Sentencia 2005-01456 de febrero 28 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 470012331001-2005-01456-01

Consejero Ponente:

Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas

Número interno: 18075

Demandante: Martha Acosta Díaz Granados y otros

Demandada: Santa Marta Distrito Turístico Cultural e Histórico

Fallo

Bogotá, D.C., veintiocho de febrero de dos mil trece.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

Le corresponde a la Sala decidir si son nulas las resoluciones 1680 y 1681 y 78077 y 78088 expedidas por la Secretaría de Hacienda del Distrito de Santa Marta. Sin embargo, dado que el Tribunal Administrativo del Magdalena negó las pretensiones de la demanda en consideración a “la carencia de objeto a restablecer o sustracción de materia”, la Sala resolverá las objeciones que, contra ese fundamento del a quo, plantearon los demandantes en el recurso de apelación.

Del recurso de apelación de los demandantes

El apoderado de los demandantes formuló las siguientes objeciones en el recurso de apelación:

Que el tribunal contradijo el precedente judicial sobre la teoría de la sustracción de materia con fundamento en una “prueba espuria, no aportada por la entidad accionada con la contestación de la demanda; como tampoco aducida por el defensor con las excepciones, por tanto aportada inexplicablemente o refundida entre una muy gruesa cantidad de anexos, apareció la Resolución 605 (...)”.

Que la Resolución 605 del 28 de marzo de 2006 fue aportada irregularmente al proceso, y que los demandantes se enteraron de su existencia en la sentencia.

Que, en esa medida, esa resolución era inoponible por no haberles sido notificada regularmente. Que, por lo menos, no hay prueba en el expediente de que esa notificación se haya hecho en debida forma.

Que el distrito demandado expidió la Resolución 605 después de la notificación del auto admisorio de la demanda, esto es, después del 17 de enero de 2006. Que, por lo tanto, la Secretaría de Hacienda del Distrito no tenía competencia para proferir esa resolución que tuvo por objeto, a su juicio, revocar “actos procesales” expedidos en un proceso de jurisdicción coactiva. Que ese proceso de jurisdicción coactiva estaba suspendido “por la existencia de pleito pendiente”. Que tan pronto el tribunal admitió la demanda, se interrumpió el proceso coactivo y que, por tanto, la Secretaría de Hacienda del Distrito no podía haber expedido la Resolución 605. Que todas las actuaciones que adelantó ese Distrito a partir del auto admisorio de la demanda son nulas, de conformidad con el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil Que, en esa medida, los actos fictos que se demandaron no fueron afectados por la Resolución 605. Que el distrito debió demandar “los actos preprocesales”, más no proferir la mentada Resolución 605 para revocarlos.

Que, además, la Resolución 605 no se pronunció sobre el fondo del asunto, como era decidir si sobre los predios de los demandantes cabía cobrarles el impuesto predial habida cuenta de que tales predios fueron afectados por el plan de ordenamiento territorial del distrito en el sentido de darles un uso que restringe su disposición comercial. De manera que, para el apoderado de los demandantes, la Resolución 605 de 2006 no modificó ni extinguió las obligaciones fiscales fijadas en los “actos preprocesales” al cobro coactivo. Que el tribunal erró al concluir que el proceso de cobro coactivo lo terminó el mismo distrito, puesto que la Resolución 605 ordenó la continuidad de la ejecución coactiva. Que el tribunal debió preguntarse ¿con qué título ejecutivo se ordenó (...) la continuidad de la ejecución coactiva?. Explicó que ese cobro se siguió adelantando con “Los títulos que fueron objeto de la demanda”. Llamó la atención en que el distrito demandado no fundamentó la defensa de los actos demandados en la expedición de la Resolución 605 de 2006. Que, por tanto, se configuró un “Fraude procesal”, puesto que el distrito, a su juicio, “fabricó una actuación para obtener un resultado distinto al que procedía; en consecuencia aquí no hay cosa distinta (sic) una vía de hecho; un evidente desvío de poder”.

Insistió en que el tribunal también incurrió en vía de hecho porque omitió pronunciarse de fondo sobre los actos administrativos demandados y que, así mismo, desconoció las sentencias del Consejo de Estado que habrían dicho que la derogatoria expresa o tácita de una norma no es óbice para pronunciarse sobre la legalidad de la norma derogada, en este caso, dijo, “de la nulidad del proceso coactivo”. Citó sentencias del Consejo de Estado referidas al decaimiento de los actos administrativos para fundamentar que el tribunal no debió inhibirse de analizar el fondo del asunto puesto que, a su parecer, para ese análisis no se requiere que los actos demandados estén produciendo efectos jurídicos. Sin embargo, a lo largo del recurso de apelación insistió en que los actos demandados siguen produciendo efectos jurídicos.

Hizo hincapié en que interpuso la demanda con la finalidad de “obtener la declaración de ilegitimidad, de inequitatividad (sic), de la imposición de unas obligaciones tributarias, muchas de las cuales prescritas, convertidas en obligaciones naturales, pero además de ello, que se revisara jurisdiccionalmente si estas obloigaciones (sic) se impusieron en debida forma o se declararon mediante actos viciados o afectados de nulidad, por ser contrarios al orden legal, como por sus expediciones con falta motivación y abuso de poder; luego hacia ya (sic), debió orientarse el estudio de la demanda y el planteamiento del problema jurídico”.

Recriminó que el tribunal no estudiara el fondo del asunto e increpó que debió tener en cuenta que existen “Actos administrativos preprocesales y actos procesales o jurisdiccionales por la equivalencia jurisdiccional de la ejecución coactiva; (...)” Que tampoco distinguió entre mandamientos de pagos y títulos de recaudo ejecutivo, y entre obligación y ejecución. Citó sentencias de la Sección Cuarta del Consejo de Estado referidas a la vinculación de los deudores solidarios en los procesos administrativos de cobro coactivo.

Consideraciones de la Sala

Pese a la difusa información y argumentación que propuso el apoderado de los demandantes, la Sala considera que, en síntesis, la disconformidad radica en que el tribunal debió emitir un pronunciamiento de fondo. Que no debió suponer que el Distrito terminó la presunta ejecución coactiva que inició en contra de sus poderdantes, ni negar las súplicas de la demanda con fundamento en la falsa suposición.

Pues bien, para establecer si el distrito de Santa Marta decidió, mediante la Resolución 605 de 2006, terminar la presunta ejecución coactiva que inició en contra de los demandantes, como lo infirió el tribunal, es necesario reseñar los hechos relevantes para resolver el caso, conforme con las pruebas que obran en el proceso:

De los hechos relevantes para decidir

1. El 15 de agosto de 2003, la empresa Recaudos y Tributos S.A. remitió dos oficios a la señora Martha Cecilia Acosta Díaz Granados en los que le informaba que por los predios identificados con las cédulas catastrales 010800090007000 y 010800090006000, se registraba una deuda por concepto del impuesto predial y que la invitaba a ponerse al día(2).

2. El 27 de septiembre de 2003, el Distrito de Santa Marta expidió las resoluciones RT-295 y RT-103, mediante las que declaró la existencia de la obligación a pagar el impuesto predial a cargo de los demandantes, por los años 1993 a 2002 del inmueble identificado con la cédula catastral 010800090007000; y por los años 2000 a 2002 del inmueble identificado con la cédula catastral 010800090006000. El distrito precisó, en ambos actos administrativos, que en su contra procedía el recurso de reposición.

3. El 28 de enero de 2004, el tesorero del distrito citó a los demandantes para que comparecieran a notificarse personalmente de ciertos mandamientos de pago(3) librados con ocasión de la expedición de las resoluciones RT 295(4) y RT 103(5).

4. El 15 de noviembre de 2004, mediante las resoluciones RV0054 y RV0043, la secretaria de hacienda del distrito decidió revocar los mandamientos de pago anteriormente aludidos(6).

5. El 22 de noviembre de 2004, la Secretaría de Hacienda del distrito volvió a citar a los demandantes para que comparecieran a notificarse personalmente de otros mandamientos de pago(7), librados con ocasión de la expedición de las resoluciones RT 295 y RT 103.

6. El 28 de marzo de 2005, la Secretaría de Hacienda distrital expidió las resoluciones RT-78088 y RT-78077 (actos administrativos demandados) que declararon la existencia de la obligación a pagar el impuesto predial a cargo de los demandantes por los años 1993 a 2002 del inmueble identificado con la cédula catastral 010800090007000(8). Y de los años 2000 a 2004 del inmueble identificado con la cédula catastral 010800090006000(9). El distrito precisó, en ambos actos administrativos que en su contra procedía el recurso de reconsideración.

7. El 3 de mayo de 2005, los demandantes interpusieron el recurso de reconsideración contra las resoluciones RT-78088 y RT-78077.

8. El 25 de julio de 2005, la Secretaría de Hacienda de Santa Marta expidió las resoluciones 1680 y 1681 (actos administrativos demandados), en cuya parte considerativa coinciden en precisar lo siguiente:

— Que las resoluciones se expiden a instancia del recurso interpuesto para definir lo referente al impuesto predial unificado de los inmuebles identificados con las referencias catastrales 0108000090007000 y 0108000090006000.

— Que estudiado el certificado de tradición de los inmuebles, la Secretaría de Hacienda del Distrito se percató de que los propietarios de los inmuebles no fueron vinculados al proceso y que no se encontraba integrado el litis consorcio necesario.

— Que esa era una irregularidad procesal que se podía subsanar en cualquier tiempo.

— Que, además, la Secretaría de Hacienda del Distrito también se dio cuenta de que en las resoluciones 78088 y 78077 no se tuvo en cuenta que la señora Olga Acosta de Curiel había muerto y que ese hecho daba lugar a decretar la nulidad de esas resoluciones y a “iniciar nuevamente el proceso de cobro coactivo (...)”.

— Que, para el caso de la Resolución 78088, con fundamento en el artículo 817 estatuto tributario, advirtió que estaban prescritas las obligaciones por el impuesto predial de los años 1993 a 1999. Y que no estaban prescritas las obligaciones de los años 2000 a 2005.

— Que, para el caso de la Resolución 78077, con fundamento en el artículo 817 estatuto tributario, advirtió que no estaban prescritas las obligaciones de los años 2000 a 2005.

— Que, por lo anterior, en la Resolución 1680 la Secretaría de Hacienda del Distrito decidió: (i) declarar la prescripción de ciertas obligaciones y de otras no (arts. 1º y 2º), (ii) ordenar el ajuste de la cuenta del contribuyente (art. 3º), (iii) revocar la Resolución 78088 (art. 4º) y, (iv) ordenar la notificación y conceder el recurso de reposición (arts. 5º y 6º). Y, en la Resolución 1681 decidió: (i) revocar la Resolución 78077 (art. 1º), (ii) Dar continuidad inmediata al proceso tendiente a lograr el pago de las obligaciones vencidas sobre el predio 01080090006000 (artículo segundo), (iii) negar la excepción de prescripción propuesta (art. 3º) y (iv) ordenar el ajuste de la cuenta del contribuyente (art. 4º), y, (v) ordenar la notificación y conceder el recurso de reposición (arts. 5º y 6º).

9. El 8 de agosto de 2005, los demandantes interponen el recurso de reposición contra las Resoluciones 1680 y 1681.

10. El 3 de noviembre de 2005 la demandante radicó la demanda contra las resoluciones 78088, 78077, 1680 y 1681.

11. Mediante auto del 13 de enero de 2006, el Tribunal Administrativo de Magdalena admitió la demanda(10).

12. El 28 de marzo de 2006, mediante la Resolución 605, la Secretaría de Hacienda distrital resuelve el recurso de reposición interpuesto contra las resoluciones 1680 y 1681 de 2005. En esa resolución, la Secretaría de Hacienda del Distrito hizo las siguientes consideraciones:

— Que en las resoluciones impugnadas, la Secretaría de Hacienda del Distrito decidió revocar las resoluciones 78077 y 78088.

— Que las resoluciones 78077 y 78088 eran los títulos ejecutivos de los procesos 295 y 103.

— Que en virtud de la revocatoria de los títulos ejecutivos “el proceso de cobro administrativo coactivo seguido sobre las obligaciones que se siguen contra los inmuebles identificados con la referencia catastral 010800090007000 y 010800090006000 es inexistente”.

— Que como consecuencia de la revocatoria de los títulos ejecutivos, se anularon todas las actuaciones procesales tanto de fondo como de trámite que se dictaron en el proceso de cobro, inclusive las medidas previas. Enlistó las actuaciones que fueron revocadas, así:

Para el proceso sobre el predio 010800090006000:

• Resolución de cobro 103 de septiembre 27 de 2003

• Citación de mandamiento de pago 0076 de enero 28 de 2004.

• Mandamiento de pago 103 de febrero 2 de 2004

• Resolución de embargo 0058 de fecha septiembre 6 de 2004.

• Citación de mandamiento de pago CMREV 0006 de noviembre 22 de 2004.

• Mandamiento de pago MPREV 0006 de noviembre 22 de 2004.

• Resolución de cobro 78077 de 28 de marzo de 2005

Para el proceso sobre el predio 010800090007000:

• Resolución de cobro 295 de septiembre 27 de 2003

• Citación de mandamiento de pago 0225 de enero 28 de 2004.

• Mandamiento de pago 295 de febrero 2 de 2004

• Resolución de embargo 1538 de fecha julio 25 de 2005.

• Citación de mandamiento de pago CMREV 0016

• Mandamiento de pago MPREV 00016 de noviembre 22 de 2004.

• Resolución de cobro 78088 de 28 de marzo de 2005.

— Que conforme lo dicho “es claro que en términos presentes no existe proceso de cobro administrativo coactivo sobre los predios 010800090006000 y 010800090007000 de propiedad de los autores toda vez que la totalidad de las actuaciones procesales fueron retiradas del mundo jurídico”.

— Que, como consecuencia de lo anterior, “no hay lugar para que existan recursos pendientes por absolver puesto que anulado el acto atacado los recursos interpuestos sobre el (sic) resultan inocuos”.

— Que “en particular con relación a las medidas cautelares la Secretaría de Hacienda ordenó el desembargo por medio de Auto 00019 de julio 16 de 2005, recibido y radicado en la oficina de registro de Instrumentos públicos el 17 de julio de la misma anualidad en cuanto al predio 010800090006000 y a través de auto de desistimiento 0002 de fecha 10 de agosto de 2005 radicado y recibido en la misma fecha por la oficina de registro”.

— Que no obstante lo anterior, decidía abordar los cuestionamientos “referidos a la determinación, discusión y cobro del tributo”. En consecuencia, argumentó lo siguiente:

• Que el proceso administrativo de cobro coactivo era un procedimiento especial por el que el distrito podía hacer efectivo directamente los créditos fiscales a su favor.

• Que ese proceso tenía naturaleza netamente administrativa y no judicial y que, por tanto, se regía por el estatuto tributario nacional y, por excepción, por el Código de Procedimiento Civil.

• Que en el recurso se reiteró que no era procedente que el distrito de Santa Marta liquidara el impuesto predial por los bienes de las recurrentes porque tales bienes habían sido afectados por el plan de ordenamiento territorial del distrito. Que los demás argumentos apuntaban a debatir sobre disposiciones urbanísticas y a probar la ocurrencia de un daño presuntamente causado por el distrito con el propósito claro de obtener una indemnización. Que como esos aspectos habían sido objeto de una demanda de reparación directa, era en ese proceso en donde se debían debatir los hechos alegados.

• Que el impuesto predial lo deben pagar todos los propietarios de los inmuebles ubicados en el distrito de Santa Marta.

• Que los predios identificados con las cédulas catastrales 0180090006000 y 180090007000 registraban avalúos catastrales por los años 1999 a 2006.

• Que el artículo 64 del Acuerdo 27 de 2001 del distrito de Santa Marta reguló la tarifa del impuesto predial.

• Que aplicadas esas tarifas a los avalúos catastrales de los predios de los recurrentes, arrojaba un impuesto a pagar de $ 469.400.065 por el predio identificado con la referencia catastral 0180090006000. Y por la referencia catastral 0180090007000, un total de $ 29.306.779.

• Que dado que existían todos los elementos de la obligación tributaria, era viable liquidar el impuesto predial en cabeza de los recurrentes.

• Que los recurrentes alegaron que los bienes objeto del impuesto predial eran bienes de uso público, pero que esa afirmación era errada.

• Que si bien también se alegó que los bienes habían sido afectados por el POT, no se aportaron las pruebas conducentes a demostrar la proporción de los terrenos que fue afectada.

• Que el incumplimiento de las obligaciones tributarias genera el pago de intereses moratorios.

• Que no era cierto, como lo dijo el apoderado de los recurrentes, que los títulos ejecutivos eran inoponibles porque el distrito no había dado respuesta a todos los memoriales que interpuso. Explicó que todos los memoriales que presentó el apoderado fueron atendidos, que sí estaban ejecutoriados los títulos ejecutivos y que tales títulos podían ser cobrados porque fueron notificados por aviso.

La Sala considera que le asiste razón al apoderado de los demandantes en cuanto alegó que el a quo no debió fundamentar la sentencia en la resolución 605 de 2006. Conforme con los hechos narrados y probados, es cierto que la Secretaría de Hacienda del Distrito de Santa Marta carecía de competencia para expedir la resolución 605 de 2006. Pero esa falta de competencia no se presentó por el hecho de que, a juicio del apoderado, se hubiera configurado el silencio administrativo negativo respecto del recurso de reposición interpuesto contra las resoluciones 1680 y 1681, ni mucho menos porque el proceso ―que supuestamente era de cobro administrativo coactivo, como lo llamó el distrito demandado, o de jurisdicción coactiva, como lo llamó la parte actora― estuviera suspendido en virtud de supuesto “pleito pendiente”.

La falta de competencia radicó en que contra las resoluciones 1680 y 1681 no cabía ningún recurso en la vía gubernativa.

En efecto, del contenido de las resoluciones 78077 y 78088 (actos administrativos demandados) se puede evidenciar que se trata de actos que determinan la obligación tributaria, pues declaran la existencia de la obligación, liquidan el impuesto predial y hacen responsable del tributo a los propietarios de los inmuebles. De ahí que las partes coincidan en afirmar que las resoluciones 78077 y 78088 eran los títulos ejecutivos.

Ahora, como las resoluciones 78077 y 78088 eran los actos que determinaban el impuesto, con fundamento en el artículo 720 del estatuto tributario(11), que se aplicó a las actuaciones administrativas del distrito en virtud de lo previsto en el artículo 59 de la Ley 788 de 2002(12), la Secretaría de Hacienda del Distrito concedió el recurso de reconsideración que, se reitera, fue decidido mediante las resoluciones 1680 y 1681.

En esa medida, para la Sala, era totalmente improcedente que, en esas resoluciones, la Secretaría de Hacienda del Distrito concediera el recurso de reposición. Y, por tanto, tampoco era procedente que se configurara el silencio administrativo negativo y que se demandaran los supuestos actos fictos derivados de ese silencio, porque tales actos, en estricto derecho, nunca nacieron a la vida jurídica.

Adicionalmente, como se explicará con detenimiento más adelante, las resoluciones 1680 y 1681 no fueron desfavorables a la parte actora, puesto que tales resoluciones decidieron revocar las resoluciones 78077 y 78088. En esa medida, el recurso de reposición que se interpuso habría que entenderse interpuesto en lo desfavorable para que se entienda que con el silencio administrativo del distrito de Santa Marta se originó una decisión ficta negativa, es decir una decisión desfavorable a las pretensiones de los recurrentes.

En todo caso, una vez admitida la demanda contra las resoluciones 1680 y 1681, la Secretaría de Hacienda del Distrito de Santa Marta perdió competencia para revocarlas, modificarlas, confirmarlas o aclararlas o para crear una nueva situación jurídica en contra de los demandantes (CCA, art. 71, inc. 1º (13)).

En ese contexto, es cierto que el a quo no debió fundamentar su decisión en la Resolución 605 de 2006, puesto que con esa resolución, la Secretaría de Hacienda del Distrito de Santa Marta decidió, sin competencia: (i) confirmar las resoluciones 1680 y 1681, (ii) aclarar la inexistencia de los procesos de cobro que había iniciado el distrito y (iii) ordenar iniciar los procesos de cobro nuevamente.

No obstante lo anterior, si las resoluciones 1680 y 1681 expresamente decidieron (i) declarar la prescripción de ciertas obligaciones y (ii) revocar las resoluciones 78077 y 78088, es cierto que no habría lugar a analizar de fondo el asunto, como lo decidió el tribunal, pues así vista la decisión que tomó el distrito de Santa Marta en las resoluciones 1680 y 1681, es claro que esta decisión, se reitera, fue favorable a los intereses de los demandantes.

Adicionalmente, la Sala aprecia que la decisión de revocar las resoluciones 78077 y 78088 se fundamentó en el hecho de que el distrito de Santa Marta no tuvo en cuenta que, a la fecha de expedición de esas resoluciones, la señora Olga Acosta de Curiel ya había muerto. Este hecho, a juicio del Distrito, viciaba de nulidad las actuaciones, toda vez que no se vinculó a los respectivos procesos a los herederos de la difunta, esto es, a Ana Tulia Curiel Acosta y a Julio Alfonso Curiel Acosta, herederos de la señora Olga Acosta de Curiel y demandantes en este proceso.

En esa medida, le corresponde a la Sala analizar si el a quo debió estudiar las causales de nulidad propuestas en la demanda, teniendo en cuenta que todas esas causales se propusieron en torno a los siguientes hechos fundamentales:

• Que los predios objeto del impuesto predial fueron presuntamente afectados por el plan de ordenamiento territorial del distrito de Santa Marta, al punto que quedó restringida su disposición comercial.

Según los demandantes, los bienes quedaron convertidos en bienes de uso público y de espacio público a raíz de la adopción del plan de ordenamiento territorial del distrito y de ciertas operaciones administrativas que, presuntamente, ejecutó la entidad territorial. Explicaron que esa afectación se consumó sin que mediara ningún proceso de expropiación administrativa, ni mucho menos, el reconocimiento de los perjuicios pertinentes por parte del distrito.

El hecho sucintamente narrado, según se advierte en los memoriales que presentó el apoderado de los demandantes en este proceso, también fue planteado en cierta demanda de reparación directa que interpusieron ante el Tribunal Administrativo del Magdalena contra el mismo distrito.

La Sala no resumirá los detalles de las circunstancias de hecho y de derecho que plantearon los demandantes en la demanda sobre las presuntas afectaciones que sufrieron los bienes, ni sobre las múltiples reclamaciones que, según narran en la demanda, han adelantado sobre el particular, puesto que, como se verá, tales circunstancias son irrelevantes para decidir en este proceso. En cambio, si resulta relevante el hecho en que se fundamentaron las resoluciones 1680 y 1681 para decidir revocar las resoluciones 78077 y 78088, hecho que se narra a continuación.

• Que las actuaciones administrativas se adelantaron sin conformar el correspondiente litis consorcio necesario.

En efecto, en la demanda se explica que la señora Olga Acosta de Curiel, a la fecha de expedición de los actos demandados ya había fallecido. Que, en esa medida, los herederos eran litis consortes necesarios y, por tanto, su vinculación debió quedar definida en los actos administrativos demandados.

En la demanda, en los numerales 3º y 4º del acápite del numeral 6º, denominado “Otras razones que generan nulidad”, los demandantes propusieron la nulidad de los actos demandados por “3. No comprender la demanda ejecutiva todos los litisconsortes necesarios” y, por “4. No haberse ordenado la citación de otras personas que la ley dispone citar.” Estas causales se narraron así, en la demanda:

“3. No comprender la demanda ejecutiva todos los litoconsortes (sic) necesarios.

Ante el fallecimiento de la señora Olga Isabel Acosta Díaz Granados de Curiel, en fecha 6 de junio de 2003, como en efecto esta (sic) probado, sus herederos los señores: Ana Tulia Curiel Acosta y Julio Alfonso Curiel Acosta, se constituyeron en liticonsortes (sic) necesarios por lo que debieron quedar comprendidos dentro del extremo sujeto de la ejecución.

4. No haberse ordenado la citación de otras personas que la ley dispone citar.

La herencia yacente y los herederos de la señora: Acosta Díaz Granados de Curiel, deben ser citados para la configuración del título ejecutivo, así como para la expedición de los actos que ordenaron las medidas cautelares previas, la liquidación inicial y los mandamientos de pagos. En el sub examine se omitió tal formalidad y ello es causal de nulidad de lo actuado”.

Sobre este punto en concreto, se citó como norma violada, el artículo 1434 del Código Civil que señala:

“ART. 1434.—<Títulos ejecutivos contra el causante y herederos>. Los títulos ejecutivos contra el difunto lo serán igualmente contra los herederos; pero los acreedores no podrán entablar o llevar adelante la ejecución, sino pasados ocho días después de la notificación judicial de sus títulos.

En concordancia con el numeral primero del artículo 141 del Código de Procedimiento Civil, que dispone:

ART. 141.—Nulidades en procesos de ejecución y en los que haya remate de bienes. <Artículo modificado por el artículo 1º, numeral 81 del Decreto 2282 de 1989. En los procesos de ejecución y en los que haya remate de bienes, son también causales de nulidad:

1. Librar ejecución después de la muerte del deudor, sin que se haya cumplido el trámite prescrito por el artículo 1434 del Código Civil. Los títulos ejecutivos serán notificados a los herederos como se dispone en los artículos 315 a 320, 316, 317, 318, 319 (...)”.

El concepto de violación lo propuso así:

“Los títulos se encuentran viciados de nulidad y jamás pueden considerarse en firme o con ejecutoria material por tanto oponibles a los herederos de la señora: Olga Acosta de Curiel, por no existir liquidación inicial y por la omisión de las formalidades previstas en el artículo 1434 del Código Civil al señalar este (transcribe la norma...). Lo anterior en concordancia con lo previsto en el artículo 141 del Código de Procedimiento Civil, el cual sobre el particular previó: (transcribe la norma...)”.

Ahora bien, en la demanda(14), en el recurso de apelación(15) y en los alegatos de conclusión(16), la parte actora alegó que el distrito de Santa Marta debió pronunciarse sobre los hechos anteriormente reseñados, pero, evidentemente, la mayor argumentación la enfocó al primer hecho a efectos de provocar un pronunciamiento en el sentido de si era procedente la liquidación del impuesto predial respecto de los bienes afectados por el plan de ordenamiento territorial del distrito. Para el efecto, el apoderado de los demandantes retomó la copiosa argumentación que, al parecer, planteó en la demanda de reparación directa, pues de la lectura de los extensos memoriales se aprecia la confusión y dispersión argumentativa utilizada para controvertir los actos administrativos ahora demandados, y las pretensiones de reparación directa propuestas en otra demanda.

No obstante, la Sala considera innecesario abordar el hecho referido a la afectación de los bienes, pues, si bien los planteamientos hechos habrían podido encajar en la causal de nulidad por expedición irregular del acto administrativo por falta de motivación, resulta inocuo analizar esa causal porque los actos administrativos demandados fueron favorables a las pretensiones de los demandantes.

En efecto, las resoluciones 1680 y 1681 fueron favorables a los demandantes en cuanto decidieron revocar las resoluciones 78077 y 78088, resoluciones que habían determinado la obligación tributaria en su contra. Como fueron revocadas, no era pertinente demandar las resoluciones 78077 y 78088, pues al tenor del inciso tercero del artículo 138 del Código Contencioso Administrativo, si el acto definitivo fue objeto de recursos en la vía gubernativa y fue revocado, solo era procedente demandar la última decisión, esto es, las resoluciones 1680 y 1681.

Ahora bien, como las resoluciones 1680 y 1681 pareciera que fueron desfavorables en cuanto presuntamente ordenaron continuar los procesos tendientes a cobrar las obligaciones que no se declararon prescritas, le corresponde a la Sala decidir si tales resoluciones son nulas por el hecho de que el distrito de Santa Marta omitió pronunciarse sobre si era procedente liquidar el impuesto predial a cargo de los demandantes.

La Sala considera que sí son nulos los artículos: segundo y sexto de la resolución 1680, y tercero y sexto de la Resolución 1681 que dispusieron, respectivamente, lo siguiente:

Resolución 1680:

“(...).

Segundo. Las obligaciones a cargo del contribuyente quedaran (sic) sin perjuicio de los posteriores intereses de mora y actualizaciones a que haya lugar así:

 

AñoPredial unificadoSobretasaFacturaciónInteresesTotal
20002.434.323270.48020002.760.5225.467.325
20012.531.696281.30020002.232.9555.047.951
20022.620.310291.14620001.650.7954.564.251
20032.712.020301.33620001.025.1444.040.500
20042.831.882314.6542000356.8173.505.353
20052.973.470330.3862000 3.305.856
Total25.931.236

 

Sexto: contra la presente resolución procede el recurso de reposición dentro de los cinco días siguientes a su notificación” (...)”.

— Resolución 1681:

“(...)

Tercero: negarse la excepción de prescripción propuesta.

Sexto: contra la presente resolución procede el recurso de reposición dentro de los cinco días siguientes a su notificación” (...)”.

Los artículos trascritos de las resoluciones demandadas son nulos por las siguientes razones:

Como se vio anteriormente, las resoluciones 1680 y 1681 se fundamentaron en dos consideraciones fundamentales para tomar la decisión de revocar las resoluciones 78088 y 78077 y denegar la prescripción de ciertas obligaciones fiscales.

Respecto de la decisión de revocar las resoluciones 78088 y 78077, el distrito de Santa Marta consideró que era relevante el hecho del fallecimiento de la señora Olga Acosta de Curiel, puesto que ese hecho dio lugar a evidenciar que se debió vincular a los herederos en la actuación administrativa y, por lo tanto, halló la razón al argumento que, en ese sentido, se propuso en el recurso de reconsideración(17) interpuesto contra las resoluciones 78088 y 78077.

La Sala considera que, en efecto, este era el hecho más relevante puesto que cualquier discusión de fondo sobre la causación del impuesto predial y la prescripción de las obligaciones causadas en contra de los demandantes y no pagadas, debía y debe hacerse con el concurso de Ana Tulia Curiel Acosta y Julio Alfonso Curiel Acosta.

La calidad de herederos que tienen los demandantes obligaba a la administración a vincularlos, en calidad de deudores solidarios, en las actuaciones administrativas que los afectaran, en garantía de su derecho de defensa, tal como lo precisó la Corte Constitucional en la Sentencia C-1201 de 2003(18).

En esa sentencia, la Corte Constitucional decidió declarar exequible de manera condicionada el artículo 9º de la Ley 788 de 2002, que dispuso que los títulos del deudor principal lo serán de los deudores solidarios. La Corte consideró que para que el título del deudor principal lo sea del deudor solidario, a tales deudores solidarios se les debía vincular en calidad de litisconsortes en los procesos administrativos de determinación del impuesto. Por eso, dijo que en esas actuaciones administrativas se debía aplicar el artículo 28 del Código Contencioso Administrativo que dispone que cuando de las actuaciones administrativas iniciadas de oficio se desprenda que hay particulares que pueden resultar afectados en forma directa(19), se les debe comunicar la actuación.

En todo caso, la Sala precisa que la vinculación de los deudores solidarios en los procesos de determinación de impuestos y en los procesos administrativos de cobro coactivo es obligatoria a partir de la comunicación de la Sentencia C-1201 de 2003, y respecto de las actuaciones administrativas iniciadas a partir de la comunicación del fallo aludido, pues, para las actuaciones administrativas nacidas con anterioridad a esa sentencia, la Sala ha sido del criterio de que para la vinculación de los deudores solidarios bastaba la notificación del mandamiento de pago(20).

De manera que, cualquier pronunciamiento respecto del fondo del asunto que ahora se debate, debía darse con el concurso de todos los afectados con la actuación administrativa. En ese entendido, bastaba que el distrito de Santa Marta decidiera revocar las resoluciones 78088 y 78077, por las razones anteriormente explicadas.

Además, el distrito de Santa Marta ni siquiera ha debido pronunciarse sobre la prescripción de las obligaciones fiscales sin haber definido, primero, la causación del impuesto predial y la sujeción a ese impuesto a cargo de los demandantes. La Sala insiste en que las actuaciones administrativas eran inválidas por el solo hecho de haberse adelantado sin el concurso de todos los afectados, independientemente de que las obligaciones fiscales contenidas en las resoluciones 78088 y 78077 estuvieran prescritas o no.

Ahora bien, la decisión que tomó el distrito en el artículo segundo de la Resolución 1681 de 2005 en el sentido de “dar continuidad inmediata al proceso tendiente a lograr el pago de las obligaciones vencidas sobre el predio 01080090006000” partió del hecho de que había obligaciones fiscales que no estaban prescritas. La orden se emite, entonces, con el propósito de que se inicien las actuaciones administrativas pertinentes y con el concurso de todos los interesados en la actuación. En ese entendido, la orden, así parezca desfavorable, en realidad, no lo es, porque en las resoluciones 1680 y 1681 el distrito no definió si los demandantes son responsables del impuesto predial por las obligaciones no prescritas, puesto que revocó las resoluciones 78077 y 78088 que sí los hacía responsables.

De otra parte, son nulos los artículos 6º de las resoluciones 1680 y 1681, en cuanto concedieron el recurso de reposición, habida cuenta de que, como se precisó anteriormente, era improcedente, pues las resoluciones 1680 y 1681 resolvieron el recurso de reconsideración contra las resoluciones 78077 y 78088, que sí era el legalmente procedente, agotando así, la vía gubernativa.

Por lo expuesto, en cuanto a las pretensiones de nulidad de los actos administrativos demandados, la Sala revocará la sentencia del a quo y, en su lugar: (i) declarará la inexistencia de los actos fictos demandados (ii) se inhibirá de pronunciarse sobre la nulidad de las resoluciones 78077 y 78088 del 28 de marzo de 2005 y (ii) declarará la nulidad parcial de las resoluciones 1680 y 1681 del 25 de julio de 2005.

En cuanto al restablecimiento del derecho, la Sala precisa que el demandante pidió:

“(...) Séptimo. Como consecuencia de las anteriores declaraciones y a título de restablecimiento del derecho, ordénese al Distrito Turístico Cultural e Histórico de Santa Marta, que declare a favor de las demandantes la correspondiente exoneración de las obligaciones impuestas y cobradas por los actos demandados, incluidos los intereses corrientes y moratorios, la cual de conformidad con los actos demandados a la fecha asciende a la suma de: trescientos cuarenta y cuatro millones quinientos treinta y un mil treinta y nueve pesos con sesenta centavos moneda legal ($ 344.531.039.60). Obligación impuesta de manera ilegal y con clara desviación de poder, por lo que a todas luces resulta opuestas a claras y precisas normas de orden constitucional y legal, tal como se expondrá en el acápite correspondiente”.

Esta pretensión es improcedente por cuanto, tal como se precisó, en las resoluciones 1680 y 1681 de 2005 el distrito de Santa Marta no definió si los demandantes eran responsables del impuesto predial.

“Octavo: en consideración a lo pedido en los numerales que anteceden y también a título de restablecimiento del derecho, ordénese al Distrito Turístico Cultural e Histórico de Santa Marta, que levante las medidas cautelares inscritas en la oficina de registro de instrumentos públicos de la ciudad. Así mismo se ordene al distrito la suspensión del cobro del impuesto predial y los intereses hasta tanto se produzca por parte del honorable tribunal la decisión de fondo sobre el particular”.

Esta pretensión es procedente en cuanto a lo que se refiere al levantamiento de las medidas cautelares puesto que, revocados los títulos ejecutivos que dieron lugar a las medidas cautelares, procede el desembargo de los bienes identificados con las cédulas catastrales 010800090006000 y 010800090007000.

Además, en el expediente no hay prueba de que el distrito haya levantado tales medidas. Solo consta la afirmación hecha en la Resolución 605 de 2006 en el sentido de que la Secretaría de Hacienda de Santa Marta habría ordenado el desembargo mediante autos que datan del 16 y 17 de julio de 2005, es decir de autos proferidos con anterioridad a la expedición de las resoluciones 1680 y 1681 del 25 de julio de 2005 que revocaron las resoluciones 78088 y 78077. Por lo tanto, ante la falta de certeza, la Sala concederá la pretensión.

La sala no ordenará al distrito la suspensión del cobro del impuesto predial y de los intereses por cuanto, revocadas las resoluciones 78088 y 78077 no hay títulos ejecutivos que presten mérito para iniciar o continuar ningún proceso de cobro. Además, conforme con los hechos que aparecen probados, la Sala advierte que el distrito de Santa Marta entendió, equivocadamente, que el proceso de determinación de impuestos es igual al procedimiento administrativo de cobro. En esa medida, terminar el proceso de determinación de impuestos implicó para el Distrito dar por terminado el supuesto proceso administrativo de cobro coactivo.

“Noveno: compúlsese por parte del honorable tribunal la decisión de fondo a la Procuraduría General de la Nación para que adelante de haber lugar para ello, las investigaciones disciplinarias correspondientes e implemente la acción de repetición”.

La Sala considera que no es procedente esta pretensión toda vez que no aprecia, del análisis de los antecedentes administrativos de las actuaciones demandadas que el distrito de Santa Marta haya obrado de manera arbitraria.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVÓCASE la sentencia del 6 de mayo de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena proferida dentro del contencioso administrativo de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por Martha Acosta Díaz Granados y otros. En su lugar:

2. DECLÁRASE la inexistencia de los actos fictos demandados

3. INHÍBESE de pronunciarse sobre la nulidad de las resoluciones 78077 y 78088 del 28 de marzo de 2005.

4. DECLÁRASE la nulidad de los siguientes artículos de las resoluciones 1680 y 1681 de 2005:

Resolución 1680:

“(...)

Segundo. Las obligaciones a cargo del contribuyente quedaran (sic) sin perjuicio de los posteriores intereses de mora y actualizaciones a que haya lugar así:

 

AñoPredial unificadoSobretasaFacturaciónInteresesTotal
20002.434.323270.48020002.760.5225.467.325
20012.531.696281.30020002.232.9555.047.951
20022.620.310291.14620001.650.7954.564.251
20032.712.020301.33620001.025.1444.040.500
20042.831.882314.6542000356.8173.505.353
20052.973.470330.3862000 3.305.856
Total25.931.236

 

Sexto: contra la presente resolución procede el recurso de reposición dentro de los cinco días siguientes a su notificación” (...)”.

— Resolución 1681:

“(...)

Tercero: negarse la excepción de prescripción propuesta.

Sexto: contra la presente resolución procede el recurso de reposición dentro de los cinco días siguientes a su notificación”.

(...)”.

5. A título de restablecimiento del derecho, ORDÉNASE al Distrito Turístico Cultural e Histórico de Santa Marta que levante las medidas cautelares de embargo de los inmuebles identificados con las cédulas catastrales 010800090006000 y 010800090007000.

6. DENIÉGANSE las demás pretensiones de la demanda.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

Esta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha».

(2) Folio 1 cuaderno 3, folio 1 del cuaderno 2.

(3) Folio 10, cuaderno 3. Cuantía del mandamiento de pago $ 42.716.698. Folio 11, cuaderno 2. Cuantía del mandamiento de pago: $ 132.275.516

(4) Folio 9, cuaderno 3.

(5) Folio 13 del cuaderno 2.

(6) Folio 18, cuaderno 3, y folio 50, cuaderno 2.

(7) Folio 4, cuaderno 3. Cuantía del mandamiento de pago $ 40.774.080. Folio 51 del cuaderno 2. Cuantía del mandamiento de pago $ 123.187.246.

(8) Folio 19, cuaderno 3.

(9) Folio 53 del cuaderno 2.

(10) Folio 481 del cuaderno principal.

(11) ART. 720.—Recursos contra los actos de la administración tributaria. <Artículo modificado por el artículo 67 de la Ley 6 de 1992. El nuevo texto es el siguiente:> Sin perjuicio de lo dispuesto en normas especiales de este estatuto, contra las liquidaciones oficiales, resoluciones que impongan sanciones u ordenen el reintegro de sumas devueltas y demás actos producidos, en relación con los impuestos administrados por la Unidad Administrativa Especial Dirección General de Impuestos Nacionales, procede el recurso de reconsideración.

(12) ART. 59.—Procedimiento tributario territorial. Los departamentos y municipios aplicarán los procedimientos establecidos en el estatuto tributario nacional, para la administración, determinación, discusión, cobro, devoluciones, régimen sancionatorio incluida su imposición, a los impuestos por ellos administrados. Así mismo aplicarán el procedimiento administrativo de cobro a las multas, derechos y demás recursos territoriales. El monto de las sanciones y el término de la aplicación de los procedimientos anteriores, podrán disminuirse y simplificarse acorde con la naturaleza de sus tributos, y teniendo en cuenta la proporcionalidad de estas respecto del monto de los impuestos.

(13) La revocación directa podrá cumplirse en cualquier tiempo, inclusive en relación con actos en firme o aun cuando se haya acudido a los tribunales contencioso administrativos, siempre que en este último caso no se haya dictado auto admisorio de la demanda.

(14) Folio 5 a 81, c.p.

(15) Folios 869 a 932, c.p. 889 y 890 c.p.

(16) Folios 11 a 44, cuaderno 2 principal, 35 y 37

(17) Folios 175 y 176 c.p.

(18) En esta sentencia.

(19) Precisó la Corte Constitucional en Sentencia C-1201de 2003, mediante la que declaró exequible, de manera condicionada, el artículo 9º de la Ley 788 de 2002 y respecto a lo que expuso la Corte en Sentencia C-210 de 2000: a) En las actuaciones administrativas se aplica el artículo 29 de la Carta Política. b) el efecto de la solidaridad consiste precisamente en extender el ámbito de la responsabilidad tributaria, de manera que pueda ser exigida a otros sujetos distintos del directamente obligado. c) Los deudores solidarios son terceros interesados y verdaderos titulares de legitimación procesal pasiva, en las mismas condiciones del directamente obligado. d) el deudor solidario debe ser vinculado al proceso de determinación, de manera que el mismo título ejecutivo que de él resulta, le pueda ser oponible posteriormente durante el trámite de la ejecución coactiva. e) al deudor solidario se le debe comunicar la actuación en aplicación del artículo 28 del Código Contencioso Administrativo.

(20) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencias del treinta y uno (31) de julio de 2009. C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia. Radicación 250002327000200490729-01 (17103). Actor: María Mercedes Quintero de Peña; sentencia del veintinueve (29) de octubre de dos mil nueve (2009). C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Bogotá, D.C., radicación 150012331000199717027 01, número interno: 16353. Demandante: Álvaro Antonio Gutiérrez Acevedo. Demandado: UAE DIAN.