Sentencia 2005-00902 de abril 21 de 2016

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “A”

Consejero Ponente:

Dr. Gabriel Valbuena Hernández

Rad.:05001 23 31 000 2005 00902 01 (3147–2014)

Actor: Fredy Alberto Vanegas Lotero

Demandado: Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA

Bogotá, D.C, veintiuno de abril de dos mil dieciséis.

EXTRACTOS: «Considera

Problema jurídico

Se contrae a determinar si al actor le asiste el derecho al reconocimiento del contrato realidad, durante los periodos en que se vinculó con el SENA Regional Antioquia, mediante contratos de prestación de servicios con el consecuente pago de los salarios y prestaciones propias de una relación laboral.

A fin de desatar la cuestión litigiosa, inicialmente es preciso aludir al desarrollo jurisprudencial en torno a la figura del contrato realidad, para luego del análisis del acervo probatorio definir si en el caso concreto al accionante le asiste la razón en lo que pretende.

Jurisprudencia sobre el contrato realidad

La Corte Constitucional al examinar la exequibilidad del numeral 3° del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, determinó la posibilidad que existe de celebrar contratos de prestación de servicios con las entidades del sector público, y luego de definir sus características y establecer las diferencias con el contrato de trabajo señaló, que el ejercicio de tal potestad se ajusta a la Carta Política, siempre y cuando la administración no lo utilice para esconder la existencia de una verdadera relación laboral personal, subordinada y dependiente(4).

Por su parte, esta corporación en varias decisiones(5) ha reiterado la necesidad de que cuando se trata de una relación laboral, se acrediten fehacientemente los tres elementos que le son propios, a saber: la prestación personal del servicio, la remuneración y en especial, la subordinación y dependencia del trabajador respecto del empleador.

Tal posición se opone a la expuesta en anterior jurisprudencia de esta Sección, en la que se sostuvo, que entre contratante y contratista podía existir una relación coordinada para el desarrollo eficiente de la labor encomendada, que incluía el cumplimiento de un horario y el hecho de recibir instrucciones de los superiores o reportar informes sobre resultados, sin que ello significara necesariamente la configuración del elemento subordinación(6).

En la actualidad se tiene, que para acreditar la existencia de una relación laboral es necesario probar los tres elementos referidos; especialmente, que el supuesto contratista desempeñó una función en las mismas condiciones de subordinación y dependencia que sujetarían a cualquier otro servidor público.

A contrario, se constituye una relación contractual, que se rige por la Ley 80 de 1993 cuando: se pacta la prestación de servicios relacionados con la administración o funcionamiento de la entidad pública; el contratista es autónomo en el cumplimiento de la labor contratada; se le pagan honorarios por los servicios prestados; y, la labor convenida no puede realizarse con personal de planta o requiere conocimientos especializados.

Sobre esta última condición para suscribir contratos de prestación de servicios, vale la pena señalar, que se debe restringir a aquellos casos en los que la entidad pública requiere adelantar labores ocasionales, extraordinarias, accidentales o que temporalmente exceden su capacidad organizativa y funcional; porque, si contrata por prestación de servicios, personas que deben desempeñar exactamente las mismas funciones que de manera permanente se asignan a los demás servidores públicos, se desdibuja dicha relación contractual.

Entonces, cuando se logra desvirtuar el contrato de prestación de servicios, inexorablemente se impone el reconocimiento de las prestaciones sociales generadas, atendiendo a la causa jurídica que sustenta verdaderamente dicho restablecimiento, que no es otra, que esa relación laboral que se ocultó bajo el manto solapado de un contrato estatal; ello, en aplicación de los principios de igualdad y de irrenunciabilidad de derechos en materia laboral, consagrados respectivamente en los artículos 13 y 53 de la Carta Fundamental. Con lo que se superó esa prolongada tesis que prohijaba la figura indemnizatoria como resarcimiento de los derechos laborales conculcados(7).

En cuanto a la prescripción de los derechos prestacionales derivados del contrato realidad, otrora esta Sección concluyó sobre su no prescripción, en tanto su exigibilidad es imposible antes de que se produzca la sentencia, porque es en tal decisión judicial en la que se declara la existencia de la relación laboral, dado su carácter constitutivo; es decir, que es a partir del fallo, que nace a la vida jurídica el derecho laboral reclamado y por tanto, no podía operar en estos casos el fenómeno procesal extintivo(8).

Sin embargo, con el paso del tiempo se determinó, que aunque es cierto, que es desde la sentencia, que se hacen exigibles las prestaciones derivadas del contrato realidad, también lo es, que el particular debe reclamar el reconocimiento de su relación laboral dentro de un término prudencial, que no exceda la prescripción de los derechos que pretende; lo que significa, que debe solicitar la declaratoria de la existencia de esa relación en un término no mayor a 3 años(9).

Teniendo en cuenta el tratamiento jurisprudencial que se ha dado a los contratos realidad, se concluye en cuanto a su configuración, que constituye requisito indispensable para demostrar la existencia de una relación de trabajo, que el interesado acredite en forma incontrovertible los tres elementos de la relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración respectiva, y en particular, la subordinación y dependencia en el desarrollo de una función pública, de modo que no quede duda acerca del desempeño del contratista en las mismas condiciones de cualquier otro servidor público, siempre y cuando la subordinación que se alega, no se enmarque simplemente en una relación de coordinación entre las partes para el desarrollo del contrato, en virtud de las particularidades de la actividad para la cual fue suscrito(10).

Y en lo que concierne a la prescripción está determinado, que el plazo razonable con el que cuenta el accionante para solicitar la declaratoria de la existencia del vínculo laboral y el pago de los derechos laborales subyacentes, es de 3 años siguientes a la terminación del último contrato.

A lo que se debe agregar, que la viabilidad de las pretensiones dirigidas a la declaración de un contrato realidad, depende exclusivamente de la actividad probatoria de la parte demandante, según el aforismo “onus probandi incumbit actori”, dirigida a desvirtuar la naturaleza contractual de la relación establecida y a acreditar la presencia real de los elementos anteriormente señalados dentro de la actividad desplegada, especialmente el de subordinación, que como se mencionó, es el que de manera primordial desentraña la existencia de una relación laboral encubierta.

Así, se deben revisar en cada caso, las condiciones bajo las cuales se prestaron los servicios, en aras de esclarecer bajo el análisis probatorio pertinente, la verdadera naturaleza de la relación existente entre las partes, para no adoptar conceptos que de manera formal y restrictiva homogenicen las causas propuestas ante esta Jurisdicción, en detrimento del análisis sustancial particular que amerita cada caso.

En atención a lo anteriormente precisado se procederá a efectuar el examen probatorio correspondiente.

De lo acreditado en el proceso

Al interior del expediente obra la siguiente documental:

  1. Comunicación interna 4140 del 3 de mayo de 1996, por medio de la cual reiteran la solicitud de una información presupuestal, y donde se señala que la no entrega oportuna de esta información “origina negligencia en el desempeño de las funciones asignadas.” (Fl 12).
  2. Constancia laboral que identifica al demandante como Analista Financiero, de 12 de noviembre de 1996, suscrita por la Jefa de la División de Contabilidad. (Fl 13).
  3. Órdenes de trabajo o servicio con sus correspondientes comprobantes de pago para los periodos comprendidos entre el 1 y el 15 de julio de 1999 (Folio 19) y del 16 al 30 de julio de 1999 (Fl 20).
  4. Documentos que demuestran el reconocimiento y pago de compensaciones a través de órdenes de servicios, correspondientes a los periodos comprendidos entre el 2 y el 15 de noviembre de 1999; del 16 al 30 de septiembre de 1999 y enero de 2000 (Fls 16 al 18).
  5. Comprobantes de transacciones o inventarios de traspasos entre cuentadantes de 17 de diciembre de 2001 y 27 de agosto de 2002 (Fls 23 a 25).
  6. Comunicación interna 4044 del 27 de mayo de 2002 (Fl 27), dirigida al señor Jorge Iván Merino B y al actor FREDDY ALBERTO VALENGAS L., donde se les adjunta la circular 4044 – 01013 del 21 de mayo de 2002 (Fl 28), en la que se les informa sobre inconsistencias a solucionar como funcionarios de la entidad, para finales del trimestre en el mes de mayo de 2002.
  7. Comunicación interna 4044 del 30 de abril de 2002, (Fl 32) a la cual se anexan circulares 4044–00778 del 23 de abril de 2002, dirigida a los contadores regionales y seccionales, en donde se dan instrucciones para evitar rechazos de facturas por parte de la DIAN. (Fl 33).
  8. Comunicación interna suscrita por la Subdirectora Administrativa y Financiera de la Regional Antioquia del SENA, de 1 de noviembre de 2002, por medio del cual se autoriza el ingreso a las instalaciones de unos funcionarios, entre ellos al demandante. (Fl 34).
  9. Certificado expedido por la Jefe de División de Contabilidad, de 8 de octubre de 2003, en el que señala que el accionante laboró en la entidad como contratista desde el 4 de junio de 1991 hasta el 31 de diciembre de 2002, en el cargo de analista financiero con las funciones allí descritas. (Fl 35).
  10. Copia del derecho de petición radicado el 13 de julio de 2004 ante la entidad, en el que el demandante solicitó el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales (Fls 36 a 38).
  11. Acta del interrogatorio de parte que absolvió el actor el día 21 de septiembre de 2006 ante el Tribunal Administrativo de Antioquia (Fl 129), en la que describe las diferentes situaciones laborales que surgieron a lo largo de la relación laboral con la entidad.
  12. Certificación de 29 de agosto de 2013, expedida por el Coordinador del Grupo de Apoyo Administrativo Mixto del SENA, en la que se señala que el señor Vanegas Lotero suscribió los siguientes contratos (10) y órdenes de trabajo o servicios (11) con la entidad: (Fls 156 a 159).
 

Contrato de prestación de servicios personales 3841 de 12 de diciembre de 1990 (Fl. 162); Contrato de prestación de servicios personales 4243 de 31 de julio de 1991. (Fl. 9); Contrato de prestación de servicios personales 4579 de 4 de junio de 1992 (Fl. 182); Contrato de prestación de servicios personales 5101 de 9 de junio de 1993. (Fl. 185); Orden de Trabajo 2527 de 7 de diciembre de 1994 (Fl. 189); Orden de Trabajo 0014 de 17 de enero de 1995 (Fl. 193); Orden de Trabajo 4130 del 21 de diciembre de 1995 (Fl. 195); Orden de Trabajo 0249 de 18 de enero 1996 (Fl. 196); Orden de Trabajo 4425 del 30 de diciembre de 1996 (Fl 198); Orden de Trabajo 1913 de 27 de junio de 1997 (Fl 199); Orden de Trabajo 1789 de 1 de diciembre de 1998 (Fl 202); Orden de Trabajo 2631 de 31 de diciembre de 1998 (Fl 204); Orden de Trabajo 1608 de 1 de julio de 1999 (Fl 205); Orden de Trabajo 1702 de 16 de julio de 1999 (Fl 206); Orden de Trabajo 1853 de 2 de agosto de 1999 (Fl 207); Contrato de prestación de servicios personales 3005 de 29 de octubre de 1999 (Fl 209); Contrato de prestación de servicios personales 0522 de 29 de febrero de 2000 (Fl 215); Contrato de prestación de servicios personales 1441 de 1 de diciembre de 2000 (Fl 226); Contrato de prestación de servicios personales 0004 de 2 de enero de 2001 (Fl 232); Contrato de prestación de servicios personales 661 de 30 de marzo de 2001 (Fl 237); Contrato de prestación de servicios personales 172 de 28 de febrero de 2002 (Fl 246).

Según establece el certificado visible a folio 35, el último contrato suscrito con la entidad finalizó el 31 de diciembre de 2002.

El 15 de julio de 2004 el actor presentó petición ante el Director Regional del SENA, a fin de que se le pagaran las prestaciones laborales a que tenía derecho por haber estado vinculado laboralmente entre 1991 y 2002; por manera, que solicitó la declaratoria de la existencia del vínculo antes del cumplimiento de los 3 años que determinan la jurisdicción como plazo razonable para el efecto. (Fls 36 a 38)

Mediante Oficio 1012-11019 de 27 de julio de 2004, el Director Regional Antioquia, respondió negativamente el requerimiento; señaló, que no se generó una relación laboral entre las partes, pues los contratos suscritos estuvieron gobernados por el Decreto 222 de 1983 y por la Ley 80 de 1993, que determina que los de prestación de servicios no generan prestaciones sociales a favor de los contratistas. (Fls 39 y 40)

La demanda fue presentada ante el Tribunal Administrativo de Antioquia el 18 de noviembre de 2004, encontrándose dentro del término de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

Caso concreto

Según los elementos de prueba obrantes en el plenario confrontados con la jurisprudencia concerniente al contrato realidad, se encuentra que en el presente asunto se configuró una verdadera relación laboral entre el señor FREDY ALBERTO VANEGAS LOTERO y el SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE – SENA, a pesar de haber sido ocultada bajo la figura del contrato de prestación de servicios.

Es así, como de las diferentes órdenes de trabajo y contratos de prestación de servicios que suscribió con la entidad, cuya ejecución encontró soporte en las certificaciones emitidas por la Jefe de la División de Contabilidad, por la Subdirectora Administrativa y en las diferentes comunicaciones internas, se hace evidente que en el cumplimiento de la labor asignada en calidad de ANALISTA FINANCIERO, el actor prestó de manera personal el servicio, pues adelantó todo el esfuerzo que la misma requería, como por ejemplo el cumplimiento de horarios estrictos de trabajo, la labor desarrollada en horas extra, acatamiento de instrucciones impartidas por superiores y recibió diferentes memorandos por circunstancias laborales.

En el mismo sentido se demostró que el accionante percibió una remuneración o contraprestación económica por esa labor personal que realizó, la cual estaba sujeta a la apropiación presupuestal de la entidad, y que correspondió al cumplimiento de las funciones propias de un empleado público, según la prueba documental y el interrogatorio de parte que rindió ante el a quo.

De igual manera, en concordancia con lo señalado, se tiene que se configuró el elemento subordinación y dependencia, comprobado en la intemporalidad de la relación, en el cumplimiento de funciones y horarios de trabajo propios de la entidad, horas extras, y por sobre todo el desarrollo de funciones idénticas a las asignadas a los empleados vinculados a la planta de personal permanente.

En efecto, los documentos aportados evidencian que la función desplegada por el accionante no fue de carácter transitorio o esporádico -característica propia del contrato de prestación de servicios-, sino que por el contrario, se trató de una relación prolongada en el tiempo, como lo demuestran los diversos contratos y órdenes celebradas entre ambas partes desde el 4 de junio de 1991 hasta el 31 de diciembre de 2002- fecha de terminación de la última orden de trabajo-, que permiten entrever que la contratación se produjo con el ánimo de emplearlo de modo permanente, pero, en franco desconocimiento de sus derechos salariales y prestacionales de carácter irrenunciable y en abierta pugna, no sólo con la ley(11) y con la jurisprudencia sino también con el principio constitucional de igualdad.

De la misma manera, adelantó sus servicios con funciones de conciliación y corrección de cuentas de presupuesto, análisis y depuración de cifras de balance, digitación de información en los módulos de cuentas por pagar, contabilidad y manejo del proceso de la aplicación Finanzas 2000, asesoría para la solución de problemas generados en dicha aplicación, apoyo para responder a los requerimientos de la DIAN y la Contraloría, y la revisión de informes de causación y tesorería, entre otros.

Las labores realizadas por el demandante suplieron específicamente las ejecutadas por un analista financiero dentro de la entidad, es decir, su desempeño transcurrió cumpliendo horarios, metas laborales, recibió compensaciones monetarias por tiempo extra en el desarrollo de aquellas funciones, con propuestas académicas y memorandos por evaluaciones de resultados; situaciones propias de una relación laboral.

Así las cosas, la sentencia objeto de apelación deberá ser confirmada de conformidad con lo probado en el plenario, que da cuenta de la configuración de una real relación laboral, reconocida por la jurisprudencia y la ley, motivo por el que no le asiste la razón a la demandada en los argumentos expuestos en la alzada de la defensa.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia de 2 de abril de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala de Descongestión – Subsección Laboral – Sala Primera de Decisión, que accedió a las súplicas de la demanda promovida por el señor Fredy Alberto Vanegas Lotero en contra del Servicio Nacional De Aprendizaje – SENA, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.

Devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha».

1 Fls. 59 – 67.

2 Fls. 256 – 270.

3 Fls. 272 – 276.

4 Corte Constitucional. Sentencia C-154 de 1997. Magistrado Ponente Dr. Hernando Herrera Vergara.

5 Entre otros, sentencia de 23 de junio de 2005 proferida en el expediente No. 245 con ponencia del Dr. Jesús María Lemos Bustamante.

6 Consejo de Estado. Sala Plena. Sentencia de 18 de noviembre de 2003. Expediente No. IJ-0039. Consejero Ponente Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda.

7 Consejo de Estado. Sección Segunda - Subsección A. Sentencia de 17 de abril de 2008. Expediente No. 2776-05. Consejero Ponente Dr. Jaime Moreno García; Sentencia de 17 de abril de 2008. Expediente No. 1694-07. Consejero Ponente Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren; Sentencias de 31 de Julio de 2008. Consejero Ponente Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren; Sentencia de 14 de agosto de 2008. Consejero Ponente Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.

8 Consejo de Estado. Sección Segunda. Sentencia de 6 de marzo de 2008. Expediente No. 2152-06. Consejero Ponente Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.

9 Consejo de Estado. Sección Segunda. Sentencia de 9 de abril de 2014. Expediente No. 131-13. Consejero Ponente Dr. Luis Rafael Vergara Quintero.

10 Consejo de Estado. Sección Segunda. Sentencia de 19 de febrero de 2009. Expediente No. 3074-2005. Consejera Ponente Dra. Bertha Lucía Ramírez de Páez.

11 El artículo 2º del Decreto 2400 de 1968, modificado por el Decreto 3074 del mismo año, norma que se encuentra vigente, dispuso: “Se entiende por empleo el conjunto de funciones señaladas por la Constitución, la ley, el reglamento o asignadas por autoridad competente que deben ser atendidas por una persona natural. // Empleado o funcionario es la persona nombrada para ejercer un empleo y que ha tomado posesión del mismo. // Los empleados civiles de la Rama Ejecutiva integran el servicio civil de la República. // Quienes presten al Estado Servicios ocasionales como los peritos obligatorios, como los jurados de conciencia o de votación; temporales, como los técnicos y obreros contratados por el tiempo de ejecución de un trabajo o una obra son meros auxiliares de la Administración Pública y no se consideran comprendidos en el servicio civil, por no pertenecer a sus cuadros permanentes.// Para el ejercicio de funciones de carácter permanente se crearán los empleos correspondientes, y en ningún caso, podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de tales funciones”.