Sentencia 2005-00680 de febrero 24 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera Ponente:

Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez (E)

Ref.: 470012331000200500680 01

Rad: 18545

Actor: Martha Acosta Diazgranados y Otros

Demandada: Distrito de Santa Marta

Cobro Coactivo

Fallo

Bogotá, D.C., febrero veintiocho de dos mil trece.

EXTRACTOS: « I. Consideraciones de la Sala

Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia del 25 de agosto de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena.

En primer lugar, debe decirse que el Tribunal Administrativo del Magdalena en la providencia apelada decidió denegar las súplicas de la demanda por sustracción de materia, al considerar que el querer real de los demandantes era obtener del Distrito Turístico Cultural e Histórico de Santa Marta la declaratoria de exoneración de las obligaciones impuestas y cobradas en los actos demandados, el levantamiento de las medidas cautelares y la suspensión del cobro del impuesto predial y los intereses, lo cual se logró toda vez que la Secretaría de Hacienda Distrital al encontrar nulidades en el proceso de cobro coactivo adelantado, resolvió dejar sin efectos los actos demandados.

Así las cosas, resulta pertinente recordar que el artículo 71 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 1º de la Ley 809 de 2003 establece:

“La revocación directa podrá cumplirse en cualquier tiempo, inclusive en relación con los actos en firme o aun cuando se haya acudido a los tribunales contencioso administrativos, siempre que en este caso no se haya dictado auto admisorio de la demanda”.

Esta corporación se ha pronunciado en relación con la competencia para revocar los actos administrativos que han sido expedidos una vez se haya admitido la demanda de nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho, en el siguiente sentido:

“No obstante, considera la Sala, que la simple existencia del auto admisorio de la demanda no inhibe a la autoridad administrativa de resolver sobre la solicitud de revocación, teniendo en cuenta que la administración debe tener conocimiento de que la autoridad judicial ha proferido providencia en tal sentido(1)”.

En efecto, la administración pierde la competencia para revocar los actos administrativos acusados en la demanda una vez se le haya notificado de la misma, ya que es a partir de este momento que tiene conocimiento de que se ha impetrado una acción contenciosa administrativa en su contra.

En el caso sub examine, observa la Sala que los accionantes pretenden(2) la nulidad de las resoluciones 103 y 295 de 27 de septiembre de 2003; así como de los actos presuntos que se configuraron por la ocurrencia del silencio administrativo negativo al no resolverse los recursos interpuestos contra los mismos; la de los autos de mandamiento de pago MPREV 0006 y MPREV 0016 de 22 de noviembre de 2004, y de los actos presuntos negativos que se configuraron al no resolverse las excepciones propuestas contra los mandamientos de pago.

Frente a ello, debe reiterarse lo sostenido en otras oportunidades por esta corporación, en cuanto a que el Mandamiento de Pago no es objeto de control judicial, puesto que corresponde a un acto de trámite, dado que no pone fin al proceso de cobro, sino que, por el contrario, da inicio al mismo. A su vez, la orden de ejecución que contiene dicho acto no crea, modifica ni extingue una obligación diferente a la que se ejecuta, de modo que respecto del mismo no cabe el control jurisdiccional en acción de nulidad y restablecimiento del derecho al no ser un acto definitivo(3).

Por lo tanto, la Sala se abstendrá de pronunciarse en relación con los autos de mandamiento de pago MPREV 0006 y MPREV 0016 de 22 de noviembre de 2004, actos que no pueden ser objeto de pronunciamiento jurisdiccional, por ser actos de trámite; por lo que centrará su análisis en los demás actos acusados.

El Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta, de acuerdo con el material probatorio obrante en el expediente, expidió y revocó los actos administrativos materia de la presente litis, como a continuación pasa a citarse:

— Resolución RT-103 de 27 de septiembre de 2003(4), que declaró la existencia de la obligación a cargo del predio identificado con la referencia catastral 010800090006000, matrícula inmobiliaria 080-0073138-99, a nombre de Acosta Diazgranados Martha Cecilia, Acosta de De la Rosa Edelmira y Acosta De Curiel Olga, vigencias 2000 a 2002, por concepto de impuesto predial.

— Resolución RT-295 de 27 de septiembre de 2003(5), que declaró la existencia de la obligación a cargo del predio identificado con la referencia catastral 010800090007000, matrícula inmobiliaria 080-0073139-99, registrado a nombre de Acosta Diazgranados Martha Cecilia, Acosta de De la Rosa Edelmira y Acosta de Curiel Olga, vigencias 1993 a 2002, por concepto de impuesto predial.

— Auto de mandamiento de pago 295 de 2 de febrero de 2004(6), a cargo de Acosta de De la Rosa Edelmira, expedido con fundamento en la Resolución RT 295.

— Auto de mandamiento de pago 103 de 2 de febrero de 2004(7), a cargo de Acosta de De la Rosa Edelmira, expedida con fundamento en la Resolución RT 103.

—- Resolución(8) RV0054 de 15 de noviembre de 2004, por medio de la cual se revocó directa y oficiosamente el mandamiento de pago 295, para subsanar las irregularidades procesales presentadas en el procedimiento administrativo, porque no se conformó el litis consorcio necesario.

— Resolución(9) RV0043 de 15 de noviembre de 2004 por medio de la cual se revocó directa y oficiosamente el mandamiento de pago 103, al encontrar que no se había conformado el litis consorcio necesario.

— Auto mandamiento de pago(10) MPREV 0006 de 22 de noviembre de 2004, contra Edelmira Acosta de De la Rosa, Olga Acosta de Curiel y Martha Cecilia Acosta Diazgranados, dictado con fundamento en la Resolución RT 103.

— Auto Mandamiento de Pago(11) MPREV 0016 de 22 de noviembre de 2004, contra Rosa Edelmira Acosta de De la Rosa, Olga Acosta de Curiel y Martha Cecilia Acosta Diazgranados, dictado con fundamento en la Resolución RT 295.

— Resolución(12) 238 de 25 de febrero de 2005, notificada al apoderado de la parte actora el 3 de agosto de 2005, por medio de la cual se resuelven excepciones y se revocan actos administrativos dentro del proceso de cobro coactivo.

En este acto se revocó el mandamiento de pago MPREV 0016 para corregir las irregularidades procesales presentadas en el procedimiento administrativo de cobro, se concedió la prescripción de las vigencias anteriores al año gravable 1999, se aceptaron unas excepciones y se negaron otras, por no hallar mérito probatorio ni jurídico en su sustento y se ordenó dictar otros actos administrativos pertinentes y vincular al proceso a los señores Edelmira Acosta de la Rosa, Martha Acosta Diazgranados, Ana Tulia Curiel Acosta y Julio Alfonso Curiel Acosta, estos últimos en su calidad de herederos de la señora Olga Acosta Diazgranados de Curiel, con observancia de las causales que dieron origen a la revocatoria.

En la parte considerativa de esta resolución se hizo referencia a las excepciones interpuestas contra el mandamiento de pago y al título ejecutivo, así:

“Que dentro del mismo documento petitorio, se pueden recopilar las excepciones 3, 4, 10, 11 y 12 y darle la respectiva aclaración, por contener similitud en las pretensiones del recurrente: El título ejecutivo existente, según lo dispuesto en las normas pertinentes, cosa distinta es que este se halla (sic) dirigido en contra de una persona que la administración desconoce que falleció como es el caso concreto de la señora Olga Acosta de Curiel, infortunio este que invalida las actuaciones que se siguieron con posterioridad del fallecimiento del contribuyente y que como consecuencia de eso no se integró el litis consorcio necesario y obviamente ante el desconocimiento de tan sublime hecho no se citó a terceros que pudieran ser afectados con las resultas del proceso. Como consecuencia de los hechos antes mencionados es necesario realizar un nuevo título ejecutivo en el que se vinculen a: Ana Tulia Curiel Acosta y Julio Alfonso Curiel Acosta, herederos de Olga Isabel Acosta Diazgranados de Curiel, Edelmira Acosta de la Rosa y a Marta Acosta Diazgranados, con el propósito de hacer exigible la obligación a favor del distrito”.

Además dijo que a través de esta resolución se da respuesta al recurso de reposición interpuesto por la parte accionante y se niega el recurso de apelación, dada la revocatoria de los actos administrativos que dieron origen al presente proceso. Si bien no indicó el acto contra el cual se interpusieron los recursos se entiende que es contra el acto de determinación RT 295.

— Resolución(13) 1183 de 23 de mayo de 2005, notificada al apoderado de la parte demandante el 3 de agosto de 2005(14), por medio de la cual se resuelven excepciones y se revocan actos administrativos dentro del proceso de cobro coactivo, en la que se ordenó revocar el mandamiento de pago MPREV 0006; se concedió la prescripción de las vigencias anteriores al año gravable 1999, se aceptaron unas excepciones y se negaron otras por no hallar mérito probatorio ni jurídico en su sustento y se ordenó dictar otros actos administrativos pertinentes y vincular al proceso a los señores Edelmira Acosta de la Rosa, Martha Acosta Diazgranados, Ana Tulia Curiel Acosta y Julio Alfonso Curiel Acosta, estos últimos en su calidad de herederos de la señora Olga Acosta Diazgranados de Curiel, con observancia de las causales que dieron origen a la revocatoria.

En la parte considerativa de esta resolución se hizo referencia a las excepciones interpuestas contra el mandamiento de pago y al título ejecutivo, así:

“Que dentro del mismo documento petitorio, se pueden recopilar las excepciones 3, 4, 10, 11 y 12 y darle la respectiva aclaración, por contener similitud en las pretensiones del recurrente: El título ejecutivo existente, según lo dispuesto en las normas pertinentes, cosa distinta es que este se halla (sic) dirigido en contra de una persona que la administración desconoce que falleció como es el caso concreto de la señora Olga Acosta de Curiel, infortunio este que invalida las actuaciones que se siguieron con posterioridad del fallecimiento del contribuyente y que como consecuencia de eso no se integró el litis consorcio necesario y obviamente ante el desconocimiento de tan sublime hecho no se citó a terceros que pudieran ser afectados con las resultas del proceso. Como consecuencia de los hechos antes mencionados es necesario realizar un nuevo título ejecutivo en el que se vinculen a: Ana Tulia Curiel Acosta y Julio Alfonso Curiel Acosta, herederos de Olga Isabel Acosta Diazgranados de Curiel, Edelmira Acosta de la Rosa y a Marta Acosta Diazgranados, con el propósito de hacer exigible la obligación a favor del distrito”.

Además dijo que a través de esta resolución se da respuesta al recurso de reposición interpuesto por la parte accionante y se niega el recurso de apelación dada la revocatoria de los actos administrativos que dieron origen al presente proceso. Si bien no indicó el acto contra el cual se interpusieron los recursos se entiende que es contra el acto de determinación RT 103.

— Resolución(15) RT-78077 de 28 de marzo de 2005, que declaró la existencia de una obligación a cargo del predio de referencia catastral 010800090006000 y matrícula inmobiliaria 080-0073138-99, a nombre de Edelmira Acosta de De la Rosa, Olga Acosta de Curiel y Martha Cecilia Acosta Diazgranados, por concepto de impuesto predial vigencias 2000 a 2004.

— Resolución(16) RT-78088 de 28 de marzo de 2005, que declaró la existencia de una obligación a cargo del predio de referencia catastral 010800090007000 y matrícula inmobiliaria 080-0073139-99, a nombre de Edelmira Acosta de De la Rosa, Olga Acosta de Curiel y Martha Cecilia Acosta Diazgranados, por concepto de impuesto predial vigencias 1993 a 2004.

— Resolución(17) 1680 de 25 de julio de 2005, notificada el 3 de agosto de 2005, que revocó la resolución de cobro 78088 y resolvió excepciones; en cuya parte considerativa la entidad demandada señaló:

“En el acto mencionado(18) se declara la nulidad de lo actuado en el proceso y se ordena dictar los nuevos en su remplazo no obstante al emitir, la Resolución 78088 no se tuvo encuentra (sic) que la señora Olga Acosta de Curiel ya se encontraba difunta; por ello se procede a decretar la nulidad del acto incoado”.

— Resolución(19) 1681 de 25 de julio de 2005, que revocó la resolución de cobro 78077 y negó la excepción propuesta, indicando en la parte considerativa lo siguiente:

“En el acto mencionado(20) se declara la nulidad de lo actuado en el proceso y se ordena dictar los nuevos en su remplazo no obstante al emitir, la Resolución 78077 no se tuvo encuentra (sic) que la señora Olga Acosta de Curiel ya se encontraba difunta; por ello se procede a decretar la nulidad del acto incoado”.

Advierte la Sala, de la relación de los actos administrativos antes citados, que el Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta profirió las resoluciones RT 103 y 295 de 27 de septiembre de 2003 por medio de las cuales declaró la existencia de la obligación a cargo de los predios identificados con las referencias catastrales 010800090006000 y 010800090007000, actos que fueron revocados por la resoluciones 238 de 25 de febrero de 2005 y 1183 de 23 de mayo de 2005 argumentando en la parte considerativa de los mismos, la necesidad de expedir un nuevo título ejecutivo en que se vincularan a los herederos de la señora Olga Acosta de Curiel con el propósito de hacer exigible la obligación.

Luego, nuevamente la entidad demandada declaró la existencia de la obligación expidiendo para el efecto las resoluciones RT-78077 y RT-78088 de 28 de marzo de 2005; actos administrativos que fueron nuevamente revocados mediante las resoluciones 1680 y 1681 de 25 de julio de 2005. Es decir, los actos administrativos demandados y que constituían los títulos ejecutivos, fueron revocados al igual que los mandamientos de pago que se dictaron con fundamento en los mismos y contra los que se propusieron excepciones.

Ahora bien, el auto admisorio de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho fue proferido el 23 de octubre de 2006(21) y notificado al Distrito de Santa Marta el 1º de junio de 2007(22), es decir, cuando los actos acusados fueron revocados la entidad demandada aún no había perdido la competencia para hacerlo.

De otra parte, se entiende por sustracción de materia la desaparición de supuestos, hechos o normas que sustentan una acción, lo cual ocasiona que el juez no pueda pronunciarse porque se ha extinguido la causa que originó el acudir a la jurisdicción.

Al respecto esta Corporación, a través de la Sentencia de 17 de noviembre de 2006, proferida por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo, C.P. Héctor Romero Díaz, dijo:

“(…) frente a los actos particulares demandados, la Sala ha sostenido que es posible que se presente la sustracción de materia por no existir pretensiones que atender, motivo que conduciría a dictar fallo inhibitorio, dado que carece de objeto cualquier pronunciamiento de fondo. Lo anterior, habida cuenta de que “la sustracción de materia, admitida como causal para inhibirse, en este caso aparece por cuanto la relación sustancial o material que originó la litis ha variado de sentido al punto de ubicarse en el restablecimiento deprecado en el libelo”.

De lo antes transcrito, se colige que si las causas que originaron el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho desaparecen, el juez debe declararse inhibido para resolver el asunto ya que no hay objeto que se sujete a una sentencia. Por lo tanto, no se puede reconocer un derecho cuando este ha sido reconocido por la misma administración con antelación al periodo que tenía para resolver, sin perder competencia, esto es, antes de que se notificara el auto admisorio de la demanda.

No existiendo derecho alguno que restablecer, y teniendo en cuenta que las resoluciones demandadas fueron revocadas directamente por la administración por razones de legalidad, es forzoso concluir que en el proceso en cuestión no procede un pronunciamiento de fondo, razones por las cuales esta Sala, aunque comparte el análisis jurídico realizado por el a quo en el fallo apelado, al considerar que en el sub lite operó la sustracción de materia, modificará la providencia en tanto lo procedente era declararse inhibido para pronunciarse de fondo.

Finalmente, en lo concerniente a compulsar copias de las resultas del presente proceso a la Procuraduría General de la Nación, advierte la Sala que el recurrente no realizó manifestación alguna frente a la decisión del a quo de negar tal petición en consideración a que la administración había corregido los errores en que había incurrido, motivo por el cual no se accederá a ello.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

MODIFÍCASE el numeral primero de la sentencia apelada. En su lugar se dispone:

1. DECLÁRASE INHIBIDA para emitir pronunciamiento de fondo.

En lo demás, CONFÍRMASE la sentencia apelada.

Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al tribunal de origen y cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha».

(1) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. CP: Dr. Alfonso Vargas Rincón. 17 de abril de 2008. Actor: Álvaro Orlando Méndez Patarroyo.

(2) Folios 10 a 13 cuaderno principal.

(3) Sentencia de 23 de febrero de 2011, Consejero Ponente: William Giraldo Giraldo, expediente: 25000-23-27-000-2006-01104-01(17039).

(4) Folio 85.

(5) Folio 86.

(6) Folio 635.

(7) Folio 713.

(8) Folio 629.

(9) Folio 596.

(10) Folio 90.

(11) Folio 91.

(12) Folio 588.

(13) Folio 601.

(14) Folio 590.

(15) Folio 584.

(16) Folio 597.

(17) Folio 598.

(18) Hace referencia a la Resolución 238 de 2005.

(19) Folio 585.

(20) Hace referencia a la Resolución 1183 de 2005.

(21) Folio 746.

(22) Folio 755.