Sentencia 2005-01234 de marzo 3 de 2011

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Rad.: 76001-23-31-000-2005-01234-01(AP)

Consejero Ponente:

Dr. Marco Antonio Velilla Moreno

Actor: Eduardo Alfonso Correa

Demandado: Municipio de Palmira y Otro

Bogotá, D.C., tres de marzo de dos mil once.

EXTRACTOS: «VII. Consideraciones de la Sala

1. Las acciones populares - Finalidad y procedencia.

Las acciones populares tienen como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados, exista peligro, agravio o daño contingente, por la acción o la omisión de las autoridades públicas o de los particulares que actúen en desarrollo de funciones administrativas. Se caracterizan por poseer un carácter altruista pues mediante su ejercicio se busca que la comunidad afectada pueda disponer de un mecanismo jurídico para la rápida y sencilla protección de los referidos derechos, cuya amenaza o vulneración, así como la existencia del peligro, agravio o daño contingente, deben probarse necesariamente para la procedencia del amparo.

Se tienen, entonces, como supuestos sustanciales para la procedencia de las acciones populares, los siguientes: A) Una acción u omisión de la parte demandada. B) Un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos; peligro o amenaza que no es en modo alguno la que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana. Y, C) La relación de causalidad entre la acción, la omisión, y la señalada afectación de los referidos derechos e intereses.

2. Los derechos e intereses colectivos.

Como se anotó, las acciones populares protegen a la comunidad en sus derechos e intereses colectivos, por lo que, pueden ser promovidas por cualquier persona a nombre de la comunidad cuando ocurra una amenaza o daño a un derecho o interés común; además, por ser intereses que le pertenecen a todos y cada uno de los miembros de la colectividad, se concretan a través de su participación activa ente la administración de justicia.

Los intereses colectivos suponen la restitución de derechos cuyo titular es un grupo indeterminado de personas, como lo señaló la Sección Tercera de esta corporación en Sentencia AP- 527 del 22 de enero de 2003:

“Los colectivos son intereses de representación difusa, en la medida en que suponen la reivindicación de derechos cuyo titular es un grupo indeterminado o indeterminable de personas que, en potencia, pueden ser, incluso, todos los que integran una comunidad.

Por eso ha dicho la Corte Constitucional que, es imposible enmarcar el interés colectivo en un ámbito meramente subjetivo o particular, pero que cualquier persona perteneciente a un grupo o una comunidad puede acudir ante los jueces para exigir la defensa de tal colectividad, con lo cual logra simultáneamente proteger su propio interés.

Por otra parte, si bien la Constitución, en el artículo 88, menciona algunos intereses colectivos, tal enumeración no es taxativa, pues, la ley o los tratados internacionales pueden calificar como tales otros intereses similares a los contenidos en el artículo 88 de la Carta.

Dicho planteamiento se tiene por fundamento lo dispuesto en inciso final del artículo 4º de la Ley 472 de 1998, que prevé:

Igualmente son derechos e intereses colectivos los definidos como tales en la Constitución, las leyes ordinarias y los tratados de derecho internacional celebrados por Colombia.”

Lo anterior supone, que si bien no se trata de una enumeración taxativa, sólo pueden considerarse como intereses o derechos colectivos aquellos reconocidos como tales por cualquiera de las normas aludidas y sólo a partir de su reconocimiento son susceptibles de protegerse por medio de la acción popular, de toda acción u omisión de las autoridades públicas y los particulares que, los amenace o vulnere. Es decir, que la calidad de derecho colectivo no la ostentan per se, no surge de su propia naturaleza, sino que es necesario que el ordenamiento jurídico los reconozca como tales.

De modo que, si bien la Sala ha reiterado ciertas características inherentes a los derechos e intereses colectivos, entre ellas, es menester mencionar el reconocimiento —como tales— hecho por la Constitución Política, la ley, o los tratados internacionales que hayan seguido los trámites de recepción por el ordenamiento interno colombiano.

Lo anterior es evidente y, lo ha puesto de presente la Sala, al establecer que si bien un derecho colectivo compromete el interés general, no todo lo que suponga este último configura por esa sola característica, un derecho colectivo, así mismo, el sólo hecho de que una determinada situación, afecte a un número plural de personas, no supone, necesariamente la violación de derechos o intereses colectivos.

Resulta así claro que mientras no se haya producido su reconocimiento legal, no se puede considerar que un interés determinado, así tenga carácter general, revista la naturaleza de colectivo; por consiguiente, sólo será derecho colectivo susceptible de ser amenazado o vulnerado por la acción u omisión de las autoridades públicas o los particulares, aquél que, reuniendo las características propias del interés colectivo, esté reconocido como tal por la ley, la constitución o los tratados internacionales.”.

3. Pruebas.

La Sala encuentra que dentro del expediente reposan los siguientes elementos de juicio:

a) Copia auténtica de la escrita pública 251 por medio de la cual se constituyó la sociedad mercantil por acciones denominada Empresa de Servicios Públicos S.A. – Urbaseo Palmira ESP (fls. 1 a 19, cdno. 1).

b) Copia auténtica de la escritura pública 1920 del 21 de abril de 1998, a través de la cual se realizó un reforma estatutaria a la sociedad Urbaseo Palmira ESP (fls. 20 a 23, cdno. 1).

c) Copia auténtica de la escritura pública 1462 del 7 de mayo de 1998, en la cual se realiza una reforma estatutaria, un aumento de capital y se determina que la empresa se denominará Palmirana de Aseo S.A. ESP pudiendo usar el nombre comercial de Palmiaseo S.A. ESP (fls. 24 a 27, cdno. 1).

d) Copia auténtica del certificado de existencia y representación de Palmirana de Aseo S.A. ESP (fls. 28 a 31, cdno. 1).

e) Copia auténtica del certificado expedido por la Tesorería Municipal – Secretaría de Hacienda y Finanzas Públicas del Municipio de Palmira, a través de cual se deja constancia que el ente territorial canceló a la empresa que presta el servicio público domiciliario de aseo la suma de $ 2.443.596.052. por concepto de subsidios para los estratos 1, 2 y 3 (fl. 32, cdno. 1).

f) Copia simple del convenio de pago entre el municipio de Palmira y la empresa Palmirana de Aseo S.A. ESP, suscrito el 11 de septiembre de 2003 (fls. 33 a 37, cdno. 1).

g) Copia simple del contrato de transferencia de recursos por concepto de subsidios a favor de los usuarios de bajos ingresos, suscrito entre el Municipio de Palmira y Palmirana de Aseo S.A. ESP, fechado el 18 de mayo de 2004 (fls. 38 a 42, cdno. 1).

h) Copia simple del comunicado suscrito por la Directora General de Apoyo Fiscal del Ministerio y Crédito Público dirigido a la Procuraduría Judicial en Asuntos Administrativos, en el cual se informa que el municipio de Palmira se encuentra un acuerdo de reestructuración de pasivos (fl. 44, cdno. 1).

i) Copia auténtica del acuerdo de reestructuración de pasivos celebrado entre el municipio de Palmira y sus acreedores, conforme lo dispuesto por la Ley 550 de 1999 (fls. 55 a 78, cdno. 1).

j) Copia del contrato de concesión para la prestación del servicio de aseo, celebrado entre el municipio de Palmira y la empresa Urbaseo Palmira S.A. E.S.P. (fls. 133 a 150, cdno. 1).

k) Copia simple del convenio de pago suscrito entre el municipio Palmira y la empresa Urbaseo S.A. ESP el día 9 de febrero de 2000 (fls. 175 a 192, cdno. 1).

l) Copias de las órdenes de pago por concepto de los subsidios pactados en el contrato de concesión (fls. 200 a 220, cdno. 1).

m) Copia simple del convenio de pago suscrito entre el Municipio Palmira y la empresa Urbaseo S.A. ESP el día 31 de marzo de 2000 (fls. 363 a 367, cdno. 1).

n) Copia simple del convenio de pago suscrito entre el Municipio Palmira y la empresa Urbaseo S.A. ESP el día 11 de septiembre de 2002 (fls. 368 a 371, cdno. 1).

o) Copia simple del convenio de pago suscrito entre el Municipio Palmira y la empresa Urbaseo S.A. ESP el día 18 de mayo de 2004 (fls. 175 a 192, cdno. 1).

p) Copia de las facturas cambiarias mensures presentadas por la empresa Urbaseo S.A. ESP y Palmaseo S.A. ESP al Municipio de Palmira por concepto de subsidios a los estratos 1, 2 y 3 sobre las tarifas presentadas a los usuarios, de acuerdo con los porcentajes establecidos en la Ley 142 de 1994 (fls. 337 a 345, cdno. 1).

q) Copia de los pesupuestos de rentas y recursos de capital y de gastos o apropiaciones del municipio de Palmira – años 1999, 2000, 2001 y 2002 (fls. 15 a 106. cdno. 2).

r) Copia del Acuerdo No. 123 del 26 de diciembre de 1996, “por medio del cual se crea el Fondo de Solidaridad y Redistribución de Ingresos, ordenado en la Ley 142 y se dictan otras disposiciones” (fls. 107 a 109, cdno. 2).

3. planteamiento del problema a resolver.

Mediante el ejercicio de la acción popular el actor persigue el amparo de los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público, presuntamente vulnerados por el Municipio de Palmira con ocasión del reconocimiento y pago a la Empresa Palmirana de Aseo S.A. ESP, de la suma de dos mil cuatrocientos cuarenta y tres millones quinientos ochenta y seis mil cincuenta y dos pesos $ 2.443.586.052, por concepto del subsidio al servicio público domiciliario de aseo, el cual en su parecer no debió realizarse.

Precisado el objeto de la controversia, se concluye que el actor solicita la reparación del daño ocasionado a la población del ente territorial, para lo cual reclama la devolución de los dineros cancelados a la empresa de servicios públicos domiciliarios.

Para resolver, observa la Sala:

Es bien conocida la relación existente entre la cláusula de Estado social de derecho y los servicios públicos, en tanto que a través de ellos se pretende contribuir al mejoramiento del bienestar general de la población en un plano de igualdad formal y material (C.P., art. 13).

La jurisprudencia constitucional ha señalado que “los servicios públicos son el medio por el cual el Estado realiza los fines esenciales de servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes constitucionales (C.P., art. 2º). El sentido y razón de los poderes constituidos es el servicio a la comunidad, la satisfacción de sus necesidades y la protección de los derechos individuales de sus miembros…”. “Los servicios públicos como instancia y técnica de legitimación no son fruto de la decisión discrecional del poder público, sino aplicación concreta del principio fundamental de la solidaridad social (C.P., arts, 1º. y 2º). A través de la noción de servicio público, el Estado tiene el principal instrumento para alcanzar la justicia social y promover condiciones de igualdad real y efectiva(1)” .

Entonces, la prestación del servicio mismo comporta como lo considera acertadamente la honorable Corte Constitucional “la transferencia de bienes económicos y sociales con base en el principio de justicia redistributiva que, mediante el pago discriminado de los servicios públicos según estratos y en función de la capacidad económica del usuario, permite un cubrimiento a sectores marginados que, en otras circunstancias, no tendrían acceso a los beneficios del desarrollo económico”(2).

Ciertamente, en atención al referido principio de solidaridad es que se ha precisado la necesaria contribución para que los usuarios de menores ingresos puedan ver realizadas sus necesidades mínimas de subsistencia.

Si bien es cierto que el artículo 355 de la Constitución dispone que ninguna de las ramas y órganos del poder público podrán decretar auxilios o donaciones a favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado, también lo es que el artículo 368 supra establece que la Nación, los departamentos, los distritos, los municipios y las entidades descentralizadas podrán conceder subsidios, en sus respectivos presupuestos, para que las personas de menores ingresos puedan pagar las tarifas de los servicios públicos domiciliarios que cubran sus necesidades básicas.

Así, esta Corporación ha reconocido que la autorización constitucional que se ha otorgado a los diferentes entes territoriales en el sentido de conceder subsidios, constituye en si misma una excepción a la regla contenida en el mencionado artículo 355:

“Por manera que esta autorización constitucional a los diferentes niveles territoriales para conceder subsidios constituye una excepción que el artículo 368 C.P. introduce a lo prescrito en el artículo 355 de la misma…”.

“En otros términos, frente a la prohibición del artículo 355 Constitucional, el artículo 368 configura una autorización, que se inscribe en las finalidades sociales del Estado, competencia para asignación que deberá realizarse conforme a los términos que fije la ley, como se verá más adelante”(3).

Esa disposición constitucional resulta coherente y armónica con lo dispuesto en el artículo 365, el cual establece el deber que tiene el Estado en asegurar a todos los habitantes del territorio nacional la prestación efectiva de los servicios públicos, y con lo previsto en el artículo 366, a cuyo tenor el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado, siendo objetivo fundamental de su actividad la solución de las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua potable.

En desarrollo de ese artículo 368 se expidió la Ley 142 de 1994, que en su artículo 2º dispuso que el Estado intervendrá en los servicios públicos, conforme a las reglas de competencia de que trata esa norma, en el marco de lo dispuesto en los artículos 334, 336, 365 a 370 de la Constitución Política, con la finalidad de ampliar de manera permanente la cobertura mediante el sistema que compensen las insuficiencias de la capacidad de pago de los usuarios.

En este contexto y contrario a lo afirmado por el recurrente, para la Sala es claro que todas las entidades a que se refiere el artículo 368 de la Constitución Política tienen la obligación de aportar recursos para subsidiar todos los servicios públicos domiciliaros.

En cuanto al porcentaje mínimo del costo del servicio que debe ser subsidiado, se observa de la propia Constitución que no se estableció de manera directa ese monto, ni los estratos que pueden gozar de este beneficio. No obstante, estos aspectos sí fueron objeto de regulación por el legislador en las leyes 142 y 143 de 1994.

En particular el artículo 89.8 de la Ley 142 consagra:

“En el evento de que los fondos de solidaridad y redistribución de ingresos no sean suficientes para cubrir la totalidad de los subsidios necesarios, la diferencia será cubierta con otros recursos de los presupuestos de las entidades del orden nacional, departamental, distrital o municipal. Lo anterior no obsta para que la Nación y las entidades territoriales puedan canalizar, en cualquier tiempo, a través de estos fondos, los recursos que deseen asignar a subsidios. En estos casos el aporte de la Nación o de las entidades territoriales al pago de los subsidios no podrá ser inferior al 50% del valor de los mismos”.

La anterior norma fue objeto de modificación por el artículo 7º de la Ley 632 de 2000, que a la letra prescribe:

“ART. 7º—En el evento de que los fondos de solidaridad y redistribución de ingresos no sean suficientes para cubrir la totalidad de los subsidios necesarios, la diferencia será cubierta con otros recursos de los presupuestos de las entidades del orden municipal, distrital, departamental o nacional”.

Como bien lo precisó esta corporación “la diferencia entre las dos normas radica en que desapareció el porcentaje mínimo del 50% en los aportes a cargo de las entidades estatales, con destino a conceder los subsidios, de donde resulta que si bien subsiste la obligación, desaparece el porcentaje mínimo de recursos a destinar”(4).

Se presenta una dificultad al no haberse determinado la cuantía que cada una de las entidades debía aportar, lo cual en palabras de la jurispudencia constitucional “facilita el incumplimiento de la norma”(5). Sobre el particular la Sección Tercera en sentencia del 21 de febrero de 2007, Rad.: 2004 – 00413, consideró:

“Por el contrario, ha de señalarse que el otorgamiento de subsidios con cargo a los presupuestos publicos con el fin de asegurar la prestación eficiente y efectiva de servicios publicos domiciliarios a favor de las personas de menores ingresos, en realidad constituye un deber a cargo de la Nación, los departamentos, los distritos, los municipios y las entidades descentralizadas, dentro del límite de sus posibilidades presupuestales y respectivas capacidades financieras. Sólo en la medida en que ese deber sea efectivamente atendido y satisfecho, el Estado podrá atender el deber de asegurar la prestación eficiente de los servicios publicos a todos los habitantes del territorio nacional; sólo de esa manera podrá asegurarse el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población; no de otra forma podrá cumplirse el objetivo fundamental del Estado consistente en solucionar las necesidades insatisfechas de saneamiento ambiental y de agua potable; el cumplimiento de ese deber constituye una vía cierta para que la Nación y las entidades territoriales cumplan con el mandato de darle prioridad al gasto público social; difícilmente puede encontrarse una forma diferente al cumplimiento de ese deber, para concretar en una realidad tangible el carácter social de nuestro Estado de derecho; mediante el cumplimiento de ese deber se contribuye de manera efectiva al propósito básico de asegurar la vida de los integrantes de menores ingresos del pueblo colombiano, en condiciones dignas, dentro de un marco jurídico democrático que se traduzca realmente en un orden económico y social justo.

“Así las cosas, aunque no exista una norma legal que de manera expresa disponga la constitución de un fondo de solidaridad y redistribución de ingresos del orden nacional para cubrir los faltantes de los subsidios que se otorguen, a favor de las personas de menores ingresos, para la prestación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto o de agua potable, de alcantarillado y aseo o saneamiento básico, cabe señalar que a La Nación también le corresponde interesarse en la apropiación de recursos presupuestales para esos fines y deberes.

ASÍ COMO LOS DEPARTAMENTOS, DISTRITOS Y MUNICIPIOS SE ENCUENTRAN EN EL DEBER DE ASUMIR RESPONSABILIDADES EN RELACIÓN CON EL OTORGAMIENTO DE SUBSIDIOS, CON CARGO A SUS PRESUPUESTOS, para asegurar la prestación, a favor de las personas de menores ingresos, de los servicios públicos domiciliarios de energía eléctrica, de distribución de gas combustible, de telefonía fija pública básica conmutada y de telefonía local móvil en el sector rural, también le corresponde a la Nación la responsabilidad y el deber del otorgamiento de esa clase de subsidios, con cargo a su presupuesto, para la prestación de los servicios publicos domiciliarios de acueducto y saneamiento básico.

“Es por ello que consiente del panorama constitucional y fáctico que ha quedado descrito, el legislador sí ha contemplado y dispuesto, de manera expresa y a través de diversas disposiciones, que la Nación apropie recursos, con cargo a su presupuesto, con el propósito de conceder subsidios, a favor de las personas de menores ingresos, para asegurar la prestación efectiva y eficiente de la totalidad de los servicios PÚBLICOS domiciliarios, incluidos los de agua potable y saneamiento básico” (mayúsculas, negrillas y subrayado de la Sala).

Se advierte, entonces, que si bien es cierto que a los departamentos, distritos y municipios deben de asumir responsabilidades en relación con el otorgamiento de subsidios, con cargo a sus presupuestos, también lo es que le corresponde a la Nación la responsabilidad y el deber de cubrir los faltantes.

De esta forma, el otorgamiento de subsidios con el fin de asegurar la prestación eficiente y efectiva de servicios públicos domiciliarios a favor de las personas de menores ingresos, constituye un obligación a cargo de la Nación, los departamentos, los distritos, los municipios y las entidades descentralizadas, dentro del límite de sus posibilidades presupuestales y respectivas capacidades financieras.

“Así pues, si se tienen en cuenta —se reitera—, los aspectos constitucionales anteriormente referidos, en modo alguno podrá admitirse que el otorgamiento de subsidios para asegurar la prestación eficiente de servicios públicos domiciliarios a favor de las personas de menores ingresos, corresponde, en el marco de un Estado social derecho, simplemente a una mera liberalidad, a una facultad, a una autorización de la cual puedan hacer ejercicio, o no, a voluntad, las dependencias o entidades públicas que integran el Estado.

Por el contrario, ha de señalarse que el otorgamiento de subsidios con cargo a los presupuestos públicos con el fin de asegurar la prestación eficiente y efectiva de servicios públicos domiciliarios a favor de las personas de menores ingresos, en realidad constituye un deber a cargo de la Nación, los departamentos, los distritos, los municipios y las entidades descentralizadas, dentro del límite de sus posibilidades presupuestales y respectivas capacidades financieras. Sólo en la medida en que ese deber sea efectivamente atendido y satisfecho, sólo así el Estado podrá atender el deber de asegurar la prestación eficiente de los servicios públicos a todos los habitantes del territorio nacional; sólo de esa manera podrá asegurarse el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población; no de otra forma podrá cumplirse el objetivo fundamental del Estado consistente en solucionar las necesidades insatisfechas de saneamiento ambiental y de agua potable; el cumplimiento de ese deber constituye una vía cierta para que la Nación y las entidades territoriales cumplan con el mandato de darle prioridad al gasto público social; difícilmente puede encontrarse una forma diferente al cumplimiento de ese deber, para concretar en una realidad tangible el carácter social de nuestro Estado de derecho; mediante el cumplimiento de ese deber se contribuye de manera efectiva al propósito básico de asegurar la vida de los integrantes de menores ingresos del Pueblo colombiano, en condiciones dignas, dentro de un marco jurídico democrático que se traduzca realmente en un orden económico y social justo”(6) (Negrillas del original).

En este contexto, para la cumplida ejecución de la normativa antes referida el Gobierno Nacional ha producido varios actos administrativos tendientes a hacer realidad material su contenido. El Decreto Reglamentario 565 de 1996, expedido por el Ministerio de Desarrollo Económico, se ocupa de las definiciones y el ámbito de aplicación del subsidio, de la naturaleza y operación de los fondos, de las fuentes de recursos para otorgar subsidios a través de los fondos, y del superávit de los mismos. El Decreto Reglamentario 1013 de 2005 establece la metodología para la determinación del equilibrio entre los subsidios y las contribuciones para los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo.

Por lo anterior, la Sala encuentra que los pagos realizados por el municipio de Palmira a la empresa Palmirana de Aseo S.A. ESP por concepto de subsidios a los estratos 1, 2 y 3 no comportan la vulneración de los derechos o intereses colectivos invocados, toda vez que actuó conforme a las prescripciones del artículo 368 dando plena aplicación al principio de solidaridad.

Se llega a la misma conclusión en cuanto al argumento de que no existen criterios para la asignación de los recursos, ni soporte legal para su pago y mucho menos un contrato que los autorice, por cuanto dentro de la prueba documental obrante dentro del expediente se encontró copia del contrato de concesión del servicio público de aseo celebrado entre el municipio de Palmira y la Empresa Urbaseo Palmira S.A. ESP hoy Palmirana de Aseo S.A, ESP.

Ciertamente, en el parágrafo de la cláusula 8ª del mencionado con contrato se dispuso que “Las partes acuerdan que los estratos 1, 2 y 3 tendrán los subsidios decretados por la Ley 142 de 1994”. Además, a pesar de que no se pactó la forma como se realizaría el cobro y los pagos, los mismos tal y como lo advirtió el juez de instancia fueron liquidados en los porcentajes establecidos para cada estrato.

En conclusión, revisados los medios probatorios allegados al plenario la Sala estima que no obra documento o prueba alguna que permita establecer sin dubitación alguna la amenaza o vulneración de los derechos enunciados.

Por una parte, no se corroboró la trasgresión del derecho a la moralidad administrativa, por cuanto el actor no demostró que el reconocimiento y pago de dichos dineros obedeció a una distorsión maliciosa o al ánimo torticero de la administración municipal, con desatención de la normativa constitucional, legal y reglamentaria.

No se observó que el funcionario público haya ejercido sus funciones en evidente contravía no sólo de los intereses generales sino también del mejoramiento del servicio público de la población del municipio de Palmira. Inclusive, no se encontró que su actuar esté favoreciendo sus intereses personales o el de terceros en perjuicio del bien común.

Resulta importante destacar que la moralidad administrativa es un principio orientador de la actividad administrativa, hecho que implica que el funcionario debe seguir con su comportamiento una serie de parámetros o condiciones determinadas, tales como de honestidad, pulcritud, buena fe y responsabilidad, las cuales parten de la base del respeto por lo público y por la primacía del interés general(7).

No toda actuación ilegal pueda catalogarse de inmoral “por cuanto, este último concepto supone, específicamente, una distorsión dolosa en la conducta del funcionario o del particular que cumple funciones públicas, ánimo subjetivo que implica el desconocimiento de los postulados constitucionales y legales que informan el recto y adecuado ejercicio de las funciones estatales(8).

Entonces, en el sub lite, no se demostró la transgresión del mencionado derecho, toda vez que no se desprende del plenario que la entidad demandada hubiere incumplido con las obligaciones legales que le corresponden en ejercicio de la función administrativa.

De otro lado y en lo atinente al patrimonio público, la Sala recuerda que éste cobija todos los bienes que han sido destinados al cumplimiento de las funciones que establece el ordenamiento jurídico. En otras palabras, ese derecho no se limita con “la enumeración de los bienes inembargables, imprescriptibles e inalienables ni en los que integran el territorio colombiano (C.P., arts. 63 y 101), sino que “por patrimonio público debe entenderse la totalidad de bienes, derechos y obligaciones de los que el Estado es propietario, que sirven para el cumplimiento de sus atribuciones conforme a la legislación positiva; su protección busca que los recursos del Estado sean administrados de manera eficiente y responsable, conforme lo disponen las normas presupuestales”(9).

Es por lo anterior que se considera que la afectación al patrimonio público implica la vulneración del derecho colectivo de la moralidad administrativa(10).

Ahora bien, al igual que con la moralidad administrativa, la Sala no encuentra que la administración municipal de Palmira haya obrado alejada de la honestidad y pulcritud por el pago de los dineros adeudados por concepto de subsidios, ni mucho menos que su conducta hubiese causado un detrimento al patrimonio público, carga que corresponde acreditar al actor, la cual no fue atendida.

Así las cosas, la Sala aprecia la inexistencia de omisión o acción de las autoridades públicas demandadas que pueda considerarse como la causa que atente, amenace o vulnere los derechos o intereses colectivos de la comunidad, lo anterior en razón a que el recurrente no demostró la forma de la trasgresión actual de los mismos, ni de los hechos alegados con su impugnación se desprende tal conclusión. El accionante con su actuación, faltó a su deber de aportar los elementos mínimos para demostrar la vulneración a los derechos colectivos enunciados, hecho que conduce a que se confirme la decisión del juez de instancia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la providencia apelada, esto es, la sentencia proferida el 28 de abril de 2006, por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por las razones expuestas en la parte motiva.

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998, REMÍTASE copia auténtica de ésta decisión a la Defensoría del Pueblo.

Ejecutoriado este proveído, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 3 de marzo de 2011».

(1) Corte Constitucional, Sentencia T-540 de 24 de septiembre de 1992, Magistrado Ponente: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.

(2) Ibídem.

(3) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 12 de octubre de 2006, Rad.: 2004–0932. Consejera Ponente: Dra. Ruth Stella Correa Palacio.

(4) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 19 de abril de 2007, Rad.: 2004 – 0788. Consejero Ponente: Dr. Enrique Gil Botero.

(5) Ibídem.

(6) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 21 de febrero de 2007, Rad.: 2004 – 00413. Consejero Ponente: Dr. Mauricio Fajardo Gómez.

(7) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia de 21 de febrero de 2007, Rad.: 2001 – 0059, Consejero Ponente: Dr. Alier Eduardo Hernández.

(8) Ibídem.

(9) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Sentencia de 31 de mayo de 2002, Rad.: 19999 – 9001.

(10) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia de 4 de noviembre de 2004. Rad.: 2305.