Sentencia 2005-01421 de septiembre 18 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Rad.: 520012331000200501421 01

Consejera Ponente:

Dra. María Claudia Rojas Lasso

Actor: William Rivas Zorrilla

Autoridades nacionales

Bogotá, D.C., dieciocho de septiembre de dos mil catorce.

EXTRACTOS: « V. Consideraciones de la Sala

Procede la Sala a examinar las argumentaciones expuestas por el recurrente y de conformidad el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil se limitará a conocer solamente de los puntos o cuestiones a los cuales se contrae el recurso de apelación, pues los mismos, en el caso de apelante único, definen el marco de la decisión que ha de adoptarse en esta instancia.

El recurso de apelación

La apoderada del señor William Robledo Gómez tercero interesado en las resultas del proceso básicamente manifiesta su inconformidad con la sentencia de primera instancia porque el demandante ejerció la acción inadecuada y por ello se debieron desestimar las pretensiones.

Manifiesta el recurrente que la resolución acusada es un acto de carácter particular y concreto al ser una manifestación unilateral de la administración que genera efectos jurídicos específicos respecto de un administrado y que por regla general esta clase de actos administrativos solo pueden ser cuestionados a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho; pero el Consejo de Estado, a partir de la teoría de los móviles y finalidades ha permitido el cuestionamiento de los actos de carácter particular a través de la acción de nulidad simple cuando está involucrado el interés general.

Sin embargo, para el recurrente esta acción se contrae únicamente a realizar un control jurídico en sentido abstracto y objetivo sin que sea permitido solicitar dentro de este tipo de proceso hacer declaraciones de carácter restitutorio. Así es que con el acto demandado nació a la vida jurídica un contrato estatal perfeccionado por escritura pública 361 de 23 de mayo de 1990 y el registro en el folio de matrícula inmobiliaria 2520011561, contra los cuales se debió ejercer la acción contractual y no la acción de simple nulidad.

Problema jurídico

El análisis que hará la Sala consiste en determinar si la acción de nulidad prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, incoada por el actor, era la que le correspondía ejercer, según las pretensiones, normas violadas y concepto de la violación y, como consecuencia del anterior análisis, determinar si correspondía en sentencia dictar órdenes de carácter restitutorio del bien de uso público en cabeza de la Nación.

El caso concreto

En el presente proceso se ejerció la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, para demandar la nulidad de la Resolución 1150 de mayo 17 de 1990, mediante la cual el señor Edgar de Jesús Bedoya Garcés como alcalde encargado de Tumaco, ordenó transferir al señor Carlos Emilio Santander Ortiz, a título de venta real y definitiva un bien, sobre el cual el Tribunal Administrativo de Nariño, de acuerdo al material probatorio obrante en el expediente, identificó como bien de uso público.

En efecto a quo concluyó, luego de su análisis jurídico y probatorio, que el inmueble en cuestión por hallarse en terrenos de bajamar es de uso público y por lo tanto inalienable, imprescriptible e inembargable, y que su venta constituyó una violación al artículo 63 de la Constitución Política, al artículo 674 del Código Civil y al artículo 166 del Decreto-Ley 2324 de 1984, argumentos, todos ellos que, según el escrito del recurrente, se pueden deducir, no hacen parte del motivo de la inconformidad con la sentencia de primera instancia.

El recurrente entonces se encuentra inconforme con la decisión del tribunal de ordenar a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos y Privados de Tumaco la cancelación de la matricula inmobiliaria 252-0011.561 y cédula catastral 01-01-002233 y a la Notaría Única de Tumaco la cancelación de la escritura pública 361 de 23 de mayo de 1990, como consecuencia de la nulidad de la resolución acusada, ya que estas declaraciones no son propias de la acción de nulidad.

En primer lugar, es importante resaltar que por mandato del parágrafo 1º del artículo 136 del Decreto 1 de 1984, “cuando el objeto del litigio lo constituyan bienes estatales imprescriptibles e inenajenables la acción no caducará”.

Para el análisis de este caso es necesario traer a colación la teoría de los motivos y finalidades relacionadas con los artículos 84 y 85 del Código Contencioso Administrativo que por diferentes jurisprudencias se ha venido desarrollando. La Sala Plena del Consejo de Estado en providencia del 4 de marzo de 2003(1) sostuvo:

(...)

VI. 1. El alcance de la teoría de los motivos y finalidades en las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho a la luz de la jurisprudencia de la corporación

El estudio comparativo de estas dos acciones facilitará su mejor comprensión, razón por la cual se analizarán sus antecedentes y características y luego la teoría de los motivos y finalidades.

(...)

VI. 1.2. Teoría de los motivos y finalidades

(...)

VI. 1.2.4. El estado actual de la teoría en la jurisprudencia de la Sala Plena

El desarrollo jurisprudencial de la última década ha tenido que ver, de manera principal, con la procedencia de la acción de nulidad frente a actos creadores de situaciones jurídicas individuales, posición que en alguna medida implica reconsideración del tratamiento que se le venía dando a la materia en ese punto específico.

VI. 1.2.4.1. Actos de contenido particular señalados en la ley

Dentro de su proceso de evolución, la teoría de los motivos y finalidades fue objeto de algunas precisiones, mediante auto de 2 de agosto de 1990, de la Sección Primera, con ponencia de Pablo Cáceres, en relación con la acción de nulidad frente a actos particulares. Se dijo en dicho auto lo siguiente: “Si observamos la evolución legislativa desde la Ley 167 de 1941, código bajo cuyo imperio se formuló la jurisprudencia de 1961, encontramos que la procedencia de la acción pública contra actos de contenido particular y concreto está precisamente regulada por la ley. El legislador colombiano ha venido considerando, en las diversas normas procesales expedidas desde 1941 hasta el Decreto Extraordinario 2304 de 1989, cuáles relaciones individuales y concretas (creadas en el seno del derecho público) pueden afectar gravemente el orden jurídico y, por supuesto la vida social y, con esa presunción indiscutible (originada en la esencia política de la potestad legislativa), ha señalado expresamente los casos en que cualquier persona puede atacar ante el juez los actos administrativos de contenido individual”. Cita como ejemplos, las acciones de nulidad electoral, consagrada en los artículos 223 y siguientes del código contencioso administrativo; de nulidad de cartas de naturaleza, prevista en los artículos 221 y siguientes ibídem; de nombramientos de empleados del control fiscal, artículo 57 de la Ley 20 de 1975, hoy derogada; de nombramientos ilegales de funcionarios, según los términos del Decreto Legislativo 2898 de 1953, también derogado, y de marcas, según lo dispuesto por el artículo 585 y siguientes del Código de Comercio. Dice el auto comentado que “Es de vital importancia anotar (...) que si la facultad de los ciudadanos de atacar jurisdiccionalmente actos administrativos de contenido subjetivo no tuviera limitación alguna y la acción del artículo 84 se pudiera emplear indiscriminadamente, no solo contra los actos generales o reglamentarios, sino contra todos aquellos creadores de situaciones particulares, derechos o relaciones de esta naturaleza, sin excepción alguna, carecería totalmente de sentido que la ley hubiera establecido expresamente las acciones de nulidad en los casos arriba enlistados y en otros que la sabiduría del legislador dispondrá en su oportunidad. En tal supuesto bastaría la simple acción de nulidad de que habla el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo para gobernar todas las hipótesis en que se impugnaran actos por cualquier persona. Lo contrario es dejar al garete, a la deriva y sin gobierno los derechos individuales y quitarle a los actos administrativos particulares la virtud de ser ejecutorios. Es, sencillamente, acabar con el principio básico de la seguridad de las relaciones jurídicas que vertebra el derecho colombiano y le hace indispensable en el mantenimiento del sistema político”.

El auto que acaba de citarse fue adoptado por la Sección Primera en la sentencia de 28 de agosto de 1992, en donde se reiteró lo siguiente: “La acción de nulidad procede contra los actos generales y aquellos actos particulares que la ley señala, y señale en el futuro, expresamente, si tienen como motivos determinantes la tutela del orden jurídico y la legalidad abstracta sobre la base del principio de la jerarquía normativa y si persiguen como finalidad someter a las entidades públicas y a las personas privadas que desempeñen funciones administrativas al imperio del derecho objetivo...

“La acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por su parte, cabe contra los actos de carácter general y de carácter particular si se tienen como motivos determinantes de su ejercicio el quebrantamiento de un estatuto civil o administrativo, en cuanto ampare una situación jurídica subjetiva, y si tiene como finalidad la garantía de los derechos privados, civiles o administrativos, violados por un acto administrativo...”.

VI. 1.2.4.2. Actos particulares de contenido económico o social

La Sección Primera consideró posteriormente que la doctrina de los motivos y finalidades contra actos particulares, en la modalidad que acaba de enunciarse, se podía ampliar en el sentido de que la acción de simple nulidad procediera contra actos creadores de situaciones jurídicas individuales y concretas, a pesar de que ello no hubiera sido expresamente previsto en la ley, “cuando esa situación conlleve un interés para la comunidad en general de tal naturaleza e importancia que desborde el simple interés de la legalidad en abstracto, por afectar de manera grave y evidente el orden público social o económico. En estos casos, no obstante, deberá vincularse al proceso a la persona directamente afectada con el acto” (sent. de oct. 26/95, C.P. Libardo Rodríguez).

VI. 1.2.4.3. La posición de la Sala Plena

En el mismo sentido anotado en los párrafos anteriores se pronunció la Sala Plena de la corporación en el caso de Cusiana, sentencia de octubre 29 de 1996, con ponencia de Daniel Suárez Hernández, cuando dijo:

“En virtud de las anteriores consideraciones y en procura de reafirmar una posición jurisprudencial en torno de eventuales situaciones similares a la que ahora se examina, estima la Sala que además de los casos expresamente previstos en la ley, la acción de simple nulidad también procede contra los actos particulares y concretos cuando la situación de carácter individual a que se refiere el acto, comporte un especial interés, un interés para la comunidad de tal naturaleza e importancia,que vaya aparejado con el afán de legalidad, en especial cuando se encuentre de por medio un interés colectivo o comunitario, de alcance y contenido nacional, con incidencia trascendental en la economía nacional y de innegable e incuestionable proyección sobre el desarrollo y bienestar social y económico de gran número de colombianos. De otra parte, el criterio jurisprudencial así aplicado, habrá de servir como de control jurisdiccional frente a aquellos actos administrativos que no obstante afectar intereses de particulares, por su contenido y trascendencia impliquen, a su vez, el resquebrajamiento del orden jurídico y el desmejoramiento del patrimonio económico, social y cultural de la Nación”.  

(Subrayas y resaltado fuera de texto).

En efecto, el asunto analizado en el presente proceso reviste un especial interés para la comunidad ya que se trata de la restitución jurídica de un bien de uso público, que se debe destinar a la satisfacción de necesidades colectivas, que prevalecen sobre el interés individual; por lo tanto, es procedente la acción incoada por el actor de conformidad con la jurisprudencia transcrita.

Respecto de las declaraciones contenidas en la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia son la consecuencia lógica de la nulidad del acto demandado, es decir, el acto que ordenó la venta de un bien de uso público, que por su naturaleza no era enajenable debe revertirse, no solo anulando el acto respectivo sino fundamentalmente, determinando las consecuencias del mismo que no pueden ser otras que las de anular los registros que materializaron la enajenación.

Respecto de los efectos de las sentencias el Consejo de Estado(2) ha considerado:

“Respecto a los efectos de las sentencias de nulidad proferidas por la jurisdicción contencioso administrativa, ha sido reiterada la jurisprudencia de esta corporación al precisar que estos son “ex tunc”, es decir, que producen efectos desde el momento en que se profirió el acto anulado, por lo que las cosas deben retrotraerse al estado en que se encontraban, antes de la expedición del acto.

Igualmente se ha señalado que la sentencia de nulidad que recaiga sobre un acto de carácter general, afecta las situaciones que no se encuentren consolidadas, esto es, que al momento de producirse el fallo se debatían o eran susceptibles de debatirse ante las autoridades administrativas o ante la jurisdicción contencioso administrativa”.

Los efectos de la sentencia de nulidad de los actos que violan las normas sustanciales que regulan la materia son ex tunc, es decir que se daría desde su nacimiento, retrotrayendo la situación jurídica a la anterior a la expedición del acto anulado, debiéndose tener como si este no hubiera existido, pero dejando a salvo de ese efecto retroactivo las situaciones consolidadas; situación que no se podría predicar del tercero interesado en el resultado de este proceso, ya que se trata de un bien de uso público, no susceptible de enajenación (objeto ilícito). El efecto de la sentencia de nulidad retrotrae las cosas al estado anterior y posibilita al juez, cuando se encuentra involucrado un interés general, para hacer las declaraciones necesarias, en este caso, para cancelar cualquier afectación sobre un bien de uso público. Los perjuicios de los que habla el recurrente ya sea a la Nación o a los particulares será motivo de otro tipo de proceso.

Todo esto fundamenta las decisiones del a quo de ordenar la cancelación de la matricula inmobiliaria 252-0011.561 y cédula catastral 01-01-002233 y a la Notaría Única de Tumaco la cancelación de la escritura pública 361 de 23 de mayo de 1990.

Por todo lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFÍRMASE la sentencia de 25 de febrero de 2005, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño.

2. En firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha».

(1) Expediente: 11001-03-24-000-1999-05683-02(IJ-030), C.P. Manuel Santiago Urueta Ayola.

(2) Sentencia de 5 de mayo de 2003, Expediente 11001-03-27-000-2001-0243-01(12248), C.P. María Inés Ortiz Barbosa