Sentencia 2005-00832 de julio 18 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 2005-00832-01

Consejera Ponente:

Dra. María Elizabeth García González

Recurso de apelación contra la sentencia de 31 de enero de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre

Actor: Enrique Carlos Román Estrada

Bogotá, D.C., dieciocho de julio de dos mil trece.

EXTRACTOS: «V. Consideraciones de la Sala:

En orden a dirimir la controversia, la Sala analizará los siguientes temas: 1) El objeto del litigio; 2) análisis y procedencia del principio de unidad de materia; y, 3) el caso concreto.

1) El objeto del litigio.

Considera el apelante que el Acuerdo 008 de 19 de mayo de 2004, emanado del Concejo Municipal de San Benito Abad, “por medio del cual se conceden unas facultades al alcalde municipal para promover, negociar y celebrar un acuerdo de reestructuración de pasivos del municipio..., en los términos de la Ley 550 de 1999”, es violatorio del principio de unidad de materia previsto en la Constitución Política, en la ley y en reiteradas jurisprudencias de la Corte Constitucional.

Por tal motivo, procede la Sala a analizar como primera medida el principio de unidad de materia (su noción, aplicabilidad y cobertura), para luego descender al evento sub lite.

2) Análisis y procedencia del principio de unidad de materia.

Sea lo primero señalar que el principio de unidad de materia, en su acepción más general, significa que todas las disposiciones que integran un proyecto de acto jurídico general, impersonal y abstracto (por ejemplo: la ley, la ordenanza departamental o el acuerdo municipal o distrital) emanado de una corporación colegiada de elección popular (congreso, asambleas y concejos), deben guardar correspondencia conceptual con su núcleo temático, el cual, a su vez, se deduce del título del mismo.

En este sentido, vemos cómo, en relación con la ley por ejemplo, el artículo 158 de la Constitución Política establece que: “Todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. El presidente de la respectiva comisión rechazará las iniciativas que no avengan con ese precepto, pero sus decisiones serán apelables ante la misma comisión...” (destacado fuera de texto).

Esta disposición constitucional transcrita encuentra desarrollo en el artículo 148 de la Ley 5ª de 1992 (reglamento del Congreso de la República) que a la letra reza: “Cuando un proyecto haya pasado al estudio de una comisión permanente, el presidente de la misma deberá rechazar las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con una misma materia. Sus decisiones serán apelables ante la comisión” (resaltado fuera de texto).

A su vez, el artículo 193 del mismo estatuto legal, en consonancia con el artículo 169 constitucional, dispone que el título de las leyes debe corresponder con su contenido.

El principio de unidad de materia no es ajeno a los actos generales, impersonales y abstractos expedidos por las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales, es decir, las ordenanzas y los acuerdos.

En efecto, el artículo 72 de la Ley 136 de 1994 establece que: “Todo proyecto de acuerdo debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. La presidencia del concejo rechazará las iniciativas que no se avengan con este precepto pero sus decisiones serán apelables ante la corporación” (se destaca por la Sala). Este mismo tenor se establece en el artículo 107 del Decreto 1333 de 1986, por medio del cual se expide el Código de Régimen Municipal.

La jurisprudencia constitucional ha identificado tres (3) propósitos esenciales a los que atiende el principio de unidad de materia: (i) procurar que la aprobación de las leyes sea el resultado de un debate democrático; (ii) asegurar la transparencia en el proceso de formación de las leyes; y, (iii) evitar la dispersión normativa.

En relación con estos objetivos, la Corte Constitucional ha señalado que: “...el principio de unidad de materia tiene la virtualidad de concretar el principio democrático en el proceso legislativo pues garantiza una deliberación pública y transparente sobre temas conocidos desde el mismo surgimiento de la propuesta. Permite que la iniciativa, los debates y la aprobación de las leyes se atengan a unas materias predefinidas y que en esa dirección se canalicen las discusiones y los aportes previos a la promulgación de la ley. Esa conexión unitaria entre las materias que se someten al proceso legislativo garantiza que su producto sea el resultado de un sano debate democrático en el que los diversos puntos de regulación han sido objeto de conocimiento y discernimiento. Con ello se evita la aprobación de normas sobre materias que no hacen parte o no se relacionan con aquellas que fueron debatidas y se impide el acceso de grupos interesados en lograr normas no visibles en el proceso legislativo. De este modo, al propiciar un ejercicio transparente de la función legislativa, el principio de unidad de materia contribuye a afianzar la legitimidad de la instancia parlamentaria”(1). Se obvian así, conforme lo ha señalado la Corte, “...las incongruencias legislativas que aparecen en forma súbita, a veces inadvertida e incluso anónima, en los proyectos de ley, las cuales no guardan relación directa con la materia específica de dichos proyectos. Estas incongruencias pueden ser, entonces, el resultado de conductas deliberadas que desconocen el riguroso trámite señalado en la Constitución para convertir en ley las iniciativas legislativas”(2).

Adicionalmente, el principio de unidad de materia contribuye a consolidar el principio de seguridad jurídica porque, de un lado, asegura la coherencia interna de las leyes las cuales no obstante que pueden tener diversidad de contenidos temáticos, deben contar siempre con un núcleo de referencia que les de unidad y que permita que sus disposiciones se interpreten de manera sistemática y, por otro lado, evita que sobre la misma materia se multipliquen las disposiciones en distintos cuerpos normativos, con el riesgo de que se produzcan inconsistencias, regulaciones ocultas e incertidumbre para los operadores jurídicos.

Ahora bien, la misma Corte Constitucional ha señalado que el examen de juridicidad (constitucionalidad y/o legalidad) de una norma desde la perspectiva de la unidad de materia debe realizarse con una cierta flexibilidad, que permita armonizar dicho principio con el principio democrático.

En este sentido ha señalado esa corporación que: “...la aplicación de un criterio riguroso en el control constitucional de las leyes, para verificar su sumisión al principio de unidad de materia, restringiría la posibilidad de desplazamiento del legislador por los diferentes temas sometidos a su regulación; impediría la expedición de normatividades integrales y promovería la profusión de leyes de sectorización extrema”(3). Por esta razón, la Corte ha precisado que: “solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de las cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistemática con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporadas en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley”(4).

Lo expuesto hasta ahora, le permite colegir a la Sala que la unidad de materia no excluye la posibilidad de que en un proyecto de acto jurídico (ley, ordenanza o acuerdo) se incluyan diversos contenidos temáticos, siempre y cuando entre ellos sea posible establecer alguna relación de conexidad objetiva entre tales contenidos y que pretendan todos las mismas finalidades previstas en el título de la ley, todo ello en consonancia con el principio democrático.

3) Del caso concreto.

Procede la Sala a determinar si, tal como lo señala el apelante, el Acuerdo 008 de 2004, expedido por el Concejo Municipal de San Benito Abad - Sucre, viola el principio constitucional y legal de la unidad de materia.

A juicio del apelante dicho acto administrativo otorga facultades adicionales en cabeza del alcalde municipal, que no guardan ninguna relación con el propósito primigenio del mismo, cual es el de “...promover, negociar y celebrar un acuerdo de reestructuración de pasivos... en los términos de la Ley 550 de 1999”.

Debe señalarse, primeramente, que la Ley 550 de 1999 extendió a las entidades territoriales la posibilidad de acudir a los instrumentos de intervención de que trata esta ley con la finalidad de asegurar la prestación de los servicios a su cargo y el desarrollo de las regiones. En este sentido, los acuerdos de reestructuración de pasivos se constituyen en un mecanismo temporal de organización financiera, administrativa y contable para las entidades territoriales, que les permiten tomar las medidas conducentes a su recuperación y viabilidad institucional.

Es así como el artículo 58 de la citada ley de intervención económica establece en sus numerales 2º y 3º:

“2. Para efectos de la celebración del acuerdo, el gobernador o alcalde deberá estar debidamente facultado por la asamblea o concejo, autorización que comprenderá las operaciones presupuestales necesarias para dar cumplimiento al acuerdo.

3. En el acuerdo de reestructuración se establecerán las reglas que debe aplicar la entidad territorial para su manejo financiero o para la realización de las demás actividades administrativas que tengan implicaciones financieras” (se destaca y subraya por la Sala).

De la disposición transcrita, se extrae que las facultades que se otorgan al representante legal de la entidad pública, en este caso, al alcalde municipal, para efectos de la reestructuración de los pasivos de la entidad pública, deberán comprender, a su vez, todo el conjunto de facultades y potestades legales necesarias para nivelar o equilibrar las finanzas del respectivo ente municipal.

El acto jurídico acusado (Acu. 008/2004) contiene una serie de facultades para el alcalde municipal que se refieren a:

• Solicitar y celebrar un acuerdo de reestructuración de pasivos en los términos de la Ley 550 de 1999 (art. 1º).

• Negociar y conciliar las acreencias existentes en el municipio (art. 2º).

• Realizar todos los traslados y ajustes presupuestales necesarios para dar cumplimiento al acuerdo, según los términos de la Ley 550 de 1999 (art. 3º).

• Expedir todos los actos administrativos requeridos y que estén orientados al cumplimiento del saneamiento fiscal de acuerdo con la Ley 617 de 2000 (art. 4º).

• Fijar o modificar la estructura orgánica del municipio, lo mismo que la escala de remuneración salarial. Para lo cual podrá crear, suprimir o fusionar dependencias o empleos del orden municipal (art. 5º).

• Contratar nuevos empréstitos y reestructurar la deuda con el fin de darle estricto cumplimiento al acuerdo (art. 6º).

• Celebrar contratos de fiducia de recaudos, administración, pagos y garantías con los recursos que percibe y cualquier otro convenio o contrato con entidades públicas o privadas con el fin de cumplir lo establecido en la Ley 550 de 1999 (art. 7º).

• Realizar cruces de cuentas entre acreedores y cancelar el valor de los impuestos, tasas, multas y contribuciones a su cargo que administre el municipio (art. 8º).

• Enajenar, vender, permutar, ceder o efectuar daciones en pago los bienes muebles, inmuebles o acciones de propiedad del municipio y en general las atribuciones inherentes para el normal desarrollo de la celebración del acuerdo de reestructuración de pasivos (art. 9º).

• Reorientar las rentas del municipio (art. 10).

Para la Sala todas estas facultades son otorgadas al alcalde municipal con el exclusivo propósito de dar cabal cumplimiento al acuerdo de reestructuración que celebre el municipio con la finalidad de sanear sus finanzas. Así se desprende del undécimo artículo del acuerdo demandado al señalar que: “Las anteriores facultades serán por el término de duración del proceso de reestructuración de pasivos del municipio en los términos de la Ley 550 de 1999, y podrán ser utilizadas por el ejecutivo municipal de manera exclusiva para la aplicación de las leyes referidas anteriormente” (negrillas y subrayas fuera de texto).

No podría la Sala, so pretexto de declarar la nulidad del Acuerdo 008 de 2004, aplicar una interpretación restringida y limitada del principio de unidad de materia, en detrimento del principio democrático.

Al efecto, ha señalado la Corte Constitucional:

“[La] comprensión generosa de la unidad temática de una ley no es caprichosa sino que es una concreción del peso del principio democrático en el ordenamiento colombiano y en la actividad legislativa. En efecto, si la regla de la unidad de materia pretende racionalizar el proceso legislativo y depurar el producto del mismo, al hacer más transparente la aprobación de las leyes y dar coherencia sistemática al ordenamiento, no es congruente interpretar esta exigencia constitucional de manera tal que se obstaculice indebidamente el desarrollo de la actividad legislativa. Por ello esta Corte ha señalado que solamente deben retirarse del ordenamiento jurídico ‘aquellos apartes, segmentos o proposiciones respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática y sistémica con la materia dominante de la misma’”(5).

Del análisis precedente concluye la Sala que el Acuerdo 008 de 2004 no viola el principio estudiado y, por el contrario, todas sus disposiciones guardan una estrecha relación de causalidad teleológica y temática con el título y propósito del mismo, es decir, facultar al alcalde municipal para celebrar los actos correspondientes a la reestructuración del pasivo municipal, razón por la cual habrá de confirmarse la sentencia suplicada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia de 31 de enero de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de 18 de julio de 2013».

(1) Sentencia C-501 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño.

(2) Sentencia C-523 de 1995, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

(3) Sentencia C-540 de 2001.

(4) Sentencia C-025 de 1993.

(5) Sentencia C-597 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero.