Sentencia 2005-00641 de noviembre 3 de 2011

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero Ponente:

Dr. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta

Bogotá, D.C., tres de noviembre de dos mil once.

Radicación núm.: 23001-23-31-000-2005-00641-01

Actor: Cecilia del Socorro Encinales León

EXTRACTOS: «Consideraciones

De la lectura de los documentos radicados por la parte actora al momento de promover el presente proceso, infiere la Sala que la demanda de nulidad se dirige a cuestionar fundamentalmente la legalidad de la anotación 6 de fecha 3 de octubre de 1960 efectuada en el folio de matrícula inmobiliaria 140-20005, la cual corresponde al registro de la sentencia de remate proferida el 16 de septiembre de ese mismo año, por parte del Juzgado Único del Circuito de Montería.

Comoquiera que el tribunal de origen declaró probada de manera oficiosa la excepción de caducidad de la acción, bajo la consideración de que la actora había promovido tardíamente no una acción de simple nulidad —tal como lo indica de manera expresa en su libelo—, sino una de nulidad y restablecimiento del derecho, en tanto y en cuanto una hipotética declaratoria de nulidad de ese acto particular entrañaría de manera automática el restablecimiento de un derecho individual y concreto, entrará la Sala a referirse a la naturaleza jurídica de la acción impetrada para pasar luego a determinar si es o no del caso confirmar la providencia censurada, teniendo en cuenta que en la apelación que ahora se decide, la actora insiste en señalar que su única y verdadera intención era la de contribuir al restablecimiento del orden jurídico violado.

Para poder realizar un pronunciamiento de fondo frente a los argumentos expuestos en la apelación, es preciso tener en cuenta que por expresa disposición del inciso tercero del artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, la acción adecuada para controvertir la legalidad de los actos de registro, es la acción de nulidad. La norma en cita establece ad pedem literae lo siguiente:

ART. 84.—[Subrogado. D.E. 2304/89, art. 14] Acción de nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos.

Procederá no solo cuando los actos administrativos infrinjan las normas en que deberían fundarse, sino también cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió.

También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro.

A propósito del tema, es pertinente poner de relieve que todas las anotaciones que las oficinas de registro realizan en los folios de matrícula inmobiliaria, impactan necesariamente los intereses particulares, individuales y concretos de las personas naturales o jurídicas, al crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas directamente relacionadas con el derecho de dominio. Aún a pesar de lo anterior y con independencia de los efectos particulares que pueda acarrear un acto de tal naturaleza, el legislador quiso contemplar de manera expresa la posibilidad de controvertir la legalidad de ese tipo de actos particulares a través de la acción de simple nulidad, teniendo en cuenta la enorme trascendencia que se reconoce al derecho de propiedad en nuestro sistema jurídico, político, económico y social. Así las cosas, independientemente de que la declaratoria de nulidad de un acto de registro produzca efectos de carácter particular y concreto, la acción a incoar es la de nulidad.

El registro público inmobiliario, fue establecido en nuestro país como un mecanismo de protección jurídica del derecho de dominio y como un instrumento de información de acceso público que permite conocer la verdadera situación legal de los bienes raíces, contribuyendo con ello a la seguridad de los negocios jurídicos, tema que desborda, por razón de su impacto y trascendencia los simples límites del interés particular, proyectándose hacia la esfera del interés general, lo cual explica que el Congreso de la República, en ejercicio de su potestad de configuración normativa, haya previsto la procedencia de la acción de nulidad en estos casos. En ese orden de ideas, cualquier anotación que se haga en los folios de matrícula inmobiliaria, puede llegar a producir un impacto en el orden público social o económico de la Nación.

Este planteamiento originario de la teoría de los motivos y finalidades fue precisado posteriormente por la misma corporación en el sentido de que para efectos de establecer la procedencia de la acción de nulidad contra el acto administrativo particular, también era necesario tener en cuenta la “Pretensión litigiosa” propuesta por el actor, en tanto que si con ella se persigue no solamente la declaratoria de nulidad, sino, además, el restablecimiento de un derecho, la acción procedente solo será la de nulidad y restablecimiento del derecho, antes de plena jurisdicción.

“... la acción de nulidad procede, en principio, contra todos los actos administrativos, generales o particulares, con el objeto de tutelar o garantizar el orden jurídico...; pero si mediante la petición de nulidad del acto se pretende la tutela de derechos particulares, civiles o administrativos, para restablecerlos o precaver su violación... se trata de una pretensión litigiosa, que se promueve contra la administración y que debe hacerse valer conforme al régimen de la acción de plena jurisdicción”(3).

Por su parte, el criterio de la “Regulación legal” igualmente implica una extensión de la teoría de los motivos y finalidades por cuanto la precisa en el sentido de que, bajo el ejercicio de su potestad normativa, el legislador ha contemplado expresamente diversas situaciones en las que se considera que ciertos actos administrativos de carácter particular pueden afectar gravemente el orden jurídico y la vida social, razones por las cuales consagra la posibilidad de impugnarlos judicialmente por vía de la acción de nulidad, referenciando para ello los casos de la acción electoral, los actos de nombramiento, las cartas de naturaleza y los de marcas, a los cuales se puede agregar hoy el caso de la acción de nulidad ambiental a la que se refiere la Ley 99 de 1993.

“Es de vital importancia anotar [...] que si la facultad de los ciudadanos de atacar jurisdiccionalmente actos administrativos de contenido subjetivo no tuviera limitación alguna y la acción del artículo 84 se pudiera emplear indiscriminadamente, no solo contra los actos generales o reglamentarios, sino contra todos aquellos creadores de situaciones particulares, derechos o relaciones de esta naturaleza, sin excepción alguna, carecería totalmente de sentido que la ley hubiera establecido expresamente las acciones de nulidad en los casos arriba enlistados y en otros que la sabiduría del legislador dispondrá en su oportunidad. En tal supuesto bastaría la simple acción de nulidad de que habla el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo para gobernar todas las hipótesis en que se impugnaran actos por cualquier persona. Lo contrario es dejar al garete, a la deriva y sin gobierno los derechos individuales y quitarle a los actos administrativos particulares la virtud de ser ejecutorios. Es, sencillamente, acabar con el principio básico de la seguridad de las relaciones jurídicas que vertebra el derecho colombiano y le hace indispensable en el mantenimiento del sistema político”(4).

En igual forma, la Sección Primera de la corporación y posteriormente la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo han coincidido en que la doctrina de los motivos y finalidades también encuentra una opción extensiva para la procedencia de la acción de nulidad contra actos administrativos de carácter particular “... a pesar de que ello no hubiera sido expresamente previsto en la ley...”, cuando del asunto regulado por aquel se identifique la existencia de un vicio que por su magnitud y trascendencia desborde los límites del interés particular y el control de legalidad en abstracto, para invadir la esfera del interés general y producir una grave afectación del orden público social o económico, eventos en los cuales de todas maneras deberá vincularse a las personas directamente afectadas con la decisión que pudiera adoptarse.

“En virtud de las anteriores consideraciones y en procura de reafirmar una posición jurisprudencial en torno de eventuales situaciones similares a la que ahora se examina, estima la Sala que además de los casos expresamente previstos en la ley, la acción de simple nulidad también procede contra los actos particulares y concretos cuando la situación de carácter individual a la que se refiere el acto, comporte un especial interés, un interés para la comunidad de tal naturaleza e importancia, que vaya aparejado con el afán de legalidad, en especial cuando se encuentre de por medio un interés colectivo o comunitario, de alcance y contenido nacional, con incidencia trascendental en la economía nacional y de innegable e incuestionable proyección sobre el desarrollo y bienestar social y económico de gran número de colombianos. De otra parte, el criterio jurisprudencial así aplicado, habrá de servir como de control jurisdiccional frente a aquellos actos administrativos que no obstante afectar intereses de particulares, por su contenido y trascendencia impliquen, a su vez, el resquebrajamiento del orden jurídico y el desmejoramiento del patrimonio económico, social y cultural de la Nación” (5).

En este caso se observa que el planteamiento adoptado no solo se sustrae de los criterios anteriores, sino que se sustenta en los graves y nocivos impactos que se generan con la decisión contenida en el acto administrativo particular, efectos cuya magnitud es de una trascendencia tal que atenta contra los superiores postulados del orden público de la Nación, sin que aquellos puedan confundirse con el interés general propio que implícitamente acompaña a toda decisión de una autoridad pública.

Los argumentos precedentemente expuestos reflejan claramente la posición mayoritaria del Consejo de Estado y explican suficientemente su oposición a la tesis contradictoria adoptada por la Corte Constitucional en la Sentencia C-426 del 29 de mayo de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil, cuando al decidir la constitucionalidad condicionada del artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, por vía de una interpretación meramente literal y de carácter legal, sostuvo que al no distinguir dicha norma contra qué clase de actos administrativos procedía la acción de nulidad, debía entenderse que quedaban cobijados por ella tanto los de carácter general como los de carácter particular, agregando que de todas maneras quedaba vigente la opción según la cual debe imperar la voluntad del accionante para determinar la viabilidad de la acción de nulidad contra los actos administrativos de carácter particular, independientemente de que con la decisión en tal sentido se restablezcan automáticamente eventuales derechos lesionados.

En ese contexto, la Sala considera que el Tribunal Administrativo de Córdoba actuó en forma equivocada al declarar probada la excepción de caducidad de la acción, pues es claro que las acciones de simple nulidad pueden incoarse en cualquier tiempo y que en tratándose del cuestionamiento de la legalidad de los actos administrativos de registro, el mismo legislador señaló que la acción procedente es la acción de nulidad simple, independientemente de los efectos particulares que pudieren llegar a derivarse se la anulación del acto demandado.

Estando entonces en claro que la caducidad de la acción no tuvo ocurrencia en este caso, considera la Sala que las pretensiones propuestas no tienen vocación de prosperidad, ya que las normas que la actora señaló como violadas, es decir, el artículo 515 del Código de Procedimiento Civil (D. 1400/70) y el artículo 2º numeral 1º del Decreto 1250 de 1970, son normas posteriores al acto administrativo demandado (la anotación 6 de fecha 3 de octubre de 1960 efectuada en el folio de matrícula inmobiliaria 140-20005). Como es bien sabido, el enjuiciamiento de los actos administrativos debe efectuarse respecto de las normas superiores que estaban vigentes al momento de su expedición y no respecto de aquellas, que como sucede en este caso, fueron expedidas casi 10 años después. Entender lo contrario significaría, ni más ni menos, dar aplicación retroactiva a las normas que la actora mencionó como trasgredidas.

En ocasiones anteriores la Sala ha prohijado la tesis, según la cual, el examen de legalidad de los actos acusados debe realizarse necesariamente a la luz de normas superiores que regían al momento de su expedición. Así por ejemplo, en sentencia proferida por la Sección Primera el 1º de agosto de 2002, se dijo lo siguiente:

El examen de legalidad de los actos acusados, esto es la Resolución 102 de 15 de marzo de 2000, publicada en el Diario Oficial de 16 de junio de 2000, y la que la aprueba, se hará a la luz de las normas vigentes en el momento de su promulgación y, en segundo lugar, que con posterioridad se expidió la Ley 658 de 14 de junio de 2001, la cual reproduce textualmente el contenido de aquella resolución, de modo que se produjo así una legalización de la materia, es decir que su regulación fue asumida por el legislador mediante la citada ley. Así las cosas, comoquiera que esa ley fue publicada en el Diario Oficial 44461 de 20 de junio de 2001, debe entenderse que hasta tal fecha rigió el acto acusado(6).

En ese mismo sentido, al pronunciarse con respecto a la legalidad de unos actos administrativos proferidos por la Superintendencia de Industria y Comercio, la Sala hizo la siguiente reflexión:

Ahora bien, en la página web de la Superintendencia de Industria y Comercio aparece que mediante la Resolución 4348 del 28 de febrero de 2005 dicha entidad canceló el registro de la marca Sensogard a favor de Colgate Palmolive. En ese orden de ideas, se aclara que auncuando al momento de proferir este fallo no existe la causal de irregistrabilidad por existencia de un registro previo a favor de un tercero, no se puede entender que los actos demandados sean nulos, pues el examen de legalidad se realiza de acuerdo con las normas vigentes y la situación fáctica al momento de dictar las resoluciones demandadas(7).

Por las razones expuestas, se reitera, la Sala procederá a revocar la sentencia apelada y a denegar las pretensiones de la demanda.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVOCAR la Sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba el 4 de septiembre de 2008, mediante la cual se declaró probada de manera oficiosa la excepción de caducidad de la acción, de conformidad con las razones consignadas en esta providencia.

2. DENEGAR las pretensiones de la demanda.

En firme esta decisión, archívese el expediente.»

(3) Consejo de Estado, Auto del 8 de agosto de 1972, C.P. Humberto Mora Osejo (Anales, t. LXXXIII, nums. 435-436, págs. 372 a 381).

(4) Consejo de Estado, Sección Primera, Auto del 2 de agosto de 1990, C.P. Pablo Cáceres, confirmado mediante sentencia del 28 de agosto de 1992.

(5) Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 26 de octubre de 1995, C.P. Libardo Rodríguez; Sala Plena, sentencia del 29 de octubre de 1996, C.P. Daniel Suárez; Sala Plena, Sentencia del 8 de marzo de 2005, C.P. Gabriel E. Mendoza Martelo.

(6) Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 1º de agosto de 2002, Radicación: 11001-03-24-000-2000-6674-01(6674), C.P. Manuel Santiago Urueta Ayola.

(7) Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 26 de noviembre de 2008, Radicación: 11001-03-24-000-2002-00234-01, C.P. Martha Sofía Sanz Tobón.