Sentencia 2005-01422 de mayo 29 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Radicación: 700012331000200501422-01

Nº Interno: 18915

Consejera Ponente:

Dr. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez

Demandante: Municipio de Coveñas

Demandado: Sociedad Oleoducto de Colombia S.A. Ocensa

Asunto: Recurso extraordinario de revisión

Bogotá, D.C., veintinueve de mayo de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «Consideraciones

Alcance y objetivo del recurso

La Corte Constitucional, en la Sentencia C-520 de 2009, se pronunció sobre la procedencia del recurso extraordinario de revisión, aún en los eventos en que la sentencia no haya sido apelada; dijo la Corte en esa oportunidad:

“En todos los eventos previstos en el artículo 188 Código Contencioso Administrativo, que precisa las causales de revisión, se garantiza al perjudicado con una sentencia que desconoce la justicia material, la posibilidad de acceder a la justicia y obtener la protección de sus derechos, pudiendo, cualquiera de las causales que dan lugar al recurso extraordinario de revisión en lo contencioso administrativo, configurarse en cualquier clase de proceso cuya naturaleza permita su ocurrencia, al igual que dada la naturaleza de las causales del recurso extraordinario, la mayoría referidas a hechos no conocidos al momento en que se dicta la sentencia, no resulta jurídicamente viable sujetar el ejercicio de recursos extraordinarios al uso de los recursos de naturaleza ordinaria.

Una exigencia de este tipo forzaría a que siempre fuera necesario apelar la sentencia, con el fin de dejar abierta la puerta para la eventual ocurrencia de alguna de las causales que da lugar al recurso extraordinario de revisión. Por ello, la disposición cuestionada que restringe el recurso extraordinario de revisión en la jurisdicción contencioso administrativa a las sentencias ejecutoriadas dictadas por las Secciones y Subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y por los tribunales administrativos, en única o segunda instancia, excluyendo del precitado recurso las sentencias proferidas en procesos de única instancia de competencia de los jueces administrativos, las sentencias no apeladas proferidas en los procesos conocidos por los jueces administrativos en primera instancia, las sentencias proferidas en segunda instancia por los jueces administrativos y las sentencias proferidas en primera instancia por los tribunales administrativos, niega la posibilidad a quien se ha visto perjudicado con una sentencia fundada en pruebas o hechos fraudulentos o erróneos, de obtener la tutela judicial efectiva, como tampoco resulta compatible con el derecho a la igualdad y al acceso a la justicia, que se exija la interposición de un recurso de apelación como condición procesal para acceder al recurso extraordinario de revisión.

Por tanto, no encuentra la Corte que exista un principio de razón suficiente, que justifique que una norma como la acusada, excluya a determinadas sentencias de ser revisadas mediante este recurso extraordinario, a pesar de haberse configurado una de las causales analizadas, y en esa medida resulta contraria al derecho a acceder a la justicia, al derecho a la igualdad y al debido proceso”.

Por las razones anotadas declaró inexequible la expresión “dictadas por las Secciones y Subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y por los tribunales administrativos, en única o segunda instancia”, contenida en el artículo 57 de la Ley 446 de 1998.

Por lo tanto, de conformidad con el artículo 185 del Código Contencioso Administrativo, y lo señalado por la Corte Constitucional en la sentencia a que antes se aludió, el recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas, proferidas por las Secciones y Subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado; por los tribunales administrativos y por los jueces administrativos, en primera o segunda instancia, cuya naturaleza permita la interposición de tal recurso.

La doctrina judicial dictada por la Sala Plena de esta corporación ha establecido que el recurso extraordinario de revisión es un medio de impugnación excepcional de las sentencias, que procede por especiales circunstancias consagradas taxativamente en la ley, cuyo objeto es el rompimiento de la cosa juzgada, según la cual, una vez en firme la sentencia no es procedente una nueva discusión sobre el asunto resuelto(1), para, en caso de prosperar, reabrir el proceso y dictar la sentencia que en derecho habrá de sustituir a la sentencia revocada.

De igual modo, ha señalado que este recurso no constituye una nueva instancia, razón por la cual no es admisible reabrir el debate probatorio o sobre el fondo del asunto, debiendo circunscribirse, únicamente, a las precisas causales señaladas en el artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, cuyo examen y aplicación obedecen a un estricto y delimitado ámbito interpretativo(2).

El recurso extraordinario de revisión es un medio extraordinario de impugnación y constituye una excepción al principio de la firmeza de las sentencias que hacen tránsito a cosa juzgada; con él se abre paso a la posibilidad de controvertir un fallo ejecutoriado, por considerar que no se encuentra ajustado al derecho, de acuerdo con las causales consagradas en el artículo 188 del Código Contencioso Administrativo.

Debido a este carácter especialísimo y excepcional, el recurso sólo admite los eventos que el Código, en el artículo 188, contempla expresamente como causales y que, en esencia, refieren a vicios o errores de carácter procedimental.

Según el artículo 188, citado, son causales de revisión, las siguientes:

1. Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados.

2. Haberse recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente, y que el recurrente no pudo aportar al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria.

3. Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho para reclamar.

4. No reunir la persona en cuyo favor se decretó una pensión periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria, o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia, o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida.

5. Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia.

6. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación.

7. Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su expedición.

8. Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada.

Esta corporación, al referirse a las causales de revisión, ha expresado que a excepción de la causal del numeral 5º del artículo 188, citado, referida a la violencia o cohecho en que se pudo incurrir en el pronunciamiento del fallo, ninguno de los yerros relacionados en los numerales de la disposición se refiere de modo directo a la actividad analítica del juez, dado que ninguno cuestiona la labor intelectual de juzgamiento, sino que todos involucran una irregularidad de carácter procesal, como sucede en el numeral 6º, referido a la existencia de causal de nulidad originada en la sentencia y en el numeral 8º, referido al desconocimiento de la cosa juzgada, o aspectos que atañen a la validez intrínseca o insuficiencia de los elementos de prueba que determinaron el sentido de la decisión, como es el caso de los numerales 1º, 2º, 3º, 4º y 7º(3).

La causal de revisión por nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso

La causal de nulidad invocada por el recurrente, corresponde al numeral 6º del artículo 188 del Código Contencioso Administrativo:

“Son causales de revisión:

“6. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”.

Respecto de esta causal ha dicho esta corporación que la nulidad se origina en la sentencia cuando al momento de dictarla o por hechos que le sobrevengan, ocurren irregularidades o vicios graves e insaneables en las ritualidades sustantivas a las que está sometida(4), “que deben tener una influencia tal que la decisión a adoptar sea distinta”(5).

Asimismo, ha identificado los siguientes defectos como causantes de nulidad en la sentencia(6):

a) Dictarse sentencia a pesar de la terminación previa del proceso por desistimiento, transacción o perención, porque revive un proceso legalmente concluido.

b) Dictarse sentencia cuando el proceso se encuentra suspendido(7).

c) Dictarse sentencia sin las mayorías necesarias para la decisión, por la firma de más o menos jueces de los requeridos legalmente.

d) Pretermitir la instancia, por ejemplo: i) al proferir una sentencia sin motivación(8) o ii) violar el principio de la non reformatio in pejus (como cuando se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto al pretendido en la demanda o por causa distinta a la invocada)(9).

e) Decidir aspectos que no corresponden, por falta de jurisdicción o competencia del juez(10).

Del mismo modo, en varios de los precedentes revisados sobre la causal en estudio, se suman como motivos de nulidad de la sentencia las causales previstas en el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil(11).

Bajo las anteriores premisas se procede a analizar el recurso.

Argumentó el recurrente que la sentencia impugnada es nula porque era imprescindible que la Unión Temporal Iluminaciones del Golfo, entidad a la que el municipio de Coveñas entregó en concesión la operación, mantenimiento, administración y modernización de la infraestructura del servicio de alumbrado público en ese territorio y quien expidió las facturas de cobro a cargo de la demandante, se hubiera tenido como demandada en calidad de litisconsorte necesario por pasiva.

Considera que debe declararse la nulidad desde el auto admisorio de la demanda para que se vincule a dicho proceso a la unión temporal, agente responsable de los trámites administrativos realizados con el recaudo y el cobro adelantado a la demandante.

Precisa la Sala:

Sobre el litisconsorcio necesario, el artículo 83 del Código de Procedimiento Civil, dispone:

“Cuando el proceso verse sobre relaciones o actos jurídicos respecto de los cuales, por su naturaleza o por disposición legal, no fuere posible resolver de mérito sin la comparecencia de las personas que sean sujetos de tales relaciones o que intervinieron en dichos actos, la demanda deberá formularse por todas o dirigirse contra todas; si no se hiciere así, el juez en el auto que admite la demanda ordenará dar traslado de éste a quienes falten para integrar el contradictorio, en la forma y con el término de comparecencia dispuestos para el demandado.

En el caso de no haberse ordenado el traslado al admitirse la demanda, el juez hará la citación de las mencionadas personas, de oficio o a petición de parte, mientras no se haya dictado sentencia de primera instancia, y concederá a los citados el mismo término para que comparezcan. El proceso se suspenderá durante el término para comparecer los citados. (...)”.

De acuerdo con la anterior disposición, existe litisconsorcio necesario cuando hay pluralidad de sujetos en calidad de demandante, litisconsorcio por activa, o demandado, litisconsorcio por pasiva, que están vinculados por una única relación jurídico sustancial. En este caso y por expreso mandato de la ley, es indispensable la presencia, dentro del litigio, de todos y cada uno de ellos, para que el proceso pueda desarrollarse, pues cualquier decisión que se tome dentro de éste puede perjudicar o beneficiarlos a todos.

La sentencia que decida la controversia ha de ser, en cuanto a su contenido, idéntica y uniforme para todos los litisconsortes, razón por la cual, si alguno de los sujetos de dicha relación jurídico material no se encuentra presente en el proceso, la conducta procesal que debe observar el juzgador que advierta oportunamente dicha anomalía, es la de proceder a integrar el contradictorio, previa citación del sujeto ausente, como condición para fallar de fondo el respectivo proceso en primera instancia(12).

Sobre el efecto de la falta de integración del litisconsorcio necesario, la Corte Suprema de Justicia precisó:

“a) Según el artículo 83 del Código de Procedimiento Civil, en armonía con el artículo 51 ibídem, hay relaciones jurídicas sustanciales o pretensiones respecto de las cuales, ya por su propia índole o por mandato de la ley, no es posible hacer un pronunciamiento judicial de mérito sin la comparecencia plena de las personas que son sujetos de ellas, toda vez que la sentencia debe comprenderlas a todas y de manera uniforme; se configura de ese modo un litisconsorcio necesario, que se denomina por activa si tal la pluralidad se hace imperativa en la parte demandante, o por pasiva si lo es en la parte demandada.

b) Empero, no a toda relación jurídica o pretensión que tenga fuente en un acuerdo de voluntades cabe extender, sin distingo, la precedente noción de litisconsorcio necesario; la secuela que deriva su presencia, según la cual, “la demanda deberá formularse por todas o dirigirse contra todas...”, sólo encuentra fiel expresión en todas aquellas pretensiones encaminadas a obtener que se reconozca la existencia, validez, modificación, disolución o alteración de determinado acto jurídico; por lo tanto, lo que se impone es hacer un cuidadoso examen de la demanda a fin de verificar exactamente, con vista en ella, cuál es la naturaleza y el alcance personal de la relación sustancial sometida a controversia, para deducir de allí si el litisconsorcio es o no necesario.

Sobre el punto importa recordar que de antaño ha predicado esta corporación, con apoyo en el artículo 83 del Código de Procedimiento Civil, que cuando por inadvertencia del juez de la primera instancia y de las partes, el fallador ad quem encuentra que no están presentes todos las personas a quienes les correspondería formular o contradecir las pretensiones de la demanda,… tampoco la sentencia podrá ser de fondo…”; quedando como única posibilidad que se dictara un fallo inhibitorio(13).

Dentro del contexto anterior, para dilucidar si había lugar a la necesaria integración plural de la parte demandada, es obligatorio examinar la naturaleza de la relación sustancial objeto del litigio.

En el caso que se analiza, la sociedad Oleoducto de Colombia S.A. Ocensa demandó, en acción de nulidad y restablecimiento del derecho, los actos administrativos mediante los cuales el alcalde del municipio de Coveñas rechazó las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago 0775 del 8 de noviembre de 2004, proferido en el proceso administrativo de cobro coactivo del impuesto de alumbrado público de ciertos períodos, adelantado en su contra.

De acuerdo con el artículo 712 del Acuerdo 7 de 2002, estatuto de rentas del municipio de Coveñas(14), que remite al artículo 125-1 del estatuto tributario, los funcionarios de la secretaría de hacienda municipal o de la administración tributaria son los competentes para adelantar el proceso de investigación y para exigir el cobro coactivo de las deudas fiscales por concepto de impuestos, anticipos, intereses y sanciones.

En virtud de lo anterior, el alcalde de Coveñas libró el mandamiento de pago 0775 del 8 de noviembre de 2004, por el impuesto de alumbrado público que adeudaba Ocensa S.A. por valor de $ 683.094.000; contra este mandamiento de pago, Ocensa propuso las excepciones de interposición de demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, falta de ejecutoria del título ejecutivo e incompetencia del funcionario que profirió el mandamiento de pago.

Las excepciones fueron negadas por el mismo alcalde, mediante la Resolución 826 del 29 de diciembre de 2004, confirmada por medio de la Resolución 20 del 11 de febrero de 2005.

Dado que el proceso de cobro coactivo tenía como finalidad exigir de Ocensa el pago del impuesto de alumbrado público cuya administración, liquidación, discusión y cobro compete al municipio de Coveñas, independientemente de que para efectos operativos se haya entregado en concesión la operación, mantenimiento, administración y modernización de la infraestructura del servicio de alumbrado público, así como la expedición de las facturas de cobro del gravamen a la unión temporal, para la Sala no era necesario vincular, en calidad de litisconsorcio necesario, a la Unión Temporal Iluminaciones del Golfo, razón por la que no se configuró la causal de nulidad invocada por la demandante.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

NO PROSPERA el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el apoderado judicial del municipio de Coveñas contra la sentencia del 12 de marzo de 2009, proferida por la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Sucre.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.»

(1) Consejo de Estado, Sala Plena de lo contencioso administrativo, C.P. María Inés Ortiz Barbosa 27 de abril de 2004. Radicación 11001 03 15 000 1999-0194 01 (rev). Actor: Fernando Llanes Silvera demandado: Ministerio de Defensa Nacional.

(2) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 14 de diciembre de 2009. Radicado 11001-03-24-000-2006-00123-00. Actor: Presidente Concejo Municipal de Chipaque. Demandado: Alcaldía Municipal de Chipaque.

(3) Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia 11001-03-15-000-2001-00091-01 del 2 de marzo de 2010, C.P. Mauricio Torres Cuervo.

(4) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 2 de marzo de 2010, radicación 2001-00091.

(5) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 20 de octubre de 2009, radicación 2003-00133.

(6) Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias de 11 de mayo de 1998, radicación REV-093, de 18 de octubre de 2005, radicación 2000-00239 y de 20 de octubre de 2009, radicación REV-2003-00133; Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia de 11 de junio de 2009, radicación 836-06; y Sección Primera, sentencia de 14 de diciembre de 2009, radicación 2006-00123.

(7) Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, sentencia radicación Rev-1998-00170 del 3 de febrero de 2009.

(8) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia radicación Rev-062 del 1º de junio de 2005.

(9) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia radicación Rev-093 del 11 de mayo de 1998.

(10) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia radicación REV-080 del 1º de diciembre de 1997.

(11) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias radicación Rev. 2001-00091 del 2 de marzo de 2010 y radicación 2000-00239 del 18 de octubre de 2005. Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia radicación 836-06 del 11 de junio de 2009. Sección Quinta, sentencia Rad. 2185 del 4 de noviembre de 1999.

(12) Consejo de Estado. Sentencia del 7 de diciembre de 2005, Dr. Alier Eduardo Hernández Enríquez.

(13) Sala de Casación Civil, sentencia del 6 de octubre de 1999. Proceso 5224.

(14) ART. 712.—Competencia para investigaciones tributarias. Dentro del procedimiento administrativo de cobro los funcionarios de la Secretaría de Hacienda Municipal o de la Administración Tributaria, para efectos de la investigación de bienes, tendrán las mismas facultades de investigación que los funcionarios de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (E.T., art. 825-1).