Sentencia 2005-00943 de marzo 24 de 2011 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 25000-23-24-000-2005-00943-01

Consejera Ponente:

Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia

Actor: Conavi Banco Comercial y de Ahorros S.A. “Conavi”.

Ref.: Número interno 17131

Sanción pecuniaria - Superintendencia Financiera de Colombia.

FALLO

Bogotá, D.C., veinticuatro de marzo de dos mil once.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

En el caso se cuestiona la legalidad de las resoluciones 68 del 31 de enero de 2003 y 1797 del 12 de noviembre de 2004, por las cuales la Superintendencia Bancaria (ahora Financiera) impuso sanción pecuniaria a Conavi, por infringir el artículo 14 del Decreto 2331 de 1998 y se resolvió el recurso gubernativo, respectivamente.

El tribunal denegó las súplicas de la demanda al encontrar que la facultad sancionatoria no había caducado, toda vez que el banco omitió el deber de aceptar la dación en pago ofrecida por los deudores hipotecarios que pusieron la queja ante esa entidad; que el banco tenía la obligación de formalizar la dación de pago y que la actuación se ajustó a derecho.

Al apelar el demandante insiste en que la facultad sancionatoria de la superintendencia había caducado, pues habían transcurrido más de tres años contados desde el día en que se negó a aceptar los bienes ofrecidos en dación en pago por falta del avalúo del inmueble; que la obligación estaba a cargo del deudor hipotecario y la actuación desconoce el debido proceso.

Corresponde a la Sala resolver si el banco incurrió en infracción al negarse a formalizar las solicitudes de dación de pago presentadas por los deudores hipotecarios, con fundamento en el artículo 14 del Decreto 2331 de 1998.

1. La dación en pago. Medida de alivio a los deudores hipotecarios.

El Decreto 2331 del 16 de noviembre de 1998(3) fue expedido por el Presidente de la República, en ejercicio de las facultades otorgadas por el artículo 215 de la Constitución Política(4) y en desarrollo del Decreto 2330 del mismo día(5), en él se adoptaron, entre otras, medidas tendientes a aliviar la situación de los deudores por créditos de vivienda.

En el artículo 14, dispuso:

“ART. 14.—A partir de la entrada en vigencia del presente decreto y durante los doce (12) meses siguientes, cuando el valor de la deuda de un crédito hipotecario para vivienda supere el valor comercial del inmueble, el deudor podrá solicitar que dicho inmueble le sea recibido en pago para cancelar la totalidad de lo adeudado.

La entidad financiera que reciba la dación podrá demostrar al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, mediante avalúos comerciales aceptados por dicha entidad que, como resultado de la dación, y una vez descontados los intereses moratorios, tuvo una pérdida y el valor de la misma. Aceptada dicha cifra por el fondo, la entidad tendrá derecho a que este le otorgue un préstamo por igual cuantía, que será cancelado en cuotas semestrales en un plazo de diez (10) años, con una tasa de interés anual equivalente a la inflación proyectada por el Banco de la República para cada año más cinco puntos”.

Esta norma, que es temporal(6), establecía la posibilidad de que el deudor de un crédito hipotecario para vivienda, en el evento que el saldo del crédito superara el valor comercial del inmueble, pidiera al acreedor que le recibiera el bien inmueble hipotecado en pago del total adeudado y que la entidad financiera, que aceptara la dación en pago, obtuviera un préstamo ante el Fogafin, en las condiciones que allí se señalaban.

La Corte Constitucional mediante Sentencia C-136 de 1999, revisó la constitucionalidad del Decreto Legislativo 2331 de 1998. En cuanto al artículo 14, lo declaró exequible “en el entendido de que las entidades financieras a las que el deudor formule solicitud de dación en pago, en la hipótesis de la norma, están obligadas a aceptarla”.

Condiciona de esta manera la exequibilidad del artículo, pues considera que, “de lo contrario, sería una cláusula potestativa que le quitaría eficacia a la medida, haría inútil la previsión gubernamental de ayuda a los deudores y quebrantaría los principios del Estado social de derecho, haciendo que solo los ‘buenos negocios’ fueran aceptados por las instituciones financieras acreedoras”.

Al respecto precisó:

“La Corte tiene claro que no es este un asunto que pueda dejarse a la libre decisión de la entidad acreedora ni al descontrolado ejercicio de la autonomía de la voluntad. De una parte, esa potestad haría inútil la disposición y significaría que el Gobierno no necesitaba de la emergencia si de lo que se trataba era apenas de repetir una posibilidad de dación en pago que las disposiciones ordinarias contemplan de tiempo atrás, y por otro lado no puede perderse de vista que estamos en presencia de una normatividad de orden público, imperativa, que se aplica para afrontar un conjunto de circunstancias apremiantes y críticas que obligan al Estado a actuar, sin deferir las soluciones a la anuencia de los particulares. Sencillamente las personas que se encuentran en la hipótesis de la norma han sido víctimas de la crisis generada por el sistema UPAC, por las altas tasas de interés y por el momento económico, y son ellas las que integran, junto con los otros dos sectores respecto de los cuales esta Corte aceptó que cabía la declaración de emergencia económica, el núcleo humano en cuyo beneficio fueron dictadas las medidas de excepción. De allí que en el artículo examinado se haya contemplado una modalidad de crédito a favor de la entidad prestamista, para facilitarle cumplir los propósitos del mecanismo ideado por el Gobierno, luego no puede decirse que al habérsele impuesto la obligación de aceptar todas las entregas de inmuebles que se le hagan a título de dación en pago —en los supuestos de la norma— se le esté creando una carga excesiva, injusta o gravosa. La “pérdida” que sufra la entidad financiera por la diferencia entre el valor del bien que recibe y el monto de su acreencia —inflada por las altas tasas de interés y por la irracional estructura del sistema de corrección monetaria— viene a ser compensada, con los recursos de la emergencia, por la línea de crédito que se le otorga”.

Para la Corte, este decreto reconoce la situación económica de los deudores y permite realizar el valor de la justicia, pues no se los obliga a pagar, tengan o no los recursos para hacerlo, “los excedentes causados en su contra por la combinación inverosímil entre el desbordado aumento en las tasas de interés, la corrección monetaria y la pérdida del valor comercial de la propiedad inmueble”; por su parte, las instituciones financieras, podían acreditar la pérdida ante Fogafin y obtener un crédito por la diferencia patrimonial que esta representa.

Advirtió que la obligación de aceptar todas las entregas de inmuebles que le hagan a título de dación en pago, a cargo de las instituciones financieras, no riñe con el Estado social de derecho, con el postulado de solidaridad, ni el principio de prevalencia del interés general sobre el bien particular, previstos en el artículo 1º de la Constitución Política, y se ajusta al artículo 95 ib. que consagra los deberes que la convivencia exige de cada uno de los asociados, en proporción a sus capacidades y posibilidades.

Precisó la Corte que, este deber no viola los artículos 333 de la Constitución Política que consagra la libertad económica, ni el 334 que confía al Estado la dirección general de la economía y su intervención; ni el 335 que hace explícito el interés público de las actividades financiera, bursátil, aseguradora y de cualquier otra relacionada con el manejo, el aprovechamiento y la inversión de los recursos de captación y del ahorro privado; ni el 58 que establece la regla según la cual si de la aplicación de una ley expedida por motivo de utilidad pública o interés social —como lo es el decreto de emergencia— resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social; ni el artículo 2º ib., que señala como fin esencial del Estado el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; y confía a las autoridades de la República la responsabilidad de asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.

Finalmente, afirmó que el artículo 13 de la Constitución impone al Estado los deberes de promover las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva, de adoptar medidas en favor de grupos discriminados o marginados y de proteger especialmente a aquellas personas que “por su condición económica” —entre otras causas— se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta. Y, le ordena sancionar los abusos y maltratos que contra ellas se cometan, por lo que, “esta Corte no vacila en afirmar que la Superintendencia Bancaria debe imponer sanciones, y las más drásticas, a las entidades financieras que, en la hipótesis del artículo examinado, se nieguen a recibir la dación en pago que el deudor les ofrece”.

Conforme a la anterior sentencia, dentro de las medidas de alivio a los deudores hipotecarios, estaba la dación en pago, frente a la cual la Corte precisó que era obligación de las entidades financieras aceptar todas las entregas de inmuebles que le hicieran a título de dación en pago —en los supuestos del artículo 14 del D. 2331/98— por lo cual no podían abstenerse de recibir los bienes inmuebles hipotecados, so pena de sanción por parte de la Superintendencia Bancaria.

Dicha norma fue reglamentada por el Decreto 908 del 25 de mayo de 1999, en los siguientes términos:

“ART. 1º—La dación en pago de que trata el artículo 14 del Decreto 2331 de 1998 se aplicará respecto de un solo inmueble por deudor de crédito hipotecario para vivienda.

ART. 2º—Los costos generados por la formalización de la dación en pago y por cualquier otro concepto relacionado con ella, tales como gastos notariales, impuestos de registro, beneficencia, entre otros, corresponderá asumirlos al respectivo establecimiento de crédito, y no podrán ser trasladados por ningún motivo al deudor hipotecario.

“ART. 3º—La oferta de dación en pago que, en los términos del artículo 1º del presente decreto, realice el deudor de un crédito hipotecario para vivienda es obligatoria para el establecimiento de crédito, el cual no podrá rechazarla, ni exigir al deudor pago adicional por ningún otro concepto.

Según el artículo 1º ib., la dación en pago rige respecto de un solo inmueble por deudor de crédito hipotecario para vivienda, es decir, que el beneficio es aplicable solo al deudor hipotecario, esto es, a quien otorgó hipoteca sobre el bien inmueble adquirido como garantía de pago del crédito otorgado.

El artículo 2º ib. dispone que, los costos generados por la formalización de la dación en pago y por cualquier otro concepto relacionado con ella, están a cargo del respectivo establecimiento de crédito, y, por ningún motivo, podrán ser trasladados al deudor hipotecario.

Y el artículo 3º, es claro en establecer que la oferta de dación en pago que realice el deudor de un crédito hipotecario es obligatoria para la entidad financiera, que no podrá rechazarla, ni exigirle al deudor pago adicional por ningún concepto.

Es claro que la entidad financiera estaba legalmente obligada a recibir los inmuebles hipotecados en pago de las deudas pendientes, ofrecidos por las personas que se encontraban en la hipótesis de la norma, de lo que se colige que, presentada la oferta al banco acreedor, procedía su formalización, pues no podía rechazarla ni hacer más gravosa la situación del deudor, así los costos que dicho trámite le generara y los que hubieran surgido por “cualquier otro concepto” serían de cargo de la entidad crediticia y de ninguna manera podían ser trasladados al deudor hipotecario, beneficiario de la medida extraordinaria.

2. El caso concreto.

La Superintendencia Bancaria (ahora Financiera) impuso sanción pecuniaria a Conavi, por infringir el artículo 14 del Decreto 2331 de 1998, al no aceptar la oferta de “dación en pago” que con fundamento en esa norma le presentaron Jairo Helmer Abumar Forero y Nidia Judith Sánchez y Gladys Amparo Ardila Franco, en calidad de apoderada del Wilson Hernández Parra.

Como se indicó al inicio de esta providencia, las anteriores personas formularon queja ante la Superintendencia Bancaria contra Conavi, porque habían ofrecido en pago de sus deudas los inmuebles hipotecados y el banco no aceptó, por falta del avalúo del inmueble.

Revisados los antecedentes administrativos se advierte que la superintendencia, en primer término, dio traslado de las quejas formuladas a Conavi(7) para que las contestara conforme a los parámetros legales.

Posteriormente, conocidas las respuestas dadas a los quejosos, la entidad de control pidió a Conavi, en cada caso, rendir explicaciones por la presunta violación del artículo 14 del Decreto 2331 de 1998(8).

Conavi, respecto al caso de Jairo Helmer Abumar Forero y Nidia Judith Sánchez, a las explicaciones solicitadas el 19 de marzo de 2002, dio respuesta el 10 de mayo del mismo año(9). Afirmó que no violó la normativa. Explicó que el titular de la obligación, el 10 de diciembre de 1998, presentó la solicitud de dación en pago, pero que como no probó que el valor del inmueble era inferior al saldo de la obligación, lo requirió para que presentara el avalúo del inmueble; que solo con la expedición del decreto reglamentario la obligación de asumir los costos quedó a cargo de las entidades financieras.

En el caso de Gladys Amparo Ardila Franco quien actuaba, en calidad de apoderada de Wilson Hernández Parra, Conavi, frente a las explicaciones pedidas el 11 de octubre de 2001, el 23 de octubre de 2001(10), se limitó a pedir datos adicionales del cliente.

En cuanto a la facultad sancionatoria de la Superintendencia Financiera, el estatuto orgánico del sistema financiero, vigente para la época, disponía en el artículo 211(11) que, el superintendente bancario impondría las sanciones correspondientes si después de pedir explicaciones, a la institución sometida a su vigilancia, “se cerciore de que estos han violado una norma de su estatuto o reglamento, o cualquiera otra legal a que deba estar sometido”.

Es claro, que en el caso, la superintendencia, con fundamento en la información conocida en el trámite de las quejas y las “explicaciones” dadas por el banco, el 23 de octubre de 2001 y el 10 de mayo de 2002, constató que Conavi no aceptó las “daciones en pago” ofrecidas por los quejosos, aunque legalmente estaba obligada a ello.

La Sala, frente a la caducidad de la facultad sancionatoria de la Superintendencia Financiera, en oportunidad anterior precisó(12):

“El artículo 38 del Código Contencioso Administrativo dispone que: ‘Salvo disposición especial en contrario, la facultad que tienen las autoridades administrativas para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de producido el acto que pueda ocasionarlas’.

“Esta era la disposición general aplicable a las actuaciones sancionatorias surtidas por la Superintendencia Bancaria antes de la Ley 795 de 2003. El artículo 45 de esta ley sustituyó el artículo 208 del estatuto orgánico del sistema financiero en el sentido de disponer expresamente que el término de caducidad para que la superintendencia ejerza su facultad sancionatoria es de tres años y se interrumpe con la notificación del acto administrativo sancionatorio(13).

“Pues bien, el criterio de la Sección Cuarta, para las actuaciones de la superintendencia que se surtieron antes de la vigencia del artículo 45 de la Ley 795 de 2003 y para las demás actuaciones que se rigen por el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo, es que la notificación del acto sancionatorio es lo que permite establecer si se obró oportunamente por parte de la entidad supervisora, independientemente de la interposición de los correspondientes recursos. Para la Sala, los recursos tienen por finalidad que la autoridad administrativa revise una actuación definitiva, en la que pudo haber omisiones, excesos o errores, que ella tiene la posibilidad de enmendar, sin que pueda considerarse que solo hasta ese momento se ejerce la potestad sancionatoria(14).

“Así mismo, en providencia reciente de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta corporación se precisó el momento en el cual debía considerarse impuesta una sanción(15). El asunto se llevó a conocimiento de la Sala Plena por la importancia jurídica del tema de la caducidad de la facultad sancionatoria de la administración nacida de la necesidad de unificar la jurisprudencia sobre el mismo. Si bien se refirió a un proceso disciplinario, se considera que es aplicable a estos asuntos, porque en esencia se trata del ejercicio de una misma facultad, la de imponer sanción por las autoridades administrativas.

“La Sala Plena consideró que ‘la tesis de recibo y que debe imperar es la que proclama que la sanción disciplinaria se impone cuando concluye la actuación administrativa al expedirse y notificarse el acto administrativo principal, decisión que resuelve de fondo el proceso disciplinario. Es este el acto que define la conducta investigada como constitutiva de falta disciplinaria. En él se concreta la expresión de la voluntad de la administración’. Esta posición unifica los diferentes lineamientos que se habían dado entre las secciones de la corporación(16).

“Para la Sala Plena la sanción se impone cuando concluye la actuación administrativa al expedirse y notificarse el acto administrativo principal, es decir, el que pone fin a la actuación, pues esta decisión es la que resuelve de fondo el proceso sancionatorio y define la conducta investigada como constitutiva de falta. En este momento se concreta la expresión de la voluntad de la administración, mientras que los actos que resuelven los recursos interpuestos en vía gubernativa contra el acto sancionatorio principal corresponden a una etapa posterior cuyo propósito no es ya emitir el pronunciamiento que este incluye la actuación sino permitir a la administración que este sea revisado a instancias del administrado, por lo tanto, no pueden ser considerados como los que imponen la sanción. Además, esta etapa queda al arbitrio del administrado que es quien decide si ejercita o no los recursos que legalmente proceden”.

Conforme a lo anterior la sanción se impone con el acto administrativo que define la conducta investigada y la califica como violatoria de la ley, una vez notificado.

En el presente asunto, Conavi incurrió en incumplimiento de un deber legal, pues aunque estaba obligada a aceptar las daciones en pago ofrecidas por los quejosos, no lo hizo. La superintendencia, con las explicaciones presentadas por la vigilada, pudo constatar que la infracción no cesó.

Si la obligación de las entidades financieras era aceptar todas las entregas de inmuebles que le hicieran a título de dación en pago —en los supuestos del artículo 14 del D. 2331/98—, Conavi no podía abstenerse de recibir los bienes inmuebles hipotecados, por lo que los argumentos expuestos por la apelante no son suficientes para justificar su conducta omisiva, pues aunque tenía conocimiento de los términos del decreto legislativo y su reglamentario, de la sentencia de la Corte Constitucional y las quejas de sus deudores, no aceptó la “dación en pago” que estos le ofrecían.

Impuesta la sanción el 31 de enero de 2003, mediante Resolución 68, notificada personalmente en esta fecha(17), la facultad sancionatoria de la Superintendencia Bancaria (hoy Financiera) no había caducado, pues si bien antes de formular las quejas los deudores hipotecarios habían ofrecido a Conavi en pago los inmuebles hipotecados, el objeto mismo de las quejas era que el ofrecimiento fuera aceptado, propuestas que podían formular mientras estuviera vigente la norma que la establecía el beneficio, esto es, hasta el 31 de enero de 2000.

De otra parte, no puede entenderse que la conducta de Conavi fue “negativa”, como lo pretende la apelante, pues como se dejó consignado, la dación en pago era obligatoria y no era necesario hacer requerimiento alguno al deudor hipotecario, como lo hizo al exigir el avalúo del inmueble.

Por razones expuestas, no se dará prosperidad al recurso de apelación, toda vez que la superintendencia impuso la sanción dentro del término legal a Conavi, por omitir el cumplimiento de la obligación contenida en el artículo 14 del Decreto 2331 de 1998, sin que se advierta de manera alguna el desconocimiento del derecho al debido proceso.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

Confírmase la sentencia apelada.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha».

(3) Publicado en el Diario Oficial 43.430 del 16 de noviembre de 1998.

(4) C.P., artículo 215. “Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el presidente, con la firma de todos los ministros, declarar el estado de emergencia por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario. (...).

Estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia (...)”.

(5) Por el cual se declaró el estado de emergencia económica y social, en todo el territorio nacional, desde la entrada en vigencia de este decreto hasta las veinticuatro horas del día dieciséis (16) de noviembre de 1998.

(6) La medida fue adoptada inicialmente por 12 meses, luego el artículo 57 transitorio de la Ley 546 del 23 de diciembre de 1999, la extendió hasta el 31 de enero del año 2000.

(7) El traslado de las quejas a la entidad vigilada hace parte del trámite señalado en la Circular Externa 7 de 1996, título I, capítulo 10, numeral 10.4.

(8) V. fls. 206 y 229.

(9) Fl. 208, c.a.

(10) Fl. 230, c.a.

(11) La Corte Constitucional, mediante Sentencia C-1161 de 2000, declaró exequible, entre otros, el artículo 211 del EOSF Respecto de “la expresión ‘reglamento’ del ordinal primero del artículo 211 del Decreto-Ley 663 de 1993, en el entendido de que se trata de los reglamentos expedidos por el gobierno en desarrollo de las leyes marco previstas por el artículo 150-19 literal c) y que no deben entenderse incluidos dentro de esos reglamentos las circulares o conceptos emitidos por la Superintendencia Bancaria”.

(12) Sentencia del 19 de agosto de 2010, Expediente 16804, C.P. Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

(13) ART. 208.—Reglas generales. Se establece en esta parte del estatuto el régimen sancionatorio administrativo aplicable a las entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria, así como a los directores, administradores, representantes legales, revisores fiscales u otros funcionarios o empleados de estas.

La facultad sancionatoria administrativa de la Superintendencia Bancaria se orienta y ejerce de acuerdo con los siguientes principios, criterios y procedimientos:

(...).

6. Caducidad. La facultad que tiene la Superintendencia Bancaria para imponer sanciones caducará en tres (3) años contados de la siguiente forma:

a) En las conductas de ejecución instantánea, desde el día de su consumación;

b) En las conductas de ejecución permanente o sucesiva, desde la realización del último acto y

c) En las conductas omisivas, desde cuando haya cesado el deber de actuar.

La notificación del acto administrativo sancionatorio correspondiente interrumpirá el término de caducidad de la facultad sancionatoria”.

(14) Sentencias del 15 de junio de 2001, Expediente 11869, del 18 de septiembre de 2003, Expediente 13353, M.P. Ligia López Díaz, del 9 de diciembre de 2004, Expediente 14062, M.P. María Inés Ortiz Barbosa, del 27 de octubre de 2005, Expediente 14165, M.P. Juan Ángel Palacio H. y del 15 de noviembre de 2007, Expediente 15015, M.P. Héctor J. Romero Díaz.

(15) Sentencia de 29 de septiembre de 2009, Expediente 1100103150002003 00442 01, M.P. Susana Buitrago Valencia.

(16) Sobre el punto la Sala Plena, en la sentencia citada, explicó que hasta ese momento existían tres tesis:

a) Se entiende ejercida la potestad disciplinaria cuando se produce la decisión que resuelve la actuación administrativa sancionatoria.

b) Para que se considere “impuesta” la sanción es necesario no solo que el acto sancionatorio primigenio se expida, sino también que se notifique.

c) Debe haberse expedido el acto sancionatorio, resuelto todos los recursos que se propusieron, y notificado las decisiones sobre estos.

(17) Cfr. fl. 264, c.a.