Sentencia 2005-00703/20116 de junio 15 de 2016

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero Ponente:

Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas

Rad.: 050012331000200500703-01

Núm. interno: 20116

Asunto: Contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho

Demandante: Centro de Terapia Renal Medellín Ltda.

Demandado: Municipio de Medellín.

Fallo

Bogotá, D.C., quince de junio de dos mil dieciséis.

EXTRACTOS: «3. Consideraciones de la Sala

La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por el municipio de Medellín contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia que anuló las resoluciones 1072 del 25 de marzo de 2004 y SH 17-665 del 8 de julio de 2004, expedidas por el municipio de Medellín, que liquidaron oficialmente el impuesto de industria y comercio de los años gravables 2001 y 2002, a cargo del demandante.

En los términos del recurso de apelación, le corresponde a la Sala decidir si están gravados con el impuesto de industria y comercio los ingresos que percibió la demandante durante los años 2001 y 2002, en su calidad de entidad prestadora de servicios de salud.

La Sala considera que esos ingresos no están gravados con el impuesto de industria y comercio, por las siguientes razones:

Sea lo primero precisar que el municipio de Medellín admite, en el recurso de apelación, que los ingresos que perciben las entidades prestadoras de servicios de salud, derivados del cumplimiento de los planes obligatorios de salud, no están gravados con el impuesto de industria y comercio. No obstante, insiste en que los actos administrativos demandados no son nulos porque los ingresos se habrían generado en la prestación de servicios de salud que “generan renta”.

En todo caso, del análisis de la Resolución 1072, que modificó las declaraciones privadas del impuesto de industria y comercio de los años 2001 y 2002 que presentó la demandante, se pueden advertir las verdaderas razones por las que el municipio demandado modificó las declaraciones. Dice el acto demandado:

“(…) es necesario aclarar que las actuaciones de la administración han sido en aplicación a las Leyes vigentes y que en los casos en particular las han interpretado en sus actuaciones administrativas, en busca de su verdadero sentido, así los particulares empleen su criterio para ajustar las determinaciones generales de la ley a su interés particular. Se discrepa de la interpretación de las mencionadas normas apoyados en elementos técnicos sobre los cuales se basó el Requerimiento Especial para concluir que la entidad no genera ingresos por concepto de Unidad de Pago por Capitación UPC, aun siendo una empresa del sector salud, sus ingresos están determinados por la prestación de servicios de salud y no por cuotas de afiliación de la población asistida y por ello se encuentra procedente el cobro de la sanción por existir ingresos dejados de declarar.

La Ley determinó quien maneja los recursos del Régimen Contributivo y Subsidiado de la seguridad social y exclusivamente le fue asignado a las Entidades Promotoras de Salud, Fondos de Solidaridad y Garantías y la ARP como recursos del Estado. Si bien la Ley prohíbe gravar a los hospitales, es de anotar que los hospitales locales, regionales o universitarios tenían funciones públicas sin carácter comercial y subsidiados por el mismo Estado, mas no para las clínicas que sus actividades son ejercidas por los particulares con un interés comercial, solo que después de la Ley 100 de 1993 se han dado grandes cambios y transformaciones internas en el Sistema Nacional de Salud en Colombia.

Con relación a la no sujeción con el Impuesto de Industria y Comercio de los ingresos por la prestación de servicios de salud, en Sentencia de la Corte Constitucional C-1040 de 2003 que declaró inexequible las expresiones: “en el porcentaje de Unidad de Pago por Capitación, UPC destinados obligatoriamente a la prestación de servicios de salud” artículo 111 de la Ley 788 de 2002, de donde se desprende que para las Instituciones Prestadoras de Salud, IPS, son deducibles de la base gravable del impuesto los ingresos provenientes del POS, es decir, los pagos recibidos de las Entidades Promotoras de Salud por la prestación de servicios a los afiliados de las EPS, con efecto a futuro y no retroactivo, es decir a partir del año 2004. Y para los ingresos provenientes de Prestación de Servicios de Salud a otras entidades, es decir, Medicina Prepagada, Compañías de Seguros en Salud y Particulares etc. Siguen siendo gravables en su totalidad con el Impuesto de Industria y Comercio.

Como se puede apreciar, el municipio de Medellín gravó los ingresos que percibió la demandante en los años 2001 y 2002, en su condición de IPS, porque interpretó, de una parte, que tales ingresos no proceden de afiliaciones al sistema de seguridad social en salud (UPC), que serían percibidas únicamente por las EPS y, de otra, porque, a su juicio, sólo a partir del año 2004, para las clínicas privadas, sería aplicable la sentencia de la Corte Constitucional C-1040 de 2003 que declaró inexequible las expresiones: “en el porcentaje de Unidad de Pago por Capitación, UPC destinados obligatoriamente a la prestación de servicios de salud” contenidas en el artículo 111 de la Ley 788 de 2002. Y en cuanto a “los ingresos provenientes de Prestación de Servicio de Salud a otras entidades, es decir, Medicina prepagada, Compañías de Seguros en Salud y Particulares etc.”, dijo que están gravados en su totalidad. Por eso, en los actos administrativos demandados el municipio no especificó qué ingresos corresponderían a planes obligatorios u a otros conceptos, pues, en realidad, bastó que la demandante no tuviera la calidad de EPS para justificar la adición de ingresos presuntamente gravados.

El revisor fiscal del Centro de Terapia Renal Medellín Ltda. certificó que “de conformidad con los registros contables de Centro de Terapia Renal Medellín Ltda. del total de los ingresos percibidos por los años 2001 y 2002, el 98% provienen de la prestación de servicios de salud.”(2), documento que no fue cuestionado por el municipio, pues, se insiste, para el municipio bastaba que la demandante no fuera EPS. Por tanto, decidió proponer la siguiente modificación de las declaraciones privadas del impuesto:

 

Año base2002
Base Gravable Anual$5.945.184.729
ICA$59.451.847
Impuesto de Avisos y Tableros$0
Retenciones$6.947.000
Impuesto a pagar$52.504.847
Sanción por inexactitud$23.740.675

 

Año base2001
Base Gravable Anual$4.830.932.657
ICA$48.309.326
Impuesto de Avisos y Tableros$0
Retenciones$12.234.000
Impuesto a pagar36.075.326
Sanción por inexactitud$10.320.208

 

En defensa de lo dicho y liquidado por el municipio, el demandante interpuso recurso de reconsideración contra la Resolución 1072 de 2004, en la que alegó lo siguiente:

“De lo transcrito previamente, resulta evidente, y así lo ha reiterado mi representada a lo largo de toda la actuación administrativa adelantada hasta ese momento, que la prohibición de gravar con ICA a las IPS surge, no a partir del artículo 111 de la Ley 788 de 2003 y la sentencia dictada por la Honorable Corte Constitucional en la cual declaró inexequible dicha norma como erróneamente lo señala el municipio, sino como consecuencia de una expresa prohibición constitucional y legal, la cual fue flagrantemente violada por parte del Municipio al gravar con ICA los ingresos de Centro de Terapia.

(…).

En el caso particular, los fundamentos que originaron la glosa de la administración solo se relacionan con el errado entendimiento por parte del Municipio de Medellín, acerca de que mi representada debe aumentar la base gravable para calcular el pago de ICA, cuando claramente las disposiciones aplicables para las IPS, señalan algo diferente. Como se dejó claro en el punto III anterior no es dable ni mucho menos conforme a derecho, la equivocada interpretación del Municipio referente a que la prohibición contenida en la Ley 14 de 1983 sólo opera para los hospitales públicos, con la subsecuente conclusión de que los hospitales privados si están sujetos al ICA, cuando en forma reiterada, se han presentado múltiples pronunciamientos en los cuales se desvirtúa por completo dicha interpretación.”

En el anterior contexto, la Sala advierte que en los actos administrativos demandados se parte del hecho de que la demandante percibió ingresos por la prestación de servicios de salud, pero sin precisar si tales ingresos tuvieron origen en el cumplimiento de planes obligatorios de salud o en el cumplimiento de otro tipo de planes o contratos. Se insiste en que, para el municipio demandado, por el solo hecho de no ser EPS, la demandante debía tributar sobre todos los ingresos brutos percibidos.

La Sala considera que al municipio demandado no le asiste razón pues, es un hecho no controvertido que el Centro de Terapia Renal de Medellín Ltda. es una institución prestadora de servicios de salud, domiciliada en la ciudad de Medellín, que presta los servicios de salud, médicos y terapéuticos en el área de la nefrología, tales como consulta, manejo de terapias de diálisis, hemodiálisis, diálisis peritoneal, trasplante de riñón y demás tratamientos renales(3).

Las instituciones prestadoras de servicios de salud son aquellas que prestan los servicios de salud, en su nivel de atención correspondiente, a los afiliados y beneficiarios dentro de los parámetros y principios señalados en la Ley 100 de 1993.

A efectos de garantizar la eficiencia del servicio, del artículo 185 de la Ley 100 de 1993 se deriva que las instituciones prestadoras de servicios de salud deben prestar esos servicios conforme con las reglas de la libre competencia y dentro del mercado de servicios de salud.

Precisamente, porque se parte del presupuesto de que, además del servicio público de salud, existe un mercado de servicios de salud, el parágrafo de la norma citada dispone que estas instituciones deben contar con un sistema contable que permita registrar los costos de los servicios ofrecidos, independientemente de que se presten en cumplimiento del plan obligatorio de salud.

A diferencia de lo previsto para las entidades promotoras de salud, a las que se les exige manejar en cuentas independientes del resto de rentas y bienes, el ingreso por concepto de la UPC, a las entidades prestadoras de servicios de salud sólo se les exige registrar los costos de los servicios ofrecidos.

Lo anterior tiene su razón de ser porque, en estricto sentido, quienes perciben como ingreso la unidad de pago por capitación son las entidades promotoras de salud. No obstante, como las instituciones prestadoras de servicios de salud son las que prestan los servicios de salud por encargo de las empresas promotoras de salud, servicios que se retribuyen con la UPC, con sujeción a los mecanismos de pago que para el efecto se pacten, es pertinente concluir que tales ingresos forman parte de los recursos de la seguridad social al tenor del artículo 48 de la Carta Política y, por lo tanto, no forman parte de la base gravable del impuesto de industria y comercio.

De tal forma que es errada la interpretación del municipio demandado, en el sentido de que solo las EPS están exentas del impuesto de industria y comercio.

Así mismo, no es pertinente interpretar que sólo a partir de la comunicación de la sentencia C-1048 de 2003, las EPS y las IPS están exentas del impuesto de industria y comercio.

Es menester precisar que la sentencia C-1048 de 2003 declaró inexequibles las expresiones "en el porcentaje de la Unidad de Pago Por Capitación, UPC, destinado obligatoriamente a la prestación de servicios de salud", "Este porcentaje será para estos efectos, del ochenta por ciento (80%) en el régimen contributivo y del ochenta y cinco por ciento (85%) de la UPC en el régimen subsidiado" contenidas en el artículo 111 de la Ley 788 de diciembre 27 de 2002.

La Corte consideró que el 100% de los ingresos que perciben las EPS por UPC son recursos de la seguridad social en salud, y por lo tanto, de conformidad con el artículo 48 de la Carta Política no se puede destinar ni utilizar para fines diferentes al sistema.

En el caso concreto se debe tener en cuenta que el municipio de Medellín fiscalizó las vigencias 2001 y 2002, años para los cuales no era aplicable la Ley 788 de 2002, pues todavía no se había expedido. Adicionalmente, la sentencia de la Corte Constitucional incide en el caso concreto en cuanto aclara, se reitera, que el 100% de la UPC no se puede destinar ni utilizar para fines diferentes al sistema.

En ese contexto, la principal razón que propuso el municipio demandado para gravar los ingresos que por servicios de salud percibió la demandante no se ajusta a derecho.

Ahora bien, valga reiterar, que la Sala ha precisado(4) que a los contribuyentes del impuesto de industria y comercio les corresponde probar la cuantía de los ingresos percibidos por la prestación de servicios de salud, cuando además de esos ingresos percibe otros que podrían estar gravados con el impuesto de industria y comercio.

En el caso concreto, la Sala aprecia que la demandante acreditó, mediante el certificado de revisor fiscal, que el 98% de los ingresos que percibió se originaron en la prestación de servicios de salud. Si bien ese certificado no discriminó qué cantidades podrían corresponder a planes obligatorios de salud y qué otras a otro tipo de planes o contratos de salud; por la forma en que se dio el debate en la actuación administrativa, es evidente que al municipio no le interesaba aclarar este aspecto puesto que, se insiste, la razón fundamental de su decisión se basó en la consideración de que solo los ingresos por UPC están exentos del impuesto de industria y comercio y que tales ingresos solo los perciben las EPS, condición de la que, por supuesto, carece el Centro de Terapia Renal. De manera que, cualquier esfuerzo que hubiera podido hacer la demandante por discriminar las cuantías de los ingresos percibidos por servicios de salud no habría satisfecho al municipio demando.

Las razones que anteceden son suficientes para confirmar la sentencia apelada, en cuanto anuló los actos demandados y declaró en firme las declaraciones privadas del impuesto de industria y comercio.

Finalmente, la Sala modificará la orden de devolver las sumas que la demandante hubiera pagado como consecuencia de los actos anulados, porque esta pretensión no se deriva de la declaratoria de nulidad de los actos demandados.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. MODIFÍCASE el numeral segundo de la sentencia 8 de noviembre de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, el que queda así:

2. Como consecuencia de la anterior declaración, se RESTABLECE EL DERECHO en el sentido de DECLARAR en firme las Declaraciones de Industria y Comercio y Avisos del año base 2001 – periodo gravable 2002 presentada el día 30 de abril de 2002, y del año base 2002 – periodo gravable 2003 presentada el día 30 de abril de 2003, por la sociedad Centro de Terapia Renal Medellín Ltda.

2. CONFÍRMASE en lo demás la sentencia apelada.

Cópiese, notifíquese, comuníquese. Devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha».

2 Folio 17 del expediente.

3 De acuerdo con el formulario de inscripción en el registro especial de prestadores de servicios de salud y el certificado de existencia y representación visibles en los folios 4 y 8 del expediente.

4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Bogotá, D.C., 14 de mayo de 2015. Radicación: 760012331000200900429-01. Núm. interno: 19357. Demandante: Fundación Valle Del Lili. Demandado: Municipio de Santiago de Cali. Impuesto de industria y comercio – Año 2005.