jurisprudencia la Sección Tercera ha aceptado además, la procedencia de la acción de reparación directa para reclamar los daños ocasionados durante la vigencia de actos administrativos, que posteriormente son revocados por la administración, o de aquellos de contenido general que finalmente son declarados nulos en sede jurisdiccional por la subsistencia de vicios que afectan su legalidad, al considerarse que tales situaciones configuran una falla del servicio que compromete la responsabilidad patrimonial de la entidad que los profirió; lo anterior, siempre y cuando no medie un pronunciamiento de contenido particular y concreto cuya legalidad haya podido debatirse por vía de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. En este sentido, precisó(9):

Se recuerda que la responsabilidad extracontractual no solo puede provenir de hechos, omisiones, operaciones administrativas materiales, ocupación permanente o temporal por trabajos públicos, también puede provenir de la declaración administrativa o judicial de la ilegalidad de los actos, revocatoria o nulidad, respectivamente; pues esas declaratorias reconocen la anomalía administrativa.

Debe tenerse en cuenta que la revocatoria administrativa como expresión del control de legalidad de los actos propios de la administración se manifiesta en un acto jurídico administrativo, el cual se presume legal; este acto puede ser examinado judicialmente a) o como consecuencia de la demanda de su nulidad (acción impugnatoria) b) o como consecuencia de la solicitud de responsabilidad extracontractual (acción reparatoria) fundada en el reconocimiento administrativo de su propia falta; este reconocimiento administrativo, se repite, como acto jurídico que es se presume legal y veraz. (…).

Como el asunto demandado planteó la responsabilidad extracontractual del demandado bajo la base jurídica del propio reconocimiento administrativo —en acto administrativo— de la “falencia o anomalía suyo”, no puede rechazarse la demanda.

23. En punto de la procedencia de la acción de reparación directa para reclamar los perjuicios ocasionados por los efectos jurídicos de un acto administrativo general, que luego es declarado nulo por la jurisdicción contenciosa administrativa, en sentencia de 2006 se indicó(10):

La Sala ha precisado que la responsabilidad extracontractual del Estado puede provenir de un acto administrativo que ha sido declarado ilegal, en la medida en que dicha declaratoria reconoce la anomalía administrativa presentada. Procedencia de la acción que solo tiene lugar cuando quiera que entre el daño antijurídico causado y el acto administrativo general no media acto administrativo particular que pueda ser atacado en sede jurisdiccional. Es claro que la acción de reparación directa solo procede si la antijuridicidad del daño deriva directamente de la declaración de nulidad del acto administrativo general por parte del juez del mismo. Una conclusión sigue de lo anterior: si la causa directa del perjuicio no es el acto administrativo anulado, sino un acto administrativo particular expedido a su amparo, debe acudirse a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho debido a que solo a través de ella puede destruirse la presunción de ilegalidad que lo caracteriza.

24. Posteriormente, en el contexto de la admisión de una demanda de reparación directa con ocasión de los perjuicios causados con la anulación de un acto administrativo de carácter electoral, se señaló:

En efecto, las acciones contencioso administrativas tienen un claro e identificable propósito, en la medida que el legislador las estableció específicamente para obtener la materialización de determinadas pretensiones.

La acción electoral tiene como sustrato el mismo establecido para las acciones de simple nulidad, tanto es así que aquella se puede ejercer con fundamento en las causales generales de anulación (CCA, art. 84), o las específicas del artículo 223 ibídem. De tal suerte que la estructura de la acción electoral constituye, en sí misma, una acción de simple nulidad y, por ende, solo sirve para invalidar actos administrativos que se refieren a la elección o nombramiento realizados para determinados cargos públicos.

Así las cosas, resulta perfectamente lógico que se ejerza la acción de reparación directa para solicitar la indemnización de perjuicios derivados, supuestamente, de los efectos producidos por un acto declarado ilegal. En otros términos, que mediante la correspondiente demanda no se pretenda controvertir la legalidad de un acto administrativo que inclusive, ya fue declarado nulo, sino la indemnización de un daño antijurídico del cual se tuvo conocimiento precisamente, una vez ejecutoriada la decisión que declaró nulo —en un proceso de nulidad electoral— un determinado acto administrativo de escrutinio(11).

25. De lo anterior se advierte que la posibilidad de acudir a la acción reparación directa para obtener el pago de perjuicios derivados de un acto administrativo general declarado nulo, encuentra su fundamento principal en que la ilegalidad judicialmente decretada, evidencia la falla del servicio generada por el desarrollo irregular o arbitrario de la potestad normativa asignada a algunas autoridades públicas, cuyos efectos jurídicos pueden causar daños antijurídicos a los particulares, quienes al encontrar definida la invalidez de la decisión administrativa, no podrían acudir nuevamente a un dispositivo procesal anulatorio para reclamar las indemnizaciones respectivas. Sin embargo, en tal caso es indispensable que entre el acto administrativo general declarado nulo y el daño, no medie una decisión de alcance particular y definitivo —esto es que haya podido demandar—, pues en tal caso, correspondería al interesado su controversia oportuna por vía de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, tal como lo afirmó en recientes pronunciamientos esta Subsección(12).

26. Ahora, en sentencia del 24 de agosto de 1998, la Sección Tercera en aplicación del principio de la prevalencia del derecho sustancial sobre las formalidades, avaló inicialmente la procedencia de la acción de reparación directa para reclamar perjuicios derivados de un acto administrativo ilegal, revocado por la propia administración a instancia del particular afectado. En aquella oportunidad la corporación consideró que ante la revocatoria de la decisión generadora del daño, no debía exigirse al interesado que acudiera a los dispositivos procesales anulatorios ya que no podía debatirse la legalidad de una acto inexistente por virtud de su extinción, por lo que era viable reclamar los perjuicios causados durante su vigencia mediante la reparación directa dado que estos no desaparecían por el solo hecho de su revocatoria. Textualmente se expuso en aquella ocasión(13):

Ante todo la corporación considera que el criterio sostenido por el tribunal de instancia para considerar inepta la demanda por equivocada escogencia de la acción por parte del actor, no es de recibo, frente a la filosofía consagrada constitucionalmente en materia de prevalencia del derecho sustancial sobre el meramente formal o procedimental, pues si bien es cierto que cada una de las acciones, más técnicamente pretensiones, contenidas y disciplinadas en el Código Contencioso Administrativo, responden a un supuesto de hecho debidamente delimitado en dicho código de procedimiento, diferenciándose claramente la acción de nulidad y restablecimiento del derecho de la acción de reparación directa, fundamentalmente por la circunstancia de que la primera es procedente cuando al restablecimiento del derecho se ha de llegar previa declaratoria de ilegalidad del acto cuya nulidad se demanda en tanto que la órbita de acción de la de reparación directa, no reclama declaratoria de ilegalidad de acto administrativo alguno como condición para su prosperidad, no lo es menos que, en un caso como el presente, la circunstancia de que se hayan proferido actos administrativos y posteriormente se hayan revocado, ha de ser necesariamente considerada, en orden a la determinación de la vía procesal idónea y adecuada para el reconocimiento de los perjuicios que se demandan. (…).

Téngase presente que, al margen de la existencia del acto administrativo, bien pudieron haberse ocasionado perjuicios, cuyo resarcimiento no desaparece, por la circunstancia de la revocatoria del acto administrativo, que habiendo tenido una vida efímera fue revocado posteriormente y ello comporta precisamente lo contrario a lo sostenido por el tribunal, esto es, la desaparición del acto administrativo como consecuencia de la prosperidad de la revocatoria directa, impide al afectado por aquel acto administrativo, solicitar el reconocimiento de eventuales perjuicios por la cuerda propia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho por ausencia de acto.

Desde luego que, en un caso como el presente, la vía procesal con que cuenta el administrado para hacer valer su derecho sustancial es indudablemente la acción de reparación directa. Y no se diga que como el eventual perjuicio sufrido por el demandante encuentra su origen en un acto administrativo, la única vía procesal para el reconocimiento de los perjuicios derivados del acto es la de nulidad y restablecimiento del derecho, pues ello vulneraría el derecho del justiciable a utilizar la figura de la revocatoria directa en sede administrativa y ello en manera alguna puede sostenerse.

Por lo demás, la interpretación que ahora se sostiene, no significa en manera alguna que el administrado pueda “convertir por voluntad” la acción de nulidad en acción de reparación directa, pues lo que ocurre es que, cuando un acto administrativo ilegal desaparece del mundo jurídico por virtud de la revocatoria directa o bien como consecuencia de la prosperidad de los recursos interpuestos en su contra, deja de existir como objeto de acción jurisdiccional de nulidad y los eventuales perjuicios que encuentren su origen mediato o inmediato en dicho acto, debidamente acreditados en cuanto a su ocurrencia y cuantía, habilitan al perjudicado para demandarlos por la cuerda propia de la acción de reparación directa, sin que pueda sostenerse, como principio general, que la revocatoria del acto en sede administrativa tiene la virtud de hacer desaparecer la existencia de eventuales perjuicios causados por el acto administrativo, por aplicación de la presunción de legalidad del mismo.

En efecto, una calidad del acto administrativo reconocida dentro del ordenamiento jurídico colombiano es la denominada presunción de legalidad de aquellas manifestaciones de voluntad, que se adquiere obviamente con la firmeza y ejecutoriedad del acto en cuestión. Sin embargo la presunción de legalidad, significa tan solo que las manifestaciones de la administración que se materializan en los actos administrativos se presumen ajustadas al ordenamiento jurídico, esto es, que no lo contrarían.

Otra circunstancia, que no debe confundirse con los efectos propios de la presunción de legalidad del acto, es la existencia o no de perjuicios causados al afectado por el proferimiento de un acto administrativo incurso en ilegalidad, sea que esta se reconozca en sede administrativa o bien por virtud de la prosperidad en sede jurisdiccional de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

No es cierto que, mientras el acto administrativo goza de presunción de legalidad no tiene la virtud suficiente para generar situaciones perjudiciales, pues ya se observó que, la presunción es un tratamiento de favor que el ordenamiento jurídico dispensa a las manifestaciones de la administración, pero como presunción que es, puede desaparecer y en esa medida indispensable le resulta al juzgador analizar la situación y los efectos materiales que el acto administrativo cuya presunción de legalidad desaparece posteriormente, pudo haber causado, para en caso de que se encuentren acreditados debidamente proceder a su reparación.

En conclusión: la acción de reparación directa es procedente para obtener la indemnización de perjuicios causados por un acto administrativo ilegal revocado en sede administrativa, cuando la parte afectada ha solicitado su desaparecimiento por la vía gubernativa o mediante la revocatoria directa como mecanismo de control de la actuación administrativa.

27. De igual forma, en sentencia de 2005(14), la sala hizo un recuento de las diferentes posiciones jurisprudenciales en torno al tema y asumió la más favorable hacia la procedencia de la acción de reparación directa por los perjuicios causados con la expedición de un acto administrativo revocado directamente o anulado en sede judicial, en donde se afirmó:

Como en su oportunidad se expuso, la procedencia de la acción de reparación directa en los casos en que la propia administración ha revocado un acto administrativo, con el que se causaron perjuicios, es una expresión del derecho a acceder a la justicia consagrado en el art. 229 de la Carta.

En virtud del derecho constitucional mencionado, el juez, al examinar la procedencia de una acción ejercida por un particular, que busca solucionar una cuestión que al parecer compromete la responsabilidad del Estado, debe favorecer la opción que le permita a ese particular poner en movimiento el aparato judicial, procurando que la seguridad jurídica y el debido proceso no resulten sacrificados.

En casos como el presente, se debe considerar la acción de reparación directa dado que el acto administrativo que presuntamente generó los perjuicios desapareció del ordenamiento jurídico, en el momento en que la administración reconoció su error.

En estas circunstancias, es posible afirmar que el daño que se causa a los administrados únicamente se torna antijurídico en el momento en que la administración, reconociendo la ilegalidad del acto, decide retirarlo del ordenamiento jurídico. Con anterioridad a ello, el acto se encontraba protegido por la presunción de legalidad y, en consecuencia, los efectos que generaba se reputaban legales.

En efecto, si se entiende, como lo ha expuesto la jurisprudencia, que únicamente es indemnizable el daño antijurídico y que dicha ‘calificación se obtiene de constatar que el ordenamiento jurídico no le ha impuesto a la víctima el deber de soportarlo’ es posible afirmar que el daño causado por un acto administrativo cobijado por la presunción de legalidad no es antijurídico sino en el momento en que la administración reconoce que el acto es ilegal, lo retira del ordenamiento jurídico y, por lo mismo, desaparece el deber de los administrados de soportarlo.

En conclusión, es procedente la acción de reparación directa para obtener la indemnización de perjuicios causados por un acto administrativo que ha sido revocado por la administración.

Lo anterior no obsta para que, como se dijo en la providencia del 19 de abril de 2001, el juez deba analizar si efectivamente el acto revocado era ilegal, si dicha ilegalidad se produjo como consecuencia de la actuación de la administración y si los perjuicios causados son indemnizables(15).

28. Finalmente, mediante providencia del 13 de mayo de 2009 se ajustó la tesis precedente, para precisar que no puede considerarse viable la acción de reparación directa en los casos en donde se reclama el reconocimiento de perjuicios derivados de un acto administrativo revocado en razón de su ilegalidad, cuando la acción que le resultaba pertinente, esto es, la de nulidad y restablecimiento del derecho, se encontraba caducada —evento en donde se parte del supuesto de que dicho acto, o mejor el perjuicio generado por el mismo, efectivamente podía ser controvertido desde un inicio bajo esa vía procesal—, pues si bien es cierto el ordenamiento jurídico prevé la prevalencia del derecho sustancial y la facultad revocatoria puede ser ejercida por la administración en cualquier tiempo respecto de sus actos, también lo es que no pueden desconocerse los mecanismos que ha establecido el legislador para el ejercicio oportuno y la materialización de los derechos a través del derecho de acción, precedente que tuvo como presupuesto fáctico, o giraba en torno a un acto administrativo definitivo que adquirió firmeza y ejecutividad, y que posteriormente fue revocado. En esta ocasión se definió lo siguiente(16):

Si bien es cierto que nuestro ordenamiento consagra la primacía del derecho sustancial respecto del derecho procesal, también lo es que la Constitución Política consagra el debido proceso y el derecho de defensa, que contienen el sometimiento a las normas que orientan el acceso a la justicia mediante el ejercicio oportuno y adecuado de las acciones judiciales. Por tanto no resulta aceptable invocar la prevalencia del derecho sustancial para justificar el incumplimiento de los principios y normas que rigen el ejercicio del derecho de acción. La alegada prevalencia procede frente a situaciones en la que el derecho subjetivo se excluye o está en peligro por la aplicación de ritualidades y formalismos impertinentes.

La prevalencia del derecho sustancial no sirve para cambiar a voluntad, el objeto y la naturaleza de las acciones contencioso administrativas que presentan condiciones legales que determinan su procedencia. Así la acción de nulidad y restablecimiento del derecho es la pertinente para demandar la reparación de los perjuicios que tuvieron por causa un acto administrativo que se considera ilegal; por ende tiene por objeto la nulidad del acto y el restablecimiento del derecho que con el mismo se conculcó.

La acción de reparación directa, en cambio, resulta procedente contra el Estado cuando el daño proviene de un hecho, una omisión, una operación administrativa, la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa. Su objeto es la declaratoria de responsabilidad extracontractual y la consecuente reparación del daño causado.

2.2. La circunstancia de que los actos administrativos fuente del daño hayan sido revocados posteriormente, no muta la acción originalmente prevista por la ley para obtener la reparación de los perjuicios derivados del mismo. Máxime si la revocatoria directa se produce cuando la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ha caducado. En el caso concreto es verdad que ante la revocatoria de los actos determinantes del daño, no cabe una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pero no solo por su inexistencia sobrevenida, sino, especialmente, porque ya se había producido la caducidad de la acción que era pertinente.

2.3. La acción de reparación directa no es la procedente por la sola inconducencia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto por medio del cual se revocó directamente el que causaba el perjuicio. Pues, de conformidad con lo expuesto, la misma no procede frente a daños causados con un acto administrativo que bien pudo demandarse por la vía de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

2.4. La circunstancia de que la revocatoria directa de un acto administrativo no produzca el restablecimiento del daño causado con el mismo, no conduce a entender como procedente la acción de reparación directa pues, se reitera, la pertinente al efecto, era la de nulidad y restablecimiento del derecho, ejercitada dentro del tiempo previsto en la ley. (…).

2.5. El derecho de acción, como es sabido, se rige por normas de orden público, que son imperativas y desarrollan el principio del debido proceso que apareja el derecho de defensa. Riñe por tanto con la naturaleza de la acción, el dejar a los particulares el manejo de las normas que definen el término de caducidad de las acciones, en particular de la acción de reparación directa cuyo ejercicio se dilataría en el tiempo, al considerarla procedente para obtener la reparación de los perjuicios que el acto revocado directamente, pudiese causar. (…).

Es por todo lo anterior que la sala, en esta oportunidad, revisa la posición adoptada en la precitada sentencia de 1998 y advierte que la acción de reparación directa no es procedente para obtener la reparación de los perjuicios que causó un acto administrativo, que fue posteriormente revocado por quien lo profirió, cuando la acción que le resultaba pertinente, esto es la de nulidad y restablecimiento del derecho, ya había caducado.

29. En la misma fecha, se aclaró que si la revocatoria del acto administrativo operaba antes de que venciera el término para interponer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el interesado podría optar por acudir a dicho mecanismo dentro del tiempo restante de caducidad, o a la acción de reparación directa pero dentro del mismo plazo; situación que, aunque un poco inverosímil, quedó definida así(17):

En algunos pronunciamientos la sala ha sostenido que cuando se produce la revocatoria directa de los actos administrativos de carácter individual no es viable ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho para obtener el resarcimiento de los perjuicios causados mientras el acto estuvo vigente porque mal podría exigírsele al administrado atacar un acto inexistente, por consiguiente, ha señalado que la vía procesal idónea para hacer valer su derecho sustancial es la acción de reparación directa; sin embargo, debe tenerse en cuenta que no siempre que se produce la revocatoria directa de los actos administrativos individuales se abre paso la posibilidad de ejercitar la acción de reparación directa para perseguir la indemnización de los perjuicios causados con ocasión del acto inconstitucional o ilegal, pues la revocatoria directa como enunciado general puede cumplirse en cualquier tiempo pero el derecho subjetivo de reclamar el resarcimiento de los perjuicios causados cuyo origen reside en el acto revocado tiene límites temporales y medios procesales que no pueden ser mutados por el demandante a su arbitrio, para subsanar su negligencia o error.

En efecto, cuando la revocatoria directa se produce por razones de inconstitucionalidad o ilegalidad, al amparo de lo dispuesto por el artículo 69 del CCA, la administración ejerce el poder de autotutela o auto control que le otorga la ley para eliminar del universo jurídico sus propios actos de oficio o a solicitud del administrado, sin embargo, tal expresión de poder no implica una declaración formal de ilegalidad o inconstitucionalidad respecto del acto revocado, implica un juicio de valor intrínseco que trasciende en la exclusión de los efectos del mismo y, como se dijo, en la desaparición del acto de manera definitiva con efectos ex nunc, es decir, hacia el futuro.

Por su parte, cuando el juez de lo contencioso administrativo declara la nulidad del acto administrativo, constata los vicios que lo afectan desde su nacimiento, por la presencia de alguna de las causales señaladas en el artículo 84 del CCA, de mayor espectro que las contenidas en el artículo 69 del CCA, siendo esta la razón por la cual el pronunciamiento del juez es de orden declarativo con efectos ex tunc, es decir, hacia el pasado, pudiendo derivarse eventualmente consecuencias patrimoniales por los perjuicios causados mientras estuvo vigente.

Con todo, en la práctica, la pérdida de eficacia en ambos casos se produce hacia el futuro, porque ni la declaración del juez ni la revocatoria decretada por la administración pública tendrían la virtualidad de eliminar los efectos nocivos que produjo el acto mientras estuvo revestido de la presunción de legalidad y validez que hacía obligatorio el acatamiento de las disposiciones en él contenidas, razón que permite afirmar que la obligación indemnizatoria surge por la ilegalidad o la inconstitucionalidad del acto y no por la declaración que en tal sentido produzca el juez natural.

A pesar de lo anterior, no podría imponérsele al administrado válidamente la obligación de que en los casos en que el acto administrativo de carácter particular y concreto haya sido revocado directamente por la administración, deba intentar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pues carecería de sentido obligarlo a ejercitar una acción donde el efecto inmediato de la pretensión principal —declaración de nulidad—, se halla agotado —extracción del acto administrativo del ámbito jurídico—, pues en el contencioso de plena jurisdicción el interés fundamental del administrado es generalmente la satisfacción de sus derechos subjetivos cuya protección reclama, mas no, en la mayoría de los casos, el restablecimiento del orden jurídico que conlleva la declaratoria de nulidad por ilegalidad o inconstitucionalidad, más aún cuando estas, sin declaración formal de la administración, han sido admitidas como fundamento de la revocatoria directa por la causal que se viene analizando, de la cual nace la obligación indemnizatoria en este tipo de eventos, de manera que si el acto que se pretende cuestionar no existe y la ilegalidad o inconstitucionalidad ha sido reconocida por la administración, el afectado no se halla en la obligación, en principio, de ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho para obtener el reconocimiento de los perjuicios irrogados como consecuencia del acto revocado.

En esta última hipótesis y en aras de garantizar el derecho constitucional de acceso efectivo a la administración de justicia debe brindarse al administrado la posibilidad de acudir a la jurisdicción a través del ejercicio del derecho público subjetivo de acción por medio del mecanismo que más se ajuste a la situación hipotética, para que en virtud del imperio soberano del Estado imparta justicia a través del poder jurisdiccional en relación con la controversia que se suscita, siendo procedente en este evento la acción de reparación directa consagrada por el artículo 86 del CCA, por cuanto no se antepone acto administrativo en la pretensión resarcitoria y ello implica que la reparación del daño pueda deprecarse de manera directa, con fundamento en la actuación irregular de la administración al proferir un acto que no se ajusta a derecho; sin embargo, en este tipo de eventos, la acción de reparación directa tendiente a obtener la indemnización de los perjuicios causados por el acto que ha sido revocado, es excepcional y restringida, de lo contrario serviría de excusa para habilitar los términos de caducidad para la instauración de las acciones; por ende, su ejercicio debe ser razonado en cada caso específico, bajo el entendido de que el administrado no se haya visto compelido a ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Así, la acción de reparación directa es procedente, cuando la administración ha revocado el acto administrativo de carácter particular y concreto de manera directa, invocando a tal efecto causales de ilegalidad o inconstitucionalidad manifiesta, y cobre fuerza ejecutoria el acto revocatorio dentro del término de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, es decir, dentro de los 4 meses previstos por el numeral 2 del artículo 136 del CCA. En este caso no solo podría intentar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho dentro del término de caducidad que resta, sino que podría optar por acudir a la acción de reparación directa dentro del mismo término.

Conforme a lo expuesto y teniendo en cuenta que la revocatoria directa de los actos administrativos puede cumplirse, en principio, en cualquier tiempo, se puede concluir que si el acto administrativo de contenido particular y concreto generador del daño es revocado directamente por la administración con posteridad a la oportunidad que tenía el administrado o el afectado para acudir a la jurisdicción en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, no puede posteriormente ejercer válidamente la acción de reparación directa con miras a obtener el resarcimiento de los perjuicios originados en el acto ilegal que ha sido revocado, porque lo único que podría inferirse de la actitud omisiva, es que el demandante pretende habilitar el término que dejó caducar para sacar provecho de su propia negligencia, tratando de encauzar las pretensiones consecuenciales que pudo haber reclamado a través de la acción consagrada por el artículo 85 del CCA, por medio de una acción que claramente resulta improcedente(18).

30. El análisis anterior, supone entonces la existencia de un acto administrativo definitivo que es posteriormente revocado por la administración con fundamento en la potestad atribuida por el artículo 69 del CCA bajo la configuración de la causal primera que refiere su manifiesta oposición a la Constitución o a la ley, en vigencia del cual se generó un daño para el interesado, concretándose la posibilidad del ejercicio de la acción de reparación directa en tal caso, únicamente bajo el presupuesto de su ejercicio dentro del término de caducidad de 4 meses establecido para la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, desde luego contados a partir de la publicidad del acto inicial revocado. No obstante, la procedencia de la acción de reparación directa como se señaló, debe ser analizada en cada caso, bajo el entendido de que el administrado puede no haberse visto compelido a ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, como ocurre en el caso que nos ocupa, y se expondrá en detalle más adelante.

31. Finalmente, el tercer evento en el que se ha habilitado la procedencia excepcional de la acción de reparación directa frente a actos administrativos, se erige a partir de la extinción jurídica de un acto que favoreció al administrado, es decir que creó a su favor una situación particular y concreta, y que posteriormente es revocado por la administración o anulado por la jurisdicción contencioso administrativa por una irregularidad que le es imputable y que por ende compromete su responsabilidad bajo el título de falla en el servicio. En este último caso, al examinarse la responsabilidad de la entidad pública que expidió el extinto acto, debe analizarse igualmente la conducta del particular, pues si la invalidez del acto administrativo o la causal de revocatoria se presentan producto de su conducta, no podría imponerse condena a la entidad, tal como lo señaló la Sección en reciente pronunciamiento:

En la hipótesis a la que se ha venido haciendo referencia, es decir en los eventos en que la acción de reparación directa cuya pretensión resarcitoria la constituyan los perjuicios generados por la vigencia del acto administrativo que a la postre sería declarado ilegal o revocado por la propia administración pública, los casos respecto de los cuales se ha pronunciado la sala tienen que ver principalmente con perjuicios derivados de la entrada en vigencia y ejecución del acto administrativo ilegal sufridos por quien vio mermado su patrimonio por la existencia misma del acto.

Pues bien, el caso que ahora se decide en segunda instancia es sustancialmente distinto de los que antes han sido analizados por la sala, puesto que en el presente caso concreto el demandante es el beneficiario del acto administrativo que a la postre se declaró ilegal por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; los perjuicios encuentran así su origen en la declaratoria de nulidad (es decir, en el vicio del acto administrativo) y no en su expedición o ejecución; de alguna manera, podría afirmarse que el daño alegado por la parte actora no se produjo por la vida del acto administrativo sino por su muerte. En otras palabras, la falla del servicio en la presente hipótesis se configuraría a partir de un defecto o vicio del acto administrativo que tuvo por consecuencia que un acto administrativo favorable al demandante hubiere salido del ordenamiento jurídico, en este entendido el análisis de la reparación de los perjuicios generados por la falla del servicio a la cual se hace referencia se compagina perfectamente con los presupuestos fácticos de la acción de reparación directa.

Huelga señalar que en estos eventos el juez deberá analizar la conducta del beneficiario del acto administrativo, puesto que si la declaratoria de nulidad que lo afecte o la revocatoria directa son producto de su propia conducta no procederá la declaratoria de responsabilidad patrimonial de la entidad pública que expidió el acto administrativo(19).

32. Así, si un particular resulta afectado por la revocatoria o nulidad de un acto administrativo del cual era beneficiario, en virtud de una irregularidad que pueda imputarse a la administración, puede acudir a la acción de reparación directa para obtener el reconocimiento de los perjuicios causados, caso en el cual el fallador deberá examinar también la injerencia que tuvo el actuar del interesado en la producción de la causa que generó la invalidez de la decisión.

33. De conformidad con el desarrollo jurisprudencial expuesto en precedencia, puede recapitularse que por regla general, la acción de reparación directa no procede para obtener la indemnización de perjuicios derivados de actos administrativos, toda vez que para tal efecto se encuentra prevista la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Sin embargo, excepcionalmente se ha considerado viable acudir a la acción de reparación directa cuando el origen del daño tiene relación con un acto administrativo, en los siguientes casos:

a) Cuando se reclaman perjuicios derivados de un acto administrativo que, a pesar de ser legal, causa un daño especial por quebrantar la igualdad que debe existir frente a las cargas públicas.

b) Para reclamar perjuicios originados en actos administrativos de carácter general, declarados nulos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, cuando sus efectos han ocasionado daños antijurídicos a los particulares, al considerar que el vicio subyacente en tales decisiones constituye una falla del servicio que compromete la responsabilidad patrimonial de la administración; procedencia de la acción condicionada en este caso a que no medie un pronunciamiento de contenido particular y concreto cuya legalidad haya podido debatirse por vía de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

c) Con el fin de obtener la indemnización de perjuicios derivados de un acto administrativo revocado por la administración, siempre y cuando se cumplan dos condiciones: En primer lugar, que para el momento de la revocatoria no hayan trascurrido los cuatro meses previstos para el ejercicio oportuno de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, y, en segundo lugar, que el interesado interponga la demanda de reparación directa dentro del tiempo que resta para el vencimiento de dicho plazo. No obstante, debe examinarse que haya tenido la posibilidad de ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, como quiera que de ello se deriva la observancia del término de caducidad de 4 meses en estos casos.

En estos eventos, al igual que ocurre con los actos generales declarados nulos por la jurisdicción, se ha dicho que la responsabilidad de la administración deberá analizarse bajo la óptica de la falla del servicio que se traduce en la ilegalidad reconocida en la expedición del acto revocatorio; y

d) Cuando un particular resulta afectado por la revocatoria directa o la nulidad de un acto administrativo del cual era beneficiario, en virtud de una irregularidad que pueda imputarse a la administración bajo el título de falla en el servicio.

34. Bajo los anteriores lineamientos se procede a examinar si el presente caso se subsume en alguno de los anteriores supuestos de procedencia de la acción de reparación directa en el contexto particular indicado:

35. Del examen de los hechos y las pretensiones del libelo se infiere que en esencia, la señora María Lucy Moncaleano de Guzmán pretende, a través de la acción de reparación directa, la indemnización por los daños que considera le fueron generados i) a partir del inicio del procedimiento de extinción de dominio sobre la hacienda Zaragoza por parte del Incora a través de la Resolución 117 del 28 de febrero de 1979, ii) con el registro del mismo en el folio de matrícula inmobiliaria de su predio y iii) la prolongación de dicho trámite durante 23 años, para finalmente ser revocado mediante Resolución 596 del 4 de diciembre de 2002, con ocasión de las omisiones y errores cometidos por los funcionarios del Incora a lo largo del mismo en detrimento de uso y goce pleno de su derecho de dominio.

36. Pese a las falencias técnicas y argumentativas que se advierten en el escrito introductorio (f. 71 a 77 c. ppl.), se extrae del mismo que la censura de la actora respecto del procedimiento efectuado por la entidad demandada radica en: i) que este no debió iniciarse como quiera que la mayoría del predio sí se encontraba explotado a través de múltiples contratos de arrendamiento, sin que pudiera endilgársele improductividad, máxime cuando la situación de violencia de la zona había forzado su salida del terreno y por ende propiciado la dificultad para su explotación directa por parte de sus propietarios; y que ii) la prolongación excesiva del trámite, con vulneración de las normas de procedimiento que lo regulan, propiciaron una serie de hechos que la afectaron moral y patrimonialmente de donde deriva la pretensión reparatoria a cargo del Estado.

37. Asimismo, se observa a grandes rasgos que el procedimiento de extinción de dominio culminó —tal como lo afirma la actora— a través de la Resolución 596 del 4 de diciembre de 2002 (f. 153 a 159 del c. ppl.), por medio de la cual, la gerente de la regional Tolima del Incora, con fundamento en lo establecido en el artículo 69 del CCA, procedió a revocar la resolución de apertura del procedimiento de extinción de dominio sobre la hacienda Zaragoza, al considerar esencialmente, entre otras razones que involucran la legalidad de la actuación, que pese a la visita preliminar efectuada por un funcionario de la entidad —a partir de cuyo informe (de área, linderos y estado de explotación) se decidió dar inicio al trámite de extinción—, para el año 2002 el predio objeto de la medida de extinción no estaba claramente determinado por sus linderos y extensión, por lo que la entidad: “(…) carecía de los presupuestos de hecho necesarios para decidir si frente al mismo se [debe] declara[r] la extinción del derecho de dominio sobre la propiedad privada por falta de explotación económica (…)”, ordenando de esta manera la revocatoria de la Resolución 117 de 28 de febrero de 1979 y específicamente la cancelación de la inscripción efectuada desde el 8 de marzo de 1979 en el folio de matrícula Nº 368-0001094, que corresponde a la hacienda Zaragoza (f. 44 vto c. pruebas).

38. Es claro entonces, que en el presente caso los daños alegados por la accionante no surgen del acto de revocatoria anteriormente citado —toda vez que este le beneficia en la medida en que revocó la resolución y el procedimiento lesivo a sus intereses sobre el predio Zaragoza—, tampoco surgen de un acto legal, sino de la actuación administrativa adelantada, respecto de la cual se cuestiona tanto la ilegalidad de su inicio —con la expedición de la Resolución 117 de 1979—, como la excesiva prolongación de la misma, de donde esencialmente deriva la actora la totalidad de daños acaecidos, que concreta en: i) la devolución del bien con ocasión de la revocatoria ordenada con problemas de invasión por parte de terceros, ii) la pérdida de parte del terreno por prescripción adquisitiva de dominio decretada judicialmente a favor de uno de invasores del predio durante el término en que fue objeto de la medida de extinción de dominio su predio, iii) la ocupación de hecho de parte del terreno por parte del Incoder para la construcción de la represa de Zanja Honda, prevalidando del inicio y trámite de extinción de dominio adelantado, que aún no se encontraba en firme; iv) la imposibilidad de explotar y enajenar el predio por el registro de la medida de extinción de dominio en el folio de matrícula inmobiliaria del bien, y v) la duración excesiva del procedimiento hasta su finalización por revocatoria oficiosa del procedimiento.

39. En este contexto y de manera preliminar, es relevante precisar la inviabilidad en este caso de la acción especial de revisión establecida tanto en el artículo 23 de la Ley 135 de 1961(20) como en el artículo 53 (núm. 3) de la Ley 160 de 1994(21), como quiera que esta procede únicamente contra la decisión que declara la extinción del dominio privado sobre un fundo, además de no tener efectos resarcitorios sino únicamente de restablecimiento automático de la legalidad en el procedimiento adelantado; lo que no sucedió en el sub examine, toda vez que como se anotó, este culminó con la revocatoria directa de todo el procedimiento, decretada con fundamento en el artículo 69 del CCA, en la medida en que no se contaba con los requisitos para continuar con el trámite(22).

40. De igual forma se aclara que para la época en que fue notificada a la demandante la Resolución 117 de 28 de febrero de 1979, esto es, el 27 de mayo de 1979 (f. 44 y 45 c. pruebas), esta no podía ejercer acción de nulidad y restablecimiento del derecho en su contra, como quiera que se trataba de una decisión de apertura al procedimiento de extinción de dominio, más no de un acto definitivo que pusiera fin al mismo(23), lo que imposibilitaba su control judicial a la luz del contenido procedimental de la Ley 167 de 1941 (arts. 34, 74 y 82)(24) y del Decreto 2733 de 1959 (art. 18) —normas vigentes en materia contenciosa administrativa con anterioridad al Decreto 1 de 1984—; cuya posibilidad de demandabilidad, en razón de sus efectos jurídicos sobre el derecho de dominio de los particulares, únicamente se posibilitó legislativamente con la entrada en vigencia de la Ley 446 de 1998, en donde el numeral 8 del artículo 36 fijó la competencia privativa del Consejo de Estado(25), en única instancia, para el conocimiento de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho “(…) contra los actos administrativos expedidos por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, que inicien las diligencias administrativas de extinción del dominio, clarificación de la propiedad, deslinde y recuperación de baldíos.”(26), lo que en principio pone en evidencia que la actora en su momento no contaba con un instrumento judicial definido normativamente para conjurar los perjuicios que consideró le ocasionaba el inicio del aludido procedimiento y ejercer su derecho de acción de manera efectiva, por lo que debía esperar su trámite y culminación a través de un acto definitivo para tal efecto, lo que para el caso concreto se dio a través del acto de revocatoria contenido en la Resolución 596 de 4 diciembre de 2002.

41. Así, descartada la aptitud de la acción especial de revisión en este caso y la posibilidad de la actora de controvertir la Resolución de Inicio —117 de 1979— a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, surge palmaria la procedencia de la acción de reparación directa, toda vez que tal situación se ubica en uno de los eventos en los que la jurisprudencia ha habilitado su ejercicio (literal c. de los supuestos atrás señalados), en la medida en que la fuente del daño es un acto administrativo ilegal que posteriormente es revocado por tal razón en sede administrativa, pero más allá de ello, una actuación administrativa —de carácter oficioso— dilatada en el tiempo, que se considera lesiva respecto del derecho de dominio sobre un predio de propiedad privada.

42. Corrobora lo anterior la imposibilidad de la actora de demandar la nulidad del acto de revocatoria Nº 00596 de 2002 que puso fin al procedimiento de extinción de dominio sobre la hacienda Zaragoza y ordenó el levantamiento de la inscripción atrás reseñada, en la medida en que tal decisión le beneficiaba; de donde surge no solamente el ejercicio adecuado de la acción de reparación, sino la no sujeción de la misma al término de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho como lo ha afirmado de manera general la jurisprudencia en estos casos, pues no se da la situación bajo la cual este resulta vinculante, en la medida en que la acción ejercida por la señora María Lucy Moncaleano de Guzmán no suplantaría ni sería sustituta de la acción subjetiva, la cual como se vio se tornaba improcedente dadas las particularidades atrás reseñadas.

43. Precisamente en casos como este, resulta útil el esclarecimiento efectuado en los precedentes jurisprudenciales revisados, respecto de la razón por la cual se estableció la sub regla especial de caducidad de 4 meses para el ejercicio de la acción de reparación directa cuando la fuente del daño es un acto administrativo ilegal posteriormente revocado, pues en los casos allí abordados, de manera uniforme, el supuesto de tal afirmación suponía que el particular afectado con el acto revocado sí había tenido oportunidad de acudir a controvertir su ilegalidad a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho con anterioridad a su extinción jurídica —por tratarse precisamente de un acto definitivo—, por lo que no podía permitirse a partir del acto de revocatoria y a través de la acción de reparación directa contra el mismo, revivir un término de caducidad ya fenecido; situación que no ocurre en el sub examine, en donde como se evidenció, el dañó proviene de una actuación administrativa respecto de la cual la actora no tuvo la posibilidad de ejercer respecto de la resolución inicial la acción de nulidad subjetiva.

44. Así las cosas, puede decirse que, contrario a lo señalado por el a quo, la acción de reparación directa ejercida por la señora María Lucy Moncaleano de Guzmán no solo es procedente en función de la situación fáctica que exhibe, sino que además fue ejercida dentro de la oportunidad procesal establecida para tal efecto, de conformidad la regla general de caducidad establecida en el numeral 8 del artículo 136 del CCA y el análisis expuesto en párrafos precedentes, pues el término allí establecido debe contarse en este caso particular y por las razones expuestas, a partir de la consolidación o finalización de la actuación administrativa fuente del daño, lo que sucedió con la notificación personal del acto de revocatoria Nº 00596 del 4 de diciembre de 2002 a la actora efectuado el 27 de febrero de 2003 (f. 589 c. pruebas)(27), quien procedió al ejercicio de su derecho de acción el 18 de febrero de 2005 (f. 78 c. ppl.), esto es, dentro de los 2 años siguientes, razón por la cual se revocará la decisión inhibitoria proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, para efectuar el análisis y decisión de fondo del asunto propuesto, todas vez que convergen los presupuestos para su estudio, no sin antes efectuar algunas precisiones en torno a las excepciones formuladas por las accionadas.

III. Excepciones

45. Definida como se encuentra la procedencia de la acción de reparación directa incoada y la oportunidad para su ejercicio, de donde se descarta la prosperidad de los mecanismos de oposición ejercidos en este sentido tanto por el Ministerio accionado como por el Incoder, solo resta por resolver la excepción de falta de legitimación por pasiva que proponen simultáneamente respecto de la causa.

46. Dentro de la acción de la referencia se convocó la responsabilidad por los hechos atrás enunciados de la Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el Instituto Colombiano de Reforma Agraria —Incora— en liquidación, hoy Incoder. Sin embargo, comoquiera que en la admisión —sin que mediara motivación alguna— se excluyó al Incora, la parte actora, presentó oportunamente adición de demanda respecto de dicha entidad (f. 80 c. ppl.), la cual fue aceptada por el Tribunal Administrativo del Tolima mediante auto del 27 de mayo de 2005 (f. 81 c. ppl.), admitiendo la demanda respecto de los 3 entes atrás citados.

47. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural solicitó su exclusión respecto de la acción ejercida, por considerar que no expidió ninguno de los actos administrativos de donde se deriva la responsabilidad demandada, y que el procedimiento de extinción de dominio agrario no se encuentra en modo alguno dentro del marco de su competencia institucional, por lo que no existe obligación legal que le vincule con los daños argüidos.

48. Por su parte, el Incoder afirmó que en la medida en que su creación fue posterior a la expedición de los actos que presuntamente generaron el daño, y que este solo asumió las funciones misionales del Incora, más no los procesos judiciales y obligaciones de dicha entidad, no podía convocarse su responsabilidad; además de no haberse particularizado en la demanda en modo alguno, las acciones u omisiones respecto de sus funciones a partir de las cuales se estructure su responsabilidad.

49. Al respecto, lo primero que ha de precisarse es que no le asiste razón al ministerio demandado en la argumentación esgrimida a partir de la cual pretende sustraerse del juicio de responsabilidad que ocupa la atención de la sala, pues si bien, dentro del procedimiento administrativo de extinción de dominio no ejerce intervención alguna de conformidad con lo establecido en las leyes 135 de 1961, 4 de 1973 y 30 de 1988, en la medida en que su inicio, trámite y decisión se encuentran asignados exclusivamente al Instituto Colombiano de Reforma Agraria-Incora, lo cierto es que con la liquidación de esta última entidad a través del Decreto 1292 de 2003(28), se dispuso en su artículo 12 que, finiquitado el proceso de extinción jurídica, los bienes, derechos y obligaciones serían transferidos a la Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural(29), en cumplimiento de las directrices establecidas por el artículo 35 del Decreto-Ley 254 del 2000, que reguló el régimen de liquidación de las entidades públicas del orden nacional(30).

50. De acuerdo con lo anterior, la norma reglamentaria del mismo dispuso en el artículo 26, que culminado el proceso liquidatorio del Incora, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, asumiría la totalidad de los procesos judiciales y reclamaciones en que fuera parte dicha entidad, así como las eventuales condenas que se deriven de los mismos, al señalar:

“ART. 26. Procesos judiciales. El Gerente Liquidador deberá continuar atendiendo dentro del proceso de liquidación los procesos judiciales y demás reclamaciones en curso o los que llegaren a iniciarse dentro de dicho término, hasta tanto se efectúe la entrega de inventarios al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Así mismo deberá presentar al Ministerio del Interior y de Justicia, Dirección de Defensa Judicial de la Nación, un inventario de todos los procesos judiciales y demás reclamaciones en las cuales sea parte la entidad, como también, cuando ello sea procedente, deberá archivar los procesos y reclamaciones con sus respectivos soportes y en los términos señalados por las disposiciones legales vigentes. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo asumirá, una vez culminada la liquidación del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora en Liquidación, la totalidad de los procesos judiciales y reclamaciones en que fuere parte dicha entidad, al igual que las obligaciones derivadas de estos.

51. Así, pese a la disolución y liquidación del Instituto Colombiano la Reforma Agraria-Incora y la creación de un organismo que asumió sus funciones en materia de política agropecuaria y desarrollo rural —Incoder—, no existió traslado alguno a dicho ente en cuanto a la representación judicial de la extinta entidad ni frente a las obligaciones emanadas de los procesos judiciales en que esta fuera parte, carga que debía asumir, por expresa disposición legal, el ministerio al cual se encontraba adscrita, previa entrega de los inventarios respectivos.

52. De acuerdo con lo anterior, toda condena judicial que se dicte en contra del liquidado Instituto Colombiano la Reforma Agraria-Incora, debe ser asumida actualmente por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, lo que descarta la prosperidad de la excepción formulada.

53. Ahora, en cuanto a la falta de legitimación por pasiva aducida por el Incoder, pese a que quedó establecida su exoneración respecto de las obligaciones que surjan de las acciones u omisiones del extinto Incora, no puede sustraerse de la eventual responsabilidad que pueda asistirle dentro de las pretensiones reclamadas, por las funciones asumidas respecto de dicha entidad en materia agraria y desarrollo rural, entre las cuales se le endilgan daños presuntamente generados por la construcción de la represa de Zanja Honda en el predio de propiedad de la actora, prevalidando de la intervención administrativa del predio a través del proceso de extinción de dominio, aspecto puntual que de conformidad con los hechos y el contenido en materia de acumulación procesal del artículo 82 del CPC(31), permitía su vinculación, lo que descarta la prosperidad del medio exceptivo(32).

IV. Validez de los medios de prueba

54. Previo a abordar el fondo del asunto, a propósito de las pruebas que militan en el proceso, la sala considera oportuno precisar que estas fueron decretadas y aportadas legal y oportunamente al expediente, por lo que serán valoradas de acuerdo a su utilidad y conducencia, de conformidad con lo establecido en el artículo 178 del CPC.

55. Ahora, en la medida en que la mayoría de ellas corresponden a las documentales solicitadas al Incora y al Incoder, que se circunscriben a la totalidad del expediente administrativo del procedimiento de extinción de dominio adelantado sobre el predio Zaragoza, y a los antecedentes del proyecto de construcción de la represa de Zanja Honda, se valorará plenamente su contenido en atención a la presunción de veracidad y autenticidad que les otorgan los artículos 252 y 264 del CPC, comoquiera que en la oportunidad legal no fueron controvertidas en modo alguno por las partes. Lo mismo ocurre con las pruebas aportadas en copia simple por la demandante, las cuales, una vez decretadas no fueron objetadas por las entidades accionadas dentro del término establecido para tal efecto, por lo que se aplicará al respecto el contenido vinculante de la sentencia de unificación proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta corporación, en virtud de la cual, los documentos allegados en copia simple mientras no sean tachados de falsos por la contraparte tienen pleno valor probatorio para soportar una decisión judicial(33), de donde, en ausencia de contradicción respecto de los mismos, se impone su valoración en aplicación de los principios de buena fe, acceso a la administración de justicia y prevalencia del derecho sustancial.

56. No obstante, en torno a las pruebas decretadas, se advierte el fracaso de la prueba pericial solicitada por la parte actora con las consecuencias que de ello se derivan, en ausencia del pago de las expensas necesarias para su práctica, pese a los reiterados requerimientos por parte del tribunal a efectos de que se cumpliera dicha carga procesal, razón por la que el objeto de la misma no se encuentra satisfecho dentro del plenario, el cual se circunscribía a la determinación del quantum correspondiente al lucro cesante y al valor de los predios invadidos.

V. Hechos probados

57. De conformidad con las pruebas válida y oportunamente allegadas al proceso, se encuentran acreditados los siguientes hechos relevantes:

57.1. De acuerdo a las certificaciones expedidas por el registrador de instrumentos públicos del municipio de Purificación, el predio rural denominado hacienda Zaragoza, se encuentra ubicado en el municipio de Coyaima departamento del Tolima. A este le correspondió la matrícula inmobiliaria Nº 368-0001094, serie A. 524940, de donde se extrae además, que fue adjudicado inicialmente por sucesión de Virginia Moncaleano al señor Waldino Moncaleano con sentencia de 12 de junio de 1913 (f. 94 y 140 c. pruebas). Posteriormente, se reseña que el 3 de septiembre de 1953, mediante escritura Nº 80 de 13 de febrero de 1953, fueron adjudicadas en el juicio de sucesión de Felisa Martínez vda. de Moncaleano, 14 unidades de las 40 en que se consideraba dividida la hacienda Zaragoza a los señores Waldino y Abigail Moncaleano (f. 128 c. pruebas).

57.2. El 28 de enero de 1967, el señor Waldino Moncaleano diligenció el formulario de declaración de predios del Incora, en donde declaró la explotación agropecuaria y minera de sus predios “El Coco”, “Viana”, “Zaragoza” y “Singapur o Meche”, en una extensión total de 700 hectáreas, reseñando además, que parte de la explotación se efectuaba a través de pequeños arrendatarios (más o menos 50), así como la desaparición de muchas de las mejoras del predio por la situación de violencia que le aquejaba, lo que dificultaba además su adecuada explotación. Finalmente, registró en dicho formulario la existencia para la fecha de 7 u 8 invasores, aclarando que se trataba de títulos reivindicables (f. 11 a 14 c. pruebas).

57.3. Mediante autos del 14 de junio y 13 de julio de 1967, el Incora-Proyecto Tolima, ordenó una visita ocular al predio Zaragoza, de propiedad del señor Waldino Moncaleano Martínez, a fin de verificar si existió o no explotación económica en el mismo (f. 15 y 16).

57.4. El 20 y 21 de junio de 1967, se llevó a cabo la visita ordenada, en donde el funcionario delegado del Incora, levantó informe acerca de los linderos del predio Zaragoza, vías de comunicación, titulación, superficie, topografía y suelos, provisión de agua, cercas, ocupantes y explotación económica. En el informe levantado, se reseñó como extensión del predio Zaragoza 700 hectáreas, y se registran con nombre propio alrededor de 17 arrendatarios a través de quienes se efectúa la explotación económica del mismo con cultivos de azúcar, plátano, cachaco, ajonjolí y yuca, por un canon de 100 pesos anuales por hectárea, sin que se hayan encontrado para tal fecha invasiones. No obstante, se consignó en el acápite denominado V - Titulación que: “Se repite que es propietario inscrito del fundo el señor Ubaldino Moncaleano Martínez, pero que la posesión material la sustentan (sic) los herederos de Isauro Moncaleano y en particular la señorita Ilva Olivera Moncaleano, con injerencia de Lucy Moncaleano de Guzmán (…). Respecto a la finca se suscita una notable pugna por la posesión integral” (f. 19 a 23 c. pruebas).

57.5. Mediante Resolución 35 de 2 de febrero de 1972, el director regional del Incora, dio por terminado el procedimiento administrativo de adquisición del predio Zaragoza, de propiedad del señor Waldino Moncaleano Martínez, precisando su inviabilidad para los fines agrarios perseguidos (f. 19, 21 y 62 c. pruebas).

57.6. El 23 de agosto de 1977, el asesor jurídico del proyecto Tolima del Incora, solicitó al registrador de instrumentos públicos de Purificación-Tolima, “certificación del predio rural denominado Zaragoza, ubicado en jurisdicción del municipio de Coyaima, el cual se adquirió por escritura Nº 274 de junio 30 de 1913, registrada en ese lugar el julio 2 de 1913” (f. 22 c. pruebas).

57.7. El 24 de octubre de 1978, “con el fin de dar cumplimiento al auto de julio 10 de 1974”, el director regional del Incora, ordenó nuevamente practicar visita previa a la Hacienda Zaragoza a fin de determinar su explotación económica (f. 23 c. pruebas).

57.8. El 2 de noviembre de 1978, se llevó a cabo la visita ordenada por el director regional del Incora al predio Zaragoza, cuya acta se levantó bajo la información suministrada por uno de los ocupantes del predio a la fecha el señor Andrés Tique, quien señaló como propietarios de la extensión de tierra las sucesiones de Abigail Moncaleano vda. de Olivera y Waldino Moncaleano Martínez, representadas respectivamente por Ilba Judith Olivera Moncaleano y Lucy Moncaleano vda. de Guzmán. Allí quedaron establecidos los linderos, vías, superficie (700 Has.), topografía, suelos, aguas, construcciones, maquinarias y su explotación económica, respecto de la cual se consignó que no era efectuada por los propietarios sino por terceros arrendatarios que reconocían su dominio sobre el predio (18 en total, con una explotación agrícola correspondiente a 522 Has.), y por ocupantes que manifestaron no reconocerlo por estar en posesión de sus parcelas durante más de 10 años, sin vínculo jurídico con ellos (6 personas cuya explotación se extendía sobre 178 Has. del predio) (f. 35 a 39). A la diligencia no fueron convocados ni notificados los propietarios del predio.

57.9. En respuesta del requerimiento efectuado por el director regional del Incora, mediante documento expedido el 19 de enero de 1979, el registrador de instrumentos públicos del municipio de Purificación Tolima, remitió el certificado solicitado únicamente en cuanto al predio rural denominado Zaragoza, que correspondía a la escritura Nº 274 de junio 30 de 1913, registrado bajo la partida Nº 162.

57.10. De acuerdo con el informe de la visita efectuada sobre el predio Zaragoza el 2 de noviembre de 1978 y el certificado expedido por el Registrador de Instrumentos Públicos del municipio de Purificación, el Incora dio inicio al procedimiento de extinción de dominio bajo el Radicado 9202E, cuya actuación fue solicitada en su totalidad por el tribunal de instancia y allegada por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural de conformidad con el oficio 313 de 20 de noviembre de 2006 (f. 209 c. ppl.; 9 a 610 c. pruebas); de donde se infiere que la documentación aportada corresponde a la totalidad de actuaciones que se surtieron desde el inicio del procedimiento con las indagaciones preliminares y la expedición de la Resolución 117 el 28 de febrero de 1979, hasta su culminación a través de la notificación personal a la señora María Lucy Moncaleano del acto de revocatoria directa materializado en la Resolución 596 del 4 de diciembre de 2002, que se efectuó, como consta en el expediente, el 27 de febrero de 2003 (f. 9 a 589 c. pruebas), de donde se extrae que:

57.11. Mediante Resolución 117 de 1979, el director regional del Incora ordenó “adelantar los trámites administrativos tendientes a decidir si conforme a la ley procedía o no declarar extinguido, en todo o en parte, el derecho de dominio privado existente sobre el predio rural denominado “Zaragoza”, ubicado en jurisdicción del municipio de Coyaima, departamento del Tolima, de propiedad de Waldino Moncaleano Martínez” (f. 150-152 c. ppal. y 42 a 44 c. pruebas), definiendo la extensión de terreno sobre la cual recaía el procedimiento en 700 hectáreas y la alindación del mismo.

57.12. El director regional del Incora dispuso en el artículo quinto de la resolución anterior, la inscripción del trámite iniciado en la oficina de registro de instrumentos públicos y privados del circuito correspondiente, junto con la notificación a los titulares del derecho de dominio (f. 44 y 45 c. ppl.).

57.13. El 3 de agosto de 1979, se efectuó el registro del procedimiento de extinción de dominio, en el folio de matrícula inmobiliaria Nº 368-0001094 correspondiente a la hacienda Zaragoza bajo Radicación 261 y con anotación de: “Definitivo, diligencia administrativa de: Incora A: Moncaleano M. Waldino” (f. 94, 95 y 140 c. pruebas); diligencia remitida al Incora con el respectivo sello de registro (f. 44 vto. c. pruebas). La inscripción de la resolución y el procedimiento de extinción de dominio aparece en los folios de matrícula inmobiliaria del predio Zaragoza anexos a este, bajo las matrículas -3680011195, 3680011196, 3680011197, 3680011198, 3680011199 (f. 160, 162, 164, 165, 169, 178 c. pruebas).

57.14. Mediante informe de comisión del 12 de marzo de 1979, se puso de manifiesto la imposibilidad de notificar la Resolución 117 de 1979 al señor Waldino Moncaleano Martínez en razón de su fallecimiento (f. 47 c. pruebas). Respecto del deceso del señor Waldino Moncaleano Martínez obra otro informe en el que el funcionario del Incora encargado de las notificaciones, verificó en el folio 52 del libro de defunciones de la alcaldía del municipio de Coyaima, el hecho de su muerte ocurrida el 23 de marzo de 1970 (f. 153 c. pruebas). Lo que implica que para el momento en que se llevó a cabo la diligencia preliminar para la verificación del grado de explotación del predio Zaragoza en 1978, este ya había fallecido.

57.15. El 25 de mayo de 1979, el director regional del Incora requirió al Juzgado Civil del Circuito de Purificación, a fin de que informara “los nombres de los herederos reconocidos en el proceso de sucesión de Waldino Moncaleano Martínez, abierto y radicado en ese despacho en julio 7 de 1972” (f. 56 c. pruebas).

57.16. El 29 de mayo de 1979, el Juez Civil del Circuito de Purificación Tolima informó al director regional del Incora, en respuesta de su requerimiento, que dentro del juicio de sucesión del señor Waldino Moncaleano Martínez, fue reconocida como única heredera y albacea con tenencia de bienes la señora María Lucy Moncaleano vda. de Guzmán (f. 57 c. pruebas).

57.17. El 25 de mayo de 1979, la señora María Lucy Moncaleano Guzmán radicó ante el Incora el poder otorgado a Ulises del Cairo Castilla Silva, a fin de notificarse de la Resolución 117 de 28 de febrero de 1979 y ser representada dentro del procedimiento de extinción de dominio (f. 45 c. ppl.).

57.18. Mediante memorial de 5 de octubre de 1979, la señora Moncaleano de Guzmán otorgó un nuevo poder al señor Daniel Góngora y solicitó se notificara a la sucesión en curso del señor Waldino Moncaleano del procedimiento de extinción de dominio adelantado, toda vez que tal actuación no se había surtido existiendo tal gravamen respecto del predio. Allí mismo puso en conocimiento del Incora que con anterioridad ya se había agotado un procedimiento sobre la hacienda Zaragoza, culminado mediante Resolución 35 de 1972, al considerar no era viable su adquisición para fines agrarios, acto administrativo que aportó al Incora (f. 61 y 62 c. pruebas).

57.19. Con auto de 7 de diciembre de 1979, el director regional del Incora, desestimó los requerimientos de la actora y ordenó la práctica de una diligencia de alindación de zonas sobre la hacienda Zaragoza, para lo cual designó 3 funcionarios de la entidad a fin de “determinar cuáles porciones del predio se encuentra económicamente explotadas y cuáles incultas”, sin que exista constancia de notificación efectiva a la señora Lucy Moncaleano o a su apoderado, toda vez que las boletas respectivas aparecen en el expediente administrativo sin firma o constancia de envió o de recibido.

57.20. El 17 de diciembre de 1979, la señora María Lucy Moncaleano a través de su apoderado, puso en conocimiento del Incora la existencia de otros condueños del predio, precisando que no se tuvo en cuenta dentro del procedimiento adelantado la titularidad originada en la sucesión efectuada el 13 de febrero de 1953, que adjudicó parte de la extensión de terreno denominado Zaragoza a otras personas, ni se había tenido en cuenta a fin de determinar los propietarios del predio, que las medidas del mismo estaban citadas en la forma antigua como cabuyadas, estancias etc., por lo que debía notificárseles del procedimiento de extinción de dominio a todas aquellas, para efectos de lo cual aportó la escritura Nº 080 de 13 de febrero de 1953, en donde aparecían también como sucesores Aquilino, Isauro, Teófilo, Waldino, Abigail y Evangelina Moncaleano dentro de la sucesión de Felisa Martínez de Moncaleano (f. 71 a 79 c. pruebas).

57.21. En escrito de 11 de septiembre de 1980, la actora mediante apoderado judicial, insistió en la irregularidad existente respecto a la verificación de la titularidad del dominio del predio intervenido en el procedimiento de extinción de dominio, al señalar que dada la extensión que se tomó como objeto del trámite, esta comprende no solamente la porción de la que es única heredera sino una que corresponde a otra sucesión, por lo que indicó que: “el Incora, para hacer la notificación a los interesados, solo tuvo en cuenta el certificado de libertad correspondiente a la escritura Nº 247 del 30 de junio de 1913, y no tuvo en cuenta el certificado de libertad correspondiente a la escritura Nº 80 del 13 de febrero de 1953, en tal forma que los herederos de Abigail Moncaleano no aparecen notificados, como partes que son (…)”, manifestación con la que adjuntó el certificado Nº 0548 expedido por el registrador de instrumentos públicos del municipio de Purificación el 24 de junio de 1980, correspondiente a esta última escritura, en el que este consignó: “que previa revisión de los libros de registro que cursan en esta oficina desde el año 1952 dicho predio está vigente a favor de Waldino y Abigail Moncaleano M., pues no aparece cancelado por ninguno de los 3 medios de que trata el artículo 789 del C. Civil.”, razón por la que solicitó declarar la nulidad de todo actuado y cumplir con las notificaciones de rigor (f. 127 c. pruebas).

57.22. Se extrae del procedimiento adelantado, que a lo largo del trámite se efectuaron 6 diligencias de alindación de zonas, durante los 23 años que duró el procedimiento de extinción de dominio, las cuales se llevaron a cabo en las siguientes fechas: el 18 de diciembre de 1979, el 23 de mayo de 1980, el 6 y 19 de marzo de 1990, el 25 de octubre de 1994, en diciembre de 1994 y el 1º de marzo de 1996 (f. 90, 118, 204 a 211, 413, 434 a 439, 477 a 479 c. pruebas). Para la práctica de la alindación del predio Zaragoza, el director regional del Incora, definía previamente mediante auto los elementos que debían establecer los funcionarios delegados para tal efecto, particularmente los linderos, la explotación económica del predio por parte de los propietarios o terceros arrendatarios o aparceros, su extensión, y los ocupantes que reconocían o no dominio privado sobre el bien; sin embargo, los linderos y extensión establecidos en las actas respectivas, no resultaban coincidentes con los reseñados en los folios de matrícula inmobiliaria ni con los planos del predio, razón por la que se practicaron diligencias sucesivas a fin de delimitar tales aspectos.

57.22.1. Adicionalmente, y con la misma finalidad, se decretaron y llevaron a cabo 2 inspecciones oculares, la primera practicada el 28, 29 y 30 de octubre de 1997, conforme se ordenó en auto del 6 de octubre de 1997 (f. 494 a 501 y 516 a 522); y la segunda, el 24 de septiembre de 2001 (f. 554 c. pruebas), decretada y prorrogada reiteradamente a través de los autos del 8 de junio, 12 de julio y 5 de septiembre de 2001, cuyas actas obran en el proceso con especificación de los aspectos atrás anotados, es decir, linderos, extensión del predio, explotación económica, titularidad de la explotación y ocupantes en el terreno.

57.23. Se encuentra probado además, que el trámite de extinción de dominio se vio afectado por múltiples nulidades decretadas de oficio por el Incora, por diferentes aspectos, entre ellos la situación advertida desde un principio por la señora María Lucy Moncaleano, es decir, la falta de notificación a la totalidad de personas que ostentaban derechos sobre la extensión de terreno denominado Zaragoza, inicialmente por la no inclusión de los herederos de Abigail Moncaleano Martínez, y posteriormente, dado el paso del tiempo, a los nuevos propietarios, poseedores y demás ocupantes del bien, las cuales se resumen así:

i) Con auto del 17 de septiembre de 1981, se determinó que en el procedimiento solo se había tenido en cuenta la escritura del año 1913, sin advertir que el predio Zaragoza se encontraba dividido en 40 unidades de las cuales solo se había adjudicado 14 al señor Waldino y Abigail Moncaleano, de donde se había omitido notificar a esta última (f. 135 c. pruebas);

ii) Mediante auto del 4 de octubre de 1983, se decretó la nulidad de lo actuado desde el 24 de octubre de 1979, por falta de notificación de los herederos de la señora Abigail Moncaleano Martínez (f. 147 c. pruebas), situación que se cumplió el 13 de mayo de 1989 y 29 de enero de 1990, con la notificación personal de la señora Ilba Judith Olivera Moncaleano y la designación de curador ad litem de los restantes herederos indeterminados respectivamente (f. 181 c. pruebas);

iii) El 25 de noviembre de 1991, tanto el jefe de control jurídico como el jefe de la División de Extinción y Clarificación de Tierras del Incora, profirieron auto en el que ordenaron a la regional Tolima, efectuar nuevamente el estudio de títulos a fin de establecer quiénes eran los reales titulares del derecho de dominio sobre la totalidad del predio rural Zaragoza, al no encontrase establecido “quienes son los titulares de las 26 unidades restantes de las 40 en que se considera dividida la Hacienda Zaragoza”, lo que se agotó entre el año 1991 y el año 1997, junto con las notificaciones a que hubo lugar al respecto (f. 342 a 494c. pruebas); y

iv) Mediante auto de 19 de marzo de 2002, la Subgerencia de Ordenamiento Social de la Propiedad del Incora, a donde fue remitido el expediente, advirtió nuevas irregularidades en el procedimiento adelantado, entre ellas, la falta de notificación a la propietaria del predio de las diligencias de inspección ocular adelantadas, la ausencia de notificación al Ministerio Público para tales efectos, aunado a la indeterminación de las áreas realmente extinguibles, comoquiera que se encontraba demostrado que parte del predio era explotado directa o indirectamente por la propietaria y ocupado a su vez por terceras personas que no reconocían dominio ajeno, por lo que decretó la nulidad de lo actuado a partir del auto de 6 de septiembre de 2001 y ordenó rehacer las actuaciones afectadas, así como la elaboración de un plano que delimitara las áreas extinguibles y de exclusión, junto con la correspondiente redacción de linderos técnicos; directriz ejecutada en parte a través de informe de 18 de septiembre de 2002 por el topógrafo de la regional Tolima del Incora (f. 566 a 568 c. pruebas).

57.24. Paralelo al procedimiento de extinción de dominio, con sentencia del 25 de julio de 1985, el Juez Civil del Circuito de Purificación Tolima, adjudicó los bienes correspondientes a la sucesión de Waldino Moncaleano y Margarita Caicedo de Moncaleano a la señora María Lucy Moncaleano de Guzmán como única heredera; partición registrada y protocolizada mediante escritura pública Nº 6.221 de la Notaría Quinta del Círculo de Bogotá, el 13 de julio de 1987 (f. 217 a 236 c. pruebas y 52 a 65 c. ppl.).

57.25. Se encuentra demostrado que durante el procedimiento la actora aportó a través de apoderado judicial, 22 contratos de arrendamiento y sus respectivas diligencias de reconocimiento y autenticación de firmas, suscritos entre el año 1972 y 1979, es decir con anterioridad al inicio de la medida de extinción de dominio, con los cuales pretendía demostrar que a la fecha de inicio del procedimiento el predio sí se encontraba por ella explotado a través de los mismos (f. 243 a 289, 312 y 313, 319 ).

57.26. Asimismo, obra dentro de la actuación administrativa los comprobantes de pago de impuesto predial de la hacienda Zaragoza efectuados en los años 1983, 1985 y 1986, junto con el paz y salvo por tal concepto expedido por el tesorero del municipio de Coyaima respecto del predio Zaragoza, en el mes de diciembre de 1986 (f. 290 a 203 c. pruebas).

57.27. La situación de violencia aducida por la actora dentro del trámite, como circunstancia relevante que le impidió explotar directamente el predio y que ocasionó su inexplotación, fue soportada dentro de la actuación administrativa en mención, desde la declaración de predios inicialmente efectuada por el señor Waldino Moncaleano Martínez en el año 1967, así como con las denuncias penales Nº 3102 y 2823 efectuadas ante la Policía Judicial - Unidad Judicial Central de Bogotá en los años 1984, 1989 y 1990, y el oficio Nº 52770 del 22 de abril de 1993, en el que el comandante del Ejército mayor general Hernán Guzmán Rodríguez, informa que el municipio de Coyaima se ve afectado por la presencia de la 21 cuadrilla de las FARC, que delinque en esa región (12 vto., 304 vto., 305, 306, 311, 326, 487).

57.28. Finalmente, bajo la trayectoria reseñada, fue proferida por el gerente de la regional Tolima del Incora la Resolución 569 del 4 de diciembre de 2002 —notificada personalmente a la señora María Lucy Moncaleano de Guzmán el 27 de febrero de 2003—, en donde “en uso de sus facultades legales delegadas por la Gerencia General ,con fundamento en el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo” dispuso la revocatoria directa de la Resolución 117 de 1979, que inició el procedimiento de extinción de dominio sobre el predio rural Zaragoza, y ordenó la cancelación del registro del procedimiento, efectuado el 8 de marzo de 1979 en el folio de matrícula inmobiliaria de dicho bien (f. 153 a 160 c. ppal. y 581 a 589 c. pruebas), bajo las consideraciones que se transcriben a continuación:

Análisis de la Actuación

Para efectos de tomar la decisión que corresponde en el presente acto, se analiza en primer término la intervención que ha tenido la regional Tolima, la cual consta en el expediente Nº 9202 E, del cual se desprenden los siguientes hechos:

1- EI procedimiento fue iniciado mediante la Resolución 117 del 28 de febrero de 1979 por el Director del Proyecto Tolima, hoy Gerencia Regional esta providencia tuvo como base la información previa obtenida por el funcionario encargado del Incora con fecha 27 de noviembre de 1978 folios 25 a 29 la que arrojó una área de 700 has, alinderado de conformidad con el certificado de registro distinguido con el folio de matrícula Nº 3680001094.

2- El plano levantado inicialmente distinguido con el Nº R 69-682 de fecha 1969 que comprende el área afectada fue modificado por el Nº 550 025 de 1994, con las exclusiones de las áreas pertenecientes al señor Isaac Florido quien adquirió esta zona en virtud de un Proceso de Pertenencia, el cual está debidamente ejecutoriado por ser consultado en segunda instancia ante el Tribunal Administrativo del Tolima, quien lo confirmó en todas sus partes y además un área del predio que hoy es una fracción de un barrio del municipio de Coyaima. Estas modificaciones indican la variación que como unidad predial ha sufrido el inmueble lo cual no corresponde en forma real al afectado.

3- El Topógrafo comisionado para realizar el levantamiento topográfico del predio ZARAGOZA, dentro del trámite de Extinción del Derecho de Dominio Privado conceptúa “Que una vez revisados y analizados los planos Nº R 69-682 de noviembre de 1969 y Nº E550-025 de diciembre de 1994 hay gran variación en sus linderos y por supuesto en su área inicialmente afectada, porque hay áreas que están incluidas dentro de un plano, pero desaparecen en el otro. Tales áreas son: incluidas 20Has 3.948 M2 y excluidas 11 Has 4.593 M2. También se pudo apreciar que dentro del predio ZARAGOZA está otro predio de 114 Has 9.883M2 denominado VILLA LILIANA cuyo propietario es el señor Jorge Isaac Florido Lozano”.

4- De otra parte los linderos, por los cuales fue afectado el inmueble indicados en la Resolución que dio origen al procedimiento, si bien es cierto son los señalados por el certificado de registro correspondiente, también lo es que estos por la acción de tiempo han cambiado en consideración a que se trata de señales arcifinias tales como quebradas, árboles, estacas, mojones de palo etc., los cuales han sufrido modificaciones, permitiendo que el fundo afectado en 1979 hoy es diferente lo cual constituye un impedimento para proferir la decisión de fondo. A continuación se cita apartes de una sentencia del Tribunal Superior de Bogotá que a la letra dice “la falta de identificación de un inmueble conlleva fallo inhibitorio. El artículo 76 del Código de Procedimiento Civil bajo el título requisitos adicionales de ciertas demandas en armonía con el numeral 12 del artículo 75 ibídem, exige que las demandas que versen sobre bienes inmuebles, los especificarán por su ubicación y linderos nomenclatura y demás circunstancias que lo identifiquen, esto es que se deben individualizar o determinar por unas características que impidan su confusión con otros. La referida exigencia es clara y fundada, como tiene por razón que haya identidad entre la cosa sobre la que pretende el demandante tener derecho y que aspira se le reconozca o declare en la sentencia y la que tiene y posee el demandado y si el demandante no cumple con ese requisito el juzgado a pesar de interpretar la demanda no encuentra la identidad de la cosa, por no especificarse tiene que inhibirse por falta de ese requisito y le impide un proveimiento de fondo, al no establecerse con certeza la cosa sobre la que reclama derechos el demandante.” Sentencia del Tribunal Superior de Bogotá TVC Nº 268 del 29 de abril/96 M. P. Edgar C Sanabria Meló.

En cuanto a la solicitud impetrada por el profesional del Derecho, en representación de la señora Lucy Moncaleano de Guzmán, visibles a folios 558 a 559 de mayo 20 de 2002, donde solicita LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE EXTINCIÓN DEL DERECHO DE DOMINIO respaldada en algunas consideraciones que relativamente pueden ser susceptibles de incidir en la presente decisión, teniendo en cuenta que los términos establecidos legalmente en las normas son de estricto cumplimiento para las partes involucradas dentro de los procesos administrativos, no obstante que dada la ubicación del inmueble rural denominado ZARAGOZA, en una región donde por espacio de más de 40 años, se ha visto alterado gravemente el orden público lo cual no permitió brindar seguridad a los funcionarios que debían incursionar en la región para realizar las diligencias pertinentes, teniendo en cuenta que algunos de ellos fueron amenazados si volvían al lugar; estas circunstancias constituyeron el obstáculo mayor para terminar en forma pronta el trámite indicado.

CONCLUSIONES

Por lo expuesto al no estar claramente determinado tanto por sus linderos como su extensión especialmente porque esta ha variado fundamentalmente con relación a la afectada inicialmente en el inmueble rural denominado ZARAGOZA, ubicado en el municipio de Coyaima departamento del Tolima. En consecuencia, el instituto carece de presupuestos de hecho necesarios para decidir si frente al mismo se declara que se ha extinguido el derecho de Dominio de la Propiedad Privada por falta de la explotación económica.

Por otra parte ante los efectos jurídicos que conllevan una declaratoria de esa naturaleza, debe haber certeza no solo sobre la existencia del derecho de dominio que eventualmente puede ser extinguido sino también sobre el bien inmueble que recaerá ese derecho existente y ser posible en la práctica su identificación material.

Por lo tanto, en los términos de fallo arriba citado debe existir correspondencia entre el título o títulos en que se fundamenta el derecho invocado y el bien inmueble al cual referencia aquellos, solo en esos casos el juez podrá decidir de fondo el litigio.

Por las consideraciones hechas, ante la imposibilidad jurídica de poder decidir esta actuación por falta plena y clara de la identificación del predio que constituye su objeto. Esta Regional dando aplicación al artículo 69 del Código Contencioso Administrativo

RESUELVE

“ART. 1º—Revocar la Resolución 117 del 28 de febrero de 1979 expedida por el Director Regional del Proyecto Tolima del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria INCORA mediante la cual se iniciaron las diligencias encaminadas a decidir si conforme a la ley procede o no declarar extinguido el derecho de dominio sobre el predio rural denominado ZARAGOZA, ubicado en el municipio de Coyaima departamento de Tolima.

“ART. 2º—Notificar personalmente esta Providencia al Agente del Ministerio Público y a los interesados de conformidad con los artículos 44 y 45 del Código Contencioso Administrativo.

“ART. 3º—Solicitar a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de la Seccional de Purificación cancele la inscripción de la Resolución 117 del 28 de febrero de 1979 anotada el 8 de marzo de 1979 bajo el turno 261 en el folio de matrícula Nº 368-0001094 del Certificado de Registro expedido por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos del Círculo de Purificación.

“ART. 4º—Contra la presente resolución no procede recurso alguno por la vía gubernativa.

“ART. 5º—Una vez ejecutoriada la presente Providencia se ordena el archivo del expediente Nº 9202 E.”. (Mayúsculas del texto).

57.28.1. De la resolución transcrita se extrae que efectivamente el procedimiento concluyó mediante acto de revocatoria, dada la imposibilidad jurídica del Incora de decidir de fondo sobre la extinción de dominio sobre el predio Zaragoza, por falta de plena y clara identificación del predio que constituye su objeto, así como por las irregularidades en el establecimiento de los presupuestos para el inicio y adelantamiento de dicho procedimiento.

57.29. El 26 de noviembre de 2003, el Procurador Judicial Ambiental Agrario para el departamento del Tolima, dirigió oficio Nº 357 al gerente regional del Incora, en donde manifestó que “revisado el expediente que contiene las diligencias de la referencia [Nº 9202E], se pudo constatar que el trámite se inició desde el año 1979 y culminó con la Resolución 596 del 4 de diciembre de 2002. Analizados uno a uno los trámites, se observa lo dispendioso y extenso para la realización de las diligencias, para finalmente llegar a la conclusión de revocar la Resolución 117 del 28 de febrero de 1979 expedida por este instituto (…), por existir diferencias en los linderos, cuando este es uno de los requisitos primordiales para la iniciación del trámite.” (f. 590 c. pruebas).

57.30. Mediante las actas de alindación de zonas atrás enunciadas [supra párr. 57.22], se tiene que ocupan de hecho los predios de propiedad de la señora María Lucy Moncaleano Guzmán, los señores: Fidel Poloche Prada, Luis Enrique Guzmán, Salomón Prada, Jesús Antonio Calderón, Luís Carlos Aroca, José Ascensión Loaiza, Tobías Prada, Pedro Tacumá, Arturo Tapias, Nieves Prada, Mercedes Prada de Tapias, Rosendo Capera, Pedro Yara, Leonilde González Polanía, Jorge William Polanía González, Rómulo Perdomo García, Graciela vda. de Rojas, Eladio Prada, Orlando Capera, Misael Cacais, Isidro Prada Tique, Sixto Prada, Elpidio Capera, sucesores de Víctor Loaiza, Polonia Capera, Jesús Antonio Chico Yara, Cleotilde Chico Yara, Eulises Capera, Luis Alberto Cumaco, herederos de Baudelino Conde, Bonifacio Capera, sucesión de Ceferino Cumaco, Pola Reina, Loardo Briñez, y una comunidad indígena Chenche Amayarco, quienes no reconocen dominio privado sobre el predio y afirman no tener vínculo alguno de dependencia con los propietarios (f. 90, 118, 204 a 211, 413, 434 a 439, 477 a 479 c. pruebas).

57.31. Obra dentro de la actuación administrativa la sentencia de 17 de noviembre de 1993, por medio de la cual el Juez Civil del Circuito de Purificación Tolima, declaró la prescripción extraordinaria adquisitiva de dominio a favor del señor Jorge Isaac Florino Lozano, sobre el predio rural “Villa Liliana” ubicado dentro del predio de mayor extensión Zaragoza con una extensión de 114 Has., ordenando su inscripción en la oficina de registro de instrumentos públicos y en el folio de matrícula inmobiliaria; proceso dentro del cual la señora María Lucy Moncaleano fue representada por curador ad litem, luego de intentar la notificación respectiva y de efectuarse su emplazamiento (f. 416 a 422 c. pruebas).

57.32. En cuanto a la construcción de la represa de Zanja Honda sobre el predio, únicamente se allegó por parte del Ministerio de Agricultura y el Incoder, el plano de su construcción y los planos correspondientes a la hacienda Zaragoza, de cuyo examen no puede inferirse que la represa se encuentre construida sobre el terreno de dicho predio (f. 600 a 610).

VI. Problema Jurídico

57. Corresponde a la sala examinar, si el procedimiento administrativo de extinción de dominio adelantado sobre la hacienda Zaragoza a través de la Resolución 117 de 1979, junto con la inscripción de la medida en el folio de matrícula inmobiliaria del predio, así como la prolongación del trámite en el tiempo, ocasionaron los daños aducidos por la señora María Lucy Moncaleano de Guzmán, convocando la responsabilidad de los entes demandados.

58. Para ello es indispensable determinar si los daños invocados se encuentran o no acreditados y, de estarlo, si son imputables directamente a la actuación de la entidad demandada, lo cual supone estudiar brevemente en qué consiste el proceso de extinción de dominio, a efectos de determinar la antijuridicidad de la actuación de la administración, bajo el título de falla en el servicio previo el siguiente análisis:

VII. Análisis preliminar

59. Según se indicó en el análisis jurisprudencial efectuado en el acápite inicial de las consideraciones de esta providencia y de acuerdo al problema jurídico expuesto, el examen de la responsabilidad administrativa en este caso, debe abordarse bajo la óptica de la falla del servicio, que se traduce en la expedición irregular de un acto administrativo, posteriormente revocado por la administración por tal razón, y los daños ocasionados por la prolongación de sus efectos jurídicos en el marco del desarrollo de la actuación administrativa.

60. Al respecto, la sala ha señalado que para estructurar la responsabilidad de la administración bajo el régimen de falla del servicio, se requiere la demostración de los siguientes elementos: “(i) un daño o lesión de naturaleza patrimonial o extrapatrimonial, cierto y determinado —o determinable—, que se inflige a uno o varios individuos; (ii) una conducta activa u omisiva, jurídicamente imputable a una autoridad pública, con la cual se incumplen o desconocen las obligaciones a cargo de la autoridad respectiva, por haberle sido atribuidas las correspondientes funciones en las normas constitucionales, legales y/o reglamentarias en las cuales se especifique el contenido obligacional que a la mencionada autoridad se le encomienda, y (iii) una relación o nexo de causalidad entre esta y aquel, vale decir, que el daño se produzca como consecuencia directa de la circunstancia consistente en que el servicio o la función pública de la cual se trate, no funcionó o lo hizo de manera irregular, ineficiente o tardía”(34).

La determinación de estos últimos presupuestos, supone una labor de diagnóstico de las falencias que se atribuyen a la administración y su resultado respecto del daño aducido, lo que debe efectuarse a partir de una comparación entre las obligaciones que en abstracto fijan las normas pertinentes y el grado de cumplimiento u observancia frente a las mismas por parte de la entidad pública demandada(35).

VIII. Juicio de responsabilidad. Acreditación de los daños invocados y su antijuridicidad.

61. En cuanto al primer elemento, la doctrina autorizada se ha pronunciado sobre el concepto del daño, para definirlo así:

138. Concepto del daño; lesión de un derecho; interés legítimo. Daño es todo detrimento, perjuicio, menoscabo, dolor o molestia que sufre un individuo en su persona, bienes, libertad, honor crédito, afectos, creencias, etc. El daño supone la destrucción o disminución, por insignificante que sea(36), de las ventajas o beneficios patrimoniales o extrapatrimoniales de que goza un individuo. Su cuantía y la mayor o menor dificultad para acreditarlo y apreciarlo son indiferentes; la ley no las considera(37).

(…).

En resumen, hay daño cada vez que un individuo sufre una pérdida, disminución, detrimento o menoscabo en su persona o bienes o en las ventajas o beneficios patrimoniales o extrapatrimoniales de que gozaba, siempre que estos sean lícitos, aunque esa pérdida, disminución, detrimento o menoscabo no recaiga sobre un derecho de que la víctima sea dueña o poseedora y aunque su cuantía sea insignificante o de difícil apreciación (resaltado del texto)(38).

62. En punto de lo anterior, se ha precisado que: “el daño antijurídico comprendido, desde la dogmática jurídica de la responsabilidad civil extracontractual y del Estado, impone considerar dos componentes: a) el alcance del daño como entidad jurídica, esto es, “el menoscabo que a consecuencia de un acaecimiento o evento determinado sufre una persona ya en sus bienes vitales o naturales, ya en su propiedad o en su patrimonio”; o la “lesión de un interés o con la alteración “in pejus” del bien idóneo para satisfacer aquel o con la pérdida o disponibilidad o del goce de un bien que en lo demás permanece inalterado, como ocurre en supuestos de sustracción de la posesión de una cosa”; y, b) aquello que derivado de la actividad, omisión, o de la inactividad de la administración pública no sea soportable: i) bien porque es contrario a la Carta Política o a una norma legal, o ii) porque sea “irrazonable”, en clave de los derechos e intereses constitucionalmente reconocidos; y, iii) porque no encuentra sustento en la prevalencia, respeto o consideración del interés general”(39).

63. En cuanto al daño antijurídico, la jurisprudencia constitucional señala que la “antijuridicidad del perjuicio no depende de la licitud o ilicitud de la conducta desplegada por la administración sino de la no soportabilidad del daño por parte de la víctima”(40). Así pues, se ha señalado “que esta acepción del daño antijurídico como fundamento del deber de reparación estatal, armoniza plenamente con los principios y valores propios del Estado social de derecho debido a que corresponde al Estado la salvaguarda de los derechos y libertades de los administrados frente a la propia administración”(41).

64. Conforme a lo anterior, únicamente podrá hablarse de daño antijurídico, cuando además de acreditarse la lesión patrimonial o extrapatrimonial, se demuestre que el afectado no está en la obligación jurídica de soportarlo.

65. De acuerdo con lo expuesto hasta aquí, corresponde a la sala determinar en primer lugar si la señora María Lucy Moncaleano de Guzmán demostró la existencia y antijuridicidad de los daños invocados en la demanda.

66. En el sub examine, según la actora, la falla del servicio imputada al Incora consiste en haber iniciado el procedimiento administrativo sin que hubiese lugar a ello, en la consecuente inscripción de la medida en el folio de matrícula inmobiliaria de su predio —cuyo registro permaneció durante 23 años—, y la prolongación excesiva del trámite con la respectiva limitación del dominio, irregularidades que produjeron los siguientes daños: i) el haber permanecido 23 años sub judice en un procedimiento administrativo adelantado respecto del predio de su propiedad, con múltiples irregularidades en detrimento de su derecho de propiedad y con vulneración al debido proceso, ii) la imposibilidad de explotar y enajenar el bien, por el registro del procedimiento de extinción de dominio en la matrícula inmobiliaria, anotación que de facto lo sacó del comercio, iii) la pérdida de parte del terreno por prescripción adquisitiva de dominio decretada judicialmente a favor de uno de los invasores del predio sin consideración a la anotación que pesaba sobre el folio de matrícula inmobiliaria y que sustrajo el bien del comercio, iv) la ocupación de hecho de una extensión del terreno por parte del Incoder, para la construcción de la represa de Zanja Honda, valiéndose del procedimiento administrativo de extinción de dominio en curso, v) la devolución del bien con problemas de invasión por parte de terceros.

67. De acuerdo a la relación de hechos probados efectuada en el acápite precedente, advierte la sala que los daños aducidos por la actora se encuentran demostrados, salvo la ocupación de hecho del predio Zaragoza con la construcción de la represa de Zanja Honda por parte del Incoder (supra párr. 57.32), toda vez que al respecto no se allegó la totalidad de documentación relacionada con dicho proyecto, y de los 9 planos aportados no puede inferirse claramente, con grado de certeza, el acaecimiento de dicha circunstancia, pues su verificación requería indudablemente del efectivo aporte de la documentación inherente al desarrollo de la obra y además, de la intervención técnica de un perito especializado que determinara —a partir de los planos aportados— si en efecto fue construida sobre el terreno de propiedad de la actora; prueba que pese a haber sido solicitada y decretada por el tribunal de instancia, no pudo practicarse y se declaró desistida a falta del cumplimiento de la carga procesal de la parte interesada en ello, que permitiera su desarrollo, esto es, el pago de los viáticos y gastos de pericia ordenados en la etapa probatoria de conformidad con lo dispuesto en los artículos 236(42) y 242(43) del CPC; de donde surge como conclusión para efectos de la decisión que nos ocupa, que el daño alegado en tal sentido no fue probado, por lo cual se descarta la prosperidad de la pretensión reparatoria formulada al respecto.

68. Tampoco se encuentra demostrado que el bien aludido haya sido “devuelto” —en sentido estricto— por el Incora, pues no existe acto o documento que así permita constatarlo, por lo que se desestima la afirmación realizada por la actora en torno a ello. Sin embargo, luego del examen de las obligaciones de la entidad de cara al procedimiento de extinción de dominio, podrá determinarse el alcance de la medida y si esta implicaba la posesión material o jurídica del bien por parte del Incora, como pretende demostrarlo la parte demandante.

69. No obstante lo anterior, sí se encuentra acreditado que durante el procedimiento de extinción de dominio, la hacienda Zaragoza fue ocupada por múltiples familias e incluso por una comunidad indígena, lo que se extrae del contenido de cada una de las diligencias de alindación reseñadas (supra párr. 57.22 y 57.30), practicadas por los funcionarios del Incora.

70. En punto del daño relacionado con la ocupación por parte de terceros, se precisa que de la declaración de bienes efectuada en el año 1967 por el señor Waldino Moncaleano, se infiere que tal circunstancia se venía presentando aun con anterioridad al inicio del procedimiento de extinción de dominio, en la medida en que el mismo suscribió de su puño y letra la existencia de “7 u 8 invasores” en los 3 predios de su propiedad (supra párr. 57.2), lo que se constató por el Incora en la diligencia preliminar al trámite de extinción, en donde se registró el nombre de 6 ocupantes del predio Zaragoza que no reconocían dominio ajeno (f. 28 c. pruebas, supra párr. 57.8). Ahora, lo que sí es evidente es que con el paso de los años el número de ocupantes fue progresivamente aumentando al punto que para la diligencia que se llevó a cabo el 19 de marzo de 1990 (f. 207 c. pruebas) pasaron de 6 ocupantes a un numero de 26 familias; por lo que se analizará en sede de la imputación del daño, si el procedimiento de extinción de dominio desplegado sobre el predio ocasionó tal circunstancia.

71. En cuanto a la pérdida del dominio sobre parte del terreno por la prescripción adquisitiva de dominio decretada judicialmente a favor de uno de los ocupantes el señor Jorge Isaac Florino Lozano, esta se encuentra probada con la sentencia del 17 de noviembre de 1993 proferida por el Juzgado Civil del Circuito de Purificación Tolima aportada y con los registros de la misma en el folio de matrícula inmobiliaria Nº 3680001094 correspondiente al predio Zaragoza (f. 416 y 514 c. pruebas). Si bien, se evidencia de los antecedentes registrados en la sentencia que la actora no acudió al proceso y que fue representada previo emplazamiento mediante curador ad litem —de donde es claro que estaría debatiendo un daño surgido de una decisión judicial en donde tuvo la oportunidad de defender su interés jurídico respecto de las pretensiones incoadas por el señor Florino Lozano, por lo que la pretensión reparatoria derivada de ello sería impropia en el marco de la presente causa—, también se evidencia que el enfoque de su pretensión se encuentra dirigido a señalar, que durante el proceso de extinción de dominio, el Incora tenía la obligación de preservar el bien en las condiciones en que se encontraba al darse inicio al procedimiento, de donde correspondía a este la defensa judicial del mismo al haber impuesto e inscrito la medida, dicho aspecto solo puede definirse —demostrado el hecho como está—, a partir del análisis del alcance y obligaciones surgidas para el Incora en virtud del trámite de extinción de dominio y el registro efectuado.

72. Lo mismo ocurre en cuanto a la imposibilidad de adelantar explotación del predio y de enajenarlo, así como de realizar préstamos bancarios para hacerlo productivo, pues aunque la primera situación, es decir, la falta de explotación del predio se encuentra demostrada a partir de las diligencias de alindación y las inspecciones oculares efectuadas por el Incora, y respecto de la segunda, se acreditó plenamente la inscripción de la medida de extinción de dominio en el folio de matrícula inmobiliaria del bien (supra párr. 57.13), tales circunstancias solo pueden determinarse a partir del análisis normativo del procedimiento adelantado y sus consecuencias respecto del derecho de dominio de la actora sobre el bien aludido una vez efectuado el registro de la Resolución 117 de 1979, toda vez que —contrario a lo afirmado por la demandante en su recurso—, en ningún momento se decretó definitivamente la extinción de dominio sobre la hacienda de su propiedad, y por el contrario se revocó el trámite sin que este hubiese culminado o se profiriera decisión de fondo.

73. Finalmente, en cuanto al daño consistente en la vulneración de su derecho fundamental al debido proceso por la prolongación injustificada del procedimiento durante más de 23 años, tal situación se encuentra demostrada en principio, a partir de la actuación administrativa allegada por las entidades demandadas, que da cuenta claramente de su inicio en el año 1978 con el auto que ordenó la visita previa o preliminar (f. 35 c. pruebas) y la posterior expedición de la Resolución 117 el 28 de febrero de 1979, hasta su culminación mediante acto de revocatoria directa materializado en la Resolución 596 del 4 de diciembre de 2002 (f. 42 y 581 c. pruebas), notificado el 27 de febrero de 2003 a la demandante (f. 589 c. pruebas), cuyo contenido refiere el ejercicio de la facultad otorgada a la administración en el artículo 69 del CCA, en donde el Incora luego del recuento de la prolongada actuación y de las múltiples situaciones que impidieron que se concretara el propósito de su inicio, entre ellas la no determinación clara de los linderos y de la extensión real del predio, decidió revocar su actuación (supra párr. 57.28).

74. A efectos de resolver si dichos daños le son o no imputables a la entidad demandada, se pasa a revisar el marco constitucional y legal del procedimiento de extinción de dominio para el momento en que se le dio inicio respecto del predio Zaragoza —año 1979—, su alcance en cuanto a los derechos de la actora sobre el bien objeto de la medida y su contenido obligacional respecto del Incora.

Marco normativo del procedimiento de extinción de dominio

75. De conformidad con el contenido del artículo 31 de la Constitución Política de 1886(44), se estableció la protección de los derechos adquiridos con justo título con arreglo a las leyes civiles —entre ellos el derecho a la propiedad privada— señalándose como única limitación, el conflicto de los mismos con la aplicación de una ley dictada por motivos de utilidad pública, caso en el cual, el interés privado debía ceder ante el interés público. Posteriormente, con la reforma de 1936(45), se incorporó a la prescripción anterior, el concepto de construcción duguitiana que asignó a la propiedad una función social que implicaba obligaciones para los titulares de la misma(46), y además, por razones de equidad en la distribución de la tierra, la facultad del legislador para establecer aquellos casos en los que habría lugar a expropiación sin contraprestación alguna.

76. La consagración constitucional reseñada, justificó y habilitó el establecimiento desde aquel momento de legítimas restricciones o limitaciones al derecho de dominio, basadas en motivos de utilidad pública, su función social y el principio de equidad incorporados, que no solo involucraban ya al Estado sino a los particulares titulares del derecho de propiedad, como antítesis del alcance fijado al respecto en el artículo 669 del Código Civil, en donde la propiedad se concebía como “el derecho real en una cosa corporal, para gozar y disponer de ella arbitrariamente”. De allí que la Corte Constitucional, al revisar la exequibilidad del artículo en mención, haya expulsado del ordenamiento jurídico la expresión “arbitrariamente”, por entender que la misma envuelve un marcado interés individualista que no resulta compatible con la función social introducida en el Acto Legislativo 01 de 1936 y en la Constitución Política de 1991, en donde se incorporó además su función ecológica(47).

77. Es claro entonces que el derecho a la propiedad privada que constitucionalmente se protege y reconoce no es absoluto, sagrado e inviolable sino que admite restricciones y limitaciones en aras de permitir el cumplimiento de ciertos fines estatales como lo son la promoción de la justicia, la equidad y el interés general. En punto de esta concepción solidaria de la propiedad, la Corte Constitucional en Sentencia C-870 de 2003 precisó:

En el derecho moderno, se reconoce la propiedad como un derecho relativo y no absoluto, como resultado de la evolución de principios de orden filosófico y político que han influido en el proceso de su consolidación jurídica, los cuales han contribuido a limitar en buena medida los atributos o poderes exorbitantes reconocidos a los propietarios. (Sent. T-245 de 1997. M.P. Fabio Morón Díaz).

El carácter relativo y no absoluto del derecho de propiedad que ha sido reconocido por esta Corte en diferentes sentencias (C-428/94 y T-431/94), habilita al legislador y excepcionalmente a las autoridades administrativas para establecer restricciones a dicho derecho cuando medien razones de interés general que razonablemente las justifiquen.

El régimen de la propiedad privada en el nuevo orden constitucional se aleja decididamente de las tendencias individualistas del derecho, que únicamente lo tienen como fuente de prerrogativas jurídicas subjetivas, para inclinarse por la visión del derecho-deber, en la que su ejercicio solo se legitima cuando persigue la promoción del bienestar social.

78. Así las cosas, si bien la propiedad privada comporta para su titular en estos casos la facultad de usar, explotar y disponer de sus bienes, también involucra un deber social dirigido a contribuir al bienestar de los asociados, por cuya virtud puede llegar a ser objeto de medidas y limitaciones de distinto orden y alcance, como lo es, entre otras, la figura de la extinción de dominio. Desde luego, para que tales limitaciones respecto del derecho a la propiedad sean compatibles con la Constitución, deben ser razonables y proporcionadas, y encontrarse ajustadas al principio de legalidad, de modo que no se afecte arbitrariamente el núcleo esencial del derecho subjetivo en mención, el cual, de acuerdo con lo expresado por la Corte Constitucional, está constituido por “el nivel mínimo de goce y disposición de un bien, que permita a su titular obtener utilidad económica en términos de valor de uso o valor de cambio que justifiquen la presencia de un interés privado en la propiedad”(48).

79. Para el caso concreto, el marco de legal que desarrolló el postulado constitucional del 36, y que legitima la potestad del Estado para aplicar tales limitaciones respecto del derecho a la propiedad, se circunscribe de acuerdo a la temporalidad de la medida bajo estudio, al contenido en las leyes 200 de 1936, 135 de 1961 y 160 de 1994, toda vez que la actuación administrativa adelantada por el Incora abarcó la vigencia normativa de dichos ordenamientos, pues por tratarse de normas procedimentales de aplicación inmediata cobraron efectos paulatinamente respecto del trámite iniciado sobre la hacienda Zaragoza.

80. No obstante, como quiera que se evidencia del procedimiento efectuado, que desde su inicio nunca logró superar la etapa de alindación prevista al efecto en la Ley 135 de 1961, se revisará el contenido obligacional para el Incora de acuerdo a este último ordenamiento, máxime por cuanto no existió modificación sustancial de las reglas acerca de extinción de dominio en el Decreto 2663 de 1994, reglamentario de la Ley 160 de 1994.

81. En efecto, en desarrollo de la reforma introducida con el acto legislativo de 1936, el legislador expidió la Ley 200 de 1936 —modificada por la Ley 4ª de 1973—, que en su artículo 6º instituyó como limitación a la propiedad la figura de la extinción del dominio privado respecto de los predios rurales ociosos o improductivos(49), como intervención y sanción al incumplimiento de la función social que la Carta les asignaba; medida que una vez decretada retornaba los predios inexplotados al dominio eminente del Estado en calidad de baldíos(50), a fin de que posteriormente fueran adjudicados a campesinos y trabajadores agrarios que reunieran los requisitos de ley.

82. En cuanto a la extinción de dominio allí regulada, el Consejo de Estado la ha definido como “[aquella] medida por virtud de la cual el Estado dispone la terminación del derecho de dominio respecto de un inmueble rural, con fundamento en el incumplimiento de las obligaciones derivadas de la función social inherente a este derecho real, esto es, porque su titular no lo explotó económicamente durante un determinado período de tiempo”(51), término de inexplotación que desde la Ley 200 de 1936 correspondía a 3 años continuos, salvo la operancia de situaciones que se enmarquen en los conceptos de fuerza mayor y caso fortuito.

83. Con la expedición de la Ley 135 de 1961, el Congreso de la República estableció el proceso de reforma agraria como una función y responsabilidad del Estado en procura de la adecuada explotación económica de las tierras rurales, la utilización con fines sociales de las tierras incultas, ociosas o deficientemente utilizadas, el mejoramiento del nivel de vida de la población campesina y la redistribución equitativa de la propiedad, para lo cual creó el Instituto Colombiano la Reforma Agraria —Incora— como un establecimiento público, dotado de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio(52), y reformó la estructura social agraria existente por medio de la regulación de procedimientos de adquisición de tierras privadas, expropiación, extinción de dominio y adjudicación, entre otros, dirigidos a: i) eliminar y prevenir la inequitativa concentración de la propiedad rústica o su fraccionamiento antieconómico; ii) reconstruir adecuadas unidades de explotación en las zonas de minifundio y dotar de tierra a los que no las posean con preferencia de quienes puedan conducir directamente su explotación e incorporar a esta su trabajo personal; iii) acrecer el volumen global de la producción agrícola y ganadera; y iv) crear condiciones bajo las cuales los pequeños arrendatarios y aparceros gocen de mejores garantías, y tanto ellos como los asalariados agrícolas tengan más fácil acceso a la propiedad de la tierra.

84. En desarrollo de lo anterior, y de conformidad con lo establecido en el artículo 3º de dicho ordenamiento, correspondía al Incora “ejercitar las acciones y tomar las medidas que correspondan, (…) en los casos de indebida apropiación de tierras baldías o incumplimiento de las condiciones bajo las cuales fueron adjudicadas, lo mismo que adelantar las diligencias y dictar las resoluciones sobre extinción del derecho de dominio privado de que trata el artículo 6º de la Ley 200 de 1936”(53); por lo que el adelantamiento del procedimiento de extinción de dominio, desde su trámite preliminar hasta su culminación, no solo es de su competencia sino de total impulso oficioso por parte de dicha entidad(54), de donde surge el deber legal de actuar(55) a su cargo.

85. Por su parte, el artículo 1º del Decreto 1577 de 1974, reglamentario de la Ley 135 e 1961, estableció la procedencia de la declaración administrativa de extinción de dominio de que trata el artículo 6º de la Ley 200 de 1936, respecto de los predios en los cuales: “se dejare de ejercer posesión, en las condiciones previstas en el artículo 1º de dicha ley, durante tres (3) años continuos contados a partir del 29 de marzo de 1973, (…) a menos que se acredite la existencia de una fuerza mayor o de un caso fortuito que hayan hecho imposible la explotación”.

86. A efectos de determinar los terrenos susceptibles de esta medida, el artículo 22 de la Ley 135 de 1961, estableció en primer lugar la obligación de los propietarios de predios rurales de extensión superior a 2.000 hectáreas —o que en menor superficie hicieran parte de estos—, de presentar al Instituto dentro de los 6 meses siguientes a su reglamentación, una descripción detallada en cuanto a su ubicación, extensión y la forma en que se explotaban, junto con el respectivo certificado expedido por el registrador de instrumentos públicos y copia del título que acreditara su derecho de dominio sobre el fundo(56).

87. A partir de ello, correspondía al Incora la verificación de la información declarada por cada propietario en las oficinas catastrales y del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, con acopio de la información que allí reposara sobre la descripción, fotografías aéreas y planos de los mismos, a fin de adelantar el estudio de los predios rurales y grandes extensiones desde el punto de vista de su explotación económica.

88. Ahora, para poder dar inicio al procedimiento de extinción de dominio respecto de un bien rural, además de verificar la información anteriormente señalada —relacionada con su extensión, linderos y la titularidad declarada al respecto—, de conformidad con el artículo 8º del Decreto 1577 de 1974(57), el Incora tenía la obligación de informarse debidamente sobre el estado de explotación o de abandono en que se encontrara, para cuyo efecto, podría ordenar: i) un estudio de la información suministrada por los propietarios o poseedores del bien, ii) requerir a estos últimos para complementar o aclarar lo consignado en el formato respectivo, iii) ordenar las visitas y la práctica de las diligencias que considerara necesarias, y iv) solicitar a la correspondiente oficina de registro de instrumentos públicos la expedición de una certificación en donde conste quién es el poseedor inscrito del inmueble y si sobre este se encuentra vigente algún derecho de usufructo o pesa alguna hipoteca, con indicación, en caso afirmativo, del nombre del usuario, usufructuario o acreedor hipotecario; lo anterior a fin de descartar de manera previa, problemas de titulación, gravámenes, o derechos estructurados sobre el predio que impidan el adelantamiento del proceso de extinción, así como identificar con exactitud a quienes necesariamente deberían ser notificados en caso de dar apertura al proceso de extinción de dominio por ser titulares de derechos sobre el mismo.

89. Dos puntos importantes se deben resaltar a partir del contenido del artículo en mención: el primero, consiste en que el inicio formal del procedimiento de extinción de dominio se encuentra condicionado a la verificación de los aspectos antes relacionados, entre ellos la extensión del predio, sus linderos y la titularidad del mismo; el segundo, se extrae a partir de la finalidad de tal previsión, que no es otra diferente a determinar todos los elementos y la información que permita adelantar efectivamente el trámite de extinción de dominio, lo que justifica el estudio en torno a la titularidad del bien y la posesión inscrita sobre el mismo con la verificación y certificación por parte de las entidades competentes al respecto, de donde es claro que para el momento de dar inicio al procedimiento respectivo debe haber certeza frente a tales aspectos.

90. Agotado lo anterior, el artículo 9º del decreto en mención dispuso el inicio del procedimiento de extinción mediante acto administrativo del Incora así:

“ART. 9º—Iniciación del procedimiento administrativo.

Si de la información obtenida por el instituto apareciere que el predio no se encuentra explotado de acuerdo con la exigencias legales, dictará una resolución ordenando adelantar los trámites administrativos pertinentes para decidir si se ha extinguido o no el derecho de dominio sobre todo o parte del predio de que se trate.

La resolución se notificará personalmente al propietario y a quienes tuvieren constituido otros derechos reales sobre el inmueble, o si fuere el caso se les emplazará en la forma prevista en el artículo 318 del Código de Procedimiento Civil y se les designara, si no se presentaren oportunamente a estar a derecho, el curador que dicho texto legal prevé. Dicha resolución también se notificará personalmente al Procurador Agrario.

PAR.—Si de la información resultare que el fundo se encuentra explotado en las condiciones previstas en la ley, el Instituto así lo declarará, sin perjuicio de que, en cualquier momento futuro pueda adelantarse el procedimiento correspondiente, si las circunstancias que se tuvieron en cuenta se hubieren modificado, o la información hubiere sido inexacta, falsa o incompleta. (Se resalta).

91. Junto con la expedición formal de la resolución de inicio del procedimiento de extinción de dominio, los artículos 23 de la Ley 135 de 1961(58) y 10 del Decreto 1577 de 1974(59) ordenaron su inscripción obligatoria en el folio de matrícula inmobiliaria del bien intervenido, a más tardar al día siguiente de la comunicación respectiva a la oficina de registro de instrumentos públicos. Si bien, el artículo en mención asignó a la referida inscripción en la matrícula inmobiliaria un efecto netamente informativo y de publicidad del trámite de extinción sobre el predio, también dispuso que: “[a] partir de este registro las actuaciones administrativas que se adelanten producirán efectos frente a terceros”, toda vez que una vez finalizado el procedimiento y determinada efectivamente la inexplotación del terreno durante los 3 años anteriores a su inicio, ello implicaría ineludiblemente la pérdida del derecho de dominio sobre el bien sin contraprestación alguna, afectando cualquier negocio jurídico efectuado con terceros entre la resolución de apertura del procedimiento y la decisión final del mismo, a quienes vincularía forzosamente la decisión de extinción adoptada.

92. En punto de lo anterior y para una mayor comprensión, es importante señalar que los hechos que soportan la declaratoria de extinción del derecho de dominio, siempre son anteriores a la expedición de la resolución administrativa que ordena su inicio —pues no es válido ponderar para tales efectos explotaciones agrícolas o pecuarias que no tengan como mínimo una antigüedad, permanencia y estabilidad igual o superior a 3 años para el momento en que se efectuó la visita previa; además, debe precisarse al respecto, que las diligencias posteriores que establece la ley y el decreto reglamentario, esto es, las de alindación e inspección ocular, únicamente están encaminadas a verificar i) sí realmente se dieron los supuestos que originaron el trámite administrativo agrario —descartando situaciones de fuerza mayor o caso fortuito frente a la inexplotación advertida previa apertura del procedimiento—, ii) si esta procede en todo o en parte del terreno intervenido, y iii) a garantizar el derecho de contradicción y de defensa del o los propietarios y poseedores afectados; lo que pone en evidencia que el trámite de extinción de dominio no se encuentra establecido para que en el marco del mismo, una vez iniciado y registrado el procedimiento en el folio de matrícula inmobiliaria del predio objeto de la medida, se efectúe la verificación de la titularidad del bien, el esclarecimiento de los conflictos que en torno a ello puedan existir, la extensión del mismo y sus linderos, lo cual debe hacerse de manera preliminar a la resolución de inicio, tal como lo señaló la norma.

93. También debe aclararse que cuando se presentan inconsistencias respecto de la titularidad de un predio, es decir, cuando de la información obtenida en la visita previa no resulta plenamente establecido el derecho de propiedad privada sobre un inmueble rural, el ordenamiento jurídico estableció en la misma Ley 135 y en el decreto reglamentario 1265 de 1977(60), un procedimiento específico dirigido al saneamiento y clarificación de la propiedad, cuya competencia e inicio corresponde, igualmente, mediante resolución motivada al Incora, como una de sus funciones esenciales en el marco de la reforma agraria introducida.

94. Bajo las anteriores precisiones, que definen el contenido obligacional a cargo del Incora en la fase preliminar y el inicio del procedimiento de extinción de dominio ordenado en la ley, también es importante señalar en cuanto a la inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria, que más allá del fin de publicidad que le asigna la norma y de los efectos frente a terceros atrás señalados, dicha anotación no constituye medida cautelar administrativa respecto del bien, ni comporta obligación alguna para el Incora en cuanto a su conservación y mantenimiento, toda vez que en ningún momento sustrae atributo alguno a sus propietarios por cuenta del inicio del trámite referido, quienes pueden continuar ejerciendo sus derechos sobre el mismo hasta el momento en que se profiera la decisión final en la que se declare que opera o no la extinción de dominio.

94.1. En sentido estricto y de conformidad con la norma transcrita, la citada inscripción tampoco saca el bien del comercio —como lo afirmó la actora—, pues como se vio, únicamente tiene fines de publicidad y efectos frente a terceros dirigidos a evitar la evasión del procedimiento a través de la enajenación posterior al inicio del trámite administrativo de extinción de dominio. Todo lo anterior bajo la salvedad prevista en el artículo 25 de la Ley 135 de 1961, que en el marco del procedimiento, permite al Incora por motivos de interés social entrar en posesión de un fundo, antes de que sea fallada por el Consejo de Estado la demanda de revisión contra el acto que decrete la extinción de dominio, lo cual, en el presente caso, del examen del extenso trámite administrativo efectuado evidentemente no sucedió(61).

95. Ahora, por las implicaciones que tiene la medida de extinción de dominio respecto de los derechos reales —existentes o que puedan llegarse a constituir— sobre el predio, que se circunscriben una vez finiquitado el procedimiento respectivo, a la pérdida del derecho de dominio sin contraprestación alguna, es natural que la simple inscripción del trámite con el alcance que le otorgó la ley frente a terceros adquirentes con posterioridad a la resolución de inicio, límite de una u otra forma su enajenación o llegue a afectar la posibilidad de inversiones sobre el predio dirigidas a hacerlo más productivo. Sin embargo, tal restricción no se concibió en el ordenamiento jurídico como desproporcionada sino ajustada a la Constitución y a la ley, bajo la teleología expuesta y en la medida en que el legislador sujetó dicho procedimiento a términos expeditos para su resolución —que se contraen en suma a 90 días a partir del acto que dio inicio formal al trámite de extinción de dominio—, vinculantes para el Incora no solamente en razón de su deber de impulso oficioso, de la observancia del principio de legalidad que gobierna las actuaciones administrativas y del respeto al debido proceso administrativo, sino justamente por el impacto que tiene la medida en el ámbito de los derechos subjetivos de los propietarios, fuera de los cuales se desborda la potestad del Estado en la intervención que ejerce frente al derecho de dominio, lo que no obsta para ponderar en cada caso el contexto y circunstancias bajo las cuales se superó el mencionado término, de modo que pueda establecerse la razonabilidad de la superación de dicho plazo.

96. Así, los términos a los que el legislador sujetó el procedimiento de extinción de dominio una vez formalizado su inicio mediante la expedición de la resolución respectiva, su inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria del predio rural y la notificación personal o mediante edicto emplazatorio a quienes ostentan el derecho de dominio (lo que supone de manera preliminar la certeza acerca de ello), se sintetizan de conformidad con lo establecido en el artículo 23 de la Ley 135 de 1961 en: i) 15 días para que los propietarios del bien soliciten pruebas, ii) 5 días para su decreto por parte del Incora, iii) 50 días para su práctica, y iv) 20 días para dictar la resolución en la que se declare que sobre un fundo o parte de él se extinguió el derecho de dominio(62).

97. En cuanto a la solicitud, decreto y práctica de pruebas, el Decreto 1577 de 1974 dispuso:

“ART. 12.—Solicitud de pruebas.

Dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación de la resolución que inicie el procedimiento administrativo, podrá el propietario solicitar la práctica de las pruebas que estime oportunas y que de acuerdo con la ley fueren admisibles. No obstante podrán aportarse en la diligencia de inspección ocular los documentos que constituyan la prueba complementaria, de que tratan los artículos 16, 18 y 20 de este decreto.

Fuera de las pruebas que soliciten los interesados y el Ministerio Público, el instituto podrá decretar de oficio las que considere necesarias.

“ART. 13.—Decreto y práctica de las pruebas.

Dentro de los cinco (5) días siguientes al vencimiento del término a que se refiere al artículo anterior, el instituto decretará las pruebas solicitadas, las cuales deberán practicarse dentro de los cincuenta (50) días siguientes. Cuando el interesado no solicite la práctica de inspección ocular, el Instituto ordenará la realización de una diligencia de alineación de zonas para determinar cuáles porciones del predio se encuentran económicamente explotadas y cuáles se hallan incultas.

PAR.—Las pruebas solicitadas por el interesado se practicarán a su costa y las decretadas de oficio o a solicitud del Ministerio Público, por cuenta del instituto.

98. Al respecto debe resaltarse que dentro del trámite de extinción de dominio, la carga de la prueba sobre la explotación económica del fundo o de una parte de él, corresponde al propietario o propietarios del mismo, en procura de desvirtuar los hechos que dieron lugar al inicio del procedimiento bajo la tarifa legal señalada en el decreto reglamentario. No obstante lo anterior, cuando el interesado no hubiese solicitado la práctica de inspección ocular, el Incora debía ordenar la realización de una diligencia de alindación de zonas para determinar cuáles porciones del predio se encontraban económicamente explotadas y cuales incultas, todo ello a través del dictamen de peritos designados para tal efecto por la entidad, quienes determinarían la antigüedad y señales de la explotación, bosques artificiales, canales de irrigación y demás elementos como las áreas de descanso, rotación o de exclusión a que haya lugar para el momento en que se inició el procedimiento, así:

“ART. 15.—Prueba principal de explotación agrícola.

El hecho de que el fundo o determinada extensión de él se haya explotado con cultivos agrícolas en forma estable y no de manera accidental o transitoria, salvo interrupciones temporales justificadas por la necesidad de descanso o rotación deberá demostrarse mediante inspección ocular en asocio de peritos. El funcionario que la practique describirá las condiciones generales del inmueble y los peritos dictaminarán claramente sobre el estado actual del terreno, especificando cuál es la vegetación original y espontánea del mismo y si ella a sido objeto de desmonte y destronque; qué cultivos existen en dicho terreno en ese momento, su condición de permanentes o transitorios su estado y edad aproximada y el área ocupada por ellos; y lo demás que sea conducente para los fines de la diligencia. Si al momento de la inspección no se encuentra explotación en el predio, deberá verificarse si existen señales notorias y objetivas, tales como la presencia de socas, tallos, brotes y renuevas o residuos de cosechas anteriores y señales claras de trabajos previos, indicativas de que el terreno ha estado en el tiempo inmediatamente anterior, bajo una explotación agrícola regular y estable, cuya naturaleza y extensión deberán determinar. También se verificará si la interrupción puede considerarse temporal y si obedece a la necesidad de preparación de nueva siembra, descanso o rotación y desde cuando aproximadamente se inicio aquella.

En todo caso, los peritos describirán las características de la vegetación espontánea que tenga el terreno en cuestión, y darán su concepto acerca del tiempo en que dicho terreno haya permanecido sin una explotación regular(63).

99. Asimismo, como quiera que la finalidad del procedimiento se circunscribe esencialmente a la determinación del grado de explotación del predio, el artículo 26 de la Ley 135 de 1961 estableció que: “Lo cultivado por personas que no reconozcan como dueño al propietario no se tomará en cuenta para los efectos de demostrar explotación económica. (…)”, lo que implica que, las explotaciones efectuadas por arrendatarios, o por personas que bajo cualquier vínculo reconozca el dominio del propietario, constituyen prueba de la explotación económica del bien.

100. Finalmente, agotada la etapa probatoria, el Incora dentro de los 20 días siguientes debía resolver mediante acto administrativo debidamente motivado, la procedencia o no de la medida de extinción de dominio sobre el fundo intervenido, de conformidad con el artículo 23 del Decreto 1577 de 1974 que al respecto dispuso:

“ART. 23.—Decisión.

Practicadas las pruebas el Instituto dispondrá de veinte (20) días para decidir, mediante resolución motivada, expedida por la Gerencia general, si hay lugar o no la extinción de derecho de dominio, sobre todo o parte del inmueble de que se trate.

Si el interesado o interesados no hubieren solicitado pruebas o por hecho u omisiones suyas las pedidas no se hubieran practicado, el instituto podrá resolverlo con fundamento en la información previa o en las pruebas practicadas de oficio o a solicitud del Ministerio Público. Si la decisión se pronuncia en el sentido de declarar extinguido el derecho de dominio en la resolución respectiva se señalará en forma clara y precisa el nombre y ubicación del predio y el área afectada por la declaración de extinción; se ordenará, además, a la competente oficina de registro la cancelación del título del propietario y de los gravámenes hipotecarios u otros derechos reales constituidos sobre el inmueble, teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 26.

PAR. 1º—La resolución de la Gerencia General que declara extinguido el derecho de dominio debe ser aprobada por la junta directiva del Instituto, con el voto favorable e indelegable del ministro de agricultura.

PAR. 2º—El incumplimiento injustificado del término previsto en el presente artículo para expedir la providencia decisoria será causal de mal conducta.

101. Debe precisarse que si bien el procedimiento de extinción de dominio ostenta un carácter oficioso por virtud de la potestad que ejerce el Estado sobre el dominio privado respecto de los predios rurales ociosos o improductivos, de donde surge para la administración un deber legal de actuar, que además debe desarrollarse en los términos definidos en la ley en la medida en que se implican derechos particulares, en todo caso, el propietario o los poseedores del bien se encuentran asimismo obligados a suministrar la información necesaria respecto de los predios intervenidos, y a atender los requerimientos del Incora en procura de la definición de la procedencia o no de la medida.

102. En punto de este aspecto es importante señalar que la obligatoriedad de los términos señalados en la norma para adelantar el procedimiento administrativo de extinción de dominio sobre predios agrarios, si bien es vinculante en función del principio de legalidad, la garantía del debido proceso administrativo de los interesados y del impacto o repercusión que puede llegar a tener el registro o inscripción de la medida en el folio de matrícula inmobiliaria de un bien, puede presentar variaciones o prórrogas justificadas por virtud de las pruebas que solicite la parte afectada en procura de demostrar la explotación adecuada del bien o la ocurrencia de situaciones de fuerza mayor o caso fortuito que justifiquen la explotación del mismo, por lo que en casos como este, en los que se aduce la violación del debido proceso por la excesiva prolongación de un procedimiento administrativo que desentraña la inactividad de la administración en detrimento de los derechos del interesado, debe ponderarse la razonabilidad o no del plazo en el que se desarrolló el procedimiento, así como las circunstancias que fuera de la competencia del Incora y de su deber de impulso oficioso pudieran presentarse desbordando el plazo razonable en su resolución, con la consecuente afectación de los derechos subjetivos del titular del predio.

Del análisis normativo anteriormente efectuado puede extraerse a fin de resolver el caso concreto que:

i) La extinción de dominio como restricción al derecho de propiedad se encuentra habilitada constitucional y legalmente, en desarrollo de los conceptos de utilidad pública, interés general, y su función social, establecidos constitucionalmente.

ii) No obstante lo anterior, dadas las implicaciones del procedimiento, para que tales limitaciones respecto del derecho a la propiedad sean compatibles con la Constitución, deben ser razonables y proporcionadas, por lo que el legislador reguló su procedencia, estableciendo los presupuestos para su decreto y los términos y condiciones bajo los cuales el Incora asumiría tal competencia, a fin de que la misma se encuentre enmarcada dentro del principio de legalidad y no afecte arbitrariamente el núcleo esencial del derecho de dominio reconocido constitucionalmente.

iii) Para tal efecto, condicionó el inicio formal del procedimiento de extinción de dominio a la verificación preliminar de la titularidad sobre el bien, la extensión del predio, sus linderos y la explotación efectuada en el mismo, dotando al Incora de sendas potestades expresadas en el artículo 8º del Decreto 1577 de 1974 (supra párr. 87 y 88) en aras de poder llevar a término el trámite aludido, pues en ausencia de oposición o contradicción por parte de los propietarios —una vez notificados y agotado el procedimiento respectivo, con garantía del derecho de contradicción y defensa de los mismos—, se podría decretar bajo tales presupuestos la extinción de dominio sobre el predio rural afectado por inexplotación.

iv) Determinados previamente los anteriores elementos, habría lugar a la expedición de la resolución de inicio del procedimiento de extinción de dominio, ordenándose inmediatamente su inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria del bien, con efectos frente a terceros adquirentes, sin que ello implique en modo alguno una medida cautelar o la posesión material del bien de donde se originen obligaciones a cargo del Incora respecto del mismo;

v) Una vez notificada la resolución de inicio a los propietarios del predio, el Incora cuenta con 90 días para adelantar el trámite respectivo y proferir decisión definitiva estableciendo la procedencia o no de la medida (15 días para solicitud de pruebas, 5 días para su decreto, 50 para su práctica y 20 para proferir resolución motivada), término dentro del cual la inscripción del procedimiento en el folio de matrícula inmobiliaria se considera legítima y razonable en función de la finalidad del procedimiento (supra párr. 81 y 82).

vi) Los términos establecidos legalmente no son facultativos sino vinculantes para la entidad, dada la gravedad e implicaciones que el proceso de extinción de dominio y la inscripción de la medida pueden tener en la órbita de los derechos de los propietarios, lo que no obsta para ponderar en cada caso, ante el deber de actuar de la entidad, la razonabilidad o justificación en las prórrogas que dichos términos o el procedimiento mismo presente, así como la conducta e incidencia de los afectados en su prolongación, pues pese a tratarse de un procedimiento de carácter eminentemente oficioso, ello no descarta la obligación de los propietarios o poseedores de suministrar la información que sea solicitada por el Incora para el cumplimiento de su objeto, de modo que pueda determinarse la procedencia o no de la medida extintiva.

vii) El procedimiento de extinción de dominio, formalmente iniciado, no se diseñó legislativamente para agotar aspectos relativos a la clarificación de la propiedad sobre un predio rural, su saneamiento, ni para pretermitir aspectos cuya definición correspondía indagar o ampliar preliminarmente en la etapa diseñada en la ley agraria para tal efecto (como la definición de linderos y la extensión de una propiedad), pues tales aspectos para el momento de su apertura deben encontrarse plenamente definidos, de modo que en el trayecto del mismo únicamente se determine si es procedente o no la medida en función del grado de explotación o inexplotación económica del predio, en todo o en parte.

102. A partir de lo anterior, es claro que los daños aducidos por la señora Lucy María Moncaleano de Guzmán relacionados con la presunta “devolución del predio” con problemas de invasión por parte de poblaciones indígenas y terceros, no pueden ser imputados al Incora comoquiera que su actuación no podría haber incidido en tales situaciones, en la medida en que no sustrajo de su propietaria la posesión ni la tenencia del bien, lo cual solo ocurriría en el evento previsto en el artículo 25 de la Ley 135 de 1961 atrás referenciado y en el momento en que se decretara efectivamente la operancia de la extinción de dominio mediante la decisión final del procedimiento mediante resolución definitiva, lo cual nunca sucedió en cuanto a la hacienda Zaragoza como se evidencia del curso de la actuación atrás reseñada (acápite de hechos probados).

103. Ahora, contrario a lo expuesto por la actora, el procedimiento de extinción de dominio regulado en la ley no impone al Instituto ninguna carga respecto de la conservación del predio, ni su custodia, menos aún frente a la defensa judicial de la posesión material sobre el mismo, por lo que las situaciones acaecidas al margen del desarrollo de la actuación por parte del Incora en cuanto a tales aspectos, son responsabilidad de los titulares del derecho de dominio, en este caso de la señora Moncaleano de Guzmán, a quien correspondía ejercer los atributos y deberes que le imponía su derecho, entre ellos el ejercicio oportuno de los mecanismos judiciales y policivos consagrados en el ordenamiento jurídico para preservarlo, como la acción reivindicatoria y las acciones tanto policivas como penales procedentes al respecto(64).

104. Debe precisarse además, que los problemas de ocupación de hecho que aquejaban el predio Zaragoza no se originaron con el inicio de la actuación administrativa del Incora, pues, como se expresó en el acápite de hechos probados, el inicial propietario del fundo el señor Waldino Moncaleano, en cumplimiento del deber impuesto en el artículo 22 de la Ley 135 de 1961 a todos los propietarios de grandes extensiones, declaró la existencia de 6 u 8 invasores en el año 1968, y en la visita ocular efectuada de manera preliminar (ver supra párr. 57.4) quedó registrada una ostensible disputa por la posesión integral del terreno entre la ahora accionante y los herederos de Isauro Moncaleano, junto con la señora Ilba Judith Olivera Moncaleano (f. 13, 20, 312 c. pruebas).

105. Ahora si bien, se evidenció que el número de ocupantes se multiplicó paulatinamente a partir del inicio del procedimiento, tal situación obedeció al abandono del predio por parte de su actora, a problemas de violencia en la zona (supra párr. 57.27), y a su incuria para procurar policiva o judicialmente, de manera oportuna, la restitución del mismo y la reivindicación de los derechos que como única heredera de la hacienda Zaragoza le pertenecían, situaciones que no puede ser imputadas al Incora.

106. En el contexto expuesto y pese al extenso trayecto del procedimiento de extinción de dominio, no existe norma alguna que radique en cabeza del Incora la obligación de asegurar y proteger la posesión del predio en favor del propietario, de donde pueda derivarse su responsabilidad por la ocupación de hecho ocurrida en la hacienda Zaragoza y por la pérdida de parte del predio por la operancia de la prescripción adquisitiva de dominio decretada judicialmente a favor de uno de los ocupantes primigenios, razón por la que se descarta la prosperidad de las pretensiones formuladas al respecto.

107. Asimismo, carecen de sustento probatorio las pretensiones de la actora dirigidas a que se repare la improductividad e imposibilidad de explotar económicamente su hacienda durante la vigencia del procedimiento de extinción de dominio, pues las afirmaciones efectuadas en torno a ello no lograron demostrarse de manera contundente, esencialmente por el fracaso de la prueba pericial ordenada para tal efecto, que la demandante dejó fenecer sin que aportara los gastos que acarreaban dicho experticio (supra párr. 6.2). En efecto, sin prueba que demuestre lo contrario, es evidente para la sala a partir del restante material probatorio allegado, que la señora María Lucy Moncaleano tuvo la posibilidad de explotar al menos parcialmente el terreno, toda vez que obran en el plenario varios contratos de arrendamiento y aparcería a través de los cuales se evidencia que el bien era explotado a través de dichas tercerías desde antes del inicio del procedimiento y durante parte del mismo (supra párr. 57.25).

108. Ahora, a la luz del alcance fijado por el legislador al registro e inscripción de la resolución de inicio del procedimiento de extinción de dominio, tampoco puede afirmarse que el predio intervenido haya salido del comercio en sentido estricto, impidiendo su enajenación, pues además, del análisis del folio de matrícula inmobiliaria correspondiente y de las escrituras Nº 6258, 8.651, 7.198, 8.652, 6259 y 8.653 aportadas al proceso, se extrae que la actora efectuó la venta parcial de algunas porciones de terreno durante la vigencia de dicha actuación (f. 4 a 6 c. ppl. y 244, 448 a 466 vto. c. pruebas).

108.1 No obstante, es claro a partir de las reglas de la experiencia que tratándose de una medida de extinción de dominio, iniciada en el año 1979 y en trámite hasta el año 2002, que potencialmente implicaría la pérdida del derecho de dominio sobre el predio, sin contraprestación alguna y con efectos sobre todo negocio jurídico efectuado sobre el bien, esto es, frente a terceros adquirentes a partir de su inscripción o inicio formal de conformidad con lo establecido en los artículos 8º y 9º del Decreto 1577 de 1974 atrás citado, las posibilidades de su enajenación o de constituir gravamen sobre el mismo se ven seriamente limitadas por la inminencia de la pérdida del derecho sobre la propiedad, lo que constituye un importante punto de reflexión en atención especialmente a que bajo dicho estado permaneció el inmueble durante algo más de 23 años (supra párr. 73).

109. En punto de lo anterior, la prolongación del procedimiento a cargo del Incora más allá del plazo determinado en la ley, e incluso, el que razonablemente puede tardar un procedimiento administrativo de esta clase, pone en evidencia un actuar anómalo en la administración determinado por su inactividad en torno a su deber de impulso y conclusión oficiosa del procedimiento de extinción de dominio, de donde se ven seriamente afectados no solo el derecho de la actora a obtener la resolución de su caso en plazo razonable sino, por el paso del tiempo sus posibilidades de vender el terreno o de constituir gravámenes respecto del mismo, a fin de solventar recursos que le permitieran invertir en el predio y mejorar su productividad, lo que se infiere además de las múltiples intervenciones que efectuó la señora María Luci Moncaleano en el marco del trámite administrativo, en donde de manera recurrente y sentida solicita la conclusión y definición del asunto, manifestando las limitaciones que al respecto le generaba la vigencia del mismo, dicho que en ausencia de prueba que permita constatar y cuantificar materialmente tal hecho, se tendrá en cuenta como prueba del grado de afectación que ocasionó tal situación en la órbita de los derechos de la señora María Lucy Moncaleano de Guzmán (f. 105,127, 131, 217, 243, 366, 483, 557, 574 c. ppl.).

110. En efecto, el ejercicio de las potestades públicas, y más aquellas que involucran o limitan la plena garantía y goce de los derechos individuales reconocidos en el ordenamiento jurídico, se encuentra determinada y limitada por la Constitución y la ley, de donde se predica la sujeción jurídica de la administración pública a su imperio por virtud del principio de legalidad que rige las actuaciones y procedimiento administrativos. Así, la facultad de extinguir el dominio sobre predios rurales improductivos u ociosos se erige como un poder-deber que se justifica —como se expresó inicialmente— en la finalidad de su consagración o habilitación normativa en procura del cumplimiento de la función social de la propiedad y la distribución equitativa de la misma (supra párr. 81 y 83) y que debe ser ejercido bajo los límites establecidos en la ley, en el marco de lo cual se estructura su ejercicio legítimo.

110.1. Lo anterior supone sin duda: i) la sujeción de la autoridad agraria al procedimiento establecido en las normas especiales que regulan la materia en los términos analizados, ii) la garantía del derecho de contradicción y defensa para las partes afectadas con el inicio del trámite y iii) la observancia de los términos establecidos para la resolución definitiva del procedimiento, de modo que se proyecten a la sociedad y al administrado en un plazo razonable.

111. En punto de la expedición oportuna de la decisión administrativa u observancia del plazo razonable como elemento integrante de la garantía fundamental al debido proceso administrativo, se tiene que la evaluación del mismo no implica un simple ejercicio matemático o la contabilización sistemática de los términos señalados en la ley aplicable, pues si bien la superación del término legal constituye en principio un indicio de irrazonabilidad, deben ponderarse otros factores que pueden incidir en la adopción oportuna de la decisión, como la necesidad de ampliar el término probatorio como garantía de legalidad de la actuación, el ejercicio de instrumentos o mecanismo de defensa por parte de los intervinientes, la imposibilidad material de cumplir los términos por situaciones externas a la administración e incluso la posible actividad dilatoria del interesado, situaciones que deben evaluarse en cada caso particular a efectos de determinar si la demora en la resolución se encuentra debidamente justificada u obedece a la inactividad de la administración en contravía del principio de eficacia y celeridad(65) que rige la función pública.

112. En este sentido, esta corporación ha considerado en reiterada jurisprudencia que la dilación en la adopción de una decisión administrativa o judicial compromete la responsabilidad extracontractual del Estado a título de falla del servicio siempre que esta sea injustificada, lo cual debe determinarse por el juzgador en cada caso concreto, así:

(…) para la determinación de qué se entiende por “violación o desconocimiento del plazo razonable” corresponde al juzgador analizar las condiciones de tiempo, modo y lugar, así como los factores internos y externos en los que se presta el servicio, en otros términos, con qué instrumentos o herramientas se contaba para adoptar la decisión y, por lo tanto, si no existen circunstancias que justifiquen el retardo en la definición del asunto administrativo o jurisdiccional.

De modo que, no toda tardanza es indebida porque pueden existir razones que la justifiquen y que conduzcan al operador jurídico a la conclusión de que no se vulneró el artículo 29 de la Constitución Política, conclusión a la que arribó el juez constitucional al señalar que la mora judicial no desconoce el derecho a un juicio en un plazo razonable si existen factores que justifiquen el sobrepasar los términos fijados en la ley (v.gr. la congestión judicial, las resolución de peticiones formuladas por las partes, la petición de los agentes del Ministerio Público para estudiar el proceso, etc.)(66).

En esa línea de pensamiento, para poder predicar la existencia de una dilación injustificada de una decisión administrativa o judicial, a la luz del artículo 29 de la Constitución Política, es preciso que se constate la configuración de los siguientes presupuestos: i) los términos fijados en la ley deben haberse sobrepasado, comoquiera que las normas que los señalan obligan no solo a los administrados, sino a la administración pública, ii) la tardanza en la toma de la decisión no debe tener causa o motivo que la justifique, iii) la mora debe ser producto de una omisión de los funcionarios administrativos que tienen a su cargo el impulso o la decisión administrativa, y iv) la violación del plazo vencido debe catalogarse como desproporcionada frente al trámite respectivo.

Frente a este último aspecto, es importante indicar que son dos los factores que determinan la razonabilidad o no del plazo: i) la duración de trámites o procesos similares al que es objeto de juzgamiento, y ii) el estudio riguroso de las circunstancias fácticas para aplicar estrictamente las reglas de la experiencia(67)(68).

113. Es claro que la prolongación que se acusa en cuanto a la definición del procedimiento de extinción de dominio sobre el predio de propiedad de la demandante, junto con las irregularidades que se presentaron en su desarrollo, se tornan evidentes del cotejo de las normas agrarias analizadas y la actuación descrita en el acápite de hechos probados de esta providencia en detrimento del derecho al debido proceso de la actora, situación que se refuerza a partir del contenido mismo de la resolución que dispuso la revocatoria del procedimiento (supra párr. 57.28), pues precisamente las falencias advertidas condujeron a que la propia entidad hiciera uso de la facultad revocatoria consagrada en el artículo 69 del CCA.

114. En punto de lo anterior y del análisis de las pruebas inicialmente relacionadas, es claro para la sala que existieron múltiples fallas por parte del Incora en el ejercicio de la potestad atribuida por la ley para adelantar el trámite de extinción de dominio respecto del predio denominado hacienda Zaragoza, que condujeron a que este permaneciera vigente sin decisión de fondo que permitiera el levantamiento del registro y la definición de la procedencia o no de la medida extintiva, manteniendo sub judice a la actora y su predio durante más de 23 años.

115. La primera de ellas, surge de la falta de verificación previa de la titularidad del bien y los derechos de posesión subsistentes en torno al predio, la falta de determinación preliminar de la extensión real del terreno objeto de la medida y de sus linderos, cuya verificación con el agotamiento de los mecanismos establecidos en el artículo 8º del Decreto 1577 de 1974, habría puesto en evidencia el problema de alinderación del predio, la existencia de otros propietarios de concurrencia forzosa al procedimiento, la duplicidad de folios de matrícula inmobiliaria respecto del mismo y la división del predio intervenido en 40 unidades, en la medida en que correspondían a 2 herencias distintas cuya escritura y matrícula inmobiliaria eran disímiles, de las cuales en principio solo 12 correspondían a la hacienda Zaragoza heredada por la señora María Lucy Moncaleano de Guzmán, situaciones que posteriormente generaron la prolongación excesiva del trámite sin que pudiera atribuirse responsabilidad alguna a la actora, quien desde el primer momento puso en conocimiento de la entidad tales circunstancias, aportando incluso las escrituras y documentos que así lo soportaban (supra párr. 57.20), lo que pone en evidencia la falla en la determinación de los presupuestos para dar apertura al procedimiento mismo de extinción de dominio, a los cuales se condicionó por virtud del artículo 10 del Decreto 1577 de 1974 la expedición de la resolución de inicio.

116. Por virtud de la falencia anotada, al darse inicio formal al procedimiento de extinción de dominio, la etapa de notificación de la Resolución 117 de 28 de febrero de 1979, se extendió hasta el 19 de febrero de 1996, fecha en que finalizó el emplazamiento a través del cual se notificó dicha resolución de inicio del procedimiento a los señores Abigail Moncaleano, Ilba Judith Olivera Moncaleano, María del Pilar Moncaleano García, José Matías Tique Tique, Gilberto Poloche, Jorge Isaac Florino Lozano, Alfonso Domínguez Barragán, María Saturia Tique Capera, entre otros, quienes ostentaban derechos reales respecto del predio intervenido (f. 409, 472 c. pruebas), esto es, 17 años después, lo que evidencia una total inactividad de la administración pues del trayecto de la actuación, si bien se efectuaron algunas diligencias de notificación e indagaciones a fin de que se surtiera tal etapa, se advierten períodos de años entre cada impulso y decisión dirigida al respecto sin que exista para ello justificación admisible.

117. Se observa además que en el decurso de la actuación, el Incora decretó cuatro nulidades procesales a través de los autos de 17 de septiembre de 1981, 4 de octubre de 1983, 25 de noviembre de 1991 y 19 de marzo de 2002, derivadas todas de la falencia atrás anotada respecto de la etapa preliminar, es decir, en razón de la falta de determinación y notificación de propietarios o poseedores del predio, la existencia de dos escrituras respecto del mismo en cuanto a las 40 unidades en que se dividía, la necesidad de clarificar la titulación del predio, y finalmente la falta de notificación a la señora María Lucy Moncaleano de algunas de las diligencias adelantadas sobre el predio (supra párr. 57.23). Adicionalmente, se practicaron 6 diligencias de alindación de zonas y 2 inspecciones oculares con el mismo objeto, sin que se hubiese logrado cumplir cabalmente su propósito (supra. párr. 57.22).

118. Así las cosas, el trámite de extinción de dominio que debía agotarse dentro de un término de 90 días o al menos en un plazo razonable, se prolongó injustificadamente durante 23 años, existiendo de por medio el registro en el folio de matrícula inmobiliaria del predio de propiedad de la actora, lo que en la dimensión atrás anotada y en ausencia de otras pruebas que permitan determinar el daño material irrogado, constituye cuanto menos una afectación desproporcionada e irrazonable del derecho al debido proceso administrativo de la actora en el marco del procedimiento agrario a cargo de la administración(69).

119. Ello implica además, bajo la trayectoria de la actuación administrativa reseñada —que puede verificarse en detalle en la parte considerativa del acto de revocatoria Nº 00596 de 4 de diciembre de 2002, transcrita en párrafos precedentes (supra. párr. 57.28)—, que si no existía claridad acerca de la titularidad del derecho de dominio de la hacienda Zaragoza, la extensión real del predio y el registro completo de instrumentos públicos —pues todo parece indicar que se trataba de 2 predios con escrituras y registros independientes, en donde convergían derechos de varias sucesiones—, el Incora no debió dar inicio al procedimiento de extinción de dominio, o una vez advertida y verificada tal situación, reversar la actuación, para en un plazo razonable y sin mantener sub judice durante 23 años a la actora, adelantar el estudio de titulación o clarificación y saneamiento de propiedad sobre el bien, de acuerdo con lo establecido en el Decreto 1265 de 1977.

120. De conformidad con las consideraciones expuestas, la sala advierte que evidentemente en el procedimiento de extinción de dominio sobre el predio Zaragoza, se configuró la falla del servicio alegada por la parte demandante desde el inicio del procedimiento que conllevó a la prolongación excesiva e irrazonable del trámite —sin que mediara causa alguna atribuible a la actora al respecto—, por lo que esta no estaba en la obligación de soportar las cargas que dicha actuación le pudieron generar desde su inicio hasta su finalización mediante el acto de revocatoria proferido por el Incora, lo que convoca a esta última entidad en su obligación de reparar a la luz del contenido del artículo 90 de la Constitución.

IX. Liquidación de perjuicios

121. En el presente caso, advertida la falla en la que incurrió el Incora y en ausencia de prueba que evidencie los perjuicios materiales alegados, el daño cuya reparación se ordenará, como en casos de similares contornos lo ha efectuado la sala(70), es la vulneración relevante a un bien constitucional y convencionalmente reconocido, esto es, el derecho fundamental al debido proceso y a que los procedimientos que involucran o limitan garantías fundamentales se adelanten sin dilaciones injustificadas y en un plazo razonable como expresión de la tutela administrativa efectiva. Al respecto, es pertinente recordar los parámetros fijados sobre el particular por la Sección Tercera de esta corporación, en sentencia de unificación de jurisprudencia en la que se ocupó del tema(71):

15.4.1. El daño a bienes o derechos convencional y constitucionalmente amparados tiene las siguientes características:

i) Es un daño inmaterial que proviene de la vulneración o afectación a derechos contenidos en fuentes normativas diversas: sus causas emanan de vulneraciones o afectaciones a bienes o derechos constitucionales y convencionales. Por lo tanto, es una nueva categoría de daño inmaterial.

ii) Se trata de vulneraciones o afectaciones relevantes, las cuales producen un efecto dañoso, negativo y antijurídico a bienes o derechos constitucionales y convencionales.

iii) Es un daño autónomo: no depende de otras categorías de daños, porque no está condicionado a la configuración de otros tradicionalmente reconocidos, como los perjuicios materiales, el daño a la salud y el daño moral, ni depende del agotamiento previo de otros requisitos, ya que su concreción se realiza mediante presupuestos de configuración propios, que se comprueban o acreditan en cada situación fáctica particular.

iv) La vulneración o afectación relevante puede ser temporal o definitiva: los efectos del daño se manifiestan en el tiempo, de acuerdo al grado de intensidad de la afectación, esto es, el impedimento para la víctima directa e indirecta de gozar y disfrutar plena y legítimamente de sus derechos constitucionales y convencionales.

15.4.2. La reparación del referido daño abarca los siguientes aspectos:

i) El objetivo de reparar este daño es el de restablecer plenamente a la víctima en el ejercicio de sus derechos. La reparación de la víctima está orientada a: (a) restaurar plenamente los bienes o derechos constitucionales y convencionales, de manera individual y colectiva; (b) lograr no solo que desaparezcan las causas originarias de la lesividad, sino también que la víctima, de acuerdo con las posibilidades jurídicas y fácticas, pueda volver a disfrutar de sus derechos, en lo posible en similares condiciones en las que estuvo antes de que ocurriera el daño; (c) propender para que en el futuro la vulneración o afectación a bienes o derechos constitucionales y convencionales no tengan lugar; y (d) buscar la realización efectiva de la igualdad sustancial.

ii) La reparación del daño es dispositiva: si bien las medidas de reparación de este tipo de daños pueden serlo a petición de parte, también operan de oficio, siempre y cuando aparezca acreditada su existencia.

iii) La legitimación de las víctimas del daño: se reconoce a la víctima directa de la lesión como a su núcleo familiar más cercano, esto es, cónyuge o compañero (a) permanente y los parientes hasta el 1º de consanguinidad, incluida la relación familiar biológica, la civil derivada de la adopción y aquellas denominadas “de crianza”, en atención a las relaciones de solidaridad y afecto que se presumen entre ellos.

iv) Es un daño que se repara principalmente a través de medidas de carácter no pecuniario: se privilegian por excelencia las medidas reparatorias no indemnizatorias; sin embargo, en casos excepcionales cuya reparación integral, a consideración del juez, no sean suficientes, pertinentes, oportunas o posibles podrá otorgarse una indemnización, única y exclusivamente a la víctima directa, mediante el establecimiento de una medida pecuniaria hasta 100 SMLMV, si fuere el caso, siempre y cuando la indemnización no hubiere sido reconocida con fundamento en el daño a la salud. Ese quantum deberá motivarse por el juez y ser proporcional a la intensidad del daño y/o la naturaleza del bien o derecho afectado.

v) Es un daño que requiere de un presupuesto de declaración: debe existir una expresa declaración de responsabilidad del Estado por la existencia de un daño a bienes constitucionales y convencionales imputables al mismo, y se deben justificar y especificar las medidas de reparación integral adecuadas y pertinentes al caso, de tal manera que el Estado ejecute el debitum iuris. Las medidas de reparación integral operarán teniendo en cuenta la relevancia del caso y la gravedad de los hechos, todo con el propósito de restablecer la dignidad de las víctimas, reprobar las relevantes violaciones a los derechos humanos y concretar las medidas de garantía de verdad, justicia, reparación, no repetición y las demás definidas por el derecho internacional.

vi) Es un daño frente al cual se confirma el rol del juez de responsabilidad extracontractual como reparador integral de derechos vulnerados, sin desconocer que las indemnizaciones que tradicionalmente han venido siendo reconocidas impactan directa o indirectamente en los derechos de las víctimas; sin embargo, en tratándose de vulneraciones o afectaciones relevantes a derechos constitucional y convencionalmente amparados, se impone la necesidad de que el juez acuda a otras medidas, con el fin de reparar plenamente a las víctimas.

15.4.3. En aras de evitar una doble reparación, el juez deberá verificar ex ante: (a) que se trate de una vulneración o afectación relevante de un bien o derecho constitucional o convencional; (b) que sea antijurídica; (c) que en caso de ordenarse una indemnización excepcional, no esté comprendida dentro de los perjuicios materiales e inmateriales ya reconocidos, y (d) que las medidas de reparación sean correlativas, oportunas, pertinentes y adecuadas al daño generado.

122. De acuerdo con estos derroteros, la sala estima que, en el caso bajo análisis, se hace necesario adoptar medidas no pecuniarias de reparación integral tendientes a garantizar la órbita subjetiva del derecho conculcado. En ese sentido, como medida de satisfacción(72), la sala ordenará:

123. Al Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural para que en nombre del extinto Incora, dirija un oficio a la señora María Lucy Moncaleano Guzmán en el que reconozca, en los términos estrictos de esta providencia, que al tramitar el procedimiento de extinción de dominio Nº 9202 E sobre el predio de su propiedad denominado hacienda Zaragoza, incurrió en las irregularidades consistentes en: i) dar inicio a un procedimiento sin el agotamiento adecuado de la etapa preliminar que permitiera la verificación de la titularidad de la extensión de terreno intervenida, ii) prolongar injustificadamente el procedimiento pese a que la finalidad del mismo no era efectuar el estudio de títulos sobre un predio y el saneamiento de la propiedad respecto del mismo, iii) mantener injustificadamente la inscripción del trámite de extinción de dominio en el folio de matrícula inmobiliaria Nº 368-0001094, con posteridad a los 90 días con los que contaba para decidir su procedencia, es decir durante más de 22 años.

124. A la medida de satisfacción ordenada se le dará cumplimiento dentro de los tres meses siguientes a la ejecutoria de esta providencia, a la dirección que la actora suministre. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural informará al Tribunal Administrativo del Tolima y a la Procuraduría General de la Nación sobre el cumplimiento de esta medida.

125. Por último y teniendo en cuenta que, a juicio de la sala, la medida adoptada no es suficiente para garantizar la reparación integral del daño derivado de la vulneración del derecho de la actora al debido proceso administrativo en los términos señalados, se reconocerá una indemnización pecuniaria a su favor, para cuya cuantificación se tendrá en cuenta la decisión adoptada recientemente por esta Subsección el 25 de julio de 2016(73), en un evento en el que se declaró la responsabilidad del Estado por la dilación injustificada de un proceso disciplinario y por haber permanecido la parte actora sub judice durante más de 9 años, caso en el que se otorgó la suma equivalente a 50 salarios mínimos legales mensuales vigentes.

126. De acuerdo con lo anterior y ponderada la prolongación injustificada del trámite de extinción de dominio, la sala otorgará a la señora María Lucy Moncaleano de Guzmán la suma equivalente a cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes a cargo del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, quien como se verificó en el acápite en el que fueron resultas las excepciones, subrogó en sus obligaciones al extinto Incora.

127. No se reconocerá suma alguna por concepto de perjuicios morales en la medida en que no fueron solicitados como pretensión; tampoco por concepto de daño emergente respecto de los gastos en que incurrió la actora para atender durante los 23 años el procedimiento de extinción de dominio, mediante al menos 6 apoderados, por la misma razón.

X. Costas

128. El artículo 55 de la Ley 446 de 1998 establece que se condenará en costas a la parte que hubiere actuado en forma temeraria. En el presente caso la sala no observa comportamiento temerario en las actuaciones procesales de los intervinientes dentro del presente trámite, razón por la cual no se condenará en costas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera —Subsección B—, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCASE la sentencia inhibitoria proferida el 24 de agosto de 2009 por el Tribunal Administrativo del Tolima, dentro del proceso de la referencia. En su lugar:

1. DECLÁRENSE no probadas las excepciones de ineptitud sustantiva de demanda, caducidad y falta de legitimación en la causa por pasiva formuladas por la Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural-Incoder.

2. DECLÁRESE la responsabilidad administrativa del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, quien asumió las obligaciones del Instituto Colombiano de reforma Agraria —Incora— luego de su liquidación, por la prolongación excesiva e injustificada del trámite de extinción de dominio adelantado sobre el predio Zaragoza ubicado en el municipio de Coyaima departamento del Tolima, de propiedad de la señora María Lucy Moncaleano de Guzmán, durante el período comprendido entre el 17 mayo de 1979 y el 27 de febrero de 2003, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

3. ORDÉNASE al Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, que en nombre del Instituto Colombiano de reforma Agraria —Incora—, como medida de satisfacción dirija un oficio a la señora María Lucy Moncaleano Guzmán en el que reconozca, en los términos estrictos de esta providencia, que al tramitar el procedimiento de extinción de dominio Nº 9202 E sobre el predio de su propiedad denominado Hacienda Zaragoza, incurrió en las irregularidades consistentes en: i) dar inicio a un procedimiento sin el agotamiento adecuado de la etapa preliminar que permitiera la verificación de la titularidad de la extensión de terreno intervenida, ii) prolongar injustificadamente el procedimiento pese a que la finalidad del mismo no es efectuar el estudio de títulos sobre un predio y el saneamiento de la propiedad respecto del mismo, iii) mantener injustificadamente la inscripción del trámite de extinción de dominio en el folio de matrícula inmobiliaria Nº 368-0001094, con posteridad a los 90 días con los que contaba para decidir su procedencia, es decir durante más de 22 años, tal como quedó demostrado dentro del proceso. Para el cumplimiento de lo anterior se fija un término de tres meses posteriores a la ejecutoria de esta providencia.

El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural informará al Tribunal Administrativo del Tolima y a la Procuraduría General de la Nación sobre el cumplimiento de esta medida.

4. CONDÉNESE al Ministerio de Agricultura de Desarrollo Rural, al pago de la suma equivalente a cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes a la fecha de ejecutoria de esta sentencia, por la vulneración relevante de su derecho al debido proceso, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

5. DENIÉGANSE las demás pretensiones de la demanda, por lo expuesto en precedencia.

6. Sin lugar a costas en esta instancia.

7. La demandada dará cumplimiento a lo dispuesto en este fallo, dentro de los términos indicados en los artículos 176 y 177 del CCA. Para efectos de lo anterior, expídanse copias de esta sentencia en los términos del artículo 115 del Código de Procedimiento Civil. Las copias destinadas a la parte actora serán entregadas al apoderado judicial que ha venido actuando.

8. En firme este fallo devuélvase el proceso al despacho de origen para lo de su cargo. Déjese las anotaciones y constancias de rigor.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

2 En aplicación del Decreto 597 de 1988, la cuantía necesaria para que un proceso iniciado en el año 2005 fuera de doble instancia, debía ser superior a $ 51.730.000. La parte actora solicitó la indemnización de perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante por valor de $ 79.309.000.000, cifra que supera la exigida para la fecha de la presentación de la demanda (f. 74 c. ppl.). Igualmente, para el momento de entrada en vigencia de las leyes 954 de 2005 —28 de abril de 2005— (de aplicación inmediata), y 446 de 1998 —1º de agosto de 2006— (cuya vigencia fue diferida), la competencia para el conocimiento de las acciones de reparación directa en primera instancia por parte de los Tribunales Administrativos se elevó a 500 smlmv, cuantía que para el año 2005 correspondían a $ 190.750.000, razón por lo que el presente proceso mantuvo su vocación de doble instancia, toda vez que el recurso de apelación fue interpuesto durante su vigencia, el 27 de agosto de 2009 (f. 362 vto).

3 La Ley 1395 de 2010, entró a regir a partir de su publicación, efectuada en el Diario Oficial 47.768 del 12 de julio de 2010.

4 La adecuada escogencia de la acción es un requisito sustancial de la demanda, y no meramente formal, criterio que ha sostenido la sala en forma reiterada y uniforme. Sobre el particular pueden consultarse las siguientes providencias de la Sección Tercera del Consejo de Estado: auto del 22 de mayo de 2003, exp. 2002-00084 (23532), C.P. Ricardo Hoyos Duque; auto del 30 de marzo de 2006, exp. 2005-00187 (31789), C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; sentencia del 22 de agosto de 2011, exp. 1998-01456 (19787), C.P. Danilo Rojas Betancourth.

5 Al respecto ver, entre otras, las siguientes providencias de la Sección Tercera del Consejo de Estado: sentencia de 12 de junio de 1991, exp. 6196, C.P. Juan de Dios Montes; sentencia de 17 de agosto de 1995, exp. 7095, C.P. Carlos Betancur Jaramillo; sentencia de 23 de agosto de 2001, exp. 13344, C.P. María Elena Giraldo Gómez; sentencia de 25 de abril de 2012, exp. 23234 C.P. Enrique Gil Botero.

6 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 7 de junio de 2007, exp. 1996-06022 (16474), C.P. Ramiro Saavedra Becerra. “Por otra parte, como reiteradamente lo ha sostenido la sala, es necesario establecer cuál es el origen del daño que se alega, para determinar así mismo, cuál es la acción correcta; puesto que si aquel procede o se deriva directamente de un acto administrativo que se considera ilegal, este deberá demandarse en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del CCA; pero si el daño proviene del incumplimiento de una obligación contractual, o del proferimiento de actos administrativos contractuales, o, en fin, de una relación contractual existente entre el afectado y la entidad estatal, las reclamaciones que pretendan efectuarse con fundamento en la misma, deberán encauzarse por la vía de la acción relativa a controversias contractuales, contemplada en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo.

Pero si el daño proviene, como dice el artículo 86, de un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa, la acción procedente será la de reparación directa”.

7 Sentencia de 27 de diciembre de 2006. C.P. Ramiro Saavedra Becerra. Exp. 16.079. En esta sentencia se citan las siguientes providencias en cuanto a la procedencia de la acción de reparación directa para reclamar perjuicios derivados de actos administrativos legales: sentencias de 21 de marzo de 1996, C.P. Ernesto Rafael Ariza Muñoz, exp. 3575; 28 de noviembre de 1996, C.P. Libardo Rodríguez Rodríguez, exp. 3967; 22 de mayo de 1997, C.P. Libardo Rodríguez Rodríguez, exp. 4207; 8 de mayo de 1997, C.P. Juan Alberto Polo Figueroa, exp. 4291; 26 de marzo de 2007, C.P. Ruth Stella Correa Palacio exp. 2005-02206-01(AG); 6 de diciembre de 2010, C.P. Olga Melida del Valle de la Hoz, exp. 39662.

8 Sentencia de 8 de marzo de 2007. C.P. Ruth Stella Correa Palacio, exp. 16421.

9 Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 19 de abril de 2001, exp. 19517, C.P. María Elena Giraldo Gómez.

10 Sentencia: C.E.3.5 de julio de 2006, Ruth Stella Correa Palacio R: 25000-23-26-000-1999-00482-01(21051). También puede examinarse el Auto C.E.3 15 de mayo de 2013, Alier Eduardo Hernández Enríquez R: 13001-23-31-000-2001-2072-01(23205).

11 Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 25 de julio de 2007, exp. 33013, C.P. Enrique Gil Botero.

12 Sentencias del 26 de junio y 9 de octubre de 2014. exp. 32 986 y 32 567. Sección Tercera-Subsección B. C.P. Danilo Rojas Betancourth.

13 Sentencia del 24 de agosto de 1998, exp. 13 685. C.P. Daniel Suárez Hernández.

14 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 7 de julio de 2005, exp. 27842, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez.

15 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 27 de enero de 2000, exp. 10867, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez. Cita textual del fallo: “Es posible que la ilegalidad surja de la actuación de mala fe por parte del administrado, en cuyo caso parece poco probable la posibilidad de indemnizar los perjuicios causados”.

16 Sentencia de 13 de mayo de 2009, exp. 27 422. C.P. Ramiro Saavedra Becerra.

17 Consejo de Estado. Sentencia de 13 de mayo de 2009, C.P. Myriam Guerrero de Escobar, exp. 15.652.

18 En sentencia de 22 de junio de 2011, exp. 18.798 C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, se hizo alusión a la tesis expuesta en 1998 en cuanto a la procedencia de la acción de reparación para reclamar la indemnización de perjuicios causados por un acto administrativo ilegal revocado en sede administrativa; sin embargo, no se efectuó rectificación alguna en cuanto a la exigencia de ejercer el dispositivo procesal dentro del término de caducidad previsto para la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, luego ha de entenderse que esta última tesis continúa vigente.

19 Sentencia del 3 de abril de 2013, exp. 26437. C.P. Mauricio Fajardo Gómez.

20 ART. 23. ‘Artículo modificado por el artículo 12 de la Ley 4ª de 1973’. (…) Los efectos de la resolución que dicte el Instituto en la que declare que sobre un fundo o parte de él se ha extinguido el derecho de dominio permanecerá en suspenso únicamente durante los treinta (30) días siguientes a la ejecutoria de dicha providencia, a menos que dentro de tal término los interesados soliciten revisión de esta ante el Consejo de Estado, conforme el artículo 8º de la Ley 200 de 1936 y el Decreto Extraordinario 528 de 1964. La demanda de revisión solamente será aceptada por el Consejo de Estado si a ella se acompaña copia de la relación de qué trata el artículo anterior, debidamente firmada y con la constancia de que fue presentada en tiempo oportuno.

21 ART. 53. “(…) 3. Contra la resolución que declare que sobre un fundo o parte de él se ha extinguido el derecho de dominio privado solo proceden el recurso de reposición, dentro de los cinco (5) días siguientes a su notificación, y la acción de revisión ante el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, en única instancia, según lo previsto en el numeral 8o. del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo. Durante los quince (15) días siguientes a su ejecutoria permanecerá en suspenso la ejecución de la resolución que dicte el Instituto, con el objeto de que los interesados soliciten en dicho término la revisión de la providencia. Si no se presenta la demanda de revisión en el término indicado, o si aquella fuere rechazada, o la sentencia del Consejo de Estado negare la revisión demandada, el Instituto procederá a remitir a la oficina de registro de instrumentos públicos correspondiente copia de las resoluciones que decretaron la extinción del dominio privado, para su inscripción y la consecuente cancelación de los derechos reales constituidos sobre el fundo.”. Texto tachado declarado inexequible mediante Sentencia C-623 del 30 de septiembre de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos.

22 ART. 69. Causales de Revocación. Los actos administrativos deberán ser revocados por los mismos funcionarios que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores, de oficio o a solicitud de parte, en cualquiera de los siguientes casos: 1. Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley. 2. Cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él. 3. Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona.

23 En sentencia de 22 de julio de 2009, exp. 21.138, C.P. Mauricio Fajardo, al referirse al acto que da inicio al procedimiento de extinción de dominio se señaló: “En relación con esta decisión, la sala resalta que la misma solo constituía el acto de apertura de un procedimiento administrativo que estaría encaminado a establecer, una vez practicada toda una etapa probatoria, si se configuraban los supuestos previstos en la ley para decretar la extinción del dominio privado, es decir que el mismo era el acto de apertura e iniciación de la investigación respectiva más no una decisión definitiva en contra del derecho de dominio respecto del particular que alegara ser el titular del bien.”.

24 Ley 167 de 1941. Artículo 34. Conoce privativamente y en una sola instancia el Consejo de Estado de los siguientes negocios: (…) “10. De los recursos contenciosos administrativos contra los decretos, resoluciones y otros actos del Gobierno, de los Ministros o de cualquiera autoridad funcionario o persona administrativa del orden Nacional, que pongan fin a una actuación administrativa y que no estén expresamente atribuidos a una jurisdicción distinta. Artículo 74. Las providencias que ponen término a un negocio o actuación administrativa de carácter nacional se notifican personalmente al interesado, o a su representante o apoderado, dentro de los cinco días siguientes a su expedición, debiendo expresarse los recursos que por la vía gubernativa procedan y el término dentro del cual deban interponerse, todo bajo la responsabilidad del funcionario correspondiente. Deberán notificarse personalmente todas las providencias relativas a negocios en que individualmente haya intervenido o deba quedar obligado un particular. Artículo 82. Para acudir en demanda ante lo Contencioso Administrativo es necesario que se haya agotado la vía gubernativa, lo que se entenderá cuando los actos o providencias respectivas no son susceptibles de ninguno de los recursos establecidos en el artículo 77, o se han decidido, ya se trate de actos o providencias definitivas, o de trámite, si estas últimas deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, de modo que le pongan término o hagan imposible su continuación. De acuerdo con las normas citadas únicamente los actos proferidos por autoridades del orden nacional que ponen fin a una actuación administrativa son objeto de control jurisdiccional por parte del Consejo de Estado, a quien se asignó su competencia.

25 ART. 36. Competencia del Consejo de Estado en única instancia. El artículo 128 del código contencioso administrativo, quedará así:

“ART. 128. Competencia del Consejo de Estado en única instancia. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá de los siguientes procesos privativamente y en única instancia:

1. De los de nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional o por las personas o entidades de derecho privado cuando cumplan funciones administrativas del mismo orden. (…).

8. De las acciones de nulidad con restablecimiento, contra los actos administrativos expedidos por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, que inicien las diligencias administrativas de extinción del dominio, clarificación de la propiedad, deslinde y recuperación de baldíos.

9. De las acciones de revisión contra los actos de extinción del dominio agrario, o contra las resoluciones que decidan de fondo los procedimientos sobre clarificación, deslinde y recuperación de baldíos. (…)”.

26 Se subraya y resalta fuera de texto.

27 La Resolución 596 de 4 de diciembre de 2002 fue notificada personalmente a la actora el 27 de febrero de 2003 (f. 589 c. pruebas), quien posteriormente interpuso demanda de reparación directa el 18 de febrero de 2005 (f. 78 c. ppl.).

28 “Por el cual el Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades que le confiere el numeral 15 del artículo 189 de la Constitución Política, el artículo 52 de la Ley 489 de 1998, y de conformidad con el Decreto-Ley 254 de 2000 se suprime el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora y se ordena su liquidación”.

29 ART. 12.—Traspaso de bienes, derechos y obligaciones. Una vez concluido el plazo para la liquidación del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora en Liquidación, los bienes, derechos y obligaciones serán transferidos a la Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. El liquidador realizará oportunamente los actos que sean necesarios para el traspaso de esos activos, pasivos, derechos y obligaciones, si a ello hubiere lugar, para el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 35 del Decreto-Ley 254 de 2000.

30 ART. 35.—Traspaso de bienes, derechos y obligaciones. Cuando quiera que al finalizar la liquidación y pagadas las obligaciones a cargo de la entidad en liquidación, existan activos remanentes los mismos serán entregados al Fopep o al fondo de reservas de bonos pensionales según corresponda, en la forma y oportunidad que señale el Gobierno Nacional en el decreto que ordene la liquidación. Los bienes que no hayan podido ser enajenados, así como los derechos y obligaciones de la entidad liquidada se traspasarán al Ministerio, Departamento Administrativo o entidad descentralizada que determine la ley o el acto administrativo expedido por el Gobierno Nacional. Lo anterior, sin perjuicio de que cuando se enajenen dichos bienes su producto se entregue al Fopep o al fondo de reserva de bonos pensionales, según lo determine el Gobierno.

31 ART. 82. Acumulación de pretensiones. El demandante podrá acumular en una misma demanda varias pretensiones contra el demandado, aunque no sean conexas, siempre que concurran los siguientes requisitos: 1. Que el juez sea competente para conocer de todas; sin embargo, podrán acumularse pretensiones de menor cuantía a otras de mayor cuantía. 2. Que las pretensiones no se excluyan entre sí, salvo que se propongan como principales y subsidiarias. 3. Que todas puedan tramitarse por el mismo procedimiento. En la demanda sobre prestaciones periódicas, podrá pedirse que se condene al demandado a las que se llegaren a causar entre la presentación de aquella y la sentencia de cada una de las instancias. También podrán formularse en una demanda pretensiones de varios demandantes o contra varios demandados, siempre que aquellas provengan de la misma causa, o versen sobre el mismo objeto, o se hallen entre sí en relación de dependencia, o deban servirse específicamente de unas mismas pruebas, aunque sea diferente el interés de unos y otros. En las demandas ejecutivas podrán acumularse las pretensiones de varias personas que persigan, total o parcialmente, unos mismos bienes del demandado, con la limitación del numeral 1 del artículo 157. Cuando se presente una indebida acumulación que no cumpla con los requisitos previstos en los dos incisos anteriores, pero sí con los tres numerales del inciso primero, se considerará subsanado el defecto cuando no se proponga oportunamente la respectiva excepción previa.”, aplicable por remisión expresa del artículo 145 del CCA.

32 Sentencia del 23 de abril de 2008, exp. 16271. “La legitimación en la causa —legitimatio ad causam— se refiere a la posición sustancial que tiene uno de los sujetos en la situación fáctica o relación jurídica de la que surge la controversia o litigio que se plantea en el proceso y de la cual según la ley se desprenden o no derechos u obligaciones o se les desconocen los primeros o se les exonera de las segundas. Es decir, tener legitimación en la causa consiste en ser la persona que, de conformidad con la ley sustancial, se encuentra autorizada para intervenir en el proceso y formular o contradecir las pretensiones contenidas en la demanda por ser sujeto activo o pasivo de la relación jurídica sustancial debatida objeto de la decisión del juez, en el supuesto de que aquella exista”.

33 Sentencia de 30 de septiembre de 2014, exp. 11001-03-15-000-2007-01081-00, C.P. Alberto Yepes Barreiro. El pleno de la Sección Tercera había unificado su jurisprudencia en el mismo sentido en sentencia de 28 de agosto de 2013, exp. 25022, C.P. Enrique Gil Botero.

34 Sentencia de 9 de febrero de 2011, exp. 18793. C.P. Mauricio Fajardo Gómez. Sentencia del 8 de junio de 2011, exp. 20228. C.P. Danilo Rojas Betancourth.

35 Sobre este particular pueden examinarse también las siguientes: sentencias de 22 abril de 2009, exp. 16192. y de 19 de junio de 2008, exp. 15.263. C.P. Myriam Guerrero de Escobar

36 [3] Mazeaud, obra citada, tomo I, 2ª edición, Nº 215, pág. 235; Savatier, obra citada, tomo II, Nº 522, pág. 97.

37 [4] “Planiol y Ripert, obra citada, tomo VI, Nº 542, pág. 744; Demogue, obra citada, tomo IV, Nº 386, pág. 27”.

38 Alessandri R., Arturo, “De la Responsabilidad Extracontractual en el Derecho Civil Chileno”, Santiago de Chile, 2005 (reimpresión), pág. 153-156.

39 Sentencia del 30 de enero de 2013, exp. 24879. C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.

40 Corte Constitucional, Sentencia C-254 de 2003. “El artículo 90 de la Carta, atendiendo las (sic) construcciones jurisprudenciales, le dio un nuevo enfoque normativo a la responsabilidad patrimonial del Estado desplazando su fundamento desde la falla del servicio hasta el daño antijurídico. Ello implica la ampliación del espacio en el que puede declararse la responsabilidad patrimonial del Estado pues el punto de partida para la determinación de esa responsabilidad ya no está determinado por la irregular actuación estatal —bien sea por la no prestación del servicio, por la prestación irregular o por la prestación tardía— sino por la producción de un daño antijurídico que la víctima no está en el deber de soportar, independientemente de la regularidad o irregularidad de esa actuación”. Corte Constitucional, Sentencia C- 285 de 2002.

41 Corte Constitucional, sentencias C-333 de 1996 y C-918 de 2002.

42 ART. 236. Petición, decreto de la prueba y posesión de los peritos. Artículo modificado por el artículo 1º, numeral 109 del Decreto 2282 de 1989. Para la petición, el decreto de la prueba y la posesión de los peritos, se observarán las siguientes reglas: 1. La parte que solicite un dictamen pericial, determinará concretamente las cuestiones sobre las cuales debe versar, sin que sean admisibles puntos de derecho. (…) 5. En la diligencia de posesión podrán los peritos solicitar que se amplíe el término para rendir el dictamen, y que se les suministre lo necesario para viáticos y gastos de la pericia. Las anteriores solicitudes serán resueltas allí mismo; contra la providencia que las decida no habrá recuso alguno. 6. Si dentro del término señalado no se consignare la suma fijada, se considerará que quien pidió la prueba desiste de ella, a menos que la otra parte provea lo necesario. Sin embargo, podrá el juez ordenar a los peritos que rindan el dictamen si lo estima indispensable, aplicando lo dispuesto en los artículos 388 y 389 para el pago de los gastos. 7. El juez del conocimiento o el comisionado dispondrá lo que considere conducente para facilitar a los peritos el cumplimiento de su cometido.

43 ART. 242. Deber de colaboración de las partes. Artículo modificado por el artículo 1º, numeral 112 del Decreto 2282 de 1989. Las partes tienen el deber de colaborar con los peritos, de facilitarles los datos, las cosas y el acceso a los lugares que ellos consideren necesarios para el desempeño de su cargo; si alguno no lo hiciere se hará constar así en el dictamen y el juez apreciará tal conducta como indicio en su contra, sin perjuicio de lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 39. Si alguna de las partes impide la práctica del dictamen, los peritos lo informarán al juez, quien le ordenará facilitar la peritación; si no lo hiciere, la condenará a pagar honorarios a los peritos y multa de cinco a diez salarios mínimos mensuales. Tal conducta se apreciará como indicio en su contra.

44 ART. 31.—Los derechos adquiridos con justo título con arreglo a las leyes civiles por personas naturales o jurídicas, no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública, resultaren en conflicto los derechos de particulares con la necesidad reconocida por la misma ley; el interés privado deberá ceder al interés público. Pero las expropiaciones que sea preciso hacer requieren plena indemnización con arreglo al artículo siguiente.

45 Reforma del 5 de agosto de 1936. Acto Legislativo 1. “ART. 10. Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con justo título, con arreglo a las leyes civiles, por personas naturales o jurídicas, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de particulares con la necesidad reconocida por la misma ley, el interés privado deberá ceder al interés público o social. La propiedad es una función social que implica obligaciones. Por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación, mediante sentencia judicial e indemnización previa. Con todo, el legislador, por razones de equidad, podrá determinar los casos en que no haya lugar a indemnización, mediante el voto favorable de la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara.”. (Se resalta fuera de texto).

46 Corte Constitucional. C-306 de 2013. “La connotación social de la propiedad en el derecho constitucional colombiano se remonta a la reforma de 1936 (art. 10), que acogió la “noción solidarista” de Leon Duguit [13] , de forma que no solo implique un derecho subjetivo sino que sea útil a la comunidad, lo cual dejó expresado la Corte Suprema de Justicia en la sentencia de marzo 24 de 1943: “El Constituyente de 1936 relativizó el derecho fundamental de la propiedad, acentuando la sumisión de esta a los intereses de la colectividad y con ello la limitación del arbitrio del propietario. Este Constituyente dio a la propiedad individual el fundamento de la función social que implica obligaciones, conformándose a las teorías modernas de los defensores de aquella, quienes prescinden de la forma fija y siempre idéntica que las aludidas escuelas económicas atribuían a esa institución, para admitir que, desde luego que la propiedad ha revestido en la historia formas muy diversas y es susceptible de modificaciones muy grandes, solo se garantiza plenamente por el artículo 26 de la codificación constitucional en la medida en que responda a las necesidades colectivas de la vida económica.”. [13] Cfr. C-389 de 1994. Obra “Soberanía y Libertad, Editorial TOR, Buenos Aires, 1943, pág. 97.”.

47 Corte Constitucional. C-870 de 2003. “La Carta Política de 1991 mantuvo esa formulación, con las modificaciones que pueden apreciarse en su artículo 58. De suerte tal que la propiedad: privada o estatal; individual o colectiva, no puede concebirse ni desarrollarse bajo el exclusivo marco de sus titulares. Por el contrario, el carácter trascendente de la propiedad se pone de manifiesto a partir del Preámbulo de la Constitución, pues, ¿cómo asegurarle a los integrantes de la Nación, la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz, al amparo de unas condiciones de existencia desprovistas de la titularidad y goce de bienes materiales? Por esto mismo, la propiedad, en su sentido individual y social está llamada a jugar un rol definitorio en las relaciones de la familia, la sociedad y el Estado, a través de expresiones tales como el derecho al trabajo, a la vivienda, a la salud y la seguridad social, a la educación, a la recreación y la cultura, y por tanto, a la vida en condiciones dignas. La propiedad y las decisiones que sobre ella se tomen, tienen efectos individuales y colectivos que no pueden ser desconocidos por nuestro Estado social de derecho, especialmente en la perspectiva de su función de servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes de estirpe constitucional.”.

48 Sentencia T-427 de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero, reiterada en las sentencias C-204 de 2001, M.P. Alejandro Martínez Caballero y C-189 de 1006, M.P. Rodrigo Escobar Gil, entre otras.

49 Ley 200 de 1936. Artículo. 6º—Modificado, artículo 3º, L. 4ª de 1973. Establécese en favor de la Nación la extinción del derecho de dominio o propiedad sobre los predios rurales en los cuales se dejare de ejercer posesión en la forma establecida en el artículo 1º de esta ley, durante tres (3) años continuos contados a partir de la vigencia de la presente ley, salvo fuerza mayor o caso fortuito. El lapso de inactividad causado por fuerza mayor o por caso fortuito interrumpirá, en favor del propietario, el término que para la extinción del derecho de dominio establece el presente artículo. (…) Cuando la posesión se hubiere ejercido sobre una parte del predio solamente, la extinción del dominio no comprenderá sino las porciones incultas que no se reputen poseídas conforme a esta ley.

50 Decreto 1577 de 1974. Artículo 27. Las tierras cuyo dominio privado haya sido extinguido ingresarán al patrimonio del estado con carácter de baldíos reservados, destinados para los bienes que establece el artículo 40 de la Ley 1350 de 1961 sin perjuicio de puedan sustraerse a dicho régimen, cuando así lo disponga el Instituto.

51 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 30 de mayo de 2002, radicación: 11001-03-26-000-1996-1572-01, expediente Nº 11.572, actor: Silvio Humberto Sandoval Silva, M.P. Alier Hernández. En el mismo sentido pueden consultarse sentencias proferidas el 28 de mayo de 1992, expediente 3016 y el 11 de diciembre de 1992, expediente 6411.

52 ART. 2º—Créase el Instituto Colombiano la Reforma Agraria, como, establecimiento público, o sea como una entidad dotada de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio, propio. El Instituto cumplirá las funciones que le encomienda la presente ley, tendrá duración indefinida y su domicilio será la ciudad de Bogotá.

53 ART. 3º—Son funciones del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria: (…).

Compete igualmente al instituto, a nombre del Estado, ejercitar las acciones y tomar las medidas que correspondan conforme a las leyes en los casos de indebida apropiación de tierras baldías o incumplimiento de las condiciones bajo de las cuales fueron adjudicadas, lo mismo que adelantar las diligencias y dictar las resoluciones o sobre extinción del derecho de dominio privado; de que trata el artículo 6º de la Ley 200 de 1936 (…).

54 Norma de competencia reglamentada por el artículo 7º del Decreto 1577 de 1974, que dispuso: “Conforme al literal a) del artículo 3º de la Ley 135 de 1961, corresponde al Instituto Colombiano de la Reforma Agraria Incora adelantar de oficio, o a petición de los Procuradores Agrarios, o de cualquier persona, el respectivo procedimiento sobre extinción del dominio”. (Se resalta).

55 En este sentido es importante resaltar la sujeción jurídica de la administración a la constitución y a la ley, que en el marco del Estado social de derecho no solo limita su actividad, sino que la determina, definiendo las obligaciones a su cargo.

56 Ley 135 de 1961. “ART. 22. Todo propietario de fundo de extensión superior a dos mil hectáreas (2.000 hectáreas), deberá presentar al Instituto junto con el respectivo certificado expedido por el registrador de instrumentos públicos y copia del título registrado que acrediten su derecho de dominio sobre dicho fundo, una descripción detallada de este, la cual incluirá, además, todos los datos y explicaciones que el Instituto determine con respecto a su ubicación, extensión y forma en que se explota. La misma obligación cobija a los propietarios de superficies menores que formaban parte, el 1º de septiembre de 1960, de predios de aquella extensión, y a quienes sin tener título inscrito ejerzan posesión material sobre tales predios. Si del predio en cuestión se hubiere levantado un plan topográfico, se acompañará copia del mismo. El instituto podrá exigir de las respectivas oficinas catastrales y del Instituto Geográfico Agustín Codazzi todas las informaciones que posean sobre la existencia de fundos de la referida extensión y la descripción, fotografías aéreas y planos de los mismos. Con base en las relaciones y documentos indicados y en cualesquiera otra informaciones que pueda allegar o que se le comunique, el instituto adelantará metódicamente el estudio de los predios a que se refiere este artículo desde el punto de vista de su explotación económica al tenor de los previsto en el artículo 8º de la Ley 200 de 1936 y en el inciso 2º del artículo 29 del Decreto 56 de 1938. (…)”.

57 ART. 8º—Información previa. Para que el Instituto pueda iniciar el procedimiento administrativo deberá informarse sobre el estado de explotación o de abandono en que se encuentre el predio para cuyo efecto podría ordenar: a) El estudio de la información suministrada por los propietarios o poseedores en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 22 de la Ley 135 de 1961; b) Requerir a los propietarios o poseedores para que completen o aclaren la información a que se refiere el literal anterior cuando a juicio del instituto, la que hubiere suministrado fuere deficiente; c) Las visitas y la práctica de las diligencias que considere necesarias con el fin de allegar o completar las informaciones correspondientes. Los propietarios, poseedores, o quienes se encuentren en el predio están obligados a prestar su colaboración para que las visitas y diligencias ordenadas se cumplan, y si se opusieren o las obstaculizaren en cualquier forma el Instituto podrá apremiarlos con multas sucesivas hasta de $ 5000, sin perjuicio de que se solicite el concurso de la fuerza pública; d) La correspondiente oficina de registro de instrumentos públicos la expedición de una certificación en que conste quien es el poseedor inscrito del inmueble y si sobre este se encuentre vigente algún derecho de usufructo o pesa alguna hipoteca, con indicación, en caso afirmativo, del nombre del usuario, usufructuario o acreedor hipotecario. Con este objetivo de Instituto suministrara al registrador los datos pertinentes. PAR. Los registradores están en la obligación de expedir, dentro de los quince (15) días siguientes a la remisión de la petición, el certificado que se le solicite so pena de hacerse acreedores a las sanciones previstas en el artículo 118 de la Ley 135 de 1961, articulo nuevo introducido a esta por el artículo 38 de la Ley 4ª de 1973.

58 ART. 23.—Para efectos de publicidad la providencia que inicie las diligencias administrativas de extensión de dominio será inscrita en la oficina de registro de instrumentos públicos y privados correspondiente, en donde tendrá prelación. A partir de este registro, el procedimiento que se surta tiene efectos para los nuevos adquirientes de derechos reales. (Se resalta).

59 Decreto 1577 de 1974. “ART. 10.—Inscripción de la resolución. Para efectos de publicidad, la providencia que inicie el procedimiento de extinción del dominio se comunicará inmediatamente a la oficina de registro de instrumentos públicos correspondiente, para su inscripción deberá surtirse a más tardar, al día siguiente de la fecha de recibo de la comunicación. A partir de este registro las actuaciones administrativas que se adelanten producirán efecto frente a terceros.”.

60 ART. 1º—Competencia. El instituto colombiano de la reforma agraria en desarrollo de sus funciones y en especial de las que le confiere los artículos 3º literal d) y 38 Bis de la Ley 135 de 1961, procederá a: 1. Clarificar la situación de las tierras desde el punto de vista de la propiedad, con el fin de: a) Identificar con la mayor exactitud posible las que pertenecen al estado; b) Facilitar el saneamiento de la titulación privada y c) Cooperar en la formación de catastros fiscales. 2. Recuperar los terrenos baldíos indebidamente ocupados.

“ART. 3º—Etapa previa. Antes de preferirse la resolución que inicie el procedimiento de clasificación de la propiedad, el instituto dispondrá: 1) el estudio de la información suministrado por los propietarios o poseedores en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 22 de la Ley 135 de 1961. 2) la obtención de un certificado expedido por el registrador de instrumentos públicos del circuito correspondiente, en el que conste quién es el poseedor inscrito del inmueble y si sobre este se encuentra vigente algún derecho de uso o usufructo o pesa alguna hipoteca o servidumbre, con indicación en caso afirmativo, del nombre del titular del respectivo derecho.

“ART. 4º—Resolución inicial. Si de la información obtenida no resulta plenamente establecido el derecho de propiedad privada sobre el inmueble de que se trate, el Gerente General del Instituto o su delegado, mediante resolución, ordena adelantar las diligencias correspondientes en orden a establecer si de acuerdo con la ley, el predio ha salido o no del patrimonio del Estado. La providencia se notificará personalmente al Agente del Ministerio Público, a los presuntos propietarios o a sus representantes y a los titulares de derechos reales. Si no se lograre la notificación personal, se procederá en la forma prevista en el artículo 318 del Código de Proceso Civil. (Se resalta).

61 ART. 25.—Si el instituto, por razones de interés social, estimare necesario entrar en posesión de un fundo o de porciones de este en relación a los cuales haya declarado la extinción del dominio, antes de que haya fallado la demanda sobre revisión de su providencia, podrá adelantar la expropiación de la propiedad respectiva conforme a las disposiciones de la presente ley, y con aplicación del artículo 6º de la Ley 83 de 1955. Pero en este caso las especies con que se cubra el valor de lo expropiado permanecerán en depósito en el Banco de La República, a la orden del juez correspondiente, hasta que quede ejecutoriada la sentencia que ponga término al juicio de revisión. Si el fallo de la Corte confirma la resolución impugnada, las especies depositadas se devolverán al instituto. Si, por el contrario, la revoca o reforma, el juez ordenará entregar al propietario o propietarios dichas especies más los rendimientos obtenidos por estas en la proporción que corresponda al valor de la superficie que la sentencia considere no cobijada por la extinción del dominio.

62 Ley 135 de 1961. “ART. 23. Para efectos de publicidad la providencia que inicie las diligencias administrativas de extensión de dominio será inscrita en la oficina de registro de instrumentos públicos y privados correspondiente, en donde tendrá prelación. A partir de este registro, el procedimiento que se surta tiene efectos para los nuevos adquirientes de derechos reales. El término que tienen los propietarios para solicitar las pruebas será de quince (15) días, contados a partir de la notificación de la providencia que inicie las diligencia administrativas de extinción de dominio, la cual se hará personalmente o en la forma prevista en el artículo 318 del Código de Procedimiento Civil. Para decretar pruebas el término será de cinco (5) días. Para la práctica de las pruebas, el término será de cincuenta (50) días. La resolución sobre extinción de dominio deberá dictarse dentro de los veinte (20) días siguientes. Los efectos de la resolución que dicte el Instituto en la que declare que sobre un fundo o parte de él se ha extinguido el derecho de dominio permanecerá en suspenso únicamente durante los treinta (30) días siguientes a la ejecutoria de dicha providencia, a menos que dentro de tal término los interesados soliciten revisión de esta ante el Consejo de Estado, conforme el artículo 8º de la Ley 200 de 1936 y el Decreto Extraordinario 528 de 1964. La demanda de revisión solamente será aceptada por el Consejo de Estado si a ella se acompaña copia de la relación de que trata el artículo anterior, debidamente firmada y con la constancia de que fue presentada en tiempo oportuno.”. El aparte subrayado, en cuanto a la suspensión de la ejecución de los actos administrativos que ordenan la extinción de dominio sobre un predio rural, debe ser interpretado y aplicado con observancia del contenido de la Sentencia C-623 de 2015 proferida por la Corte Constitucional, en donde, a la luz de la Carta Política de 1991, se estableció que las medidas de suspensión no eran una competencia propia del legislador sino una potestad privativa del juez contencioso administrativo.

63 Decreto 1577 de 1974.

64 Quien se reputa dueño de un bien inmueble y ve su derecho perturbado por la acción de terceros que de buena o mala fe se instalan en sus fundos con la intención de habitarlos y explotarlos, cuenta de un lado con la acción reivindicatoria, regulada por el artículo 946 y siguientes del Código Civil, dirigida a exigir que el poseedor de la cosa sea condenado a restituirla, con la acción policiva por perturbación a la posesión y tenencia que regula el artículo 125 y siguientes del Código Nacional de Policía, y con la acción penal, si eventualmente tales hechos podían configurar desplazamiento forzado (art. 284A), usurpación de tierras (art. 365) o perturbación de la posesión sobre inmueble (art. 368) bajo la vigencia del Decreto-Ley 100 de 1980.

65 Artículos 209 Constitución Política y 3º CCA.

66 [95] “Corte Constitucional, Sentencia T-612 de 2003”.

67 [96] “Al respecto, se pueden consultar las siguientes sentencias proferidas por la Corte Constitucional: T-1171 de 2003, T-1047 de 2003, T-977 de 2003, y T-668 de 1996”.

68 Sección Tercera, sentencia de 7 de noviembre de 2012, exp. 37046, C.P. Enrique Gil Botero.

69 En este punto, es importante precisar que si bien existe un pronunciamiento de esta Sala en un caso de similares contornos dentro del proceso Nº 31.066 (Rad. 520012331000200111399 01. Sentencia del 2 de mayo de 2016), en aquella oportunidad —a diferencia de este proceso—, el eje central de la decisión, por virtud de las pretensiones principales propuestas y los argumentos específicos del recurso de apelación —que constituyen el marco decisional de esta instancia—, no se encontraba dirigido específicamente a controvertir los daños ocasionados con la inscripción del procedimiento, su prolongación en el tiempo, ni la afectación del debido proceso administrativo a partir de ello, por lo que dado el escaso material probatorio que acompañaba el expediente, la sala no contaba con elementos para efectuar un análisis concreto al respecto. En efecto, el argumento de segunda instancia formulado por la parte actora en ese entonces controvirtió estrictamente las implicaciones del procedimiento y su extensión en el tiempo pero en función únicamente de la ocupación de los terrenos por parte de terceros sufrida por el demandante, las múltiples invasiones que se presentaron, la pérdida del predio y la imposibilidad de explotar el bien, aspectos resueltos denegatoriamente al igual que en este proceso.

70 Sentencia del 1º de agosto de 2016, exp. 33902, C.P. Danilo Rojas Betancourth

71 Sentencia de 28 de agosto de 2014, exp. 32988, C.P. Ramiro Pazos Guerrero.

72 Sobre el tipo de medidas de reparación integral, consultar el artículo 8º de la Ley 975 de 2005, así como: Corte Interamericana de Derechos Humanos, sentencia del 6 de diciembre de 2001, caso Las Palmeras vs. Colombia, párr. 68 y Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencias de 19 de octubre de 2007, exp. 29.273, C.P. Enrique Gil Botero y de 18 de febrero de 2010, exp. 18.436, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.

73 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 25 de julio de 2016, exp. 33902 y 39034 acumulados, C.P. Danilo Rojas Betancourth.