Sentencia 2005-01548 de mayo 22 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejera Ponente:

Dra. María Elizabeth García González

Ref.: Expediente 2005-01548-01

Recurso de apelación contra la sentencia de 12 de agosto de 2010, proferida por la Sección Primera - Subsección A - del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Actora: Instituto Superior Unificado de Criminalística, Investigación y Tecnología La Sabana Ltda. Unisab Ltda.

Bogotá, D.C., veintidós de mayo de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «V. Consideraciones de la Sala:

Como quiera que las dos partes en el presente proceso presentaron su inconformidad contra el fallo apelado, el Juzgador de segunda instancia debe examinar la legalidad de todos los actos acusados, a saber: las resoluciones 256 de 1º. de febrero de 2005 y 2155 de 23 de mayo de 2005, y el supuesto acto presunto que negó la aprobación de nuevos programas ofertados por parte de la actora para el Siscap.

Resolución 256 de 1º de febrero de 2005(3). Da cuenta este acto de que se expide en cumplimiento del fallo de tutela de 21 de enero de 2005, dictado por el ad quem —Juez 31 Penal de Circuito(4)— que revocó el fallo proferido por el Juez 34 Penal Municipal que declaró improcedente la acción, y tuteló los derechos de petición y debido proceso, ordenando a la Secretaría de Educación Distrital de Bogotá expedir la Resolución correspondiente que “resuelva de fondo y en concreto la petición del actor conforme a las disposiciones legales del debido proceso”. La entidad, teniendo en cuenta que la obligación del Estado no es acceder a la petición, sino responderla, señaló en este acto que para dar cumplimiento al fallo de tutela, resuelve una vez más la petición que presentó el 12 de abril de 2004 la accionante, solicitando: reconocimiento de nuevo Rector de SISCAP; autorización oficial para dictar otros programas y legalización de la planta física para la cual se pretende el traslado del SISCAP, esto es a la Calle 35 núm. 14-58.

La Resolución 256 de 1º de febrero de 2005, expedida por el Secretario de Educación de Bogotá, resolvió:

“ARTÍCULO PRIMERO: DAR CUMPLIMIENTO al fallo de tutela proferido en segunda instancia por el Juzgado 31 Penal del Circuito el 21 de enero de 2005, dentro de la acción de tutela iniciada por el señor JESÚS F. RODRIGUEZ P.

ARTÍCULO SEGUNDO: NEGAR el cambio de sede solicitado por el señor JESÚS F. RODRIGUEZ P. para trasladar el Instituto de Educación No Formal denominado SISCAP de la calle 44 sur N° 24 B 94 a la calle 35 N° 14-58, de conformidad con la parte motiva de la presente resolución. En consecuencia,

ARTÍCULO TERCERO: NEGAR al Instituto de Educación No Formal denominado SISCAP la autorización oficial para prestar cualquier tipo de programa académico en la calle 35 N° 14-58, que se abstenga de prestar cualquier tipo de servicio público de educación no formal a la ciudadanía.

ARTÍCULO QUINTO: ORDENAR al Gerente de la Unidad Especial de Inspección Educativa que en ejercicio de la suprema inspección y vigilancia adelante las indagaciones e investigación pertinente en contra del Instituto de Educación No Formal denominado SISCAP, en caso de que se encuentre prestando el servicio público de educación no formal en la calle 35 N° 14-58 de la ciudad de Bogotá.

ARTÍCULO SEXTO: ORDENAR a la Gerente del CADEL de Chapinero y Teusaquillo cumplir el fallo de tutela de que trata esta resolución en lo de su competencia, es decir, pronunciarse sobre el reconocimiento o no del señor William Fernando Guerra Rivera como nuevo Rector del Instituto de educación No Formal denominado SISCAP e informar a dicho señor la decisión que corresponda.

ARTÍCULO SÉPTIMO: Contra el presente acto administrativo procede el recurso de reposición ante el Secretario de Educación de Bogotá.

…”.

El anterior acto fue notificado a la actora el 16 de marzo de 2005(5), y contra él interpuso el recurso de reposición de manera extemporánea, conforme lo explicó el a quo(6). Independientemente de que la entidad hubiera respondido el recurso meses después, lo cierto es que la Resolución 256 de 1º de febrero de 2005, ya estaba ejecutoriada y el término para interponer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho venció el 18 de julio de 2005. La actora presentó la demanda el 9 de diciembre de 2005, según se observa a folio 37 del cuaderno principal, luego para esa fecha ya había operado el fenómeno de la caducidad como lo expresó el a quo.

El numeral 2 del artículo 136 del C.C.A., sobre la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, dispone:

“ART. 136.—Caducidad de las acciones:

… .

2. La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso. Sin embargo, los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”. (Resalta la Sala)

Y el artículo 62 del Código de Régimen Político y Municipal, dispone:

“ART. 62.—En los plazos de días que se señalen en las leyes y actos oficiales, se entienden suprimidos los feriados y de vacantes, a menos de expresarse lo contrario. Los de meses y años se computan según el calendario; pero si el último día fuere feriado o de vacante, se extenderá el plazo hasta el primer día hábil”. (Resalta la Sala)

De tal manera que no es de recibo el argumento de la actora, en el sentido de que se debe aplicar el numeral 1 del artículo 136 del C.C.A., porque en este caso no se trata de una acción de nulidad contra un acto de carácter general, sino de nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto particular y concreto, que fue la que interpuso aquella, contemplada en el numeral 2 ídem, en el cual no está involucrado el interés general.

En consecuencia, le asistió razón al a quo en tanto se inhibió de pronunciarse sobre la legalidad de la Resolución 256 de 2005.

Resolución 2155 de 23 de mayo de 2005(7).

Mediante este acto el Secretario de Educación Distrital, en su artículo segundo dispuso “Declárase INHIBIDO para otorgar el reconocimiento como Rector al señor William Fernando Guerra Rivera…”, argumentando que dentro de las competencias otorgadas por la Ley 115 de 1994 y los decretos 907 de 1996 y 816 de 2001, no tiene la de nombrar o reconocer a los Rectores de los Institutos de Educación No Formal de los establecimientos privados.

Consta a folio 93 del cuaderno anexo, que el Gerente General de UNISAB LTDA., presentó, ante la Gerente del CADEL, la hoja de vida del señor William Fernando Guerra Rivera designado como nuevo Rector del SISCAP, solicitando la aceptación del despacho y la realización de los trámites necesarios para su registro; también solicitó la legalización de la planta física; mediante Oficio de 3 de mayo de 2004, el CADEL le responde que la solicitud se hará cuando reúna la totalidad de los requisitos, pues faltaba la licencia de construcción del inmueble.

Posteriormente, y acatando el fallo de tutela y la orden contenida en la Resolución 256 de 1º de febrero de 2005, mediante Oficio de 14 de enero de 2005, que obra a folio 53 del cuaderno anexo, la Gerente del Centro de Administración Educativa Local - Cadel de Chapinero y Teusaquillo de la Secretaría de Educación de Bogotá, dejó la siguiente constancia:

“Que a través de la radicación en este Centro bajo el número 1336 de 12 de abril de 2004, la gerencia general de la sociedad comercial “UNISAB” Ltda, presenta al señor William Fernando Guerra Rivera, identificado con la cédula de ciudadanía 11.348.501 de Zipaquirá, como nuevo director del establecimiento educativo denominado Instituto de Educación No Formal “SISCAP”.

Que una vez revisada su hoja de vida y sus correspondientes soportes, se establece que es persona idónea para ejercer el cargo para el cual fue presentado ante la Secretaría de Educación del Distrito, por cuanto cumple con lo establecido por la Ley 115 de 1994 y Decreto Nacional 114 de 1996”.

Es de tener en cuenta que el acto acusado, expedido por el Secretario de Educación del Distrito Capital, tuvo como consideración que mediante la Resolución acusada núm. 256 de 1º de febrero de 2005, en cumplimiento del fallo de 21 de enero de 2005, se ordenó a la Gerente del CADEL de Chapinero y Teusaquillo cumplir el fallo de tutela en lo de su competencia, es decir, pronunciarse sobre el reconocimiento o no del señor William Fernando Guerra Rivera, como nuevo Rector del Instituto de Educación No Formal denominado SISCAP e informar a dicho señor la decisión que correspondiera.

Luego, cuando se expidió el acto acusado, ese reconocimiento ya existía por parte del CADEL, por orden del mismo Secretario de Educación, dada en la Resolución 256 de 1º de febrero de 2005.

Sin embargo, tanto el a quo como la actora alegan que lo que se pidió el 12 de abril de 2004(8) fue la aceptación del Rector y la realización de los trámites necesarios para el registro del nuevo Rector de la Institución Educativa SISCAP, por lo cual la Secretaría de Educación debió aplicar la Resolución 11007 de 16 de agosto de 1990, artículo 26, que dispone:

“RESOLUCIÓN 11007 de 1990

Por la cual se adoptan los procedimientos para la Legalización de Estudios de los Institutos Docentes de Educación Formal. (Se resalta)

ART. 26.—Nombramiento o cambio de rector o director. Cuando en un instituto docente privado se nombre o cambie Rector o Director, éste deberá registrarse en la Secretaría de Educación, previa presentación de fotocopias autenticadas del título y escalafón conforme a lo establecido en el artículo 18 del Decreto 525 de 1990. Los rectores o directores de institutos docentes públicos presentarán fotocopias del acto administrativo de nombramiento, título y escalafón.

…”.

Del texto anterior se infiere, que la norma se aplica a los institutos docentes de educación formal. Luego, del testimonio que rinde el señor Rodríguez Sánchez en su calidad de Supervisor de Educación(9), no puede inferirse la obligación de la Secretaría de Educación de expedir el registro solicitado.

La norma que se aplica para las instituciones de educación no formal es el Decreto 114 de enero 15 de 1996(10), por el cual se reglamenta la creación, organización y funcionamiento de programas e instituciones de educación no formal, que en ninguna de sus disposiciones se refiere al formalismo del acto de registro, ni de acto administrativo que se deba expedir; lo que no obsta para que se expida la respectiva certificación cuando fuere solicitada, que fue lo que hizo la Gerente del Centro de Administración Educativa Local - Cadel de Chapinero y Teusaquillo de la Secretaría de Educación de Bogotá.

En efecto, como lo afirma el a quo, la decisión inhibitoria equivale a una negación de expedir el “registro” por parte de la Secretaría de Educación, pero como lo cierto es que dentro de sus competencias no figuraba dicha función, es por ello que la Sala revocará el artículo segundo de la sentencia apelada, para en su lugar, denegar la pretensión de la demanda de declarar la nulidad de la Resolución 2155 de 2005.

Acto administrativo ficto que negó el registro de nuevos programas. La actora mediante comunicación de 21 de julio de 2004(11), expresó que los señores Guerra Rivera, en su calidad de Rector del SISCAP, y el representante legal de UNISAB LTDA. solicitaron al Secretario de Educación y a la Gerente del CADEL de Teusaquillo, tramitar y expedir el acto administrativo correspondiente a nuevos programas de educación no formal, que el SISCAP empezará a ofrecer, en los campos laboral y académico, para obtener, respectivamente, certificado de técnico y de conocimientos académicos, según los artículos 4° y 14, numerales 1 y 2 del Decreto 114 de 1996.

A dicha comunicación se anexó el documento “Información actualizada – Infraestructura física, dotación y medios educativos”(12), en el cual se anota que el inmueble donde funciona el SISCAP se encuentra en la Calle 35 núm. 14-58 del Barrio Teusaquillo.

Mediante comunicación de 17 de agosto de 2004(13), los peticionarios reiteran la solicitud anterior y solicitan modificar el programa que se registró en INVESTIGACIÓN JUDICIAL y registrar el programa con la denominación CRIMINALÍSTICA, ambos en el campo laboral.

A través de Oficio de 19 de agosto de 2004(14), recibido el 26 del mismo mes y año, la Gerente del CADEL, hace observaciones a la anterior petición e insta a los peticionarios para que revisen y ajusten los planes de estudio, los contenidos, las intensidades horarias y el tipo de certificación a expedir para cada programa, ya que lo posible sería en “conocimientos académicos”. En este Oficio la entidad le recuerda a los peticionarios que falta el requisito de la licencia de construcción para que el SISCAP pueda operar en el inmueble al que fue trasladado.

Mediante Oficio de 5 de octubre de 2004(15), radicado 5402-13-3856 la Gerente del CADEL de las localidades de Chapinero y Teusaquillo, le comunica al Director del SISCAP que se emitió concepto favorable o de aceptación para la expedición del acto administrativo correspondiente al registro de Nuevos Programas y se sugiere emitir el acto administrativo para el registro de los programas; todos los programas aceptados a registrarse tienen la denominación “auxiliar”, en trece de ellos la certificación debe ser “conocimientos académicos” y en dos se aceptó de “Técnico”.

Sin embargo, por Oficio de 4 de octubre de 2004(16), la Gerente de la Unidad Especial de Inspección Educativa de la Secretaría de Educación, devolvió a la Gerente del CADEL, los proyectos de Resolución, entre otras razones, por falta de licencia de construcción y porque para dar trámite a la modificación por cambio de sede y registro de nuevos programas, es requisito el pronunciamiento de la entidad competente, Curaduría Urbana o Departamento de Planeación Distrital.

Finalmente, el acto administrativo definitivo —Resolución 256 de 1º de febrero de 2005—, en su artículo tercero, resolvió “NEGAR al Instituto de Educación No Formal denominado SISCAP la autorización oficial para prestar cualquier tipo de programa académico en la calle 35 núm. 14-58, inclusive los autorizados mediante la Resolución 486 de 13 de febrero de 1998”.

De manera que no existe un acto presunto que negara la autorización para prestar los programas académicos solicitados, sino un acto expreso definitivo que lo es la Resolución 256 de 1º de febrero de 2005, que, como ya se dijo, no admite un estudio de fondo, por haber operado el fenómeno de la caducidad.

Por lo anterior, la Sala confirmará el fallo apelado, en cuanto declaró la caducidad respecto de la citada Resolución, y lo revocará en lo que respecta a los demás pronunciamientos, para disponer, en su lugar, la denegatoria de las demás pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia de 12 de agosto de 2010, proferida por la Sección Primera -Subsección A- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en cuanto declaró la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

REVÓCASE dicha sentencia respecto de los demás pronunciamientos que allí se hicieron y, en su lugar, se dispone: DENIÉGANSE las demás pretensiones de la demanda.

En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase».

1 Anota el a quo que la Secretaría de Educación de Bogotá al elaborar el calendario académico para el año 2005 aprobado mediante la resolución núm. 4060 de 2004 señaló en el parágrafo del artículo 2°:
“La semana comprendida del 21 al 25 de marzo que incluye actividades de desarrollo institucional, sólo tendrá en cuenta los días 22 y 23 de marzo de modalidad no presencial, dado que los días 21, 24 y 25 son festivos”. De lo anterior infirió que no existe norma o constancia alguna por la cual se hubiese determinado que la Secretaría de Educación de Bogotá, no atendió al público los días 22 y 23 de marzo de 2005, por lo que se asume que esos días son hábiles.

2 La demanda se presentó el 9 de diciembre de 2005.

3 Folios 122 a 129 del cuaderno principal.

4 Folios 56 a 74 del cuaderno anexo.

5 Folio 40 reverso del cuaderno anexo.

6 Además comoquiera que la Resolución no lo favoreció, promovió incidente de tutela que fue declarado improcedente, y así sucesivamente el actor continuó presentando tutelas e incidentes de desacato, lo que llevó a la secretaría de Educación a presentar queja ante el Consejo Superior de la Judicatura (folios 135 a 146 del cuaderno principal)

7 Folios 202 a 207 del cuaderno principal.

8 Folio 41 del cuaderno principal.

9 Folio 214 del cuaderno principal.

10 Derogado por el artículo 39 del Decreto Nacional 2888 de 2007.

11 Folio 218 del cuaderno principal.

12 Folios 220 a 229 ídem.

13 Folio 245 ídem.

14 Folios 255 y siguientes ídem.

15 Folio 261 y siguientes ídem.

16 Folio 271 ídem.