Sentencia 2005-00796 de agosto 25 de 2011

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Rad.: 66001-2331-000-2005-00796-01

Consejero Ponente:

Dr. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta

Actor: Jose Freddy Arias Herrera y otro

Demandado: Concejo Municipal de Pereira

Referencia: Apelación sentencia. Acumulado proceso 66001-23-31-000-2005-00956-01

Bogotá, D.C., veinticinco de agosto de dos mil once.

EXTRACTOS: «Consideraciones

1. Problema jurídico a resolver.

Los apoderados del municipio de Pereira y del instituto municipal de tránsito y transporte de la misma entidad territorial, interpusieron en tiempo recurso de apelación contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda el 25 de enero de 2007, mediante la cual se declaró la nulidad de los numerales 26 y 27 del artículo 1º del Acuerdo Municipal 29 de 2004, “Por medio del cual se fijan los derechos de cobro por los servicios que presta el Instituto Municipal de Tránsito y Transporte de Pereira”, en virtud de los cuales se fijaron los derechos anuales de semaforización para motos y vehículos.

Al expresar su desacuerdo con la anterior determinación, reiteraron los recurrentes los mismos argumentos que expusieron en el curso de la primera instancia, al momento de contestar la demanda y de presentar sus alegatos de conclusión. Por lo mismo, se trata de establecer si los “derechos anuales de semaforización” a que aluden los numerales demandados, tienen el carácter de tasa o impuesto y si el Concejo Municipal de Pereira tenía asignada o no la competencia para regular esa materia, al amparo de las disposiciones constitucionales y legales que invocó dicha corporación al proferir del acuerdo que aquí se cuestiona. En otras palabras, es preciso determinar en esta segunda instancia, si la sentencia recurrida debe ser revocada o confirmada.

2. Las normas acusadas.

Las disposiciones cuya nulidad de pretende son del siguiente tenor literal:

Acuerdo 29 de 30 de julio de 2004

“Por medio del cual se fijan los derechos de cobro por los servicios que presta el Instituto Municipal de Tránsito y Transporte de Pereira”

El Concejo de Pereira,

en uso de sus facultades constitucionales y legales, especialmente las conferidas por los artículos 313, 338 inciso 2º de la Constitución Política, artículos 2º literal D, artículo 32 numeral 7º de la Ley 136 de 1994 y artículo 168 de la Ley 768 de 2002,

ACUERDA:

ART. 1º—Fijar los derechos de costos correspondientes a los trámites y servicios prestados por el Instituto Municipal de Tránsito y Transporte de Pereira, así

[…].

OrdenConceptoValor tarifa en SMDLV
26Derecho (sic) de (sic) anuales de semaforización para motos1,5
27Derechos anuales de semaforización para vehículos2,5

[…].

3. Examen del recurso.

Considera la Sala que la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Pereira debe ser confirmada, pues los numerales acusados del artículo 1º del Acuerdo 39 de 2004 expedido por el Concejo Municipal de Pereira, son contrarios al ordenamiento jurídico superior.

Con el objeto de reafirmar las razones que llevaron al a quo a decretar la nulidad de los actos demandados, es preciso tener en cuenta lo siguiente:

En fallo proferido por la Sección Primera del Consejo de Estado el 27 de mayo de 2010, al precisar los conceptos de “impuesto” y “tasa”, señaló:

[…] los conceptos de “impuesto” y “tasa” tienen en el derecho nacional una connotación jurídica particular y concreta que los hace sustancialmente diferentes entre sí y que, por contera, impide su uso indiscriminado, precisamente por referirse a instituciones que son de suyo distintas, tanto en sus alcances e implicaciones como en su ámbito de aplicación. Sobre este punto particular, la Sala, en sentencia de fecha 6 de mayo de 2010, Radicación 73001 2331 000 2006 00094 01, Actor: Ecopetrol, C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, tuvo la oportunidad de expresar las siguientes reflexiones, que por su pertinencia deben ser traídas a este debate procesal: En la providencia antes mencionada se anotó textualmente lo que sigue:

En la teoría general de la hacienda pública se denomina tasa a un gravamen que tiende a la recuperación del costo de un bien o servicio ofrecido por el Estado”.

De suerte que inequívocamente las autoridades del ente territorial concibieron y establecieron el gravamen en cuestión con el carácter de tasa, en toda su connotación técnico jurídica.

Por lo tanto, es menester verificar si el gravamen enjuiciado encuadra en la figura tributaria de tasa en la que el municipio la ha subsumido. Al respecto, sirve traer uno de los tantos pronunciamientos de esta jurisdicción sobre el tema, consignado en sentencia de esta Sala(1), en donde se dice que “La Tasa es un tributo que se origina en la prestación de un servicio individualizado del Estado al contribuyente. Solo lo paga quien lo utiliza. Se considera como un precio que cobra el Estado por el servicio prestado”’(2) (la negrilla es propia del texto, pero el subrayado es de la Sala).

Significa entonces un pago que se hace por un servicio estatal que se recibe de manera individual y directa, de modo que hay una relación directa y biunívoca entre el pago y el servicio, que usualmente es de carácter administrativo, y cuyo monto responde al cálculo del costo en que se incurre para su prestación y el pago constituye una contraprestación al beneficio personal que se recibe y busca permitirle al Estado cubrir o recuperar tales costos.

Esa connotación es la que está consignada en el artículo 338, inciso segundo, de la Constitución Política, en cuanto dispone lo siguiente:

“La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos”.

De modo que el hecho causal del tributo es la prestación directa y específica de un determinado servicio prestado por el Estado a un persona individualmente considerada; luego el sujeto pasivo es justamente esa persona que recibe o se beneficia del servicio, y su causación se da en el momento en que éste se recibe, por ende, el pago también se ha de hacer en el ese momento, de que la tasa se enmarca y está determinada por circunstancias concretas e individualizables.

Llegado a este punto, la pregunta que surge es la de si el servicio de alumbrado público se da dentro de esas circunstancias, teniéndose de manera obvia una respuesta negativa, en razón a que tal servicio es colectivo y general, de modo que no se presta a nadie en particular, sin que sea posible establecer el grado o la magnitud de beneficio que puedan recibir las personas, naturales o jurídicas individualmente consideradas, que incluso lo pueden ser independientemente de que las personas naturales habiten o no en el municipio correspondiente.

De allí que la Sección Cuarta de esta corporación(3) tenga dicho que “no es posible atribuirles a los habitantes, individualmente considerados, un consumo de alumbrado público, pues el destino del servicio no se dirige específicamente a un particular, sino a aquellos espacios públicos que precisamente ‘no se encuentren a cargo de ninguna persona natural o jurídica de derecho privado o público, diferente del municipio’(4)”, y que la Comisión de Regulación de Energía y Gas-CREG, mediante la Resolución 043 de 1995, defina el servicio de alumbrado público en la siguiente forma:

“Es el servicio público consistente en la iluminación de las vías públicas, parques públicos, y demás espacios de libre circulación que no se encuentren a cargo de ninguna persona natural o jurídica de derecho privado o público, diferente del municipio, con el objeto de proporcionar la visibilidad adecuada para el normal desarrollo de las actividades tanto vehiculares como peatonales. También se incluirán los sistemas de semaforización y relojes electrónicos instalados por el municipio. Por vías públicas se entienden todos los senderos peatonales y públicos, calles y avenidas de tránsito vehicular”.

Esa definición ha sido acogida en norma superior, comoquiera que se incluyó en artículo 2º del Decreto Reglamentario 2424 del 18 de julio de 2006 “Por el cual se regula la prestación del servicio de alumbrado público”, así:

“ART. 2º—Definición servicio de alumbrado público. Es el servicio público no domiciliario que se presta con el objeto de proporcionar exclusivamente la iluminación de los bienes de uso público y demás espacios de libre circulación con tránsito vehicular o peatonal, dentro del perímetro urbano y rural de un municipio o Distrito. El servicio de alumbrado público comprende las actividades de suministro de energía al sistema de alumbrado público, la administración, la operación, el mantenimiento, la modernización, la reposición y la expansión del sistema de alumbrado público (el resaltado es de la Sala).

PAR.—La iluminación de las zonas comunes en las unidades inmobiliarias cerradas o en los edificios o conjuntos residenciales, comerciales o mixtos, sometidos al régimen de propiedad respectivo, no hace parte del servicio de alumbrado público y estará a cargo de la copropiedad o propiedad horizontal. También se excluyen del servicio de alumbrado público la iluminación de carreteras que no estén a cargo del municipio o Distrito”.

Por consiguiente, el servicio de alumbrado público no puede ser susceptible de tasa, dada justamente esa ausencia de relación directa e individualizada en su prestación.

En virtud de esas circunstancias de generalidad e impersonalidad, precisamente lo que el legislador ha autorizado es la fijación de un impuesto, que como es sabido tiene características y elementos opuestos a la tasa, en tanto en cuanto tiene como hecho generador situaciones que no comportan una prestación directa e individual y su pago no es, entonces una contraprestación.

Como bien se puede observar, la Sala ya tiene claramente establecido que el servicio de alumbrado público, por expresa definición legal, incluye la prestación del servicio de semaforización. Por lo anterior, ha de entenderse también que todo lo concerniente a la administración, operación, mantenimiento, modernización, reposición y expansión del equipamiento del sistema de semaforización, se encuentra igualmente comprendido dentro del concepto de alumbrado público.

Según el criterio de la Sala, no resulta acertado entender que los costos inherentes a la prestación del servicio de semáforos en la ciudad de Pereira, puedan trasladarse de manera particular y exclusiva a los propietarios de las motos y vehículos registrados ante la autoridad de tránsito de dicho municipio, mediante el cobro de tasas por “derechos de costo”, por tratarse precisamente de un servicio que se presta en forma general e indiscriminada a todo el universo de peatones y conductores de vehículos que transitan por las vías de uso público que conforman el equipamiento urbano de dicha ciudad.

Expresado en otros términos, comoquiera que los beneficios derivados de su prestación no son individualizados, exclusivos ni directos para los propietarios de motos y automóviles registrados ante el Instituto Municipal de Tránsito y Transporte de Pereira, no resulta jurídicamente viable ni equitativo que se les obligue a asumir la totalidad del costo del servicio, cuando esa carga, por ser de naturaleza colectiva, debe ser asumida por toda la sociedad. Entender lo contrario, equivaldría a desconocer el principio de igualdad frente a las cargas públicas, que presupone precisamente la asunción de ese tipo de cargas por toda la colectividad, a través instrumentos como el impuesto de alumbrado público, en razón de los alcances universales de los beneficios que se derivan de su prestación.

En tales circunstancias, el hecho de haber imputado la responsabilidad de su financiamiento a ese segmento de la población, soslayando la ausencia del elemento esencial y característico que es propio de toda tasa, esto es, la prestación directa y específica de un determinado servicio prestado por el Estado a una persona individualmente considerada, contraviene en opinión de la Sala el ordenamiento jurídico, no tanto por haber creado un gravamen al servicio de semaforización, sino básicamente por el hecho haberle dado ese carácter de tasa, de suyo impropio y violatorio del principio de legalidad.

No puede perderse de vista que artículo 1º literal C de la Ley 97 de 1913, facultó de manera expresa a los concejos municipales para “crear libremente” algunos impuestos y contribuciones, dentro de los cuales figura precisamente el “impuesto sobre el servicio de alumbrado público”, que como ya se señaló, involucra o cobija el servicio de semaforización.

En ese orden de ideas, considera la Sala que los apartes demandados deben desaparecer de la vida jurídica, por ser contrarios a las disposiciones constitucionales y legales invocadas por los actores, en tanto y en cuanto la facultad para crear esa tasa en el ámbito municipal, adolece de sustento jurídico.

Al fin y al cabo, no puede perderse de vista que la autonomía que el artículo 287 de la Constitución reconoce a las entidades territoriales, debe ser ejercida “… dentro de los límites de la Constitución y la ley”.

En ese mismo sentido, el artículo 313-4 superior, al referirse a la facultad que ostentan los concejos municipales para votar los tributos locales, expresa en forma inequívoca y perentoria que el ejercicio de tales potestades solamente puede darse “… de conformidad con la Constitución y la ley”, lo cual concuerda con lo dispuesto por el artículo 121 de la Carta, en donde se establece que “Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley”.

Si bien es cierto que el artículo 168 de la Ley 769 de 2002 establece que “Los ingresos por concepto de derechos de tránsito solamente podrán cobrarse de acuerdo con las tarifas que fijen los concejos […]” ha de concluirse que como los servicios de semaforización no forman parte de esa categoría sino del servicio de alumbrado público de acuerdo con lo previsto por el artículo 1º de la Resolución CREG-01 de 1994, se infiere sin mayor esfuerzo que tales corporaciones administrativas no están legalmente facultadas fijar tarifas por ese concepto.

La ocasión es propicia para señalar también que para los fines de la presente decisión, resulta totalmente irrelevante que el funcionamiento y la estabilidad financiera del Instituto Municipal de Tránsito y Transporte de Pereira, dependan en buena medida del recaudo de la tasa consagrada en el artículo 1º numerales 26 y 27 del Acuerdo 29 de 2004, pues no puede perderse de vista que en este tipo de procesos no se juzgan las razones de oportunidad y conveniencia que pudieren justificar la adopción de este tipo de medidas, sino la conformidad de las mismas con el ordenamiento jurídico. Dicho de otra manera, el examen de los actos acusados se limita simple y llanamente a determinar su legalidad y no su utilidad y conveniencia.

A partir de los argumentos expuestos, se concluye que las entidades recurrentes no lograron infirmar la legalidad ni la corrección de la providencia apelada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,

FALLA

1. CONFIRMAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda el día 25 de enero de 2007, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. Se reconoce a la abogada Kely Johana Franco Salgado como apoderada del municipio de Pereira de conformidad con el poder que obra a folio 85 de este cuaderno.

3. En firme esta decisión, archívese el expediente.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del 25 de agosto de 2011».

(1) Sentencia de 26 de abril de 2007, expediente Radicación 25000 2324 000 2003 00834 02, Consejero Ponente Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta.

(2) Cfr. Juan Rafael Bravo Arteaga, op. cit., págs. 24 a 29.

(3) Sentencia de 11 de septiembre de 2006, Radicación 2002 03523 01 (15344), Consejera Ponente Dra. Ligia López Díaz.

(4) Resolución 043 del 23 de octubre de 1995 CREG; artículo 1º.