Sentencia 2005-01587 de abril 17 de 2013

 

Sentencia 2005-01587 de abril 17 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A

Referencia: 680012331000200501587 01

Número interno: 1982-11

Consejero Ponente:

Dr. Alfonso Vargas Rincón

Actor: Elsa Briggitti Vera Villarreal

Autoridades departamentales

Bogotá, D.C., diecisiete de abril de dos mil trece.

EXTRACTOS: «Para resolver, se

Considera

En el recurso de apelación la parte demandante expone que la sentencia de primera instancia desconoce el artículo 175 del Código Contencioso Administrativo, al atribuirle efectos de cosa juzgada al pronunciamiento del Consejo de Estado sobre la legalidad de las resoluciones 10774 y 10744 de 30 de diciembre de 1999, cuando tal pronunciamiento solamente tiene efectos inter partes.

Agregó que la hoja de vida de Luis Francisco Rodríguez Ferreira (gerente del proceso de reestructuración administrativa) no contiene su nombramiento y posesión en tal cargo; además de que el mismo no existía en la planta de cargos del departamento de Santander, y en consecuencia no tenía asignadas funciones en el manual de la entidad.

Gerenciar el proceso de reestructuración es el objeto de una comisión de servicios en la que se situó al funcionario que desempeñó el cargo de director administrativo de recursos humanos hasta el 30 de diciembre de 1999.

En consecuencia, el problema jurídico se contrae a establecer si el cargo de falta de competencia debió ser objeto de un nuevo pronunciamiento pese a que el Consejo de Estado emitió sentencia en la cual examinó la legalidad de las resoluciones 10744 y 10774 de 30 de diciembre de 1999 por las cuales se hace una delegación.

En relación con la cosa juzgada, es importante señalar que el artículo 175 del Código Contencioso Administrativo, prevé:

“La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tendrá fuerza de cosa juzgada “erga omnes”.

La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada “erga omnes” pero solo en relación con la “causa petendi” juzgada.

La sentencia dictada en procesos relativos a contratos y de reparación directa y cumplimiento, producirá cosa juzgada frente a otro proceso que tenga el mismo objeto y la misma causa y siempre que entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes; la proferida en procesos de restablecimiento del derecho aprovechará a quien hubiere intervenido en el proceso y obtenido esta declaración a su favor.

Cuando por sentencia ejecutoriada se declare la nulidad de una ordenanza o de un acuerdo intendencial, comisarial, distrital o municipal, en todo o en parte, quedarán sin efectos en lo pertinente los decretos reglamentarios” (se resalta).

Por su parte el artículo 332 del Código de Procedimiento Civil, dispone:

“La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada, siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, y se funde en la misma causa que el anterior, y que entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes”.

Respecto del requisito de identidad de partes, es necesario precisar que esta corporación en anteriores oportunidades(1) ha admitido que tratándose de la acción de simple nulidad la exigencia de dicho presupuesto no tiene lugar, puesto que su carácter de acción pública implica que la titularidad la tiene cualquier ciudadano con interés de proteger el ordenamiento legal, abstracto y objetivo.

En ese orden, es claro que la sentencia que niegue la nulidad del acto acusado sí tiene efectos erga omnes en relación con la causa petendi, contrario a lo afirmado por la parte actora.

Establecido lo anterior es preciso dilucidar lo relacionado con la causa petendi, respecto del vicio de falta de competencia del Gobernador de Santander para delegar la labor de suprimir cargos en el gerente del proceso de reestructuración.

La demandante hace consistir la falta de competencia en lo siguiente:

Dispone el artículo 300 de la Constitución Política, que corresponde a las asambleas departamentales determinar la estructura de la administración departamental y la facultad de suprimir cargo es una atribución constitucional propia del gobernador, quien no está habilitado para delegarla.

De acuerdo con el artículo 305 ibídem, solamente el Presidente de la República puede recibir facultades extraordinarias, es decir, el gobernador no tiene la misma posibilidad, conforme al artículo 150-10. Para que la delegación opere y sea válida es preciso que se cumplan ciertos requisitos, ellos son: que exista autorización legal, la competencia no sea ajena al delegante; que se haga mediante un acto administrativo de delegación. El delegatario debe ser quien establezca la Constitución Política, y los actos que expida en ejercicio de la delegación se reputan suyos para todos los efectos legales y comprometen su responsabilidad, el delegante puede reasumir sus funciones delegadas en cualquier momento, y por último, la delegación de funciones está sometida a la vigencia de la ley previa que expresamente la autorice.

Las anteriores condiciones no se cumplen en la delegación efectuada en las resoluciones 10744 y 10774 de 30 de diciembre de 1999, proferidas por el Gobernador del departamento de Santander.

El sistema de nomenclatura y clasificación de empleos para los entes territoriales vigente para la época, prescrito por el Decreto-Ley 1569 de 1998 no contiene la denominación de gerente de proceso de reestructuración, a quien le fue delegada la potestad de suprimir cargos.

En lo que interesa para el presente asunto, el Consejo de Estado al resolver la acción de simple nulidad contra las resoluciones 10744 y 10774 de 30 de diciembre de 1999 en la sentencia de 29 de noviembre de 2012(2), consideró que se configura cosa juzgada, habida cuenta que en la sentencia de 5 de noviembre de 2009(3) se encontraron ajustadas a la legalidad, con fundamento en lo siguiente:

(...) Así mismo, debe decirse que la causa petendi de ambos procesos es igual, dado que el concepto de violación se estructuró a partir de la violación de las normas que regulan la delegación de funciones administrativas, la improcedencia de delegar la facultad para suprimir cargos y la inexistencia del cargo de gerente del proceso de reestructuración de la administración departamental, con fundamento en los artículos 305 de la Constitución Nacional, la Ley 489 de 1998, el Decreto 1569 de 1998 y la Ley 443 de 1998, tratándose por tanto de las mismas razones de hecho que fueron ventiladas y definidas por esta corporación en la sentencia proferida dentro del radicado 8445-05.

De acuerdo con lo expuesto, al configurarse los elementos de la cosa juzgada entre el proceso 8445-05 y el proceso 0138-09, la Sala se estará a lo resuelto en la sentencia de 5 de noviembre de 2009, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, radicación 68001-23-15-000-2002-01671-01(8445-05), actor: Daniel García Herrera, demandado: Departamento de Santander, en lo que concierne al análisis de legalidad de las resoluciones 10744 y 10774 de 1999, decisión judicial por medio de la cual se confirmó la sentencia de primera instancia que negó la pretensión de nulidad de tales actos, con fundamento en las siguientes consideraciones:

a) El Gobernador de Santander, mediante las resoluciones 10744 y 10774 de 1999, delegó una competencia constitucional propia, sin que por ello haya incurrido en el fenómeno de la subdelegación de una competencia ajena.

b) La delegación de funciones no necesita de la existencia del cargo o sección específica dentro de la nomenclatura de la entidad.

c) La condición de subalterno del delegatario ejercida por el Doctor Luís Francisco Rodríguez Herrera nunca se discutió.

d) La inexistencia del cargo nominado como gerente del proceso de reestructuración, en nada vicia el acto, pues la delegación recayó en un responsable subordinado del delegante.

e) Se cumplieron los demás requisitos de la delegación previstos en el artículo 10 de la Ley 489 de 29 de diciembre de 1998, pues en el acto escrito de la delegación, se identificaron a los delegatarios y la función específica cuya atención y decisión fue a ellos confiada, en este caso, la supresión de los empleos como nítidamente se indica en los actos.

f) La delegación no está prohibida por regla legal alguna, es equivocada la interpretación que hace el demandante a ese respecto, pues el objeto de la función a cumplir no está reservado constitucional o legalmente al gobernador, ya que la regla general es la delegación y los casos de prohibición deben estar regulados de modo expreso por la Constitución o la ley, circunstancia que excluye la analogía que vislumbra el demandante.

g) La naturaleza del asunto delegado no es incompatible con la delegación, por lo que no hay razones para excluir en este caso concreto la posibilidad de investir a un subordinado para el ejercicio de esa tarea, por el contrario, por tratarse de un asunto puramente técnico, no es arbitrario que se haya confiado a un funcionario tal responsabilidad, dado que el volumen de los cargos, la especificidad y situación laboral, imponían exigencias muy particulares al proceso, que difícilmente podían ser cumplidas directamente por el gobernador que atinadamente acudió al sistema de delegación.

h) Los actos acusados no están aquejados de nulidad, pues no existió vicio alguno en su pronunciamiento.

Así las cosas, considerando que mediante decisión judicial anterior, la Sección se pronunció sobre los cargos de anulación endilgados por la demandante Elsa Briggitti Vera Villareal contra las resoluciones 10744 y 10774 de 1999, la Sala se estará a lo allí resuelto por existir cosa juzgada respecto del mismo objeto y causa petendi como se expuso, quedando despejado el primer problema jurídico planteado en torno a la delegación efectuada por el Gobernador de Santander en el señor Luis Francisco Rodríguez Herrera, director administrativo, comisionado como gerente del proceso de reestructuración de la administración departamental.

Por su parte la providencia de 5 de noviembre de 2009 consideró:

(...) la delegación de funciones no necesita de la existencia del cargo o sección específica dentro de la nomenclatura de la entidad, pues basta que se haga esa designación como reza la norma “de colaboradores o empleados públicos de los niveles directivo y asesor vinculados al organismo correspondiente”, regla que se acompasa con el artículo 211 de la Carta Política que confió al legislador fijar “las condiciones para que las autoridades administrativas puedan delegar en sus subalternos o en otras autoridades”.

En este caso la condición de subalterno del delegatario ejercida por el Doctor Luís Francisco Rodríguez Herrera está acreditada con el documento que obra al folio 155, documento que fue recaudado para este proceso en cumplimiento del auto para mejor proveer, dictado por esta Sala el día 30 de abril de 2009 (fl. 146). Dicha prueba desde su llegada forma parte del expediente y pudo ser conocido por las partes. Se dice lo anterior, porque luego de la llegada de la comunicación, mediante auto de 3 de agosto de 2009 se decidió sobre una solicitud de pruebas, auto notificado a las partes por estado el día 20 de agosto de 2009. De lo anterior se infiere que la información recaudada en obedecimiento al auto de mejor proveer, sí recibió la debida publicidad y por lo tanto pudo ser controvertida.

Puestas en esta dimensión las cosas, obsérvese que el énfasis que se hace en la demanda, reside en negar la existencia del cargo de gerente de proceso de reestructuración y no la calidad de funcionario del Dr. Rodríguez, que nadie ha desconocido. Como señalan el artículo 211 de la Constitución y la Ley 489 de 1998 la delegación debe recaer en un subalterno, de modo que la inexistencia del cargo de gerente del proceso de reestructuración, en nada vicia la delegación, si es que ésta recae en un empleado público de nivel directivo, asesor o en un colaborador como reza la norma copiada.

Según da cuenta el documento del folio 155, el delegatario era director administrativo de la secretaría general y fue comisionado para ejecutar la reestructuración, de manera que al demandante no le bastaba demostrar que el cargo no existía, sino acreditar que la delegación no recayó en subalterno de cargo directivo, carga probatoria que no cumplió; en contraste, aparece demostrado lo contrario, es decir que el delegatario sí ejercía funciones directivas. Entonces, los actos acusados no se resienten de ilicitud, pues la delegación recayó en funcionario de nivel directivo o asesor y bien pudo recaer en un colaborador. En lo que concierne a la Resolución 633 de 28 de enero de 2000, que delegó funciones en la Dra. Adriana Niño Ruiz, baste con señalar que según el artículo 9º de la Ley 489 de 29 de diciembre de 1998 la delegación podrá recaer en “colaboradores o a otras autoridades, con funciones afines o complementarias”, de modo que ningún reproche cabe hacer a esa delegación de funciones.

Así las cosas la inexistencia del cargo nominado como gerente del proceso de reestructuración, en nada vicia el acto, pues la delegación recayó en un responsable subordinado del delegante.

Los demás requisitos de la delegación previstos en el artículo 10 de la Ley 489 de 29 de diciembre de 1998 fueron cumplidos cabalmente, pues en el acto escrito de la delegación, se identificaron a los delegatarios y la función específica cuya atención y decisión fue a ellos confiada, en este caso, la supresión de los empleos como nítidamente se indica en los actos.

No sobra añadir que la delegación no está prohibida por regla legal alguna y, que es equivocada la interpretación que hace el demandante a ese respecto, pues el objeto de la función a cumplir no está reservado constitucional o legalmente al gobernador.

En conclusión, el Consejo de Estado estableció que el artículo 211 de la Constitución Política, permite a las autoridades administrativas delegar en sus subalternos o en otras autoridades las funciones que les son propias, en los términos que indique la ley. Dichas condiciones están previstas en la Ley 489 de 1998, norma según la cual las funciones delegadas generan responsabilidad del delegatario y sus actos están sometidos a los mismos requisitos exigidos para la autoridad delegante y contra ellos procederán los recursos legales, la autoridad delegante en cualquier momento puede reasumir la competencia y revisar los actos expedidos por el delegatario, atendiendo las disposiciones del Código Contencioso Administrativo.

Por lo anterior el hecho de que el cargo de gerente de proceso de reestructuración, quien cumplía funciones directivas, no esté contemplado dentro de la nomenclatura de la entidad, no vicia de nulidad la delegación, a lo que se agrega, el cumplimiento de los requisitos legales para dicha figura, puesto que en el acto escrito de delegación se identificó al delegatario y se estableció la función encomendada, esto es, la supresión de los empleos de la planta de personal.

En consecuencia, como ya ha sido examinada la legalidad de las resoluciones 10744 y 10774 de 1999 expedidas por el Gobernador de Santander, por medio de los cuales delegó la facultad de expedir los actos administrativos de supresión de cargos de la administración departamental, el cargo formulado no está llamado a prosperar.

Ahora bien, el vicio imputado a los decretos 407 y 411 de 1999 por el cual el gerente del proceso de reestructuración dispuso la supresión de unos cargos de la entidad territorial, está sustentado en la falta de competencia del funcionario para ejercer la función delegada a través de las resoluciones 10744 y 10774 de 1999.

Establecido como está, que sobre la legalidad de los actos de delegación ya ha sido emitido pronunciamiento por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, asunto sobre el cual ya existe cosa juzgada relativa con efectos erga omnes (por tratarse de acciones de simple nulidad), es claro que no hay lugar a reabrir el debate judicial sobre los mismos argumentos, y en consecuencia el cargo formulado contra los decretos 407 y 411 de 1999 no prospera.

Por lo anterior se confirmará la sentencia de primera instancia por la cual el Tribunal Administrativo de Santander negó las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Subsección A administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia de 19 de mayo de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, por la que negó las pretensiones de la demandada interpuesta por Elsa Briggitti Vera Villarreal contra el departamento de Santander.

Cópiese, notifíquese y ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen».

(1) Ver entre otras sentencias de 27 de septiembre de 2006, Expediente 18136 actor: Henry Alfonso Fernández Nieto; C.P. Ramiro Saavedra Becerra; 26 de noviembre de 2009, Expediente 347-05, actor: Norberto Daniel Carranza Ruiz, C.P. Luis Rafael Vergara Quintero.

(2) Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de de 29 de noviembre de 2012, expedientes acumulados 138-2009 y 2273-2010, actor: Elsa Briggitti Vera Villarreal, C.P. Gerardo Arenas Monsalve.

(3) Consejo de Estado, Sección Segunda, Expediente 8445-05, actor: Daniel García Herrera, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila.