Sentencia 2005-01871/39129 de noviembre 23 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A

Rad.: 25000-23-26-000-2005-01871 01

Exp.: 39.129

Consejera Ponente (E):

Dra. Marta Nubia Velásquez Rico

Actor: Ana María Cote Restrepo

Demandado: Superintendencia de Sociedades

Referencia: Acción de reparación directa

Temas: Defectuoso funcionamiento de la administración de justicia - Caducidad - el cómputo inicia a partir de la configuración del yerro o desde que se advierte el daño. Caducidad - presupuesto procesal de la acción - se puede declarar de manera oficiosa inclusive en segunda instancia.

Bogotá, D.C., veintitrés de noviembre de dos mil diecisiete.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de primera instancia, para cuyo efecto se abordarán los siguientes temas: 1) competencia de la sala, 2) la caducidad de la acción impetrada y 3) costas.

1. Competencia de la Sala.

La Sala es competente para conocer del presente asunto en segunda instancia, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 17 de febrero de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, en virtud de lo establecido en el artículo 73 de la Ley 270 de 1996.

En efecto, según la citada disposición, la competencia para conocer de las acciones de reparación directa que se instauren por error jurisdiccional, por privación injusta de la libertad o por defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, se encuentra radicada en los tribunales administrativos en primera instancia y en el Consejo de Estado en segunda, con independencia de la cuantía del proceso(8).

En el sub examine, la Superintendencia de Sociedades actuó en ejercicio de las funciones jurisdiccionales que le fueron asignadas por el artículo 136 de la Ley 446 de 1998, precepto que está incluido dentro del capítulo de las funciones jurisdiccionales atribuidas a las superintendencias y que establece:

“Discrepancia sobre precio de alícuotas. Si con ocasión del reembolso de aportes en los casos previstos en la ley o del ejercicio del derecho de preferencia en la negociación de acciones, cuotas sociales o partes de interés surgen discrepancias entre los asociados, o entre estos y la sociedad respecto al valor de las mismas, este será fijado por peritos designados por las partes o en su defecto por el Superintendente Bancario, de Sociedades o de Valores, en el caso de sociedades sometidas a su vigilancia.

“Tratándose de sociedades no sometidas a dicha vigilancia, la designación corresponderá al Superintendente de Sociedades.

“En uno u otro caso, se procederá conforme se indica en el artículo anterior”.

De modo que la sala es competente para conocer, en segunda instancia, la controversia, porque se trata de juzgar un defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, sin que sea relevante el hecho de que las superintendencias no integren la rama jurisdiccional del poder público, toda vez que lo determinante para los efectos de la responsabilidad del Estado - juez es la naturaleza jurisdiccional de la función y no el órgano o persona que la ejerce.

2. La caducidad de la acción impetrada.

La caducidad es la sanción que consagra la ley por el ejercicio tardío del derecho de acción o medio de control, esto es, la desatención de los plazos y términos definidos en el ordenamiento jurídico para la presentación oportuna de la correspondiente demanda. Además, se trata de un presupuesto procesal que puede ser declarado de oficio, inclusive.

Para casos como el sub lite, la norma de caducidad aplicable es la contenida en el numeral 8º del artículo 136 del CCA, según la cual la acción de reparación directa: “caducará al vencimiento del plazo de (2) años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa”.

La Sala, en relación con el cómputo del término de caducidad de la acción de reparación directa, ha establecido que como el derecho a reclamar la reparación de los perjuicios solo surge a partir de cuando estos se producen, es razonable considerar que el término de caducidad en los eventos de daños que se generan o manifiestan tiempo después de la ocurrencia del hecho, deberá contarse a partir de dicha existencia o manifestación fáctica, pues el daño es la primera condición para la procedencia de la pretensión resarcitoria.

Así pues, en estos eventos se ha establecido que el término de dos años previsto en la ley no podrá empezar a contabilizarse a partir del “acaecimiento del hecho, omisión y operación administrativa”, sino a partir del momento en que el daño adquiere notoriedad(9) —cuando esta última no coincide con la causación de aquel, es decir, cuando a pesar de haberse producido, la víctima se encuentra en la imposibilidad de conocerlo(10)— cuando aquel se entiende consolidado —en los eventos en que el daño se prolonga en el tiempo(11)— circunstancias que se analizan teniendo en cuenta las particularidades de cada caso.

Sobre el momento a partir del cual debe contabilizarse el término de caducidad, la sala, en reiterada jurisprudencia(12), se ha pronunciado en los siguientes términos:

“Para la solución de los casos difíciles como los de los daños que se agravan con el tiempo, o de aquellos que se producen sucesivamente, o de los que son el resultado de hechos sucesivos, el juez debe tener la máxima prudencia para definir el término de caducidad de la acción de tal manera que si bien dé aplicación a la norma legal, la cual está prevista como garantía de seguridad jurídica, no omita por razones formales la reparación de los daños que la merecen”(13).

“Debe agregarse a lo anterior que, el hecho de que los efectos del daño se extiendan en el tiempo no puede evitar que el término de caducidad comience a correr, ya que en los casos en que los perjuicios tuvieran carácter permanente, la acción no caducaría jamás. Así lo indicó la Sala en sentencia del 18 de octubre de 2000:

Debe advertirse, por otra parte, que el término de caducidad empieza a correr a partir de la ocurrencia del hecho y no desde la cesación de sus efectos perjudiciales, como parecen entenderlo el a quo y la representante del Ministerio Público. Así, el hecho de que los efectos del daño se extiendan indefinidamente después de su consolidación no puede evitar que el término de caducidad comience a correr. Si ello fuera así, en los casos en que los perjuicios tuvieran carácter permanente, la acción no caducaría jamás. Así lo advirtió esta sala en sentencia del 26 de abril de 1984, en la que se expresó, además, que la acción nace cuando se inicia la producción del daño o cuando este se actualiza o se concreta, y cesa cuando vence el término indicado en la ley, aunque todavía subsistan sus efectos’”(14) (negrillas y subrayas adicionales).

Ahora bien, la responsabilidad el Estado por la administración de justicia está regulada expresamente en la Ley 270 de 1996 o Ley Estatutaria de la Administración de Justicia “LEAJ”. De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 65 ibídem, el Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, por el error jurisdiccional y por la privación injusta de la libertad.

Por su parte, el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia fue definido en el artículo 69 de la “LEAJ” en los siguientes términos: “Fuera de los casos previstos en los artículos 66 y 68 de esta ley [error jurisdiccional y privación injusta de la libertad], quien haya sufrido un daño antijurídico, a consecuencia de la función jurisdiccional tendrá derecho a obtener la consiguiente reparación”.

Como se aprecia, el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia constituye la cláusula general o residual de responsabilidad del Estado por actos, hechos u omisiones imputables a la administración de justicia, porque bajo este escenario de responsabilidad se decide todo daño antijurídico proveniente de actuaciones distintas al error jurisdiccional o la privación injusta de la libertad.

Como consecuencia, la caducidad en estos eventos dependerá de la naturaleza del hecho dañoso o del daño alegado (v.gr. mora judicial, daños causados a bienes sometidos a medidas cautelares, daños producidos por auxiliares de la justicia, entre otros); de modo que solo puede establecerse en cada caso en concreto, en razón a las múltiples formas como puede configurarse.

En efecto, la sala señaló en reciente pronunciamiento que el cómputo de la caducidad tratándose de eventos de defectuoso funcionamiento de la administración de justicia por errores procesales, debía iniciarse a partir del momento en que fue evidente la configuración de los mismos, así:

“En el presente caso, encuentra la sala que la demanda se presentó dentro de los dos años siguientes al hecho que da origen a la alegada responsabilidad de la entidad demandada, Fiscalía General de la Nación, dado que fue en virtud de la providencia proferida por el Juzgado Cuarto de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad del Distrito Judicial de Valledupar, por medio del cual quedaron en evidencia los yerros en que incurrió la Fiscalía, investida de la facultad de instrucción en el proceso penal adelantado en contra del hoy actor.

“Así las cosas, fue a partir de la referida providencia que se logró determinar el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia que sirve de fundamento, tal y como se expondrá más adelante, para que se confirme la responsabilidad de la entidad demandada, Fiscalía General de la Nación, bajo el título de imputación de falla del servicio”(15).

La parte demandante no allegó copia de la sentencia proferida por la Sala Civil del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá, no obstante, sí se aportó copia íntegra y auténtica del auto del 6 de junio de 2003, proferido por la Superintendencia de Sociedades, en el que se anuló, por segunda vez, el proceso verbal sumario de que tratan los artículos 435 y siguientes del CPC.

La entidad demandada, en la mencionada decisión, declaró la nulidad de todo lo actuado a partir del auto admisorio de la demanda y ordenó rehacer la actuación por segunda vez con fundamento en el siguiente razonamiento (se trascribe literalmente incluidos eventuales errores):

“El apoderado especial de la sociedad Horus Grupo Oftalmológico Ltda., como demandada dentro del presente proceso, por conducto de apoderado especial, solicita que se decrete la nulidad de todo lo actuado, con fundamento en lo previsto en el artículo 29 de la Constitución Política, desde la admisión de la demanda; teniendo en cuenta el hecho que no se ha dado cumplimiento total a lo resuelto dentro de la acción de tutela impetrada por su representada y fallada a su favor por el H. Tribunal Superior de Distrito Judicial —Sala Civil— de esta ciudad.

“(...) Le asiste razón al censor al precisar que el decreto de la nulidad de lo actuado declarado por el juez de tutela, incluía la prueba pericial ordenada y practicada en dicho lapso, teniendo en cuenta que la misma si bien había sido puesta en conocimiento, este solo había cobijado a la actora y no a la sociedad Horus Grupo Oftalmológico Ltda., por cuanto en ese momento procesal no era parte dentro del mismo. Así las cosas, es claro que de conformidad con lo previsto en el artículo 29 de la Constitución Política al no haber sido controvertida dicha prueba por todos los intervinientes, no puede quedar exonerada de la nugatoria y, por el contrario, esta la cobija.

“De conformidad con ello, es preciso entonces colegir que en el trámite los peritos designados inicialmente, no lo podían ser dentro del nuevo proceso adelantado con posterioridad a la nulidad decretada (…)”(16).

El auto del 6 de junio de 2003 fue notificado mediante estado del 10 de junio de 2010, de tal forma que quedó ejecutoriado el viernes 13 del mismo mes y año.

Así las cosas, el problema jurídico consiste en determinar si el hecho dañoso y el daño antijurídico fueron advertidos por la parte demandante a partir del 6 de junio de 2003, o si solo lo conoció hasta que se profirió sentencia definitiva y de fondo el 13 de septiembre de 2004.

La Sala declarará la caducidad de la acción de reparación directa porque el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, así como los daños reclamados —pago de honorarios de los peritos y prolongación de la actuación— fueron advertidos y quedaron consolidados respecto de la señora Ana María Cote Restrepo a partir del 13 de junio de 2003, momento en el que quedó ejecutoriada la decisión de reiniciar la actuación así como la invalidez de la prueba pericial practicada originalmente.

De modo que el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia se verificó y constató, por segunda vez, con la providencia del 6 de junio de 2003 —ejecutoriada el 13 del mismo mes y año— que declaró, de nuevo, la nulidad del proceso verbal sumario y dispuso reiniciar el procedimiento jurisdiccional por tercera vez.

En efecto, con la mencionada providencia se pudo constatar el error jurisdiccional contenido en el inicial proveído anulatorio que ordenó rehacer el proceso, pero conservó la validez de la prueba pericial inicialmente practicada.

Por consiguiente, la demandante conoció el hecho dañoso —defectuoso funcionamiento del aparato jurisdiccional— desde la mencionada fecha, así como del daño antijurídico, por cuanto en esa oportunidad se ordenó practicar un nuevo dictamen y, por tanto, tuvo plena certeza de que la primera experticia —ya sufragada económicamente por ella— no sería válida.

En ese orden de ideas, el plazo de caducidad vencía el 14 de junio de 2005 y dado que la demanda fue presentada el 12 de agosto de 2005, resulta incuestionable que la misma deviene extemporánea, máxime si la parte actora no presentó solicitud de conciliación prejudicial.

El ejercicio oportuno de la acción corresponde a un presupuesto procesal de la acción, de ahí que su ausencia sea susceptible de ser advertida de oficio en la sentencia(17), tal como lo establece el artículo 164 del Decreto 1 de 1984:

“ART. 164.—Excepciones de fondo. En todos los procesos podrán proponerse las excepciones de fondo en la contestación de la demanda cuando sea procedente, o dentro del término de fijación en lista, en los demás casos.

En la sentencia definitiva se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada.

“Son excepciones de fondo las que se oponen a la prosperidad de la pretensión”.

La Sala Plena de esta sección, en relación con la posibilidad que tiene el juez de lo contencioso administrativo de decretar excepciones de manera oficiosa, en sentencia de unificación, puntualizó(18):

“En efecto, la Sección Tercera del Consejo de Estado en múltiples decisiones ha determinado la operancia del fenómeno jurídico procesal de la caducidad de la acción ejercida, así como también ha encontrado acreditada la existencia de la falta de legitimación en la causa —por activa o por pasiva— e incluso la ineptitud sustantiva de la demanda, casos en los cuales ha denegado las pretensiones de la demanda o se ha inhibido de fallar, según el caso, con independencia de si tales presupuestos o aspectos hubieren sido, o no, advertidos por el juez de primera instancia o por alguno de los sujetos procesales, incluído (sic), claro está, aquel que hubiere impugnado la providencia del juez a quo.

“(...)” (Negrillas fuera del texto original)”.

La Sala, por fuerza de las consideraciones expuestas, concluye que en el presente asunto se configuró la caducidad de la acción de reparación directa incoada, motivo por el cual habrá de confirmarse la sentencia de primera instancia, pero por las razones expuestas en esta providencia.

3. Condena en costas.

El artículo 55 de la Ley 446 de 1998 —que modificó el artículo 170 del CCA— indica que solo habrá lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes haya actuado con temeridad o mala fe; dado que ninguna procedió de esa forma no habrá lugar a su imposición.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFIRMAR la sentencia del 17 de febrero de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. Sin lugar a costas.

3. Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

8 Al respecto, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto del 9 de septiembre de 2008, exp. 11001032600020080000900, M.P. Mauricio Fajardo Gómez.

9 Sobre el particular, pueden consultarse, entre otras, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencias de 30 de abril de 1997, exp. 11.350, M.P. Jesús María Carrillo; 11 de mayo de 2000, exp. 12.200, M.P. María Elena Giraldo; 2 de marzo de 2006, exp. 15.785, M.P. María Elena Giraldo y 27 de abril de 2011, exp. 15.518, M.P. Danilo Rojas Betancourth.

10 Condición que, como se deriva de lo sostenido por la Sala Plena de la Sección Tercera, debe analizarse de manera rigurosa. En efecto, en palabras de esta última: “Frente a estos supuestos la sala aclara, como lo ha hecho en otras oportunidades, que el término de caducidad opera por ministerio de la ley, y no puede depender de la voluntad de los interesados para ejercer las acciones sometidas a dicho término (nota Nº 9 del auto en cita: ‘Ver, entre otras, la sentencia del 24 de abril de 2008. C. P. Myriam Guerrero de Escobar. Rad.: 16.699. Actor: Gilberto Torres Bahamón’), razón por la cual, en los casos en que el conocimiento del hecho dañoso por parte del interesado es posterior a su acaecimiento, debe revisarse en cada situación que el interesado tenga motivos razonablemente fundados para no haber conocido el hecho en un momento anterior pues, si no existen tales motivos, no hay lugar a aplicación de los criterios que ha establecido la sala para el cómputo del término de caducidad en casos especiales”. Auto de 9 de febrero de 2011, exp. 38271, M.P. Danilo Rojas Betancourth.

11 Así, por ejemplo, en los casos de ocupación permanente de inmuebles por causa de trabajos públicos, esta corporación ha entendido que el daño se consolidó a partir de la culminación de los trabajos, salvo que se hubiere consolidado antes de que ello ocurra.

12 Al respecto consultar, por ejemplo, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencias del 7 de julio del 2005 Exp. 14.691 y del 5 de septiembre del 2006, exp. 14228, M.P. Alier E. Hernández Enríquez.

13 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 7 de septiembre de 2000, exp. 13.126, M.P. Alier E. Hernández Enríquez.

14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia 18 de octubre de 2000, exp. 12.228, M.P. Alier Hernández Enríquez, reiterado en sentencia del 26 de abril de 2012, exp. 20.847, M.P. Hernán Andrade Rincón, y autos proferidos el 21 de octubre de 2009, exp. 37.165 y el 6 de agosto de 2009, exp. 36.952, ambos con ponencia del Consejero Mauricio Fajardo Gómez.

15 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 24 de mayo de 2017, exp. 45.954.

16 Fls. 1 a 9, cdno. pbas. 2.

17 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección, A, sentencia del 17 de agosto de 2017, exp. 51.667, M.P. Marta Nubia Velásquez Rico.

18 Sentencia del 9 de febrero de 2012, exp. 21.060, M.P. Mauricio Fajardo Gómez.