Sentencia 2005-00598 de septiembre 19 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejera ponente:

Dra. María Elizabeth García González

Ref.: Expediente 2005-00598-01

Recurso de apelación contra la sentencia de 28 de abril de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Actora: Transportes Bermúdez S.A.

Bogotá, D.C., diecinueve de septiembre de dos mil trece.

EXTRACTOS: «V. Consideraciones de la Sala:

La Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá expidió las resoluciones acusadas, como resultado de la investigación administrativa seguida en contra de la actora, a causa del presunto incumplimiento de las siguientes obligaciones: gestionar, obtener y suministrar oportunamente las tarjetas de operación; vigilar que los vehículos cuenten con las condiciones de seguridad y comodidad reglamentadas por el Ministerio de Transporte; vigilar que los vehículos presten el servicio con la tarjeta de operación vigente; servir las rutas, horarios y/o áreas de operación otorgados con las frecuencias y tarifas autorizadas; mantener vigentes las pólizas de seguros de responsabilidad civil contractual y extracontractual que amparen todos los vehículos vinculados, exigidas en las disposiciones legales y velar que los vehículos lleven los distintivos, número de orden y razón social de la empresa, al encontrar probado que aquella incurrió en la violación de los artículos 2º, numerales 3º, 7º, 9º, 13 y 19; 6º, numeral 4º, en concordancia con los artículos 13 y 17 del Decreto 176 de 2001.

La actora fundamenta su inconformidad con la sentencia apelada, en que, a su juicio, existió falsa motivación, desviación de poder, violación al debido proceso y se incurrió en una vía de hecho, en la expedición de los actos acusados, dado que los comparendos que dieron origen a la investigación y la sanción impuesta fueron elaborados con base en la codificación contenida en la Resolución 667 de 16 de octubre de 2001, que no era aplicable, por las siguientes razones:

1. La citada resolución fue expedida por un servidor público sin competencia: el Secretario de Tránsito y Transporte de Bogotá, y no por el Gobierno Nacional, ni por el Ministerio de Transporte, y que la única norma nacional y vigente que sí era aplicable, en materia de codificación y sanciones, tanto para infracciones de tránsito como de transporte público, era el Acuerdo 36 de 12 de diciembre de 1990, expedido por el Instituto Nacional de Transporte y Tránsito, INTRA.

2. Que dicha resolución no estaba publicada en el Registro Distrital, para la época de los hechos, conforme consta en la certificación expedida por el jefe (E) de la Imprenta Distrital, visible a folio 348, con lo cual se demuestra que carecía de validez legal para producir efectos jurídicos.

Para la Sala, le asiste razón al tribunal de primera instancia cuando estima que la Resolución 667 de 16 de octubre de 2001, expedida por la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá D.C., sí era aplicable en cuanto implementa la codificación correspondiente a las normas de transporte público, dado que el Decreto Distrital 354 de 2001 le atribuyó a dicha secretaría, como autoridad única de tránsito y transporte del Distrito Capital, la facultad de dictar las medidas de carácter reglamentario y sancionatorio en materia de transporte público.

En los considerandos de dicha resolución se señalan como fundamentos para su expedición la Ley 336 de 1996 y los decretos 176 y 354 de 2001, de la siguiente manera:

“1. Que de conformidad con la Ley 336 de 1996, las autoridades de transporte público exigirán y verificarán las condiciones de seguridad, comodidad y accesibilidad, requeridas para garantizarles a los habitantes la eficiente prestación del servicio.

2. Que de acuerdo con lo dispuesto en el Decreto 354 de 2001, corresponde a la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá, como autoridad única de tránsito y transporte del Distrito Capital, dictar las medidas de carácter reglamentario y sancionatorio.

3. Que el Decreto 176 de 2001 establece las obligaciones de las empresas de transporte público terrestre automotor y determina el régimen de sanciones.

4. Que es necesario codificar las obligaciones y sanciones de las empresas de transporte público terrestre automotor, a fin de garantizar mayor exactitud en sus investigaciones y agilidad en los procedimientos para registrar las infracciones al transporte, estableciendo factores que redunden en beneficio de los usuarios y de la autoridad.

5. Finalmente, en virtud de lo anteriormente expuesto y ante los inconvenientes presentados tanto en la elaboración de las órdenes de comparendo nacional como en la descripción de las infracciones presuntamente cometidas, se hace necesario establecer la codificación de las infracciones al transporte público para esta ciudad…”.

De los considerandos transcritos fluye con claridad que la mencionada Resolución 667 tiene su fundamento legal inmediato en el Decreto 176 de 5 de febrero de 2001, el cual establece las obligaciones de las empresas de transporte público terrestre automotor y determina el régimen de sanciones.

Por ello, dicha resolución en su artículo primero dispuso “Implementar la codificación correspondiente a las sanciones por infracciones a las normas de transporte público…”, asignando un código numérico en orden ascendente y consecutivo desde 400 hasta 495 a cada una de las infracciones consagradas en el Decreto 176 de 2001, “Por el cual se establecen las obligaciones de las empresas de transporte público terrestre automotor, se determina el régimen de sanciones y se dictan otras disposiciones”.

Lo anterior demuestra que la Resolución 667 de 2001 lo que hace es reproducir las sanciones por infracciones a las normas de transporte público consagradas en el Decreto 176 de 2001, con miras a garantizar la cabal aplicación y ejecución de éste, actividad que es propia de los reglamentos secundarios, es decir, de los actos que expiden las autoridades territoriales en orden a desarrollar los decretos reglamentarios, que expide el Presidente de la República, del cual es ejemplo fehaciente el citado Decreto 176.

El análisis hecho pone en evidencia que dicha resolución tiene claro respaldo legal y reglamentario y que el Secretario de Tránsito y Transporte de Bogotá D.C. tenía competencia para expedir y regular la materia, a que ella se contrae.

A este respecto conviene destacar que esta sección en sentencia de 6 de agosto de 2004 (exp. 25000-23-24-000-2002-8247-02(8993), Actor Jorge Ignacio Cifuentes Reyes, consejero ponente doctor Rafael E. Ostau Lafont Pianeta), se pronunció sobre la legalidad de la Resolución 667 de 2001, en los siguientes términos:

“La legalidad de dicha resolución ha sido cuestionada bajo los cargos de violación de los artículos 6º de la Constitución Política, 238 del Código Nacional de Tránsito Terrestre, 31 del Decreto 176 de 5 de febrero de 2001, 3º de la Ley 336 de 1996, y 1º, numeral 1º, y 6º del Decreto 354 de 30 de abril de 2001 por razones que se condensan en falta de competencia, falsa motivación e incoherencia entre la parte motiva y la resolutiva, los cuales se proceden a despachar así:

2.1. La falta de competencia se deduce de la circunstancia de que el artículo 238 del Código Nacional de Tránsito Terrestre Automotor (D. 1344/70), modificado por el artículo 92 de la Ley 33 de 1986, establecía que el hoy desaparecido INTRA, en cuyas funciones fue sustituido por el Ministerio de Transporte, “determinará las características del formulario de comparendo único nacional, así como su sistema de reparto(1), y que en virtud de ello profirió el Acuerdo 36 de 12 de diciembre de 1990 estableciendo la codificación de las sanciones por infracciones a las normas de tránsito y transporte e implantando el formulario de comparendo único nacional de tránsito terrestre automotor.

También se deduce esa incompetencia de que ninguna de las disposiciones invocadas en la resolución, el Código Nacional de Tránsito Terrestre ni la Ley 336 de 1996 le atribuyen a la Secretaría de Tránsito del Distrito Capital la facultad para adoptar la censurada codificación a título de reglamentación de las infracciones en que incurran las empresas de transporte.

Al respecto se hacen las siguientes precisiones:

— Carácter de las infracciones codificadas

Al efecto se debe tener en cuenta que las conductas de que trata el formulario único de comparendo, previsto en el artículo 238 del Código Nacional de Tránsito Terrestre Automotor, son infracciones a las normas de tránsito, es decir, a las contenidas en ese código, de allí que las respectivas sanciones tengan como sujetos pasivos a los peatones, conductores de vehículos terrestres y propietarios de los automotores; mientras que las faltas codificadas en el acto acusado son constitutivas de infracciones a las normas de transporte público, las cuales están compendiadas en cuerpos normativos distintos al Código Nacional de Tránsito Terrestre Automotor, que en este caso están recogidas en la Ley 336 de 1996, desarrolladas por el Decreto 176 de 2001.

Así las cosas, las infracciones codificadas en la resolución impugnada no forman parte de las cobijadas por el formulario único de comparendo, luego no están sujetas a la competencia única o exclusiva del Ministerio de Transporte que el artículo 238 del Código Nacional de Tránsito Terrestre le asigna para determinar las características de dicho formulario, lo cual no significa que no pueda establecer una codificación nacional para ellas.

— Alcance de las facultades de la Secretaría de Tránsito de Bogotá, D.C. en la época de expedición del acto acusado.

Precisado lo anterior, tratándose de las atribuciones que como autoridad de tránsito le confieren las normas de tránsito y transporte vigentes en la época de expedición del acto acusado, se tiene lo siguiente:

El artículo 3º del entonces vigente Decreto 1344 de 1970 establecía que eran autoridades de tránsito 1. El Ministerio de Obras Públicas y Transporte; 2. El Instituto Nacional de Transporte y Tránsito, INTRA, 3. Las secretarías, departamentos, institutos, direcciones y demás organismos de tránsito de carácter departamental, distrital, intendencial y comisarial; 4. Los alcaldes municipales; 5. Las secretarías, departamentos, inspecciones y demás organismos municipales de tránsito; 6. Las Inspecciones de policía; 7. La Policía Nacional en sus cuerpos especializados de policía vial, policía urbana de tránsito y policía aeroportuaria, y 8. Los agentes de transporte y tránsito.

El parágrafo de dicho artículo le daba carácter de organismos de tránsito para efectos del decreto a las autoridades señaladas en los numerales 3º y 5º, es decir, secretarías, departamentos, institutos, direcciones y demás organismos de tránsito de carácter departamental, distrital, intendencial y comisarial; y las secretarías, departamentos, inspecciones y demás organismos municipales de tránsito.

De otra parte, los artículos 3º y 8º de la Ley 336 de 1996, por la cual se adopta el Estatuto General del Transporte, establecen:

“ART. 3º—Para los efectos pertinentes, en la regulación del transporte público las autoridades competentes exigirán y verificarán las condiciones de seguridad, comodidad y accesibilidad requeridas para garantizarle a los habitantes la eficiente prestación del servicio básico y de los demás niveles que se establezcan al interior de cada Modo, dándole prioridad a la utilización de medios de transporte masivo. En todo caso, el Estado regulará y vigilará la industria del transporte en los términos previstos en los artículos 333 y 334 de la Constitución Política”.

“ART. 8º—Bajo la suprema dirección y tutela administrativa del Gobierno Nacional a través del Ministerio de Transporte, las autoridades que conforman el sector y el sistema de transporte serán las encargadas de la organización, vigilancia y control de la actividad transportadora dentro de su jurisdicción y ejercerán sus funciones con base en los criterios de colaboración y armonía propios de su pertenencia al orden estatal. Así mismo el Ministerio de Transporte reglamentará todo lo pertinente al transporte turístico contemplado en la Ley 300 de 1996”.

En ese contexto, mediante el Decreto Distrital 354 de 30 de abril de 2001 se le reconoce a la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá D.C. el carácter de autoridad única de tránsito y transporte de la ciudad y como tal se le asigna en su artículo 2º, numeral 6º, la función de “dictar las medidas de carácter reglamentario y sancionatorio, cuyas atribuciones le confieran las normas vigentes de tránsito y transporte, así como ejercer las delegaciones que le sean asignadas”.

Significa lo anterior que la facultad reglamentaria de la Secretaría de Tránsito de Bogotá D.C. solo puede ser ejercida sobre lo que para ese efecto le señalen las normas vigentes de tránsito y transporte, es decir, que no es una atribución general en materia de tránsito y transporte, sino especial en la medida en que se limita a los tópicos que indiquen las citadas normas, tales como “para el mejor ordenamiento de tránsito de personas, animales y vehículos por las vías públicas”, según el artículo 6º del entonces vigente Decreto 1344 de 1970, y la organización, vigilancia y control de la actividad transportadora dentro de su jurisdicción, al tenor del artículo 8º de la Ley 336 de 1996.

De modo que la competencia de la Secretaría de Tránsito de Bogotá D.C. para expedir el acto acusado depende de establecer si la codificación que contiene corresponde o no a alguno de los aspectos atrás señalados y si se ajusta a la jerarquía normativa precisada.

Se sabe que uno de los instrumentos para la vigilancia y control de la actividad de tránsito es el formulario de comparendo, cuya regulación atrás anotada impone que sea de orden nacional y único, pero nada obsta para que como medio de elaborar informes simplificados sea utilizado también para que la autoridad de tránsito o agente de circulación que presencie, ya no una infracción de tránsito, sino una infracción a las normas de transporte público, lo utilice para elaborar el respectivo informe, para lo cual la identificación numérica de la falta es la forma básica de su simplificación y rápida elaboración.

Pero como dicha codificación numérica no hace parte necesaria de las infracciones de las normas de tránsito, éste puede o no contenerla, o la que prevea puede encontrarse desactualizada, como es el caso que se observa por virtud del Decreto 176 de 2001, en desarrollo de las leyes 105 de 1993 y 336 de 1996, en cuanto introdujo un nuevo régimen de sanciones respecto de las empresas de transporte público terrestre automotor, de tal manera que la codificación adoptada por el INTRA dejó de corresponder en la parte pertinente, esto es, la relativa al transporte público, con la nueva descripción o tipificación de las infracciones que se adoptó mediante dicho decreto, y por contera éstas se encontraban sin codificación, lo cual explica el último considerando de la resolución atacada, en el que se alude a los inconvenientes presentados tanto en la elaboración de las órdenes de comparendo nacional como en la descripción de las infracciones presuntamente cometidas.

Ante la situación descrita cabe preguntar si ante la falta de codificación ahora, por el Ministerio de Transporte, de determinadas infracciones que no son a normas de tránsito sino a normas de transporte público, los organismos territoriales de tránsito pueden o no implementar dicha codificación para ser aplicada en su jurisdicción territorial, a lo cual cabe responder que sí, por las siguientes razones:

En primer lugar porque se trata de un aspecto puramente operativo y formal y no sustancial, pues no implica disposición alguna sobre el contenido de las infracciones;

En segundo lugar, no forman parte del formulario único nacional de comparendo, y al no existir codificación nacional de las mismas por el Ministerio de Transporte no le será posible al organismo de tránsito territorial aprovecharse de las ventajas de la codificación para ejercer su función de vigilancia y control de la actividad transportadora dentro de su jurisdicción, y no hay razón para que una omisión de esa índole puramente mecánica u operativa conduzca a dificultar la sanción de las infracciones a las normas que regulan tal actividad, menos cuando se está ante un servicio público cuya importancia social está recogida en el artículo 5º de la Ley 336 de 1996(2) al describirlo como un servicio público esencial.

En tercer lugar, la resolución acusada no está reglamentado disposición alguna, sino que está adoptando un mecanismo práctico para agilizar y facilitar la aplicación de las normas previstas en aludido Decreto 176 de 2001 en lo que a las funciones de la Secretaría de Tránsito se refiere en lo pertinente.

Finalmente, la citada dependencia se encuentra facultada para “dictar las medidas de carácter reglamentario y sancionatorio, cuyas atribuciones le confieran las normas vigentes de tránsito y transporte, así como ejercer las delegaciones que le sean asignadas”, y en este caso la atribución en la que se enmarca la resolución acusada es en la de ejercer la vigilancia y control del servicio de transporte público dentro de su jurisdicción territorial.

Ahora bien, es menester aclarar que si el Ministerio del Transporte llega a “implementar” la codificación de esas infracciones comentadas, ésta prevalece sobre la aquí censurada y todas las que lleguen a adoptar los organismos de tránsito territoriales, las cuales, por lo tanto, tienen un carácter provisional, es decir, mientras se adopte una codificación nacional, como es el caso de las referidas en el Acuerdo 36 de 12 de diciembre de 1990 de la junta directiva del Instituto Nacional del Transporte y Tránsito.

En la resolución acusada se emplea justamente un rango diferente al aplicado en dicho acuerdo, como quiera que en este las infracciones se codificaron de 001 a 283, mientras que en aquélla se codifican de 400 a 495.

Por consiguiente, no se configura la falta de competencia en la expedición de la resolución impugnada, luego el cargo no prospera…”.

De tal manera que acertó el tribunal cuando consideró aplicable la Resolución 667 de 2001, apoyado en el precedente jurisprudencial de esta sección.

Resulta acertada también, la sentencia apelada cuando considera, apoyada en el mismo precedente, que el Acuerdo 36 de 12 de diciembre de 1990, expedido por la extinta junta directiva del Instituto Nacional de Transporte y Tránsito, INTRA, no es aplicable en el presente proceso, por cuanto este implanta el comparendo único nacional de que trata el Código Nacional de Tránsito Terrestre, es decir, se refiere a la codificación de las sanciones por infracciones a las normas de tránsito y transporte, que es un aspecto sustancialmente diferente de la codificación de las infracciones al transporte público terrestre automotor de carga y de pasajeros, sobre la cual versa la Resolución 667 de 2001, que le sirve de sustento a los actos acusados.

En cuanto concierne a que dicha resolución carecía de validez para producir efectos jurídicos, dado que no se efectuó su publicación en el Registro Distrital, cabe observar que la sección en auto para mejor proveer de 22 de noviembre de 2012, ofició al jefe de la Imprenta Distrital de Bogotá D.C. para que hiciera allegar copia auténtica de la mencionada resolución, con la respectiva constancia de su publicación en el Registro Distrital.

Por virtud de dicho proveído se estableció que la publicidad de la Resolución 667 de 16 de octubre de 2001 se efectuó en el Registro Distrital 2606 de 2 de abril de 2002, es decir, que al tenor del artículo 43 del Código Contencioso Administrativo solo produce efectos jurídicos, o fue eficaz a partir de la expresada fecha de su publicación.

No obstante, la tardía publicación del mencionado acto administrativo no tuvo incidencia alguna sobre los hechos investigados, pues la tanta veces citada Resolución lo que hizo fue reproducir las infracciones al transporte público terrestre automotor de carga y de pasajeros, consagradas en el Decreto 176 de 2001, codificándolas, con la finalidad de garantizar su aplicación y ejecución.

Resulta pertinente destacar que el referido Decreto 176 empezó a regir a partir de la fecha de su publicación, que fue realizada el mismo día de su expedición, en el Diario Oficial 44318 de 5 de febrero de 2001, o sea, que este decreto era aplicable desde esa fecha y, por consiguiente, las infracciones que dieron lugar a la expedición de los actos acusados, se consumaron, con base en él, durante su vigencia.

Se acertó, por contera, en la Resolución 1164 de 29 de diciembre de 2004 acusada, cuando se dijo sobre este tópico, lo siguiente:

“Debe advertirse que si bien la Resolución 667 de 16 de octubre de 2001 no fue publicada de manera inmediata, se encuentra que sí fue publicada en abril del año 2002. En este punto se observa que la misma debía regir a partir de su publicación y por lo tanto su aplicación no era viable antes de que esto ocurriera, no obstante lo anterior, se considera que no por ello se puede decir que no se puedan aplicar las multas correspondientes con base en los comparendos codificados de acuerdo a esta resolución, puesto que la misma es reflejo del Decreto 176 de 2001 el cual sí estaba vigente para la época de los hechos y es el que contempla las obligaciones y sus correspondientes sanciones, se puede sancionar con base en él…” (Negrillas y subrayas fuera de texto)

En conclusión, aparece evidente que los actos administrativos acusados no merecen reproche alguno sobre su juridicidad, razón por la cual debe mantenerse incólume la presunción de legalidad que los ampara y confirmarse la sentencia apelada, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia apelada.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(1) Esta disposición aparece reproducida en el artículo 135 del nuevo Código Nacional de Tránsito Terrestre contenido en la Ley 769 de 2002, justamente fijando esa función en cabeza del aludido ministerio.

(2) El citado artículo 5º de la Ley 336 de 1996 dice: “El carácter de servicio público esencial bajo la regulación del Estado que la ley le otorga a la operación de las empresas de transporte público, implicará la prelación del interés general sobre el particular, especialmente en cuanto a la garantía de la prestación del servicio y a la protección de los usuarios, conforme a los derechos y obligaciones que señale el reglamento para cada modo”.