Sentencia 2005-00630 de junio 16 de 2011

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Ref. Expediente: 2500232700020050063001 (16754)

Magistrado Ponente:

Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas

Demandante: Empresa de Energía de Cundinamarca S.A. ESP

Demandado: municipio de Girardot (Cundinamarca)

Fallo

Bogotá, dieciséis de junio de dos mil once.

EXTRACTOS: « Consideraciones de la Sala

En los términos del recurso de apelación interpuesto por el municipio de Girardot (entidad demandada), le corresponde a la Sala decidir si era procedente que el tribunal a quo (i) declarara la nulidad de la Resolución 420 del 4 de marzo de 2005, que rechazó el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución 930 de octubre 26 de 2004, y (ii) ordenara, a título de restablecimiento del derecho a favor de la Empresa de Energía Eléctrica de Cundinamarca (entidad demandante), que el municipio de Girardot resolviera el recurso de apelación.

Definido lo anterior, y en caso de que la Sala considere que el tribunal a quo debió definir de fondo el asunto puesto a su consideración, le corresponde a la Sala decidir si son nulas las resoluciones 930 de octubre 26 de 2004 y 011 de enero 11 de 2005, en las que el municipio de Girardot revocó la Resolución 006 del 3 de febrero de 2003, resolución que habría compensado las obligaciones fiscales que tenía la Empresa de Energía de Cundinamarca S.A. ESP, por $ 3.605’957.898, por concepto de impuestos territoriales con las obligaciones que por servicio de alumbrado público adeudaba el municipio a la empresa de energía demandante.

Para el efecto, la Sala analizará si los actos son nulos por violación de los artículos 69, 73 y 74 del Código Contencioso Administrativo y 29 de la Carta Política, habida cuenta de que el municipio demandado no le requirió el consentimiento expreso y escrito a la Empresa de Energía demandante, para revocar la Resolución 006 de 2003. Así mismo, porque el municipio no adelantó el procedimiento previo previsto en el Código Contencioso Administrativo para revocar esa Resolución. Por último, porque, según la demandante, las causales que motivaron la expedición de los actos demandados no corresponden a las causales de revocatoria previstas en el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo

De si era procedente que el tribunal a quo (i) declarara la nulidad de la Resolución 420 del 4 de marzo de 2005, en la que el municipio rechazó el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución 930 de octubre 26 de 2004, y (ii) ordenara, a título de restablecimiento del derecho a favor de la Empresa de Energía Eléctrica de Cundinamarca (entidad demandante), que el municipio de Girardot resolviera el recurso de apelación.

Conforme con los antecedentes del proceso, la Empresa de Energía de Cundinamarca S.A. ESP solicitó en la demanda la nulidad de tres resoluciones: la Resolución 930 del 26 de octubre de 2004, en la que revocó la Resolución 006 del 3 de febrero de 2003; la Resolución 011 de enero 11 de 2005, en la que el municipio de Girardot resolvió el recurso de reposición contra la Resolución 930, en el sentido de confirmarla, y la Resolución 420 del 4 de marzo de 2005 que rechazó el recurso de apelación contra la Resolución 930.

El tribunal decidió no pronunciarse de fondo en el asunto debatido y, por eso, no examinó la legalidad de las resoluciones 930 de 2004 y 011 de 2005. En cambio, decidió declarar la nulidad de la Resolución 420 de 2005 y ordenó, a título de restablecimiento del derecho, que el municipio debía resolver ese recurso.

El municipio de Girardot cuestionó la anterior decisión porque consideró que en el presente caso ocurrió un indebido agotamiento de la vía gubernativa. Alegó que la empresa de energía demandante no habría presentado el recurso de reposición y de apelación en forma personal.

También alegó que el tribunal no debió inhibirse para decidir si los actos demandados se ajustaban a derecho porque el restablecimiento ordenado generaba un desgaste judicial, si el municipio resuelve de manera desfavorable a la empresa de energía demandante el recurso de apelación.

Sobre el particular la Sala considera lo siguiente:

El privilegio de la decisión previa o agotamiento de la vía gubernativa es uno de los presupuestos procesales de la acción que permite que el administrado pueda acudir ante la jurisdicción. En caso de que no se cumpla esa condición, el juez puede rechazar la demanda, o, en caso de que eso no hubiere sido posible, proferir un fallo inhibitorio atendiendo la excepción de falta de agotamiento de la vía gubernativa y, en consecuencia, puede abstenerse de emitir pronunciamiento de mérito sobre el fondo de las pretensiones(4).

En términos generales, el agotamiento de la vía gubernativa es un privilegio que el ordenamiento jurídico le concede a la administración y consiste en que, antes de que se la demande, se le debe dar la oportunidad de pronunciarse sobre las pretensiones y argumentos de oposición a las decisiones adoptadas en los actos administrativos, para que pueda revisarlas y, según el caso, revocarlas, modificarlas o aclararlas. Es decir, para que el administrado pueda acudir a la jurisdicción debe, previamente, haber presentado ante la administración los recursos que el legislador previó como obligatorios contra el acto que se pretenda demandar.

El artículo 63 del Código Contencioso Administrativo señala que la vía gubernativa se agota cuando contra los actos administrativos no procede ningún recurso (art. 62-1 ib.), o cuando los recursos interpuestos se hayan decidido (art. 62-2 ib.), y cuando el acto administrativo quede en firme por no haber sido interpuestos los recursos de reposición o queja, que no son obligatorios.

Se entiende que los recursos interpuestos se han decidido cuando la administración confirma, modifica, aclara o revoca la situación jurídica que creó con el acto administrativo impugnado.

De ahí que el artículo 138 del Código Contencioso Administrativo disponga que cuando se demanda la nulidad de un acto administrativo, si el acto definitivo fue objeto de recursos en la vía gubernativa, también deben demandarse las decisiones que lo modifiquen o confirmen, pero si fue revocado, sólo procede demandar esta última decisión.

Pero del inciso tercero del artículo 135 del Código Contencioso Administrativo también se infiere que también se agota la vía gubernativa, cuando “las autoridades administrativas no hubieran dado oportunidad de interponer los recursos procedentes”.

Ahora bien, la decisión de la administración de rechazar los recursos no implica, ipso facto, que los recursos interpuestos se hayan decidido y, por ende, que se haya agotado la vía gubernativa, toda vez que, el rechazo de los recursos, en principio, es análoga a aquellos casos en los que los recursos no se interponen.

De manera que, cuando ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo se alega la excepción de falta de agotamiento de la vía gubernativa, en virtud del rechazo de los recursos, la administración debe probar que ese rechazó ocurrió con causa legal. Quien se opone a la excepción, por su parte, debe probar que el rechazo ocurrió sin causa legal. Si la Administración prueba lo primero, se deberá declarar probada la excepción de falta de agotamiento de la vía gubernativa. De lo contrario, y de prosperar el alegato del demandante, debe entenderse que agotó la vía gubernativa porque la autoridad administrativa no le dio la oportunidad para interponer los recursos procedentes.

De ahí que sea procedente demandar los actos que rechazan los recursos, actos que si bien son actos de la administración, no son actos administrativos, en estricto sentido, puesto que no ponen fin a la actuación administrativa, en el sentido de que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto objeto de discusión, en el sentido de confirmarla, modificarla o revocarla.

Para que un acto de la administración se considere acto administrativo, debe ser un acto constitutivo en el sentido de que crea, modifica o extingue situaciones jurídicas. Puede ser un acto declarativo cuando si bien no produce efectos nuevos, sí permite conservar un derecho preexistente.

A su turno, los actos que deciden los recursos en la vía gubernativa pueden ser actos declarativos, si confirman la situación jurídica que creó, modificó o extinguió el acto administrativo recurrido. Serán actos constitutivos si revocan o modifican esa situación jurídica(5).

Por lo tanto, el acto de la administración que rechaza los recursos en la vía gubernativa no es un acto ni constitutivo ni declarativo, sino un mero acto de trámite que, por ficción de la ley, puede ser demandado como si fuera acto definitivo(6), en la medida en que con ese acto se da por finalizada la actuación administrativa.

En todo caso, no obstante que ese acto administrativo de trámite no incide en la decisión de fondo adoptada por la administración, considera la Sala que tales actos conforman una proposición jurídica que se debe demandar conjuntamente, pues, si se falla en el sentido de declarar nulo el acto que rechazó los recursos, lo propio es que el juez de la causa deniegue la excepción de falta de agotamiento de vía gubernativa y decida de fondo la controversia contra el acto administrativo que decidió la situación jurídica, en virtud de los principios de acceso a la administración de justicia, eficiencia, eficacia, celeridad y economía procesal.

No es pertinente que, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la administración decidir de fondo los recursos interpuestos para que se agote la vía gubernativa, pues, conforme se precisó, la vía gubernativa se entiende agotada cuando los recursos se rechazan sin causa legal.

Conviene decir también que en los casos en que la administración no dio oportunidad de presentar los recursos queda abierta la posibilidad de demandar directamente los actos administrativos. Así lo dispone el inciso final del artículo 135 Código Contencioso Administrativo.

La vía gubernativa, se reitera, constituye un privilegio de la administración, en cuanto se instituyó para que pueda revisar sus propios actos. De modo que, si de manera injustificada renuncia a ese privilegio, no le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo habilitar nuevamente ese privilegio, a título de restablecimiento del derecho, máxime cuando el restablecimiento, en estos casos, debe operar a favor de quien demanda los actos administrativos, no a favor del demandado. En consecuencia, lo pertinente es que la jurisdicción resuelva de fondo la controversia que la Administración se negó a revisar.

En ese marco conceptual se procede a analizar si, en el caso concreto, se agotó debidamente la vía gubernativa.

Se encuentra probado en el expediente que mediante Resolución 006 de 2003 el municipio de Girardot compensó $ 3.605.957.898 por concepto de impuestos, con la misma suma que por concepto de servicio de alumbrado público le debía a la empresa de energía demandante.

Conforme con esa resolución, el cruce de cuentas de las dos empresas se debía hacer con cargo al acuerdo de transacción y pago que el 29 de octubre de 2002 habían celebrado las partes.

También está probado que el municipio de Girardot revocó la Resolución 006 de 2003, mediante la Resolución 930 de 2004.

Habida cuenta de que contra la Resolución 930 de 2004 el municipio de Girardot concedió los recursos de ley(7), la demandante, mediante memorial suscrito por el jefe de distrito de Girardot de la Empresa de Energía de Cundinamarca, sucursal Girardot, presentó recurso de reposición y en subsidio de apelación(8).

Anexó a ese recurso el certificado de existencia y representación legal de la empresa que da cuenta de que el señor Jorge Orlando Duque Henao tiene la calidad de gerente de la Empresa de Energía de Cundinamarca, sucursal Girardot y tiene la representación legal para administrar la sucursal y representarla judicial y extrajudicialmente, cuando no se requiera la intervención de apoderado.

Adicionalmente, en el memorial del recurso figuran tres constancias de recibido: la primera, de la Alcaldía Municipal de Girardot, con fecha, hora y una anotación ilegible. La segunda, una anotación a mano alzada con fecha y hora de radicación diferente a la primera. La tercera, de la secretaría de hacienda, también con fecha y hora de radicación diferentes a las anteriores.

La Secretaría de Hacienda del municipio de Girardot por su parte, mediante Resolución 0011 de enero 11 de 2005, resolvió el recurso de reposición, en el sentido de confirmar la Resolución 006 de 2003 y concedió el recurso de apelación para ante el alcalde de ese municipio.

El alcalde, por su parte, se abstuvo de tramitar el recurso y, mediante Resolución 420 de 2005, lo rechazó porque, según dijo, el escrito contentivo del recurso no había sido presentado personalmente por quien lo suscribió. Adicionalmente, guardó silencio respecto del acto administrativo que decidió resolver de fondo el recurso de reposición.

Con fundamento en los hechos expuestos, la Sala considera que la decisión del a quo no era la pertinente por las siguientes razones.

El artículo 52 del Código Contencioso Administrativo prevé que los recursos deben reunir los siguientes requisitos:

1. Interponerse dentro del plazo legal, personalmente y por escrito por el interesado o su representante o apoderado debidamente constituido, sustentarse con expresión concreta de los motivos de inconformidad con la indicación del nombre del recurrente.

2. Acreditar el pago o el cumplimiento de lo que el recurrente reconoce deber y garantizar el cumplimiento de la parte de la decisión que recurre cuando esta sea exigible conforme con la ley.

3. Relacionar las pruebas que se pretende hacer valer.

4. Indicar el nombre y la dirección del recurrente.

En concordancia con la anterior disposición, el artículo 53 del Código Contencioso Administrativo dispone que si el escrito con el que se formula el recurso no se presenta con los requisitos expuestos, el funcionario competente deberá rechazarlo. También estipula que contra el rechazo del recurso de apelación procede el recurso de queja.

Al tenor del artículo 51 del Código Contencioso Administrativo, los recursos se presentan ante el funcionario que dictó la decisión, salvo lo dispuesto para el de queja que procede ante el inmediato superior.

Las normas citadas permiten inferir lo siguiente:

— Que quien tiene la competencia para rechazar los recursos de reposición y apelación, es el funcionario que dictó la decisión.

— Que al inmediato superior le compete conocer del rechazo del recurso de apelación, únicamente, con ocasión del recurso de queja.

— Que el Código Contencioso Administrativo no prevé ningún recurso contra el acto que rechaza el recurso de reposición, sencillamente porque este no es un recurso obligatorio y, porque cuando se propone con el de apelación, se reitera, está previsto que sea el inmediato superior el que conozca del rechazo del recurso de apelación, pero mediante la interposición del recurso de queja.

En ese orden de ideas, la Resolución 420 de 2005 no se ajusta a derecho, porque el alcalde de Girardot, sin competencia, decidió rechazar el recurso de apelación, decisión que como se precisó, incumbía al funcionario que dictó la decisión.

Adicionalmente, porque si bien el cumplimiento de los requisitos para la interposición de los recursos es una carga que corresponde al administrado, a la administración le corresponde verificar su cumplimiento, inmediatamente se interponen.

Tratándose del requisito de presentación personal del recurso, es menester precisar que la razón de ser de ese requisito radica en la certeza que debe tener la administración sobre la identidad de la persona que suscribe el recurso, pues el Código Contencioso Administrativo, permite que el recurso también se presente por intermedio de apoderado o por agente oficioso, casos en los que el código exige acreditar otros requisitos. Esta verificación previa legitima a quien interpone el recurso para ser parte en la actuación administrativa.

Cuando quien presenta el recurso es una persona jurídica, la administración debe cerciorarse de que quien presenta el recurso tiene la facultad para hacerlo. Por eso, en estos casos, además de la obligación que tiene la persona que suscribe el documento de acudir a la entidad correspondiente para dejar constancia de que presentó el memorial personalmente, debe acreditar que tiene la representación legal para representar judicial y extrajudicialmente a la empresa.

En esa medida, la administración tiene el deber de establecer los controles necesarios para verificar que los requisitos que se exigen para la interposición de los recursos se cumplan. Si omite esa verificación, en presunción de la buena fe con que actúan los particulares ante la administración (CP, art. 83), debe entenderse que los requisitos se cumplieron, salvo que la Administración demuestre lo contrario.

En el caso concreto, está demostrado que el señor Jorge Orlando Duque Henao, jefe del Distrito de Girardot de la Empresa de Energía de Cundinamarca S.A. ESP, suscribió el memorial del recurso de reposición y en subsidio de apelación que se formuló contra la Resolución 006 de 2003. Adicionalmente, en el expediente reposa copia auténtica del recurso con sellos de recibido del 3, 5 y 9 de noviembre de 2004, en el que no se dejó ninguna constancia de la falta de presentación personal(9). También obra en el expediente el certificado de existencia y representación legal de la empresa que anexó con el memorial del recurso.

El Municipio, por su parte, no aportó ninguna prueba que permita demostrar que el recurso no fue presentado personalmente, como se lo demanda el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil En consecuencia, considera la Sala que no es pertinente alegar la propia negligencia en la verificación de los requisitos, para argumentar, en esta instancia, la falta de agotamiento de la vía gubernativa.

Por tanto, en presunción de la buena fe con la que actuó la empresa demandante, la Sala considera un hecho probado y no desvirtuado que el recurso lo presentó personalmente quien lo suscribió, esto es, el jefe del distrito de Girardot de la Empresa de Energía de Cundinamarca S.A. ESP

En ese orden de ideas, debe entenderse agotada la vía gubernativa y, por tanto, había lugar a emitir pronunciamiento de fondo.

Prospera en este sentido el recurso de apelación del municipio de Girardot.

Asunto de fondo

De si son nulas las resoluciones 930 de octubre 26 de 2004 y 011 de enero 11 de 2005, en las que el municipio de Girardot revocó la Resolución 006 del 3 de febrero de 2003. De la nulidad por violación directa de los artículos 69, 73 y 74 del Código Contencioso Administrativo y 29 de la Carta Política

Habida cuenta de que el tribunal a quo no resolvió el asunto de fondo, le corresponde a la Sala resolver los cargos de nulidad propuestos en la demanda.

Adujo la empresa de energía demandante que las resoluciones 930 de octubre 26 de 2004 y 011 de enero 11 de 2005 son nulas por cuanto el municipio de Girardot, mediante esos actos administrativos, revocó la Resolución 006 de 2003 sin que mediara consentimiento expreso y escrito de la empresa de energía demandante y sin procedimiento previo que le garantizara el derecho de defensa.

Para resolver, la Sala precisará cuándo y en qué condiciones es procedente la revocatoria directa de los actos administrativos y, luego, analizará el caso concreto.

De la revocatoria directa de los actos administrativos. Del consentimiento expreso y escrito. Casos en que se requiere.

El artículo 69 del Código Contencioso Administrativo prescribe que los actos administrativos deberán ser revocados por los mismos funcionarios que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores, de oficio o a solicitud de parte, en cualquiera de los siguientes casos:

1. Cuando sea manifiesta la oposición con la Constitución Política o a la ley.

2. Cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él.

3. Cuando con ellos se cause un agravio injustificado a una persona.

Conforme con el artículo 71, la revocatoria directa puede cumplirse en cualquier tiempo, inclusive en relación con actos administrativos en firme. Tratándose de la revocatoria de actos administrativos que hayan creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, al tenor del artículo 73 del Código Contencioso Administrativo es necesario el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular. Sólo por excepción, según el inciso final del artículo 73, ese consentimiento no es necesario.

La doctrina judicial de la corporación, en principio no fue pacífica en cuanto a los eventos en los que no era necesario el consentimiento del titular del derecho. En la actualidad, la tesis de la Sala Plena y de las secciones es unívoca en cuanto a que no es necesario el consentimiento del titular del derecho en dos eventos:

— El primero, cuando el acto administrativo que se pretende revocar es el resultado de la aplicación del silencio administrativo positivo y se configuran las causales previstas en el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo;

— El segundo, cuando resulta evidente que el acto que se pretende revocar ocurrió por medios ilegales.

Así se pronunció la Sala plena, en sentencia del 10 de julio de 2002(10):

“2. Interpretación y alcance del artículo 73 del Código Contencioso Administrativo, cuanto resulta evidente que el acto ocurrió por medios ilegales.

Antes de examinar los términos en que fue consagrada en el Código Contencioso Administrativo (D. 1º/84) la revocación de actos de carácter particular y concreto, es preciso hacer referencia a la génesis del precitado artículo 73.

Como es sabido, el Decreto 01 de enero 2 de 1984 fue expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confirió el artículo 11 de la Ley 58 de 1982, oída la comisión asesora creada por el artículo 12 de la misma ley. En lo que respecta a la revocación de los actos administrativos, fueron extensos los debates y numerosas las versiones que elaboró la comisión asesora sobre el particular, como da cuenta la recopilación que en forma juiciosa hizo el Banco de la República(11), versiones que en aras de la economía no es preciso registrar en esta providencia.

Sin embargo, es preciso señalar que, con algunos cambios, la comisión asesora del Código Contencioso Administrativo, de manera casi unánime estimó que la revocación de actos administrativos de carácter particular y concreto, sin consentimiento del particular afectado, sólo era procedente en los casos derivados del silencio administrativo positivo. No obstante, tal recomendación no quedó plasmada en el texto final que aprobó el Presidente de la República, como se observa palmariamente de su simple análisis gramatical.

Nótese que en el inciso 2º de dicha norma, el legislador empleó una proposición disyuntiva y no copulativa para resaltar la ocurrencia de dos casos distintos. No de otra manera podría explicarse la puntuación de su texto. Pero además, como se observa en este mismo inciso 2º y en el 3º, el legislador, dentro de una unidad semántica, utiliza la expresión “actos administrativos”, para referirse a todos los actos administrativos, sin distinción alguna.

Lo cierto entonces es que tal como quedó redactada la norma del artículo 73, son dos las circunstancias bajo las cuales procede la revocatoria de un acto que tiene efectos particulares, sin que medie el consentimiento del afectado: Una, que tiene que ver con la aplicación del silencio administrativo y otra, relativa a que el acto hubiere ocurrido por medios ilegales.

Sobre este punto de la revocación de los actos administrativos, es relevante señalar que el acto administrativo a que se refiere la parte final del inciso segundo del artículo 73 del Código Contencioso administrativo, es al acto ilícito, en el cual la expresión de voluntad del Estado nace viciada bien por violencia, por error o por dolo, no al acto inconstitucional e ilegal de que trata el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, que habiéndose formado sin vicios en la manifestación de voluntad de la administración, pugna contra la Constitución o la ley.

La formación del acto administrativo por medios ilícitos no puede obligar al Estado, por ello, la revocación se entiende referida a esa voluntad, pues ningún acto de una persona natural o jurídica ni del Estado, por supuesto, que haya ocurrido de manera ilícita podría considerarse como factor de responsabilidad para su acatamiento. Ello explica porqué, en este caso, el acto administrativo de carácter particular puede ser revocado sin consentimiento del particular.

Ahora bien, el hecho de que el acto administrativo se obtenga por medios ilegales puede provenir de la misma administración o del administrado o de un tercero, pues en eso la ley no hace diferencia. Pero además, el medio debe ser eficaz para obtener el resultado, ya que es obvio que si algún efecto se produce, este debe provenir de una causa eficiente, como quiera que si esa causa no es eficiente el resultado no se le puede imputar a tal causa. El medio pues tiene que producir como resultado un acto administrativo viciado en su consentimiento, por vicios en la formación del acto administrativo y por esa vía es por lo que se puede llegar a la conclusión, se repite, de la revocación de tal acto, sin consentimiento del particular afectado, previa la tramitación del procedimiento señalado en el artículo 74 del Código Contencioso Administrativo.

Esa es la solución que desde finales del siglo XIX ha dado la doctrina y la jurisprudencia del Consejo de Estado en Francia, como se lee en la obra del profesor Michel Stassinopoulus(12), que por ser pertinente al caso, la Sala transcribe en alguno de los apartes del capítulo que versa sobre “los actos administrativos fraudulentamente provocados”. Dice así el tratadista:

“El fundamento jurídico del principio de la irrevocabilidad de los actos ilegales, es decir, la protección de las personas de buena fe que han contado con la estabilidad de las situaciones administrativas, desaparece desde el momento en que se establece que el acto ilegal ha sido provocado por esas mismas razones.

Si estas personas invocan contra el retracto del acto la situación creada en su provecho, la administración puede oponerles la exceptio doli. Ello significa que la actitud del administrado debe ser siempre correcta y conforme a la buena fe. Es preciso, pues, que el administrado no sea responsable en modo alguno de la ilegalidad del acto, es decir, que no lo haya provocado por una actuación dolosa.

II. Que debe entenderse por actuación dolosa. La actuación dolosa en el sentido aquí antes expuesto implica los dos elementos siguientes: a) responsabilidad de su autor, b) influencia sobre el acto administrativo.

a) La responsabilidad resulta de la intención de engañar a la autoridad administrativa. Esta intención puede resultar ora de una declaración formal inexacta, ora del silencio guardado por el administrado sobre la verdad.....

El elemento de influencia de la actuación dolosa, existe cuando esta situación se encuentra en relación de causa a efecto (dolo causam dans)”.

Existe también abundante jurisprudencia de la Corte Constitucional y de algunas secciones de esta corporación en la cual se ha precisado que ante el acto administrativo de carácter particular y concreto, obtenido con base en actuaciones ilegales y fraudulentas, la administración tiene la facultad de revocarlo directamente, sin consentimiento del particular. Expresan lo anterior, entre otras, las siguientes sentencias:

“3. Procedencia excepcional de la revocatoria directa de acto administrativo de carácter subjetivo

Es bien sabido que uno de los elementos definidores de la relación entre la Administración y los administrados es el de la confianza, por parte de estos últimos, en que ella despliega su actuar dentro de un marco respetuoso de la seguridad jurídica. Y ello debe ser así como que esta es un valor fundante del Estado de derecho, al punto que llega a confundirse con este, como que se constituye en el esfuerzo más acabado de los hombres por racionalizar el ejercicio del poder a través del imperio de la ley.

Con esa perspectiva el legislador dispuso que la revocatoria directa, esto es el retiro del mundo jurídico de un acto administrativo, cuando este es de carácter particular y concreto, no puede hacerse desconociendo los derechos adquiridos. Así lo dispone claramente el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo conforme al cual no se podrá hacer “sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular”. Sin embargo añade que “Pero habrá lugar a la revocación de estos actos...si fuere evidente que el acto ocurrió por medios ilegales”. Esta normativa ha de interpretarse en armonía con lo dispuesto por el artículo 58 Superior que garantiza “los derechos adquiridos con arreglo a las leyes” (destacado fuera de texto).

En tal virtud, en forma reiterada la jurisprudencia de esta Corte con apoyo en las normas citadas y en la interpretación dada por el Consejo de Estado a las mismas(13), ha dejado en claro que si bien es cierto que las más de las veces ha de mediar el consentimiento del particular afectado en orden a proceder a revocar un acto por cuya virtud se ha creado una situación jurídica de carácter particular y concreto(14), no es menos cierto que una de las dos hipótesis excepcionales en que es viable ello es justamente cuando se trata de actuaciones ilegales y fraudulentas que han precipitado una decisión de la administración sin apoyo en un justo título.

(...)”.

Resulta pertinente, además, transcribir apartes del fallo de la Corte Constitucional proferido el 28 de junio de 2001 en el proceso mediante el cual examinó la constitucionalidad del inciso segundo del artículo 5º de la Ley 190 de 1995 “por la cual se dictan normas tendientes a preservar la moralidad en la administración pública y se fijan disposiciones con el objeto de erradicar la corrupción administrativa”. Dijo así la citada sentencia:

“Es decir que para esta corporación, atendiendo el principio de buena fe y la presunción de legalidad que ostentan los actos de la administración(15), amén de tener en cuenta razones de seguridad jurídica y de respeto a las situaciones jurídicas subjetivas que han quedado consolidadas en cabeza de una persona mediante decisiones en firme(16), salvo una evidente violación del ordenamiento jurídico, un acto de carácter particular y concreto solo podrá ser revocado con el consentimiento expreso del particular.

(...)”.

Es procedente también retomar el examen que hizo la Corte Suprema de Justicia, Sala Constitucional al declarar la exequibilidad condicionada del artículo 24 del Decreto-Ley 2733 de 1959, mediante sentencia del 5 de mayo de 1981(17), pues tal criterio fue recogido por el Decreto 01 de 1984. Dijo la citada sentencia:

VI) “La hipótesis de revocación directa consagrada por el artículo 21 frente a los supuestos de irrevocabilidad del artículo 24.

Al repasar las causales de revocación directa previstas en el artículo 21 del Decreto 2733 aquellas se reducen genéricamente a la ilegalidad, a la disconformidad con el interés público o al agravio injustificado a una persona en que pueda incurrir el acto revocable. En la práctica, como va a verse, el eventual enfrentamiento entre aquellas hipótesis de revocación y los supuestos de irrevocabilidad del artículo 24 ibídem, quedan reducidos a la cuestión de mérito que plantearía la disconformidad del acto con el interés público. Esto obedece a las siguientes razones:

a) Si ab initio el acto administrativo está manifiestamente viciado de ilegalidad (o si, obviamente, lo está de inconstitucionalidad), v. y gr.: porque haya sido provocado mediante maniobras fraudulentas del interesado, o emitido por error, fuerza o dolo, o porque ostente el carácter de inexistente, tal acto en ningún momento ha podido generar situaciones jurídicas concretas o derechos adquiridos, porque para que estos nazcan se necesita un justo título, y un acto ilegal o inconstitucional no lo es, luego de él no se deriva ningún derecho ni procede ninguna situación jurídica que amerite protección del ordenamiento.

En tal caso el deber a cargo de la administración de corregir un error manifiesto suyo, o de enmendar una situación aberrante y a todas luces antijurídica, como consecuencia de haber expedido un acto que adolece de ilegitimidad grave, flagrante y por ende ostensible, no puede estar condicionado al beneplácito de quien, diciéndose titular de los beneficios del acto írrito, no ha podido hacer derivar de este ninguna situación jurídica concreta, ni derecho alguno de carácter subjetivo” (...).

Los criterios jurisprudenciales anteriores son perfectamente aplicables para interpretar el inciso segundo del artículo 73, ya que se requiere que se den unas condiciones especialísimas para que la administración enmiende la situación aberrante y antijurídica que se presenta en su acto ilícito. Y en esta intelección de la norma es necesario hacer énfasis en el hecho de que la ocurrencia de medios ilegales debe ser debidamente probada. Es decir, se requiere que la actuación fraudulenta aparezca ostensiblemente, pues la revocación por ese motivo no puede ser fruto de una sospecha de la administración. Debe darse una evidencia de que el acto ilícito ha ocurrido por medios ostensiblemente fraudulentos y debidamente demostrada tal situación. (...).

(...).

Se requiere pues para revocar el acto administrativo de carácter particular, sin autorización escrita del administrado, como ya lo ha señalado la Sección Tercera de esta corporación “que se trate de una abrupta abierta e incontrovertible actuación ilícita o fraudulenta, debidamente probada....”(18). Entendida tal actuación ilícita, como se dijo en párrafos antecedentes, como un vicio en la formación de la voluntad de la administración, que bien puede ocurrir por error, fuerza o dolo”.

Como corolario de lo expuesto, se precisa que, de conformidad con el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo los actos administrativos de carácter particular y concreto se pueden revocar en cualquier tiempo, siempre y cuando medie el consentimiento expreso y escrito del titular del derecho. Por excepción, el consentimiento no se exige cuando el acto se obtuvo por medio del silencio administrativo positivo y se configuran las causales del artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, y cuando el acto, expreso o presunto, ocurrió por medios ilegales, en los términos previstos en la sentencia citada.

Del procedimiento previo a la revocatoria directa de los actos administrativos de carácter particular y concreto.

El artículo 74 del Código Contencioso Administrativo dispone lo siguiente:

“ART. 74.—Procedimiento para la revocación de actos de carácter particular y concreto. Para proceder a la revocación de actos de carácter particular y concreto se adelantará la actuación administrativa en la forma prevista en los artículos 28 y concordantes de este código. En el acto de revocatoria de los actos presuntos obtenidos por el silencio administrativo positivo se ordenará la cancelación de las escrituras que autoriza el artículo 42 y se ordenará iniciar las acciones penales o disciplinarias correspondientes.

El beneficiario del silencio que hubiese obrado de buena fe, podrá pedir reparación del daño ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo si el acto presunto se revoca”.

El artículo 28, a su vez, prevé:

“ART. 28.—Deber de comunicar. Cuando de la actuación administrativa iniciada de oficio se desprenda que hay particulares que pueden resultar afectados en forma directa, a estos se les comunicará la existencia de la actuación y el objeto de la misma.

En estas actuaciones se aplicará, en lo pertinente, lo dispuesto en los artículos 14(19), 34(20) y 35(21)”.

La sentencia de la Sala Plena, anteriormente transcrita, también retomó doctrina judicial en la que se estableció la necesidad de adelantar un procedimiento previo a la revocatoria del acto administrativo.

Así, se cita la Sentencia C-672 de 2001 en la que se expuso lo siguiente:

“(...) En una circunstancia de manifiesta ilegalidad, sin embargo, la aplicación del principio de buena fe deberá operar es en beneficio de la administración para proteger el interés público, pues en este caso la actuación fraudulenta con la que se dio origen o desarrollo a la actuación de la administración rompe la confianza legítima que sustenta la presunción de legalidad del acto expedido bajo tales circunstancias.

El acto administrativo que así lo declare deberá en todo caso hacer expresa mención de dicha circunstancia y de la totalidad de los elementos de juicio que llevaron al convencimiento de la administración, lo cual implica necesariamente la aplicación de un procedimiento que permita a la Administración reunir dichos elementos de juicio.

Al respecto la Corte constata que de acuerdo con el Código Contencioso Administrativo, ya sea que la revocatoria proceda con o sin el consentimiento del particular, esta está sometida en todo caso al procedimiento establecido en el artículo 74 del Código Contencioso Administrativo”(22).

En igual sentido, citó la sentencia del 5 de mayo de 1981 de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia en la que se dijo:

“(...) Es por ello, que debe seguirse el procedimiento del artículo 74 del Código Contencioso Administrativo, el que a su vez remite a la actuación del artículo 28 (comunicación a los interesados de la actuación administrativa y citación) con el fin de que el administrado haga uso del derecho de defensa y contradicción.

Y en este punto, debe ser enfática la Sala en señalar, que es claro que no se trata de situaciones en las cuales la autoridad pública pueda intuir la ilegalidad de los medios usados para obtener o provocar el acto administrativo que se revoca, como quiera que debe darse una evidencia de ello. En esa medida, en la motivación del acto revocatorio la administración está obligada a dejar constancia expresa acerca de los elementos de juicio que la llevaron a tal conclusión, previo, se repite, la comunicación y citación del particular afectado, con el fin de que pueda defenderse de tal decisión, como lo prevé el artículo 74 del Código Contencioso Administrativo. Resulta pertinente resaltar que además de la defensa en sede gubernativa, el administrado puede controvertir la decisión en sede contenciosa, si considera que la actuación de la administración lo ha lesionado en su derecho (Destaca la Sala)”.

Conforme con la doctrina judicial citada, del artículo 74 del Código Contencioso Administrativo se infiere que el deber de comunicar el inicio de la actuación administrativa se predica para todos los casos en los que se pretende revocar actos administrativos de carácter particular y concreto, sea que necesite o no, el consentimiento del titular del derecho.

De manera que, cuando la administración decida iniciar la actuación administrativa, al tenor del artículo 14 del Código Contencioso Administrativo, deberá citar a los particulares afectados para que puedan hacerse parte y hacer valer sus derechos. La citación, conforme lo precisa la norma citada, debe hacerse por correo a la dirección que se conozca si no hay otro medio más eficaz. Además, en la citación se le debe dar a conocer al citado, el objeto de la actuación administrativa. Cumplido ese procedimiento, la persona citada tiene derecho a acudir a la administración para conocer la actuación administrativa y a que la vinculen como parte en la misma a efectos de que pueda ejercer el derecho de defensa y pedir, conforme se lo permite el artículo 74 del Código Contencioso Administrativo, en concordancia con los artículos 28 y 34 ibídem, las pruebas que pretenda hacer valer en esa actuación.

El proceso así adelantado garantiza el derecho de defensa. Además, permite que la decisión se adopte en los términos del artículo 35 del Código Contencioso Administrativo, esto es, motivada, al menos en forma sumaria, teniendo en cuenta las pruebas que se aportaron al proceso y resolviendo todas las cuestiones que se plantearon durante el trámite.

De todo lo expuesto se colige que se vulneran los artículos 73 y 74 del Código Contencioso Administrativo, y, por ende, el artículo 29 de la Carta Política, cuando la administración revoca actos administrativos de carácter particular y concreto o los que crean derechos, sin mediar el consentimiento expreso y escrito del titular del derecho, cuando este es necesario. Se desconocen estos artículos, en todos los eventos, cuando se revoca el acto sin mediar el procedimiento previo. Ese procedimiento previo implica la citación del particular afectado, la vinculación del particular al proceso, la oportunidad para que ejerza el derecho de defensa y de contradicción y el derecho a que el acto que revoca se motive.

Ahora bien, respecto del restablecimiento del derecho que se deriva de la nulidad de los actos, esta sección ha precisado que cuando en el proceso se demuestra que el acto es producto del silencio administrativo positivo y de la configuración de las causales del artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, pero no se surtió el procedimiento previo, “resulta contrario a la eficacia del derecho, a la economía procesal, a la celeridad de la justicia y a la seguridad jurídica de los fallos, ordenar la repetición de un procedimiento administrativo (...) cuando es evidente que ese procedimiento terminará, nuevamente, en una decisión desfavorable”.

En efecto, ha dicho la Sala que así se ordene a la administración cumplir con el deber de comunicar a la actora sobre la existencia y objeto de una actuación tendiente a revocar el acto presunto derivado del silencio positivo, esa orden no conduciría a nada distinto que a revocar de nuevo el referido acto si no se cumplen los presupuestos para que opere el silencio a favor de la demandante. Por eso, en casos como estos, la Sala ha decidido mantener la legalidad de los actos acusados(23).

En esta oportunidad, la Sala considera que es pertinente aplicar el mismo tratamiento cuando el acto ocurrió por medios ilegales y quien alega ser titular del derecho no desvirtúa, en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, que incurrió en tales medios para derivar el presunto derecho, pues también resulta contrario a la eficacia del derecho, a la economía procesal, a la celeridad de la justicia y a la seguridad jurídica de los fallos, ordenar la repetición de un procedimiento administrativo, cuando aún en garantía del derecho de defensa, en vía jurisdiccional, el que alega el derecho no logra desvirtuar que el acto ocurrió por medios ilegales.

Análisis del caso concreto

En este marco conceptual se procede a analizar el caso concreto y, para el efecto, se destaca como hecho probado y no discutido que el 3 de febrero de 2003, la Secretaría de Hacienda de Girardot expidió la Resolución 006 de 2003 que al tenor dispuso:

“ART. 1º—Proceder a efectuar la compensación por cruce de cuentas por la suma de tres mil seiscientos cinco millones novecientos cincuenta y siete mil ochocientos noventa y ocho pesos moneda corriente ($ 3.605.957.898), valor que adeuda la Empresa de Energía de Cundinamarca S.A. ESP de impuestos de industria y comercio y su complementario de avisos y tableros y mendigos de los años gravables 1994, 1995, 1996, 1997, 1998, 1999, 2000, 2001 y 2002. y por concepto de impuesto predial de los predios identificados con las fichas catastrales Nos. 01042490442802, 0104290443802, 01042490430802 Y 01031310003000 de los años 2002 y 2003; 2002 y 2003; 1999, 2000, 2001, 2002 y 2003.

Para la cual adjunta las declaraciones 0360, 0359, 0358, 0357, 037, 011, 008, 010, 009. Y de impuesto predial 0025489, 60541-H. 60354-H Y 60353 –H, y recibo de mendigos 43186.

ART. 2º—el cruce de cuentas se efectúa con cargo a el (sic) acuerdo transacción y pago de fecha 29 de octubre de 2002 celebrado entre el alcalde de Girardot y el representante legal de la Empresa de Energía de Cundinamarca EEC SA. ESP.

ART. 3º—Procédase a efectuar los registros respectivos en el sistema, envíese copia de la presente providencia al interesado, departamento sistemas, impuesto, tesorería, contabilidad, pagaduría.

ART. 4º—Contra la presente providencia el recurso de reconsideración, el cual deberá interponerse ante la secretaría de hacienda, de conformidad a lo consagrado en el artículo 720 del estatuto tributario nacional”.

También es un hecho probado y no discutido que, el 26 de octubre de 2004, mediante Resolución 930 de 2004, el secretario de hacienda del municipio de Girardot revocó la Resolución 006 de 2003. En el expediente no reposa prueba de que el municipio demandado haya solicitado el consentimiento expreso y escrito de la empresa de energía demandante, así como tampoco que le haya comunicado del inicio de la actuación administrativa para que se hiciera parte de la misma.

Pues bien, aunque está probado que el municipio de Girardot omitió los requisitos previos previstos en los artículos 73 y 74 del Código Contencioso Administrativo para revocar actos administrativos, la Sala reitera que, por esa irregularidad, no es pertinente declarar la nulidad de los actos demandados y ordenar a la entidad demandada que, a título de restablecimiento del derecho, reinicie la actuación administrativa, porque eso resultaría contrario a la eficacia del derecho, a la economía procesal, a la celeridad de la justicia y a la seguridad jurídica si, en últimas, ante la jurisdicción se puede hacer el análisis de fondo sobre el asunto objeto de discusión. Por eso, en esos eventos, lo propio es que sea la misma jurisdicción la que analice si la revocatoria directa fue procedente o no.

De si era procedente la revocatoria de la Resolución 006 de 2003

Pues bien, en el caso concreto, la empresa de energía demandante adujo que, mediante la Resolución 006 de 2003, extinguió la obligación fiscal que tenía a su cargo porque el municipio demandado renunció a perseguir la acreencia en el proceso de cobro coactivo y que, por tanto, esa resolución creó un derecho legalmente adquirido a su favor.

También alegó que la revocatoria directa de la Resolución 006 de 2003 era improcedente porque el municipio de Girardot no demostró que se dieran las causales de revocatoria directa previstas en el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo

Añadió que los motivos que quedaron plasmados en la Resolución 930 del 26 de octubre de 2004, y en la Resolución 011 de 2005 que la confirmó, no encajaban en ninguna de las causales de revocatoria directa. Sólo se limitó a decir que el municipio debió demandar su propio acto o que debió seguir el procedimiento señalado en el artículo 57 de la Ley 550 de 1999 o que debió compensar la obligación tributaria que la empresa de energía le debía al municipio con las sumas que este, a su vez, le adeudaba a la empresa por concepto de servicio de alumbrado público, una vez tuvo conocimiento del proceso de cobro coactivo que la empresa inició en contra del municipio.

El municipio de Girardot, en cambio, dijo que la revocatoria de la Resolución 006 de 2003 era la única forma que tenía el municipio para recuperar los $ 3.605.957.898 que “arbitraria e ilegalmente” se había apropiado la Empresa de Energía de Cundinamarca, puesto que había pagado dos veces la deuda que tenía con dicha empresa, por concepto de servicio de alumbrado público.

Puso de presente que le solicitó la devolución de los tributos territoriales que, a su juicio, se compensaron indebidamente y que, por lo tanto, se configuró el silencio administrativo positivo a su favor, en los términos de la Ley 142 de 1994.

Para entender lo discutido por las partes, la Sala pone de presente los siguientes hechos probados y no discutidos:

— Mediante Acuerdo 084 de 1993(24), el Concejo Municipal de Girardot facultó al alcalde municipal “para efectuar cruce de cuentas con la Compañía de Electricidad y Gas Cundinamarca S.A.” con las obligaciones dinerarias mutuas que tenían las partes. En el artículo 4º de ese acuerdo se dispuso lo siguiente:

“ART. 4º—El municipio de Girardot, cancela parte de la obligación con el valor presente de la totalidad de los Impuestos que se causen por concepto de industria y comercio, tableros y avisos, mendigos y predial unificado, durante las vigencias fiscales de los años 1994 al 2003 inclusive por un valor de novecientos treinta y ocho millones doscientos ocho il (sic) cuatrocientos pesos ($ 938.208.400) m/cte.”.

— Mediante sentencia del 15 de marzo de 2001, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró la nulidad de los artículos 4º y 8º del Acuerdo 84 de 1993(25).

— En sentencia del 12 de septiembre de 2002, la Sección Cuarta de esta corporación confirmó, parcialmente, la sentencia del tribunal, en cuanto declaró la nulidad del artículo 4º, pero revocó la decisión del tribunal de declarar la nulidad del artículo 8º. Adicionalmente, le concedió a la Empresa de Energía de Cundinamarca S.A. ESP, demandante en ese proceso, el plazo de un mes, contado a partir de la ejecutoria de la sentencia, para que presentara las declaraciones de industria y comercio, avisos y tableros y predial unificado, por los años gravables 1994 y siguientes.

— La Empresa de Energía de Cundinamarca S.A. ESP, habida cuenta de que el municipio le adeudaba ciertas sumas de dinero por concepto del servicio de alumbrado público prestado al municipio, le inició proceso ejecutivo ante el Juzgado Primero Civil del Circuito de Girardot, “para obtener el pago de la factura por concepto de suministro de energía número 1106218 con fecha de vencimiento 16 de enero de 2002 para el alumbrado público”. También consta que, conforme con el corte de cuentas realizado al 30 de septiembre de 2002, el municipio le debía a la empresa de energía demandante, por servicio de alumbrado público, un total de $ 12.078.416.580, conforme con la factura 1249270 con fecha de vencimiento 21 de octubre de 2002. La deuda total se discriminaba así: $ 6.717.552.408 por concepto de capital y $ 5.360.864.172 por concepto de intereses de mora.

— El 23 de julio de 2002, se expide la Ley 756, que, entre otros asuntos, creó el Fondo Nacional de Regalías, y determinó que con cargo a los recursos de ese fondo, se pagaría a las empresas de servicios públicos domiciliarios, lo que los municipios y departamentos les adeudaban por concepto de servicio de alumbrado público(26).

— El 29 de octubre de 2002, el municipio de Girardot y la Empresa de Energía de Cundinamarca, sin consideración a lo que previó la Ley 756 de 2002, celebraron un “acuerdo de transacción y pago”. Conforme con ese acuerdo, el municipio se obligó a compensar las obligaciones que le debía a la demandante por concepto de alumbrado público, con los impuestos de industria y comercio, avisos y tableros y predial unificado que el Consejo de Estado le ordenó pagar a la Empresa de Energía de Cundinamarca, conforme con la sentencia del 12 de septiembre de 2002. Es decir, el municipio decidió compensar parte de la deuda que tenía a su cargo por concepto de servicio de alumbrado público, con los $ 938.208.400 que el Consejo de Estado le ordenó pagar a la Empresa de Energía demandante.

Según el acuerdo de transacción y pago, la deuda se extinguía atendiendo las siguientes condiciones y plazos:

Monto de la deudaCondiciones de pagoPlazo para el pago
Capital: $ 6.717.552.408  
$ 390.700.000Con cargo al Fondo de Estabilidad Petrolera31 de diciembre de 2002
$ 500.000.000N/A30 de mayo de 2003
$ 5.826.852.408Cuotas mensuales sucesivas de $ 50.000.000 y/o “abonos extraordinarios representados en el valor de los impuestos de industria y comercio, avisos y tableros y en el impuesto predial unificado que el acreedor [se refiere a la Empresa de Energía] tenga que pagar a partir del año 2003. Este pago se hará, previa presentación de las declaraciones de los impuestos respectivos y aplicando el procedimiento de la compensación” 
Intereses de mora: $ 5.360.864.172  
Valor Indeterminado“a) mediante la compensación de obligaciones recíprocas, y hasta la concurrencia de las mismas, entre el acreedor y el deudor producto de la liquidación de los impuestos que resultaren a cargo del acreedor descontada previamente las (sic) suma de novecientos terinta (SIC) y ocho millones doscientos ocho mil cuatrocientos pesos M/cte. ($ 938.208.400,oo) que el acreedor compensó anticipadamente al deudor, de conformidad con el cruce de cuentas que se autorizó, celebró y ejecutó mediante el Acuerdo 084 del 10 de diciembre de 1993 del Concejo Municipal de Girardot y las sanciones por extemporaneidad en la presentación de las declaraciones de impuestos de industria y comercio, mendigos, avisos y tableros, así como, impuesto predial unificado, en cumplimiento, por parte del acreedor, de la sentencia proferida el día 12 de septiembre de 2002 por el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta (…) en la cual obliga al acreedor a cumplir con esta obligación tributaria a partir del año de 1994, fallo que no afectó la compensación antes mencionada.N/A
Saldo Resultante (indeterminado)El acreedor lo condona a favor del deudor (municipio).
Como el saldo es indeterminado, en el parágrafo del literal b) de la clausula 3 del Acuerdo se precisa: “PAR.—En el evento en que se establezcan nuevas obligaciones tributarias a cargo del acreedor, la condonación de los intereses se reduce en la misma cantidad de dinero que resulte de la liquidación de las eventuales obligaciones tributarias durante los 117 meses de vigencia del mismo, por cuanto ocurrido el hecho de una nueva obligación tributara a cargo del acreedor y a favor del deudor, dichas sumas, en lugar de ser condonadas serán compensadas hasta la concurrencia de las nuevas obligaciones tributarias.
N/A

— En cumplimiento del acuerdo de transacción y pago, mediante Resolución 006 del 3 de febrero de 2003, la Secretaría de Hacienda de Girardot compensó las obligaciones existentes entre el municipio y la Empresa de Energía de Cundinamarca, por valor de $ 3.605’957.898. Esa compensación extinguió las obligaciones tributarias que la empresa de energía demandante tenía con el municipio de Girardot por concepto de impuesto de industria y comercio, avisos y tableros, impuesto de mendigos e impuesto predial de los años gravables 1994, 1995, 1996, 1997, 1998, 1999, 2000, 2001 y 2002.

— En cumplimiento de la sentencia del 12 de septiembre de 2002, dictada por esta corporación, y conforme con los compromisos del acuerdo de transacción, el 13 de marzo de 2003, la Empresa de Energía de Cundinamarca presentó las declaraciones, sin pago, por valor de $ 3.204’853.000, del impuesto de industria comercio, avisos y tableros(27). Así mismo, en el folio 41 de los cuadernos administrativos reposa el recibo 043186, mediante el que el municipio de Girardot certificó que recibió de la Empresa de Energía de Cundinamarca la suma de $ 39.039.150 “por concepto de impuesto de industria y comercio los valores a pagar mendigos son año gravable (...)”.

— El 29 de diciembre de 2003, se promulgó la Ley 859 que modificó el parágrafo 1º del artículo 35 transitorio de la Ley 756 de 2002, en lo que tiene que ver con el pago de las obligaciones que tenían los municipios con las empresas de servicios públicos, por concepto de servicio de alumbrado público, con cargo al Fondo Nacional de Regalías.

La modificación consistió en adicionar un inciso en el que se exigió a las empresas prestadoras del servicio de energía eléctrica y de alumbrado público a condonar la totalidad de los intereses de mora y hasta el cincuenta por ciento (50%) de los intereses corrientes que los entes territoriales y sus institutos descentralizados les adeudan por concepto de servicio de energía.

— Las partes en el presente proceso decidieron acogerse a la Ley 859 de 2003 y, para el efecto, el municipio de Girardot certificó el monto de la deuda que tenía con la Empresa de Energía de Cundinamarca y, esta, por su parte, aceptó el monto liquidado. Prueba de ello es el paz y salvo que le expidió al municipio.

— Una vez certificada la deuda que tenía el municipio de Girardot con la Empresa de Energía de Cundinamarca, mediante Resolución 180324 del 24 de marzo de 2004, el Ministerio de Minas y Energía destinó $ 20.373.664.280 para cubrir el monto certificado.

— El 12 de abril de 2004, la Empresa de Energía de Cundinamarca expidió el paz y salvo de las obligaciones que tenía pendientes el municipio de Girardot al 30 de junio de 2002, en los siguientes términos(28):

“Que la empresa ha recibido de la Comisión Nacional de Regalías el valor de seis mil cuatrocientos veintinueve millones cuatrocientos diez mil trescientos noventa y ocho pesos ($ 6.429.410.398) M/cte., para cancelar la (sic) la deuda por concepto del suministro de energía eléctrica al municipio de Girardot, por la prestación del servicio de alumbrado público, así como el suministrado a centros educativos, instituciones de salud, empresas de acueducto y saneamiento básico con corte a 30 de junio de 2002, conforme con lo previsto en la Ley 859 de 2003 y en las Resoluciones del Ministerio de Minas y Energía 180 0523 y 18 0726 de 2003, 18 0324 y 18 0373 de 2004.

(...)”.

— El 14 de septiembre de 2004, mediante oficio 333/04 DJOAJ, el Alcalde del municipio de Girardot le solicitó a la Empresa de Energía Eléctrica de Cundinamarca la devolución de $ 4.220.940.348. Fundamentalmente, la petición se basó en las siguientes razones:

• Que el cruce de cuentas que el concejo municipal había autorizado, mediante Acuerdo 084 de 1993, había sido anulado por el Consejo de Estado;

• Que el acuerdo de transacción y pago del 29 de octubre de 2002 había quedado sin piso jurídico a raíz de que la Empresa de Energía Eléctrica de Cundinamarca se había acogido a los beneficios de la Ley 859 de 2003 y que, por tanto, había condonado los intereses que el municipio le debía por concepto de servicio de alumbrado público,

• Que con ocasión de la condonación de intereses, quedaban vigentes las obligaciones emanadas de las declaraciones tributarias a cargo de la Empresa de Energía de Cundinamarca, y

• Que, por tanto, las sumas de dinero adeudadas eran las siguientes:

Sumas de dinero adeudadas 
ValorConcepto
$ 3.876.494.741Declaraciones de industria y comercio
Predial años 1994 a 2002 (anexo 1) 
$ 135.590.681Impuesto predial años 2002 a 2004 (anexo 3)
$ 208.854.923Impuesto de alumbrado público a Septiembre de 2004 (anexo 4)
$ 4.220.940.345Total de la deuda a favor del municipio.

— No existe prueba de que la empresa demandante hubiera respondido la petición del municipio de Girardot.

— El 26 de octubre de 2004, mediante Resolución 930 de 2004, el Secretario de Hacienda del municipio de Girardot revocó la Resolución 0006 del 3 de febrero de 2003. Las razones de esa decisión fueron, en síntesis, las siguientes:

• Que, mediante la Resolución 006 de 2003, el Municipio había compensado la deuda que tenía con la Empresa de Energía, con los impuestos que esa Empresa le adeudaba.

• Que el cruce de cuentas se hizo con fundamento en el acuerdo de transacción y pago celebrado el 29 de octubre de 2002.

• Que ese acuerdo “quedó sin piso jurídico” porque le dio validez al Acuerdo 084 de 1993 del Concejo Municipal de Girardot, Acuerdo que había sido declarado nulo, parcialmente, por el Consejo de Estado.

• Que, en atención al fallo del Consejo de Estado, que dispuso que la Empresa de Energía debía presentar y pagar las declaraciones de ICA, predial e impuesto de mendigos, la empresa demandante presentó las declaraciones sin pago, por un total de $ 3.538.853.000.

• Que, conforme con el acuerdo de transacción y pago, el municipio compensó los intereses de mora que por concepto de impuestos debía la Empresa de Energía con parte de la deuda por concepto de servicio de alumbrado público.

• Que, a raíz de que se profirió la Ley 859 de 2003, que permitía pagar la deuda de los municipios por concepto de alumbrado público con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Regalías, la Empresa de Energía de Cundinamarca le condonó al municipio los intereses de mora, toda vez que esa era una de las condiciones para acceder a los beneficios de la Ley 859.

• Que, en cumplimiento de esa ley, el ministerio profirió la Resolución 180324 en la que le asignó a la Empresa de Energía el monto de la deuda que el municipio tenía con esa empresa. Que, por tal razón, la empresa de energía le profirió el paz y salvo correspondiente.

— El 3 de noviembre de 2004, la Empresa de Energía Eléctrica de Cundinamarca interpuso los recursos de reposición y en subsidio el de apelación.

— En enero de 2005, mediante Resolución 011, el municipio de Girardot decide no reponer la Resolución 930 de 2004.

— El 4 de marzo de 2005, el municipio de Girardot, mediante Resolución 420 decide:

“ART. 1º—Rechazar el recurso de apelación interpuesto en forma subsidiaria al de reposición contra la Resolución 930 de octubre 26 de 2004, por las razones expuestas en la parte motiva.

ART. 2º:

Contra la presente resolución no procede recurso alguno quedando agotada la vía gubernativa (...)”.

Conforme con los hechos expuestos, la Sala considera que no hay razones para examinar la legalidad de las resoluciones 930 de 2004 y 011 de 2005, pues advierte que en el caso concreto se configuró el decaimiento de la Resolución 006 de 2003, antes de que esta resolución fuera revocada.

En esa medida, para la Sala, las resoluciones 930 de 2004 y 011 de 2005 no revocaron ningún derecho adquirido a favor de la empresa de energía demandante. Por el contrario, lo que se advierte de los hechos probados es que, en virtud del decaimiento administrativo de la Resolución 006 de 2003, el municipio demandado tiene el derecho a reclamar lo pagado en exceso a la empresa de energía demandante, por concepto de servicio de alumbrado público.

En efecto, para que se extinga una obligación por el modo de la compensación, los artículos 1714 y 1715 del Código Civil exigen que dos personas sean deudoras una de otra y, por eso, la compensación opera por el solo ministerio de la ley y aún sin conocimiento de los deudores. Ambas deudas se extinguen recíprocamente hasta la concurrencia de sus valores, desde el momento que una y otra reúnan las calidades siguientes:

1. Que sean ambas de dinero o de cosas fungibles o indeterminadas de igual género y calidad,

2. Que ambas deudas sean líquidas y

3. Que ambas sean actualmente exigibles.

La transacción también es un modo de extinguir las obligaciones(29) y es un contrato en que las partes terminan extrajudicialmente un litigio pendiente o precaven un litigio eventual.

Los hechos del caso concreto dan cuenta de que las partes eran deudoras mutuas y que la empresa de energía demandante ya había iniciado un proceso ejecutivo en contra del municipio para recuperar lo debido.

También es un hecho que no se discute en el proceso que para terminar el proceso ejecutivo, las partes decidieron terminar ese litigio y, para el efecto, suscribieron un acuerdo de transacción, acuerdo en el que se acordó el pago de las deudas mutuas, mediante el mecanismo de la compensación.

Partiendo del presupuesto de que la compensación se da por ministerio de la ley cuando se cumplen las condiciones previstas en los artículos 1714 y 1715 del Código Civil, cumplidas tales condiciones, se extinguen las deudas y, por ende, quienes eran titulares de las mismas pueden oponer la compensación frente a cualquier reclamo que se haga para el pago de las mismas. De manera que, de la compensación surgen varias situaciones jurídicas, no sólo la de la extinción de la deuda, sino también el derecho de las partes a oponerse a un nuevo cobro respecto de la deuda extinguida. Con mayor razón si ese mecanismo de extinción de las obligaciones fue parte de un contrato de transacción con el mismo fin.

De ahí que el acto administrativo en el que la administración pública declara la compensación o procede a efectuar la compensación u ordena hacer lo propio para que la misma surta efectos, no es en sí un acto constitutivo de las situaciones jurídicas aludidas, pero sí es un acto declarativo en el sentido de que, si bien no produce efectos nuevos y diferentes a los que nacen de la compensación misma y de la transacción, sí permiten conservar el derecho preexistente que se deriva de estos modos de extinguir las obligaciones. En esa medida, la Resolución 006 de 2003 es un acto administrativo declarativo.

Como acto declarativo, en virtud de que reconoce la existencia de un derecho previo que, en el caso concreto, se va adquiriendo en la medida en que se cumpla el acuerdo de transacción y pago, los efectos de la Resolución quedaron condicionados a dicho acuerdo. De ahí que sea pertinente resaltar que ese acuerdo de transacción y pago estaba supeditado a los plazos y condiciones establecidos para el efecto.

Así, de los hechos probados se advierte que las cuotas correspondientes al capital adeudado por el municipio demandado, por concepto de alumbrado público, se acordaron pagar el 31 de diciembre de 2002 y el 30 de mayo de 2003, unas con cargo al Fondo de Estabilidad Petrolera y otras, mediante el mecanismo de compensación, compensación que se hacía con los impuestos territoriales que se le fueran causando a la Empresa de Energía de Cundinamarca por el año 2003.

Respecto de los intereses de mora, también se acordó que se pagaran por el mecanismo de la compensación. Las partes en este proceso convinieron que la Empresa de Energía de Cundinamarca saldaría la deuda que por $ 938.208.400 le debía al municipio por concepto de impuestos territoriales, imputando esa suma a los $ 5.360.864.172 que el municipio de Girardot le debía a la Empresa de Energía de Cundinamarca por intereses de mora.

El pago del saldo insoluto de intereses de mora, por su parte, se sujetó a la condición de que la Empresa de Energía de Cundinamarca condonaría esa deuda, a menos que surgieran obligaciones fiscales a su cargo, caso en el que las partes acordaron que los intereses de mora se irían compensando hasta la concurrencia de las nuevas obligaciones tributarias que surgieran.

El plazo del acuerdo para el pago de parte del capital y de los intereses de mora, como se puede apreciar, es indeterminado, en virtud de las condiciones a que fue supeditado el pacto de extinción de las obligaciones mutuas, lo que permite inferir, que a la fecha en que las partes decidieron acogerse a la Ley 859 de 2003, el Acuerdo estaba en ejecución y, por ende, la situación jurídica de las partes no se había consolidado totalmente.

De manera que, la decisión de acogerse a la Ley 856 de 2003 implicó para las partes en este proceso la terminación del acuerdo de transacción y pago y, por ende, la desaparición de los fundamentos de hecho que dieron lugar a la compensación y a Resolución 006 de 2003, como acto declarativo de la misma.

En efecto, si bien las partes acordaron ciertas condiciones para el pago de la deuda, entre otras, la compensación para el pago de lo que adeudaba el municipio a la Empresa de Energía de Cundinamarca S.A. ESP, cuando esta empresa decidió acogerse a la Ley 859 de 2003, por disposición del artículo 1º(30), debió condonar la totalidad de los intereses de mora para recibir del Estado, con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Regalías, el pago del capital de la deuda.

En consecuencia, es por esta circunstancia, y no por la expedición de la Resolución 930 de 2004, que el acuerdo de transacción y pago, y, concretamente la compensación, pierden eficacia. Así mismo, por las mismas circunstancias anotadas, la Resolución 006 de 2003, que declaró la compensación de los intereses moratorios, perdió eficacia. Esa eficacia no se perdió porque la Resolución 930 de 2004 revocara la Resolución 006 de 2003. Fue el hecho de que las partes se acogieran a la Ley 859 de 2003 el que hizo perder eficacia al acuerdo que habían suscrito las partes en este proceso y, por ende, a la resolución que permitía hacer efectivo dicho acuerdo.

De ahí que el Ministerio Público haya conceptuado en el sentido de que la Resolución 006 de 2003 perdió fuerza ejecutoria por decaimiento, análisis con el que la Sala está de acuerdo, pues cuando las partes decidieron acogerse a la Ley 859 de 2003, tácitamente desistieron del acuerdo de transacción y pago. En consecuencia, es evidente que desaparecieron parte de los fundamentos de hecho de la Resolución 006 de 2003, lo que indica que perdió fuerza ejecutoria(31) desde mucho antes de que se expidiera la Resolución 930 de 2004.

Ante el decaimiento de la Resolución 006 de 2003, por sustracción de materia, la revocatoria de esa resolución era inocua, pues el acto que la revocó, esto es, la Resolución 930 de 2004 no produjo ningún efecto jurídico, pues, en virtud del pago del capital debido por el municipio demandado con cargo al Fondo Nacional de Regalías y la condonación del 100% de los intereses de mora, el acuerdo de transacción y pago y la Resolución 006 de 2003 dejaron de surtir efectos jurídicos.

Ese hecho se consolidó cuando la empresa demandante le expidió al municipio de Girardot el paz y salvo por concepto de la deuda, en los siguientes términos(32):

“Que la empresa ha recibido de la Comisión Nacional de Regalías el valor de seis mil cuatrocientos veintinueve millones cuatrocientos diez mil trescientos noventa y ocho pesos ($ 6.249.410.398) m/cte., para cancelar la (sic) la deuda por concepto del suministro de energía eléctrica al municipio de Girardot, por la prestación del servicio de alumbrado público, así como el suministrado a centros educativos, instituciones de salud, empresas de acueducto y saneamiento básico con corte a 30 de junio de 2002, conforme con lo previsto en la Ley 859 de 2003 y en las resoluciones del Ministerio de Minas y Energía 180 0523 y 18 0726 de 2003, 18 0324 y 18 0373 de 2004.

(...)”.

En consecuencia, la empresa de energía demandante no puede pretender la nulidad de los actos demandados, con fundamento en que los hechos que motivaron su expedición no concuerdan con las causales de nulidad del artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, cuando voluntariamente decidió con la parte actora, antes de la expedición de los actos demandados, modificar las condiciones del derecho que ahora pretende que se le restablezca. En consecuencia, la empresa de energía demandante no puede pretender, como restablecimiento del derecho, que se declaren como derechos adquiridos, los derivados de la compensación, tal como inicialmente fue pactada en el acuerdo de transacción y pago y conforme se declaró en la Resolución 006 de 2003, pues las resoluciones 930 de 2004 y 0011 de 2005 no modificaron, crearon o extinguieron situación jurídica alguna a favor o en contra de la empresa de energía demandante.

Estos actos no modificaron las condiciones de la compensación que se estipularon inicialmente en el acuerdo de transacción y pago. Esas condiciones se modificaron, se reitera, cuando las partes en este proceso decidieron acogerse a la Ley 859 de 2003 y se modificaron conforme con las condiciones establecidas en esa ley, y una de esas condiciones era que la Empresa de Energía de Cundinamarca le condonara el 100% de los intereses moratorios al municipio de Girardot para obtener el pago de contado de lo adeudado por alumbrado público.

Por el contrario, para la Sala, del hecho de que las partes se hayan acogido a la Ley 859 de 2003 se derivó el derecho del municipio de Girardot a exigir el pago del excedente compensado, mediante los mecanismos judiciales a que haya lugar.

El municipio adujo que presentó ante la empresa de energía demandante la petición de devolución de los impuestos territoriales compensados y que la empresa de energía demandante no le contestó. Que, por lo tanto, se configuró el silencio administrativo positivo, en los términos de la Ley 142 de 1994.

La Sala precisa que la Ley 142 de 1994 establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios. En el Título VIII de esa ley se regula todo lo pertinente a contrato de servicios públicos domiciliarios y en el capítulo VII regula los mecanismos de defensa de los usuarios en sede de la empresa, dentro de los que se encuentran las peticiones, quejas y reclamos y los recursos que proceden contra la decisión de la empresa de servicio público domiciliario.

El artículo 158 de la citada ley regula el plazo que tiene la empresa para responder los recursos, las quejas y las peticiones. Así como también, establece las consecuencias de la mora, en el sentido de precisar que vencido el término para resolver, y salvo que se demuestre que el suscriptor o usuario auspició la demora, o que se requirió de la práctica de pruebas, “se entenderá que el recurso ha sido resuelto en forma favorable a él”.

Esta norma no es aplicable al caso concreto puesto que las peticiones, quejas, reclamos y recursos a que alude el artículo 158 de la Ley 142 de 1994 son las referidas a todo lo que tenga que ver con los servicios públicos domiciliarios.

Conforme con el artículo 1º de la citada ley, la misma se aplica a los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, distribución de gas combustible, telefonía fija pública básica conmutada y la telefonía local móvil en el sector rural.

En consecuencia, la venta de energía eléctrica para prestar el servicio de alumbrado público no es objeto de regulación de la Ley 142 de 1994 y, por ende, la falta de respuesta de la empresa de energía demandante no da lugar a que se configure el silencio administrativo positivo, en los términos del artículo 158 de la citada ley, como lo alega el municipio de Girardot(33).

No obstante lo anterior, no le asiste razón a la empresa de energía demandante cuando aduce que el Municipio debió seguir el procedimiento señalado en el artículo 57 de la Ley 550 de 1999, pues esta norma faculta a las entidades territoriales, en calidad de acreedor de una entidad estatal, a efectuar el pago de la acreencia por cruce de cuentas de los tributos nacionales administrados por la DIAN con cargo a la deuda a su favor en dicha entidad. Esta norma, entonces no faculta a hacer el cruce de cuentas con sociedades anónimas como la empresa de energía demandante.

Tampoco es pertinente que alegue que el Municipio debió compensar las obligaciones mutuas, inmediatamente tuvo conocimiento del proceso ejecutivo que inició en su contra, pues eso fue precisamente lo que hizo el municipio cuando suscribió el acuerdo de transacción, acuerdo que, precisamente, se suscribe para terminar extrajudicialmente un litigio pendiente o precaver un litigio eventual.

De ahí que, la empresa de energía demandante tenía el deber de responder el derecho de petición, sin perjuicio de las acciones judiciales que pueda interponer el municipio demandado para recuperar lo pagado en exceso.

Así las cosas, en vista de que los actos administrativos demandados no produjeron efecto jurídico alguno y que el derecho que la parte actora pretende a su favor fue modificado con su consentimiento antes de la expedición de tales actos y, por ello, no es posible restablecer derecho alguno, la Sala proferirá fallo inhibitorio, respecto de las resoluciones 930 de 2004 y 0011 de 2005. En cuanto a la Resolución 420 de 2005, confirmará el fallo del a quo, pero por las razones expuestas y revocará el restablecimiento del derecho que ordenó.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFIRMASE el numeral 1 de la sentencia apelada, por las razones expuestas.

2. REVÓCANSE los numerales 2 y 3 de la sentencia apelada.

En su lugar, INHÍBESE de emitir pronunciamiento de fondo sobre la nulidad de las resoluciones 930 de 2004 y 0011 de 2005, habida cuenta de que estos actos no produjeron, desde su expedición, efecto jurídico alguno, en virtud del decaimiento del acto administrativo revocado.

Cópiese, notifíquese, y devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha».

(4) El artículo 135 del Código Contencioso Administrativo prevé que la “demanda para que se declare la nulidad de un acto particular, que ponga término a uno proceso administrativo, y se restablezca el derecho del actor, debe agotar previamente la vía gubernativa mediante acto expreso o presunto por silencio administrativo.”

(5) Manuel María Díez, al referirse a la naturaleza, estructura y forma del acto o providencia que invalida (anula) un acto administrativo precisa que “(...), los actos que tienen por objeto el nacimiento, modificación o extinción de un derecho, obligación, interés, etc., vale decir una modificación de la condición jurídica existente, se llaman constitutivos o innovativos. Existen otros actos que tienen por efecto hacer valer, realizar, conservar o tutelar un poder o derecho preexistente, sin producir efectos innovativos. Estos actos se llaman declarativos. Esta clasificación es aplicable al acto de invalidación, tanto si se ha dictado en sede jurisdiccional como administrativa. Manuel María Díez. “El Acto Administrativo”. Tipográfica Editora Argentina S.A. Buenos Aires. 1993.

(6) De conformidad con el artículo 50 del Código Contencioso Administrativo son actos definitivos, que ponen fin a una actuación administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto. Por excepción, esta norma prevé que los actos de trámite ponen fin a una actuación cuando hagan imposible continuarla.

(7) Artículo 2º de la resolución.

(8) Folios 95 a 106 cdno. a.

(9) Folios 95-104 del anexo 2 del cuaderno de antecedentes.

(10) Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Consejera Ponente: Ana Margarita Olaya Forero. Bogotá, D.C. dieciséis (16) de julio de dos mil dos (2002). Radicación: 23001-23-31-000- 1997- 8732-02 (IJ 029). Actor: Jose Miguel Acuña Cogollo. Demandado: Departamento de Córdoba.

(11) Antecedentes del Código Contencioso Administrativo. Colección Bibliográfica Banco de la República. T I-II-III-y IV. 1985.

(12) El Acto Administrativo. Michel Stassinopoulus. Traducción jurídica del Dr.: Francisco Sierra Jaramillo. Publicaciones Jesca. Bogotá D.E. 1981. Pág. 240.

(13) Cf. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de mayo 6 de 1992.

(14) En varios pronunciamientos la Corte Constitucional. Ha salido en defensa del principio de inmutabilidad e intangibilidad de los derechos subjetivos por virtud del principio general de la “Conservación de los actos administrativos”. Ver entre otras providencias: Sentencias T 584 de 1992 MP Alejandro Martínez Caballero, T 347 de 1994 MP Antonio Barrera Carbonell, T 246 de 1996 MP José Gregorio Hernández Galindo, T 315 de 1996 MP Jorge Arango Mejía, T 557 de 1996 MP Antonio Barrera Carbonell, T 701 de 1996 MP Eduardo Cifuentes Muñoz, T 352 de 1996 MP José Gregorio Hernández Galindo, T 611 de 1997 MP Hernando Herrera Vergara.

(15) Sentencia T-276 de 2000 M.P. Alfredo Beltrán Sierra

(16) Sentencia T-347 de 1994 M.P. Antonio Barrera Carbonell.

(17) Sentencia del 5 de mayo de 1981. Corte Suprema de Justicia, M.P: Dr.: Jorge Vélez García.

(18) Sentencia del 16 de febrero de 2001. M.P.: Dr.: Ricardo Hoyos Duque. Exp. 12907. Actor: Adonai Guevara Torres

(19) “Código Contencioso Administrativo. Artículo 14. Citación de terceros. Cuando de la misma petición o de los registros que lleve la autoridad, resulte que hay terceros determinados que pueden estar directamente interesados en las resultas de la decisión, se les citará para que puedan hacerse parte y hacer valer sus derechos. La citación se hará por correo a la dirección que se conozca si no hay otro medio más eficaz.

En el acto de citación se dará a conocer claramente el nombre del peticionario y el objeto de la petición.

Si la citación no fuere posible, o pudiere resultar demasiado costosa o demorada, se hará la publicación de que trata el artículo siguiente”.

(20) “Código Contencioso Administrativo artículo 34. Pruebas. Durante la actuación administrativa se podrán pedir y decretar pruebas y allegar informaciones, sin más requisitos ni términos especiales, de oficio o a petición del interesado.

(21) “Código Contencioso Administrativo artículo 35. Adopción de decisiones. Habiéndose dado oportunidad a los interesados para expresar sus opiniones, y con base en las pruebas e informes disponibles, se tomará la decisión que será motivada al menos en forma sumaria si afecta a particulares.

En la decisión se resolverán todas las cuestiones planteadas, tanto inicialmente como durante el trámite.

Cuando el peticionario no fuere titular del interés necesario para obtener lo solicitado o pedido, las autoridades negarán la petición y notificarán esta decisión a quienes aparezcan como titulares del derecho invocado, para que puedan hacerse parte durante la vía gubernativa, si la hay.

Las notificaciones se harán conforme lo dispone el capítulo X de este título”.

(22) Sentencia C-672 del 28 de junio de 2001. M.P: Dr.: Álvaro Tafur Galvis.

(23) Sobre el particular véase: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Consejero Ponente: Héctor J. Romero Díaz. Bogotá, D.C., tres (3) de marzo de dos mil cinco (2005). Ref.: 110010327000200400064 00. Nº Interno 14761. Gaseosas la Frontera S.A. contra la DIAN.

Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Consejero Ponente: Héctor J. Romero Díaz. Bogotá, D.C., tres (3) de marzo de dos mil cinco (2005). Ref.: 110010327000200400051 01. Nº Interno 14691. Gaseosas Mariquita S.A. contra La DIAN.

Consejo De Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Consejero Ponente: Héctor J. Romero Díaz. Bogotá, D.C., treinta (31) de marzo de dos mil cinco (2005). Ref.: 110010327000200400043 01. Nº Interno 14659. Gaseosas Nariño S.A .contra la DIAN

(24) El acuerdo no reposa en el expediente. El acuerdo se cita en la sentencia que la Sección Cuarta profirió el 12 de septiembre de 2002, dentro del proceso 1999-474 (12489) C.P. Germán Ayala Mantilla en el que fueron partes las mismas del presente proceso.

(25) El artículo 8º disponía lo siguiente. “ART. 8º. —Se autoriza al alcalde municipal para que firme el acta de cruce de cuentas conforme a los siguientes valores:

Deuda a cargo del municipio $ 1.304.544.537.31

Deuda a cargo de Celgac S.A. 3.904.037.516.00

Diferencia a favor del municipio 2.599.492.979.00

Deuda a cargo de Acuagirardot S.A. 2.619.622.315.68

Abono del municipio 2.599.492.979.00

Saldo a favor de Celgac S.A. 20.129.336.99

(26) El artículo 35 transitorio de la Ley 756 de 2002 dispuso que el noventa por ciento (90%) del treinta por ciento (30%) del setenta por ciento (70%) de los recursos de que trata el artículo 361 de la Constitución Política (ingresos provenientes de las regalías), que estén siendo administrados por la Dirección General del Tesoro Nacional y que no hayan sido apropiados en el Fondo Nacional de Regalías a diciembre 31 de 2001 se destinarán, exclusivamente, al pago de la deuda vigente a junio 30 de 2002, debidamente reconocida y causada por el suministro de energía eléctrica, incluyendo alumbrado público, a los departamentos y municipios, así como a los centros educativos, a las instituciones de salud, a las empresas de acueducto y de saneamiento básico, que en su totalidad dependan o estén a cargo de dichas entidades territoriales.

Dispuso también que el monto de los recursos a disponer sería certificado por el Ministerio de Minas y Energía con fundamento en la información que presenten las entidades del sector eléctrico.

(27) Folios 42 a 51 cdno. a.

(28) Folios 123-124 del cdno. ppal.

(29) ART. 1625.—“Modos de extinción”. Toda obligación puede extinguirse por una convención en que las partes interesadas, siendo capaces de disponer libremente de lo suyo, consientan en darla por nula.

Las obligaciones se extinguen además en todo o en parte: (...).

3º) Por la transacción.

(...).

5º) Por la compensación. (...)”.

(30) “ART. 1º—El parágrafo 1º del artículo 35 transitorio de la Ley 756 de 2002 quedará así:

PAR. 1º—Por una sola vez, el porcentaje restante del treinta por ciento (30%) de los recursos de que trata el inciso primero del presente artículo, descontadas las participaciones a que se refieren los parágrafos segundo y tercero del presente artículo, serán destinados de la siguiente manera:

a) El noventa por ciento (90%) exclusivamente al pago de la deuda vigente con corte a junio 30 de 2002, debidamente reconocida y causada por el suministro de energía eléctrica y servicio de alumbrado público, a las entidades territoriales, así como a los centros educativos, a las instituciones de salud, a las empresas de acueducto y de saneamiento básico, que en su totalidad dependan o estén a cargo de dichas entidades territoriales.

Las empresas prestadoras del servicio de energía eléctrica y de alumbrado público que accedan a los recursos dispuestos en esta ley deberán condonar la totalidad de los intereses de mora y hasta el cincuenta por ciento (50%) de los intereses corrientes que los entes territoriales y sus institutos descentralizados adeudan por concepto de servicio de energía.

La distribución de los recursos a que hace referencia el presente literal, será realizada por el Ministerio de Minas y Energía con fundamento en las certificaciones suscritas por los representantes legales de las entidades territoriales o entes descentralizados, y las empresas acreedoras. Dichas empresas y las entidades territoriales serán responsables por la veracidad y materialidad de las cifras reportadas en las certificaciones.

De las deudas certificadas a junio 30 de 2002, deberán descontarse los abonos que se hayan efectuado con posterioridad a esta fecha.

(...)”.

(31) “Código Contencioso Administrativo artículo 66. Pérdida de Fuerza ejecutoria. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo pero perderán su fuerza ejecutoria en los siguientes casos:

1. Por suspensión provisional.

2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho.

3. (...)”.

(32) Folios 123-124 del cuaderno principal.

(33) El artículo 158 de la Ley 142 de 1994 dispone. “ART. 158.—Del término para responder el recurso. La empresa responderá los recursos, quejas y peticiones dentro del término de quince (15) días hábiles contados a partir de la fecha de su presentación. Pasado ese término, y salvo que se demuestre que el suscriptor o usuario auspicio la demora, o que se requirió de la práctica de pruebas, se entenderá que el recurso ha sido resuelto en forma favorable a él”.