Sentencia 2005-01286 de noviembre 21 de 2012

 

Sentencia 2005-01286 de noviembre 21 de 2012

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad. 130012331000200501286-01

Consejero Ponente:

Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas

Nº Interno: 18691

Asunto: Acción de nulidad

Demandante: Alcides Arrieta Meza

Demandado: Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias

Fallo

Bogotá, D.C., veintiuno de noviembre de dos mil doce.

EXTRACTOS: «2. Consideraciones de la Sala

En los términos del recurso de apelación, la Sala decide si son nulos los artículos 1º, 2º, 3º, 4º, 5º y 6º del Acuerdo 28 del 30 de diciembre de 2002, “Por medio del cual se establece un impuesto, se autoriza la creación de un establecimiento público se dictan otras disposiciones”, expedido por el Concejo Distrital de Cartagena de Indias, por violación del artículo 338 de la Constitución Política.

A juicio de la parte actora, el Acuerdo 28 de 2002 es violatorio del artículo 338 de la Constitución Política, en tanto que fijó los elementos del impuesto sobre teléfonos sin que estos hubieren sido señalados en la Ley 97 de 1913.

Sobre el particular se precisa:

1. De la vigencia del literal i) de artículo 1º de la Ley 97 de 1913.

Según el precedente judicial de la Sala(4), que corresponde con el criterio de la Corte Constitucional(5), el impuesto sobre teléfonos urbanos establecido en el literal i) del artículo 1º de la Ley 97 de 1913 no ha sido derogado, y en esa medida, constituye la autorización legal para que los concejos municipales y distritales establezcan este tributo dentro del ámbito de su competencia.

La Ley 97 de 1913 dispuso:

“ART. 1º—El Concejo Municipal de la ciudad de Bogotá, puede crear libremente los siguientes impuestos y contribuciones, además de los existentes hoy legalmente; organizar su cobro y darles el destino que juzgue más conveniente para atender a los servicios municipales, sin necesidad de previa autorización de la asamblea departamental:

(...).

i) Impuesto sobre telégrafos y teléfonos urbanos, sobre empresas de luz eléctrica, de gas y análogas”(6).

Posteriormente, la potestad otorgada al Concejo de Bogotá mediante la disposición transcrita fue extendida a los demás concejos municipales con la Ley 84 de 1915, así:

“ART. 1º—Los concejos municipales tendrán las siguientes atribuciones, además de las que les confiere el artículo 169 de la Ley 4º de 1913:

a) Las que le fueron conferidas al municipio de Bogotá por el artículo 1º de la Ley 97 de 1913, excepto la de que trata el inciso b) del mismo artículo, siempre que las asambleas departamentales les hayan concedido o les concedan en lo sucesivo dichas atribuciones”.

(...).

Luego, mediante el artículo 76 de la Ley 11 de 1986 se otorgaron facultades extraordinarias al Presidente de la República, entre otras, para:

“b) Codificar las disposiciones constitucionales y legales vigentes para la organización y el funcionamiento de la administración municipal”.

En ejercicio de la mencionada facultad, se expidió el Decreto-Ley 1333 de 1986 que estableció en el artículo 172:

“ART. 172.—Además de los existentes hoy legalmente, los municipios y el Distrito Especial de Bogotá pueden crear los impuestos y contribuciones a que se refieren los artículos siguientes”.

Por tanto, como lo advirtió la Sala en su oportunidad, aunque el Decreto-Ley 1333 de 1986 no incluyó expresamente el impuesto previsto en el literal i) del artículo 1º de la Ley 97 de 1913, subsisten los gravámenes creados por la ley con anterioridad, pues el ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la República mediante la Ley 11 de 1986 no incluían la de derogar o modificar las leyes vigentes, sino únicamente la de compilar de manera armónica las normas que regulaban la administración municipal(7).

2. De la facultad del Concejo Distrital de Cartagena para establecer el impuesto de teléfonos.

Como lo ha determinado la Sala, el artículo 338(8) de la Constitución Política establece la competencia que tienen los entes territoriales para que los órganos de representación popular determinen los presupuestos objetivos de los tributos aplicables en sus jurisdicciones, pues esta facultad no es exclusiva del Congreso, tratándose de tributos territoriales.

Entender lo contrario implica hacer nugatorias las atribuciones que constitucionalmente se les confirió a los departamentos y a los municipios en materia tributaria, según se desprende de los artículos 287-3(9), 300-4(10) y 313-4(11) de la Carta Política.

En todo caso, se reitera, la competencia impositiva que reviste a los concejos municipales y a las asambleas departamentales no es ilimitada, pues no están facultados para establecer tributos ex novo, ya que la atribución de crear impuestos es exclusivamente del Congreso. Sin embargo, esta limitante no constituye un obstáculo para que a partir de la creación legal de un tributo, los entes territoriales puedan establecer los elementos estructurales de la obligación tributaria cuando la ley no los haya fijado directamente.

En este sentido, la Sala se ha inclinado por reconocer que el artículo 338, ibídem, faculta a las asambleas departamentales y a los concejos municipales y distritales para establecer contribuciones fiscales o parafiscales por ordenanzas o acuerdos, pero que esa facultad está supeditada a la ley(12).

Según sostuvo esta corporación en su oportunidad, la supeditación legal a la que están sometidas las entidades territoriales puede ser parcial-limitada o parcial-reforzada. En materia tributaria local, la potestad impositiva será parcial-limitada cuando la ley fija ciertos elementos del tributo para que sea la entidad territorial la que establezca los que faltan. Será parcial-reforzada cuanto la ley autoriza a la entidad territorial a establecer el tributo porque en esos casos le permite fijar todos sus elementos. En este último caso, la Corte Constitucional ha dicho que la ley que crea el tributo debe establecer, como mínimo, el hecho generador(13).

En consonancia con lo anterior, el artículo 1º de la Ley 97 de 1915 y la Ley 84 de 1915, autorizan a los municipios y distritos para establecer el impuesto sobre teléfonos dentro de ámbito de su competencia. Y de acuerdo con las facultades constitucionalmente conferidas, estos pueden determinar directamente los elementos estructurales del tributo, como en efecto lo hizo el Concejo Distrital de Cartagena mediante el Acuerdo 28 de 2002.

Lo anterior resulta acorde con el criterio adoptado por la Corte Constitucional, que ha establecido que es admisible que los elementos de la obligación tributaria sean determinados por las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales dentro de unos parámetros mínimos que deben ser señalados por el legislador, a saber: i) la autorización del gravamen y, ii) la delimitación del hecho gravado.

“Así las cosas, la jurisprudencia ha admitido que los elementos de la obligación tributaria sean determinados por las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales, pero dentro de unos parámetros mínimos que deben ser señalados por el legislador. Estos parámetros mínimos, según se desprende de la jurisprudencia, son dos: (i) la autorización del gravamen por el legislador, y (ii) la delimitación del hecho gravado con el mismo(14).

En estas condiciones, en tanto que el literal i) del artículo 1º de la Ley 97 de 1913 autorizó a los municipios y distritos para establecer el impuesto sobre teléfonos, el acuerdo demandando cumple la primera de las exigencias antes referidas, esto es, contar con un autorización legal.

En cuanto al hecho generador del impuesto, según lo determinó esta Sala(15), pese a que el literal i) del artículo 1º de la Ley 97 de 1913 es genérico al expresar “impuesto sobre teléfonos”, es posible determinar el alcance de la disposición para establecer que el hecho gravado(16)se circunscribe, atendiendo a la época en que fue expedida la Ley 97 de 1913, “a los teléfonos que se conectaban en los domicilios de los habitantes de una determinada localidad”(17). Por consiguiente, se tiene por cumplida la segunda de las exigencias para que el Concejo Distrital de Cartagena estableciera el impuesto de teléfonos.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCASE la sentencia apelada, por las razones esgrimidas en la parte considerativa de esta providencia. En su lugar, NIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

Cópiese, notifíquese, comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha».

(4) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia. Bogotá, D.C., 9 de julio de 2009. Número de radicación: 17001-23-31-000-2006-00404-02 Número interno: 16544. Actor: Néstor Fabio Valencia Torres y otro. Demandado: Municipio de Manizales.

(5) En Sentencia C-504 del 3 de julio del 2002. M.P. Jaime Araújo Rentería, la Corte Constitucional sostuvo que “De suerte tal que los literales acusados (se refiere a los literales (d) e (i) del artículo 1º de la Ley 97 de 1913) han mostrado siempre una vigencia impositiva no susceptible de afectación por dispositivos, que como el del artículo 385, pretenden derogarlos tácitamente al amparo de facultades inexistentes.

En conclusión, siendo clara la vigencia jurídica de los literales demandados, la Sala acometerá su examen de fondo”.

(6) Aparte subrayado declarado inexequible en Sentencia C-504 del 2002.

(7) Op. cit., sentencia del 9 de julio de 2009.

(8) “ART. 338.—En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.

La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.

Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo”.

(9) ART. 287.—Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos:

3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.

(10) ART. 300.—Corresponde a las asambleas departamentales, por medio de ordenanzas:

4. Decretar, de conformidad con la ley, los tributos y contribuciones necesarios para el cumplimiento de las funciones departamentales.

(11) ART. 313.—Corresponde a los concejos:

4. Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales.

(12) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas Bogotá, 22 de marzo de 2012. Número de expediente: 470012331000200300868 01. Número interno: 17817. Demandante: Ricardo de Jesús Anaya Visbal. Demandado: Municipio de Fundación (Magdalena).

(13) Sentencia C-992 de 2004 de la Corte Constitucional.

(14) Corte Constitucional, Sentencia C-035 del 27 de enero de 2009. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

(15) Op. cit., sentencia del 9 de julio de 2009.

(16) “El hecho generador de los tributos es el presupuesto de hecho o el conjunto de circunstancias cuya ocurrencia o configuración es considerada expresamente por la ley como fuente de la obligación frente al Estado”. Sentencia de septiembre 11 del 2006, Exp. 15344, C.P. Dra. Ligia López Díaz.

(17) Sentencia de 15 de octubre de 1999, Exp. 9456, C.P. Julio E. Correa Restrepo.