Sentencia 2005-01250 de agosto 4 de 2011 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Ref.: Expediente 250002325000200501250 01

Número interno: 2268-2010

Consejero Ponente:

Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila

Actor: Julio Mario Araque González

Autoridades nacionales

Bogotá, D.C., cuatro de agosto de dos mil once.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

El problema jurídico por resolver

Corresponde a la Sala decidir sobre el recurso de apelación interpuesto por el demandante, contra la sentencia del tribunal administrativo, que negó la nulidad de los actos administrativos acusados, que constituyeron en deudor al demandante, señor Julio Mario Araque González, en la suma $ 466.974.750, por el hecho de haber incumplido con la obligación de prestar sus servicios a la universidad por el doble del tiempo de duración de la comisión y sus prórrogas.

De los hechos probados

Por medio de la Resolución 1023 de 18 de noviembre de 1999 (fl. 2, cdno. 2), la vicerrectoría de la Universidad Nacional concede una comisión remunerada de estudios en el exterior al actor, desde el 1º de julio de 2000 hasta el 30 de junio de 2001 tiempo en el cual se compromete a mandar informes semestrales del desarrollo de la comisión y a prestar sus servicios a la universidad por el doble del tiempo de la comisión y, copias de la 1ª y 2ª prórroga obran de folios 4 a 7 y a folio 37.

Copia de la Resolución 351 de 8 de abril de 2003 por medio de la cual se legaliza la 3ª prórroga de la comisión remunerada de estudios en el exterior del 29 de enero de 2003 al 28 de enero de 2004.

Contrato de comisión de estudios en el exterior obra a folio 120 del cuaderno 2 del expediente, en el que entre las garantías entre la cláusula 7ª, se indicó que demandante debía constituir “un pagaré otorgado por un profesor de la universidad en calidad de codeudor previamente aceptado” (fl. 120, vto.).

A folios 5 y 6, la Universidad Nacional por medio de memorandos de 20 de abril y 4 de junio de 2003 presenta requerimientos para la legalización de la tercera prórroga; en ella le recuerda que el incumplimiento de la obligación, deja sin efecto la comisión y acarrea las sanciones disciplinarias.

El 30 de abril de 2003, el actor presentó carta de renuncia a la universidad (fl. 21) la cual es aceptada por medio de la Resolución 263 del 26 de febrero de 2004 (fl. 10).

Copia de la Resolución 414 de 12 de abril de 2004 (fl. 22), expedida por la vicerrectoría de la Universidad Nacional, Sede de Bogotá, que declaró el siniestro que afecta el riesgo de cumplimiento amparado por la póliza 1008595 de 1º de julio de 2000, expedida por la Previsora S.A. y los anexos modificatorios y declaró deudor al demandante en la suma de $ 466.974.750; declaró a paz y salvo con respecto a las prestaciones adeudadas, en otros aspectos.

Contra la anterior decisión, el actor presentó recurso de reposición el cual obra a folio 13.

Mediante la Resolución 1614 de 6 de septiembre de 2004, expedida por el mismo ente se confirmó la decisión anterior (fls. 29 a 32).

De folios 178 a 182, obran declaraciones de Nidia Chávez, secretaria de la Universidad, quien dice no conocer pormenores de la situación del actor; y de Luis Heber Ulloa Guerrero, médico radiólogo de la Universidad, quien indicó que siempre mantuvo informado al actor de las novedades que se presentaban con respecto a su licencia.

A folio 188, el demandante absolvió interrogatorio ante el cónsul general de Colombia, en Atlanta, Georgia, en la cual señala que reside en la ciudad de Augusta, GA, que nunca tuvo la intención de incumplir sus obligaciones con la Nacional, que fue la universidad la que cambió sus condiciones de permanencia durante los estudios, que por eso se vio forzado a renunciar y que esta era la razón para no estar prestando servicios docentes en la universidad y estar trabajando como radiólogo fuera de Colombia.

Análisis de la Sala

Con el recurso de apelación, el demandante pretende que se revoque la sentencia, esencialmente, porque para la tercera prórroga se le cambiaron las condiciones inicialmente otorgadas y se le impuso la obligación de conseguir como codeudor a un profesor universitario; y porque al aceptar la renuncia la entidad demandada, tácitamente, consintió la terminación de la comisión de estudios sin consecuencias para el dimitente.

Como ya se indicó, la parte recurrente solo impugna la decisión en los aspectos antes enumerados, por lo cual la Sala limitará su análisis a los mismos, de la siguiente forma:

La comisión de estudios es una situación administrativa en donde, por circunstanciales previamente definidas el servidor público, durante su vida profesional y según el ordenamiento jurídico, sin perder tal condición, puede temporalmente dejar de prestar sus servicios, en este caso, para adelantar su formación o mejoramiento académico.

El demandante se encontraba en comisión de estudios en el exterior y, a consecuencia de haber renunciado, se le están cobrando las prestaciones y los costos de la educación que había asumido la entidad demandada.

Los decretos 2400 de septiembre 19 de 1968 y 1950 de 24 del mismo mes de 1973 regularon la administración del personal civil que presta sus servicios en los empleos de la rama ejecutiva del poder público; establecieron la figura de la “comisión de estudios” como un mecanismo para que el empleado pueda abstenerse de prestar el servicio, sin que implique la desvinculación del cargo, así:

“ART. 18—Los empleados vinculados regularmente a la administración pueden encontrarse en las siguientes situaciones administrativas: en uso de licencia o permiso; en comisión; ejerciendo las funciones de un empleo por encargo; prestando servicio militar obligatorio, o en servicio activo”.

“ART. 22—A los empleados se les podrá otorgar comisión para los siguientes fines: para cumplir misiones especiales conferidas por sus superiores; para seguir estudios de capacitación; para asistir a reuniones, conferencias, seminarios y para realizar visitas de observación que interesen a la administración y que se relacionen con el ramo en que presten sus servicios, para ejercer las funciones de un empleo de libre nombramiento y remoción cuando la comisión recaiga en un funcionario escalafonado en carrera.

El gobierno reglamentará las condiciones, términos y procedimientos para conceder comisiones.

PAR.—En ningún caso podrá conferirse comisión para ejercer funciones que no sean propias de la administración pública”.

El Decreto 1950 de 24 de septiembre de 1973 reglamentó el Decreto 2400 de 1968, en lo referente a la comisión de estudios en el artículo 75, con el siguiente tenor literal:

“De la comisión

ART. 75—El empleado se encuentra en comisión cuando, por disposición de autoridad competente, ejerce temporalmente las funciones propias de su cargo en lugares diferentes a la sede habitual de su trabajo o atiende transitoriamente actividades oficiales distintas a las inherentes al empleo de que es titular.

ART. 76.—Las comisiones pueden ser:

[...] b) Para adelantar estudios”.

La “comisión de estudios en el exterior” está regulada por el Decreto 1050 de 10 de abril de 1997 que modificó el Decreto 1950 de 1973 y en el artículo 7º estableció:

“... Se podrá conferir comisión de estudios en el exterior al servidor público que tenga por lo menos un (1) año continuo de servicio en la respectiva entidad, y para tal efecto, además de las autorizaciones de la junta, consejo directivo o superior respectivo, cuando a ello haya lugar, deberán cumplirse los siguientes requisitos, sin excepción:

Convenio mediante el cual el comisionado se compromete a prestar sus servicios a la entidad que otorga la comisión o a cualquier otra entidad del Estado, por el doble del tiempo de duración de la comisión y póliza de garantía de cumplimiento por el término señalado en el aparte anterior y un (1) mes más, y por el ciento por ciento (100%) del valor total de los gastos en que haya incurrido la entidad con ocasión de la comisión de estudios y los sueldos que el funcionario pueda devengar durante el transcurso de su permanencia en el exterior.

El plazo de la comisión de estudios no podrá ser mayor de doce (12) meses, prorrogable por un término igual hasta por dos (2) veces, siempre que se trate de obtener título académico y previa comprobación del buen rendimiento del comisionado, debidamente acreditada con los certificados del respectivo centro académico.

Cuando se trate de obtener título académico de especialización científica o médica la prórroga a que se refiere el presente artículo podrá otorgarse hasta por tres (3) veces, bajo las mismas condiciones contempladas en el inciso anterior...”.

La comisión de estudio en el exterior solo podrá conferirse a los empleados que “estén prestando sus servicios en la entidad con una antigüedad no menor de un (1) año”.

La Universidad Nacional de Colombia, se rige por las facultades conferidas en los artículos 29(1) y 65(2) de la Ley 30 de 28 de diciembre de 1992 que organizó el servicio público de la educación superior y permite a dichas instituciones, entre otras, expedir o modificar los estatutos y reglamentos del ente universitario.

De folios 129 a 144 obran copias de los acuerdo 73 de 1986, 029 y 034 de 2002 del consejo superior universitario, en los cuales se señala, en el primero:

“ART. 15.—El docente se encuentra en comisión cuando ha sido autorizado para:

a. Realizar estudios de capacitación.

[...].

“ART. 17.—Las comisiones podrán ser totalmente remuneradas o ad honórem.

Se entiende por comisión remunerada, aquella en la cual el docente tiene derecho a percibir durante el tiempo de duración de la comisión, el sueldo completo y eventualmente, los auxilios complementarios”.

“ART. 20.—El docente a quien se le confiere la comisión para realizar estudios de capacitación o perfeccionamiento académico, por un tiempo de seis (6) meses o más, suscribirá con la universidad un contrato, en virtud del cual se obliga a prestar servicios a la misma, por lo menos en igual dedicación, y por un tiempo correspondiente al doble del que dura la comisión. Cuando la comisión de estudios se realiza en el exterior por un término menor de seis (6) meses, el comisionado estará obligado a prestar sus servicios por un tiempo no inferior a seis (6) meses, y por lo menos en igual dedicación.

Además del contrato, el docente constituirá póliza de garantía del cincuenta por ciento (50%) de lo que devengará durante su permanencia en el exterior, y la totalidad del valor de los pasajes, si a ello hubiere derecho, para respaldar las obligaciones del contrato.

PAR.—El docente en comisión de estudios, cualquiera sea la modalidad de esta, no se ausentará de su sede de trabajo, ni iniciará los cursos o trabajos respectivos, sin que haya legalizado el contrato y obtenido el visto bueno de este por parte de la oficina jurídica de la universidad.

El incumplimiento de esta disposición, deja sin efecto la comisión y acarreará la sanción disciplinaria contemplada en el artículo 7º del Acuerdo 45 de 1986”.

“ART. 24.—Las comisiones de estudio en el exterior y en el país, con exención total de la carga académica, se otorgarán por un término no mayor de dos (2) años, prorrogables una sola vez hasta por otro año para la obtención del doctorado, previo concepto favorable del consejo académico”.

En el Acuerdo 029 de 2002 indicó:

“PAR. 1º—El docente deberá suscribir con la universidad un contrato en virtud del cual se obliga a prestar sus servicios a la misma, por lo menos en igual dedicación, y por un tiempo correspondiente al doble del que dura la comisión. Este contrato deberá ser suscrito también por un codeudor y respaldado por un pagaré. Además del contrato, el docente constituirá póliza de garantía del 50% de lo que devengará durante el tiempo que dure la comisión si es en el exterior o del 30% si es en el país, y la totalidad del valor de los pasajes, si a ello hubiere derecho, para respaldar las obligaciones del contrato”.

En el Acuerdo 029 de 2002 se indicó:

“ART. 1º—Criterio para la autorización de un año adicional a las comisiones de estudio de miembros del personal docente en desarrollo de programas de maestría y doctorado.

El vicerrector o directores de sede tendrán en cuenta la certificación de avance del trabajo y del tiempo estimado para la presentación de la tesis por parte del director de la misma, para la autorización de un año adicional a las comisiones de estudio de miembros del personal docente que se encuentren adelantando estudios de maestría o doctorado, con exención total de la carga académica. Esta disposición adicional [sic] lo dispuesto en el Acuerdo 029 de 2002 del consejo superior universitario”.

Conforme a las normas transcritas y a los hechos probados, al demandante se le concedió la tercera prorroga mediante la Resolución 351 del 8 de abril de 2003; en dicho acto administrativo, que goza de presunción de legalidad, efectivamente, condicionó la legalización o la ejecución de la tercera prórroga de la comisión de estudios a que el demandante suscribiera el contrato y un pagaré que garantizara su prestación de servicios por el doble del tiempo que durara la comisión (fl. 9, cdno. 2).

Como ya se indicó, en el contrato que el actor debía suscribir se anexó la cláusula 7ª que ordenaba, entre otras, la garantía de que el codeudor debía ser un profesor de la universidad, previamente aceptado por esta.

El demandante se declaró renuente a cumplir con esa condición porque, en su criterio, no era posible conseguir un codeudor “que debe ser profesor de la universidad”, conforme se exigió en el contrato que daba cumplimiento a la prórroga aludida.

Para la Sala, la presunta ilegalidad de esta condición debió ser controvertida por el demandante dentro de los plazos que la ley le otorga, pues el no discutirla implica la validez, aplicabilidad y ejecución de la decisión.

De la misma forma, como ya se indicó, la comisión de estudios es una situación administrativa que se le otorga a un empleado como un beneficio o incentivo con el fin de lograr una formación para él, la que, a su vez, se revierte en el mejoramiento del servicio y en tener personal calificado para el mismo fin.

De la misma forma, la concesión de la comisión de estudios ocasiona una afectación en la prestación del servicio porque el empleado materialmente no presta sus servicios personales, por el tiempo que dure dicha comisión; por ello se requiere que existan unas garantías para que, el trastorno que se ocasiona por la no prestación material del servicio por el tiempo en que no laboró el empleado, se vea compensado, en criterio del legislador extraordinario, con una permanencia mínima del doble de tiempo de estudios.

En caso contrario, surge el derecho que la administración sea resarcida en los perjuicios que se ocasionaron por la no prestación del servicio, la que, como se observa de las normas transcritas se compensó en este caso, con los dineros declarados en las resoluciones acusadas.

En el presente caso, el demandante, supuestamente, quería cumplir con los requisitos para ser beneficiario de la comisión pero estos eran, en su criterio, imposibles de cumplir, específicamente el de otorgar la garantía de que fuera codeudor un profesor de la universidad; para la Sala, este aspecto, como se indicó arriba, no puede ser objeto de controversia, pues el acto que consignó la cláusula no está discutido en este proceso.

Lo antes dicho se soporta, también, en el principio de jurisdicción rogada, aplicable en los procesos de nulidad y restablecimiento, el que se concreta en la necesidad de demandar los actos administrativos que lesionaron su derecho y, además, expresar en la demanda las disposiciones que se estiman violadas y dar el respectivo concepto de la violación, ritualidades que no se dieron en este asunto, por ello discusiones relacionadas con condiciones del otorgamiento de la tercera prórroga resultan inconducentes.

Finalmente, conviene señalar que ante la vigencia y aplicabilidad de la tercera prórroga de la comisión de estudios, el demandante debía suspender sus estudios y reintegrarse al cargo para así discutir las condiciones supuestamente ilegales contenidas en el nuevo contrato o convenio que debía suscribir; pero, en todo caso, se repite, debió acusar ante esta jurisdicción la presunta ilegalidad de la nueva condición impuesta y, aún mejor, dentro de esta acción pedir la medida precautelar correspondiente.

En suma, el cargo relacionado con estos aspectos no está llamado a prosperar.

En cuanto al segundo aspecto de la apelación, esto es que, al aceptar la renuncia de la universidad implica una exoneración del demandante de continuar prestando sus servicios a la entidad oficial y con ello de las obligaciones derivadas de la comisión de estudios, la Sala también desestimará esta censura por cuanto la renuncia es “dimisión o dejación voluntaria de una cosa que se posee, o del derecho a ella”(3).

Por su parte, el artículo 27 del Decreto 2400 de 1968, indica:

“Todo el que sirva en un empleo de voluntaria aceptación puede renunciarlo libremente.

La renuncia se produce cuando el empleado manifiesta en forma escrita e inequívoca su voluntad de separarse del servicio”.

Bajo estos supuestos el acto de renuncia ha sido concebido legal y jurisprudencialmente como aquel en el que no cabe duda acerca de la voluntad de quien lo suscribe de cesar en el ejercicio del empleo que viene desempeñando.

La renuncia es entonces una forma legítima de desvinculación de la administración pública prevista para todos los empleados y su fundamento se halla en la libertad para escoger profesión u oficio que la Constitución Política garantiza en el artículo 26.

De lo anterior se concluye que la renuncia es el derecho de manifestar de forma escrita e inequívoca la voluntad de retirarse del cargo que se está ejerciendo.

Ahora bien el actor presentó su renuncia así:

“Abril, 2003

Doctor:

Luis H. Ulloa G.

Director departamento de imágenes diagnósticas Universidad Nacional de Colombia

Respetado Dr. Ulloa

Por motivos de índole personal presento renuncia a mi cargo de profesor asistente del departamento de imágenes diagnósticas de la Universidad Nacional de Colombia.

Sin otro particular cordialmente

Julio Mario Araque G.

Profesor asistente” (fl. 21, hay firma).

Del texto trascrito es claro que el demandante manifestó su voluntad de dimitir y esta decisión la sustentó en “motivos de índole personal”, es decir que esta decisión es por cuenta del empleado quien manifiesta unilateral y expresamente su voluntad de hacer dejación del cargo.

Ante este panorama no le quedaba otra opción a la entidad demandada de aceptar su dimisión, y esta decisión no convierte la renuncia un acto bilateral, como lo alega, ni mucho menos exonera de responsabilidad al demandante por no haber prestado sus servicios por el doble del tiempo que durara la comisión.

Empero, el hecho de que el demandante hubiese dimitido implica su voluntad de retirarse del cargo y esta circunstancia le permitía, como en efecto lo hizo, dedicarse a otras actividades en el extranjero, pero esta circunstancia, per se, no lo exoneraba de la obligación de constituirse en deudor en favor de la entidad por los dineros cobrados en las resoluciones acusadas.

En otras palabras, la renuncia del actor, que se insiste, es un acto unilateral, producto de la potestad del individuo de escoger la profesión, un oficio, impidió que la administración compensara los dineros que se invirtió en la formación del empleado y, por ello, podía exigir las obligaciones derivadas del incumplimiento del contrato.

Comoquiera que la parte demandada no alegó o controvirtió razones diferentes a las analizadas, la Sala confirmará en todas sus partes la sentencia recurrida.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia de 6 de mayo de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, que negó las súplicas de la demanda incoada por Julio Mario Araque González contra la Universidad Nacional de Colombia.

Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha».

(1) “ART. 29.—La autonomía de las instituciones universitarias o escuelas tecnológicas y de las instituciones técnicas profesionales estará determinada por su campo de acción y de acuerdo con la presente ley en los siguientes aspectos:

a) Darse y modificar sus estatutos.

b) Designar sus autoridades académicas y administrativas.

c) Crear, desarrollar sus programas académicos, lo mismo que expedir los correspondientes títulos.

d) Definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas, culturales y de extensión.

e) Seleccionar y vincular a sus docentes, lo mismo que a sus alumnos.

f) Adoptar el régimen de alumnos y docentes.

g) Arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional.

PAR.—Para el desarrollo de lo contemplado en los literales a) y e) se requiere notificación al Ministro de Educación Nacional, a través del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior, Icfes”.

(2)ART. 65.—Son funciones del consejo superior universitario:

a) Definir las políticas académicas y administrativas y la planeación institucional.

b) Definir la organización académica, administrativa y financiera de la institución.

c) Velar porque la marcha de la institución esté acorde con las disposiciones legales, el estatuto general y las políticas institucionales.

d) Expedir o modificar los estatutos y reglamentos de la institución.

e) Designar y remover al rector en la forma que prevean sus estatutos.

f) Aprobar el presupuesto de la institución.

g) Darse su propio reglamento.

h) Las demás que le señalen la ley y los estatutos.

PAR.—En los estatutos de cada universidad se señalarán las funciones que puedan delegarse en el rector”.

(3) Diccionario de la Lengua Española, Real Academia Española, Madrid, 1992.