Sentencia 2005-01032 de octubre 8 de 2009 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 25000-23-27-000-2005-01032-01(16369)

Consejero Ponente:

Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas

Demandante: Fiduciaria Central S.A. Fideicomiso Cusezar SM III 12 MC.

Demandado: Secretaría de Hacienda - Dirección de Impuestos. Impuesto-predial-2002.

Bogotá, D.C., ocho de octubre de dos mil nueve.

FALLO

EXTRACTOS: «Consideraciones

Se controvierte en esta instancia si es nula la liquidación oficial de revisión LOR-2004PEE-15214 del 19 de febrero de 2004, expedida por la Secretaría de Hacienda - Dirección Distrital de Impuestos de Bogotá y la Resolución EE.20705, proferida el 3 de marzo de 2005, que la confirmó.

En los términos del recurso de apelación le corresponde a la Sala establecer si, a primero de enero de 2002, el predio objeto de la litis clasificaba como "urbanizable no urbanizado o urbanizado no edificado", destino 38, con una tarifa del 33 por mil o, como "residencial", destino 13, con una tarifa del 7 por mil.

La discusión se centra en determinar si puede considerarse un predio como edificado cuando en aquel se construye un apartamento modelo y unos cimientos correspondientes a "preliminares 100%, cimentación 100%, estructura 20%, instalaciones eléctricas 10% e instalaciones hidráulicas y sanitarias 10%(1).

Sobre el tema en discusión, la Sala se ha pronunciado en varias oportunidades(2) posición jurisprudencial que se reitera, en el sentido de señalar que la existencia de unos cimientos y/o el apartamento modelo no pueden considerarse como edificio.

El impuesto predial unificado lo regula la Ley 44 de 1990, que grava la propiedad inmueble o su posesión, bien sea en áreas urbanas, rurales o suburbanas.

El artículo 4º ibídem regula la tarifa del impuesto predial y señaló que sería fijada por los respectivos concejos municipales entre el 1% y el 16% de la base gravable, atendiendo los estratos socioeconómicos, los usos del suelo en el sector urbano y la formación o actualización del catastro. Los terrenos urbanizables no urbanizados y los urbanizados no edificados pueden estar sujetos a tarifas superiores, sin que excedan del 33 por mil.

Para estos efectos, los inmuebles se clasificaron en las normas tributarias distritales como rurales, suburbanos y urbanos, y, entre estos últimos: residenciales, industriales, comerciales, entidades del sector financiero, empresas industriales y comerciales del Estado, cívico institucional y urbanizados no edificados y urbanizables no urbanizados.

El impuesto predial se causa el primero de enero de cada año gravable y para determinar la forma correcta de tributar, se debe tener en cuenta su realidad física jurídica y económica a la fecha de causación, en forma individual.

Para establecer las circunstancias particulares de cada uno de los predios sujetos al impuesto al momento de su causación, es imperativo acudir a las autoridades de catastro, como quiera que tienen como función llevar el "(…) inventario o censo, debidamente actualizado y clasificado de los bienes inmuebles pertenecientes al Estado y a los particulares, con el objeto de lograr su correcta identificación física, jurídica, fiscal y económica".

La función catastral es una función pública especial desarrollada por las autoridades encargadas de adelantar la formación, actualización y conservación de los catastros del país conforme con el procedimiento especial administrativo previsto en la Ley 14 de 1983, el Decreto Reglamentario 3496 de 1983 y la Resolución 2555 de 1988 de la dirección general del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, que reglamentó los procesos de formación, actualización de la formación y conservación del catastro nacional.

Las etapas de "formación", "actualización" y "conservación" de los catastros, se encuentran diferenciadas y definidas por los artículos 11, 12 y 13 del Decreto Reglamentario 3496 de 1983.

El catastro permite contar con una información actualizada y clasificada de los inmuebles, lo que tiene una incidencia fundamental para la determinación del impuesto predial. A partir de tal información, los distritos y municipios pueden obtener los datos que permiten fijar el impuesto predial.

En todo caso, en la etapa de conservación catastral hay lugar a revisar y rectificar los errores cometidos en la formación o actualización(3), o bien, pueden presentarse las llamadas mutaciones catastrales, que son los cambios sobrevinientes respecto de los elementos físicos, jurídicos o económicos del predio, los cuales deben ser informados por los propietarios o poseedores a las oficinas de catastro(4).

La revisión del avalúo catastral permite rectificarlo para que se tenga en cuenta como base gravable mínima del impuesto predial, sobre la situación real del inmueble a 1º de enero del respectivo año.

Cuando se presentan mutaciones catastrales, como el cambio de propietario o poseedor; modificaciones en los límites de los predios; nuevas construcciones, edificaciones o la demolición de las existentes; pueden ser acreditadas ante el fisco dentro del proceso de determinación del impuesto predial, pero en estos eventos, la carga probatoria le corresponde a quien esté interesado en demostrar que la información catastral no está actualizada o es incorrecta, toda vez que en virtud del artículo 187 del Decreto 1333 de 1986, los propietarios tienen la obligación de informar los terrenos, edificaciones y mejoras que no estén incorporadas en el catastro y, a su vez, la autoridades deben formar y actualizar los respectivos catastros.

El proceso catastral no es una actividad unilateral, sino de mutuo aporte entre el propietario o el poseedor y la administración pública, y esta debe ofrecer mecanismos accesibles al público para la actualización de los datos.

Concordante con lo anterior, las tarifas del impuesto predial vigentes para el período en discusión, estaban previstas en el artículo 21 del Decreto Distrital 400 del 28 de junio de 1999, "que compiló las normas sustanciales vigentes de los tributos distritales", para los predios urbanizados no edificados y urbanizables no urbanizados con área superior a 100 m2 a los cuales les correspondía un impuesto del 33%.

Esta disposición señalaba en su parágrafo primero que se aplicarían en lo pertinente las definiciones contenidas en el Acuerdo 6 de 1990, expedido por el Concejo de Bogotá, "por medio del cual se adopta el estatuto para el ordenamiento físico del Distrito Especial de Bogotá, y se dictan otras disposiciones".

De acuerdo con los artículos 403, 404, 406, 407 y 443 del Acuerdo 6 de 1990, los predios "urbanizables no urbanizados" son los terrenos situados en áreas urbanas o suburbanas que no han tenido un proceso de desarrollo por urbanización o por construcción(5), esto es, que no han sido dotados de servicios de infraestructura ni de los demás servicios básicos, inherentes a la actividad que se va a desarrollar y no están aptos para construir edificaciones idóneas para el funcionamiento de los usos urbanos allí permitidos.

Los predios situados dentro de terrenos que han cumplido su proceso de desarrollo por urbanización, pero en los que no se han levantado construcciones o edificios, se denominan "predios urbanizados no edificados".

Estos terrenos son los que en el lenguaje popular han sido denominados "lotes de engorde", para los cuales el artículo 4º del la Ley 44 de 1990 previó una tarifa de impuesto predial mucho mayor frente a la de los demás predios edificados, con amparo en la Constitución Política cuyo artículo 58 dispone que "La propiedad es una función social que implica obligaciones" y como una manera de desmotivar el enriquecimiento inactivo por el simple incremento del valor de la propiedad raíz gracias al desarrollo de los predios y vías aledañas.

Dentro de las obligaciones a cargo de los propietarios de inmuebles urbanos se encuentra la de permitir el desarrollo urbano y que los bienes sean productivos tanto para el titular, como para el conjunto de la sociedad, de suerte que los predios cumplan con los usos urbanos previstos o autorizados.

Los terrenos ociosos que no acatan estos fines sociales, son gravados con mayor severidad que los demás, con el fin de que se estimule el desarrollo urbano y para restringir fenómenos de especulación sobre la tierra, así como los problemas ambientales, de salubridad y de seguridad que regularmente se presentan con los llamados "lotes de engorde".

Para el caso que nos ocupa es necesario analizar los elementos físicos y jurídicos del predio objeto de la litis a primero de enero de 2002, con el fin de establecer la realidad fiscal. Por lo tanto, es relevante la definición de los conceptos de "edificio" y de "otras construcciones" establecidas en el artículo 69 de la Resolución 2555 de 1988 expedida por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi(6):

"1. Edificios: A la reunión de materiales consolidados de carácter permanente destinada a proteger contra la intemperie a personas, animales o cosas;

2. Otras construcciones: A la reunión de materiales consolidados con carácter de permanencia, sea en la superficie del suelo o en su interior, con destinación diferente a la señalada en el numeral anterior;…".

De otra parte, el artículo 71 ibídem establece que los factores que inciden en el avalúo de edificios y construcciones en general son los materiales de construcción propiamente dichos, el acabado de los trabajos, la vetustez, el estado de conservación y la ubicación.

En el presente caso, se encuentran probados los siguientes hechos:

Que el 25 de mayo de 2001, le fue otorgada a la accionante la licencia de construcción L.C. 2001-2-0128, para el predio identificado con la matrícula inmobiliaria 50C-014562213, ubicado en la Calle 22D

Nº 58-39(7).

Que en dicho predio se construyó un apartamento modelo con el ánimo de promover la comercialización del proyecto de construcción.

Que de conformidad con el certificado de avance físico de obra, elaborado el 27 de julio de 2001, la construcción se encontraba ejecutada en un 13%(8).

Que según consulta hecha en el Departamento Administrativo de Catastro de Bogotá a 19 de septiembre de 2002, el predio en discusión está clasificado como "urbanizado no edificado"(9).

Teniendo en cuenta el acervo probatorio, la entidad demandada concluyó que el demandante construyó el apartamento modelo una vez le fue aprobada la licencia de construcción, esto es, el 25 de mayo de 2001 y, por lo tanto, al primero de enero de 2002, el predio no se encontraba edificado. Para el demandante, a primero de enero de 2002 la obra ya tenía hasta el 50% de construida, por lo que no se puede concluir que se trataba de un "lote de engorde", sino de un predio urbano residencial estrato 4 con más de 150 m2 de área construida.

La Sala arriba a la misma conclusión de la entidad demandada, toda vez que mal puede concluirse que se trata de un predio urbano con más de 150 m2 de área construida, por el simple hecho de que a julio 27 de 2001 la obra tuviera un avance del 13%, pues no está plenamente establecido en el expediente que a 1º de enero del año 2002 el predio en discusión tuviera el 50% de la obra ejecutada o más de 150 m2 de área construida como lo afirma el demandante. Esto teniendo en cuenta que no existe un certificado de avance de obra que de certeza del estado de la misma a 1º de enero de 2002.

Ahora bien, como el demandante no cumplió con su deber de actualizar la situación fáctica del inmueble ante las autoridades catastrales, es menester dar crédito al certificado catastral aportado al expediente, del que se deriva que, incluso a 7 de mayo de 2003, el predio figuraba como no edificado, salvo que se demostrara lo contrario.

Como del material probatorio no se deduce que a 1º de enero de 2002 el predio objeto de la litis estuviera edificado o que hubo un "desarrollo por construcción" de más del 50% de la obra, con edificaciones viables y aptas para el desenvolvimiento de los usos permitidos(10), el cargo de violación a las normas invocadas en la demanda no prospera.

Adicionalmente, porque de la Resolución 2555 de 1988 del IGAC se infiere que el apartamento modelo y los cimientos no pueden considerarse para efectos catastrales o bien del impuesto predial como "otras construcciones o edificios", dado que no cumplen con la condición de permanencia.

Por lo expuesto, a juicio de la Sala, la sanción por inexactitud es procedente por cuanto quedó demostrado que en el caso concreto el contribuyente dejó de aplicar las normas que regulan el impuesto predial para los predios "urbanizables no urbanizados".

La inexactitud en este caso, surgió por cuanto la contribuyente le dio el carácter de edificación al apartamento modelo y al inicio de una construcción, que como se determinó, no corresponden a tal concepto.

En la declaración del impuesto predial presentada por la sociedad actora para el período gravable 2002, se incurrió en una conducta sancionable pues se incluyeron factores equivocados (destino y tarifa) que dieron lugar a un menor impuesto a pagar, sin que se hayan presentado, las diferencias de criterio relativas a la interpretación del derecho aplicable alegados por la demandante.

En consecuencia se confirmará la sentencia apelada.

En mérito a lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia apelada.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha».

(1) Ver folio 10 del expediente.

(2) Sentencia de 29 de marzo de 2006, Expediente 14738 y 2 de agosto de 2007, Expediente 15536, C.P.: Dra Ligia López Diaz; Sentencia de 7 de octubre de 2007, Expediente 16002, C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié.

(3) Artículo 179 del Decreto 1333 de 1986.

(4) Artículo 187 ib.

(5) Desarrollo por construcción comprende las acciones encaminadas a la construcción de edificios, su ampliación, adecuación o remodelación.

(6) De acuerdo con el artículo 182 del Decreto 1333 de 1986, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi es la entidad que establece las normas técnicas para las labores catastrales.

(7) Folio 28.

(8) Folio 34.

(9) Folio 52 c.a.

(10) Artículo 444 del Acuerdo 6 de 1990 del Concejo de Bogotá.