Sentencia 2005-01898 de agosto 12 de 2010

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Rad.: 63001-23-31-000-2005-01898-01(AP)

Consejera Ponente:

Dra. María Claudia Rojas Lasso

Radicación número: 63001-23-31-000-2005-01898-01(AP)

Actor: Marco Antonio Sánchez Giraldo

Demandado: Municipio de Armenia

Bogotá, D.C., doce de agosto de dos mil diez.

EXTRACTOS: «IV. Consideraciones

El artículo 88 de la Constitución Política dispone:

“ART. 88.—La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en ella”.

En desarrollo de este precepto constitucional se expidió la Ley 472 de 1998 (25 de agosto) cuyo artículo 2º define las acciones populares así:

“ART. 2º—Las acciones populares son los medios procésales para la protección de los derechos e intereses colectivos.

Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible”.

4.1. Precisión preliminar.

La Sala se abstendrá de pronunciarse sobre la violación al derecho colectivo a la moralidad administrativa, ya que ésta corporación ha precisado en tesis que ha sido constantemente reiterada(3), que la determinación de lo que debe entenderse por moralidad no puede depender del concepto subjetivo de quien califica la actuación sino de los motivos que subyacen a la expedición del acto, de modo que ha de considerarse inmoral toda actuación que no responda al interés de la colectividad y específicamente, a los fines para los cuales fue facultado el funcionario que lo ejecuta. Se advierte, por tanto, una estrecha vinculación entre este principio y la desviación de poder.

Además, ha definido la moralidad administrativa, como derecho colectivo que puede ser defendido por cualquier persona, del cual se destacan estas características:

a) Es un principio que debe ser concretado en cada caso;

b) Al realizar el juicio de moralidad de las actuaciones, deben deslindarse las valoraciones sobre conveniencia y oportunidad que corresponde realizar al administrador de aquellas en las que se desconozcan las finalidades que debe perseguir con su actuación;

c) En la práctica, la violación de este derecho colectivo implica la vulneración de otros derechos de la misma naturaleza.

La corporación ha precisado:

«La moralidad administrativa consiste en la justificación de la conducta de quien ejerce función pública, frente a la colectividad, no con fundamento en una óptica individual y subjetiva que inspire al juez en cada caso particular y concreto, sino en la norma jurídica determinadora de los procedimientos y trámites que debe seguir éste en el cumplimiento de la función pública que le ha sido encomendada.

Por contera la vulneración a la moral administrativa no se colige de la apreciación individual y subjetiva del juez en relación con la conducta de quien ejerce función pública; tal inferencia, como lo ha concluido la Sala, surge cuando se advierte la inobservancia grosera, arbitraria y alejada de todo fundamento legal, de las normas a las cuales debe atenerse el administrador en el cumplimiento de la función pública.

Cabe agregar que la sola desatención de los trámites, procedimientos y reglamentos establecidos normativamente para el ejercicio de la función pública, en que el encargado de la misma incurra, no lleva a concluir automáticamente y sin fórmula de juicio, la vulneración al derecho colectivo a la moralidad administrativa; es necesario además, que de la conducta transgresora del ordenamiento establecido pueda predicarse antijuridicidad.

Así, se concluye que la moralidad administrativa está inescindiblemente vinculada al cumplimiento de las funciones que se establecen en la norma para el ejercicio de un cargo, porque es en el ordenamiento jurídico donde la actuación del encargado de la función pública encuentra su justificación frente a la colectividad y por ende está estrechamente relacionada con el principio de legalidad, cuya vulneración puede darse por extralimitación o por omisión de las autoridades públicas en el ejercicio de sus funciones (C.P., art. 6º), comprometiendo la responsabilidad del agente causante de la vulneración, no sólo frente al Estado y los directamente afectados en un derecho subjetivo amparado en una norma, sino frente a la colectividad interesada en que se mantenga la moralidad administrativa, derecho cuyo disfrute no corresponde a un titular determinado y concreto sino a toda la comunidad».

4.2. El caso concreto.

En el sub judice el actor solicita la protección de los derechos colectivos invocados en la demanda ya que el Centro Comercial Popular ubicado en las carreras 18 y 19 entre calles 16 y 17 de Armenia que carece de cubierta y de un sistema de drenaje de aguas de escorrentía, lo que causa pérdida de mercancías de los diferentes almacenes y representa amenaza para la salubridad de los vendedores y usuarios, a causa de su exposición a los rayos solares y por el aposentamiento de aguas lluvias.

Del acervo probatorio se destaca lo siguiente:

5 fotografías aportadas por el actor en las que se aprecia el Centro Comercial sin cubierta(4).

Contrato de comodato 002 de 2002 suscrito el 19 de marzo de 2002 por Empresas Públicas de Armenia S.A. ESP, (comodante) y el Municipio de Armenia (comodatario) con el objeto de que el comodatario reciba a título de comodato o préstamo de uso los bienes con ficha catastral número 01-04-115-0001 y 01-04-115-0002 (Centro Comercial Popular) de propiedad del comodante(5).

Contrato interadministrativo 003 de 2004 celebrado el 18 de marzo de 2004 entre el municipio de Armenia y la EDUA con el objeto de que el municipio entregue a la • EDUA algunos inmuebles de su propiedad para que ejerza el control, vigilancia y administración de estos(6).

Contrato de arrendamiento 001 de 2004 suscrito entre la EDUA (arrendador) y el Presidente de la Asociación de Vendedores Ambulantes Estacionarios del Quindío (arrendatario) con el objeto de que el arrendador entregue al arrendatario la totalidad del inmueble ubicado entre las carreras 18 y 19 con calles 16 y 17. (Centro Comercial Popular)(7).

• Carta Catastral del Centro Comercial Popular(8).

• Oficio SIM-642 de 2005 (22 de abril) suscrito por el secretario de infraestructura del municipio de Armenia en que manifestó:

(...).

De acuerdo a solicitud realizada sobre la instalación de la cubierta para el Centro Comercial Popular y algunas adecuaciones en la estructura metálica, me permito informarle que cualquier obra que realice el Municipio, debe estar incluida como necesidad en el plan de desarrollo comunal 2004-2008, por lo tanto se incluirá en una matriz de necesidades que se registran en esta oficina, aclarando que su ejecución, depende de la asignación de recursos y de la priorización de las obras que se hagan para nuestra ciudad.

(…)(9).

Acta de priorización de proyectos suscrita por la secretaría de infraestructura municipal en que expresó:

(...).

Dentro de la presente acta, se aclara, el proceso de priorización de proyectos, previo consenso, con los delegados elegidos, quienes obran en representación directa de su comunidad.

(...).

Según averiguación realizada con la Dra. María Antonia Duque Duque del Departamento Administrativo de Planeación Municipal como no existen opciones de lotes para el Sector de Cultura escogido se puede cambiar de Sector, por lo tanto, los delegados deciden escoger el Sector Espacio Público para priorizar la obra, quedando escogido la adecuación de la cubierta del Centro Comercial Popular ubicado en la carrera 18 y 19 entre calles 16 y 17.

(...)(10).

• Diligencia de inspección judicial llevada a cabo el 7 de abril de 2006 en el Centro Comercial Popular en que se constató:

(…).

Ya en el sitio puede observar el suscrito magistrado que los pisos del centro comercial están debidamente asfaltados, pero no se observó cómo conducir las aguas escorrentías y los respectivos sumideros. Los negocios o módulos en su gran mayoría están cubiertos con techos en plástico que no soportarían un gran flujo de agua, pero las calles internas del lote están totalmente descubiertas y sólo se evidencia la presencia de una estructura metálica de color verde que no cumple función alguna. (...) En este estado de la diligencia, fuimos atendidos por el representante de los comerciantes del lugar, señor Rigoberto Orozco (…):

Preguntado:

Sírvase decirnos ¿Cuánto tiempo hace que los vendedores ambulantes están ubicados en el punto que han dado en denominar Centro Comercial Popular ubicado en las carreras 18 y 19 entre las calles 16 y 17 de esta ciudad?

Contestó:

Llevamos más de 3 años, todo después del terremoto; quedamos en la calle y se formaron cinco grupos con cinco líderes y se consiguió con la alcaldía del doctor Mario que nos ubicara en ese sitio, no sin antes haber hecho promesas de que iba a ser un sitio muy especial.

Preguntado:

¿Cómo consideran ustedes hoy las condiciones del sitio?

Contestó:

Las condiciones son precarias, en invierno se nos entra el agua por todos los sitios. Las mercancías se deterioran por el frío, el agua; la capacidad de cada una de las personas que ocupan los módulos no es igual y algunos la tienen cubierta con plástico, lo que hace más feo el lugar. No tenemos desagües, el agua pasa debajo de nuestros puestos, los servicios sanitarios son privados, no se tiene con qué pagarlos, eso hace que muchos de los usuarios vayan a hacer sus necesidades alrededor, cobrando $ 200 para entrar al baño.

Preguntado:

¿Qué gestiones han realizado ante los estamentos gubernamentales a efectos de solventar las necesidades por usted planteada?

Contestó:

Todos estos problemas los hemos canalizado por la secretaría de gobierno del municipio y hasta el día de hoy solo hemos encontrado promesas, pero nada nos han cumplido.

Preguntado:

¿Qué conoce usted acerca de los planes que tiene la alcaldía municipal de construir allí una edificación para albergarlos en forma adecuada?

Contestó:

Sólo conocemos la versión del doctor German Barco López secretario de gobierno quien nos informó precisamente de ese proyecto, más no conocemos planos, maquetas o nada concreto.

Preguntado:

Precísenos ¿Por cuántos comerciantes está constituido dicho centro comercial?

Contestó:

Aproximadamente 300.

(...)(11).

Es pertinente resaltar las funciones que competen a los municipios contempladas en la normativa constitucional y legal:

Artículo 331 de la Carta Política,

“Al municipio como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes.”.

Ley 136 de 1994,

(...).

ART. 3º—Funciones

Corresponde al municipio:

1. Administrar los asuntos municipales y prestar los servicios públicos que determine la ley.

2. Ordenar el desarrollo de su territorio y construir las obras que demande el progreso municipal.

3. Promover la participación comunitaria y el mejoramiento social y cultural de sus habitantes.

4. Planificar el desarrollo económico, social y ambiental de su territorio, de conformidad con la ley y en coordinación con otras entidades.

5. Solucionar las necesidades insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable, servicios públicos domiciliarios, vivienda, recreación y deporte, con especial énfasis en la niñez, la mujer, la tercera edad y los sectores discapacitados, directamente y en concurrencia, complementariedad y coordinación con las demás entidades territoriales y la Nación, en los términos que defina la ley.

6. Velar por el adecuado manejo de los recursos naturales y de medio ambiente, de conformidad con la ley.

7. Promover el mejoramiento económico y social de los habitantes del respectivo municipio.

8. Hacer cuanto pueda adelantar por sí mismo, en subsidio de otras entidades territoriales, mientras estas proveen lo necesario.

9. Las demás que le señale la Constitución y la ley (negrilla fuera de texto)».

Sea lo primero señalar que la protección a los derechos colectivos debe estar guiada por la realidad que acompaña a la sociedad en la cual se desenvuelven lo ciudadanos, que sea el derecho realmente vivido por estos, y no sobre contenidos hipotéticos que no han tenido ninguna aplicación práctica.

Ello explica que la Corte Constitucional haya puesto de presente que, al acoger sus criterios, el juez “no sólo está reconociendo la importancia que tiene para el derecho la labor interpretativa y de unificación asignada a los organismos de cierre de las distintas jurisdicciones, sino además, rescatando el verdadero significado de la norma, esto es, su significado viviente, o el que surge de su aplicación”(12).

La dignidad humana como herramienta jurídica que entrelaza los derechos colectivos.

La consagración en la Carta de acciones colectivas —como las acciones populares y de grupo—, entre otros mecanismos de protección judicial de los derechos constitucionales, tiene importantes implicaciones sobre la noción de Estado, acogida por la Carta y las particularidades de su esquema de garantías.

En particular, el reconocimiento de las acciones colectivas está asociado a dos de los principios fundantes del Estado: la dignidad humana y la solidaridad (C.P., art. 1º), los cuales deben ser tomados en cuenta al momento de definir correctamente las instituciones jurídicas, los derechos constitucionales y los mecanismos judiciales para la protección de diversos intereses(13).

Esta relación entre el modelo de Estado constitucional, la importancia de los principios de dignidad humana y de solidaridad, y el instituto de las acciones colectivas, ha sido resaltado por la Corte Constitucional en varias oportunidades.

Así, la Sentencia C-215 de 1999 señaló al respecto:

“Dentro del marco del Estado social de derecho y de la democracia participativa consagrado por el constituyente de 1991, la intervención activa de los miembros de la comunidad resulta esencial en la defensa de los intereses colectivos que se puedan ver afectados por las actuaciones de las autoridades públicas o de un particular. La dimensión social del Estado de derecho, implica de suyo un papel activo de los órganos y autoridades, basado en la consideración de la persona humana y en la prevalencia del interés público y de los propósitos que busca la sociedad, pero al mismo tiempo comporta el compromiso de los ciudadanos para colaborar en la defensa de ese interés con una motivación esencialmente solidaria.

(...).

La constitucionalización de estas acciones obedeció entonces, a la necesidad de protección de los derechos derivados de la aparición de nuevas realidades o situaciones socio-económicas, en las que el interés afectado no es ya particular, sino que es compartido por una pluralidad mas o menos extensa de individuos...”.

Es inaceptable que en el caso presente sean las propias autoridades municipales las responsables de violar la dignidad de los conciudadanos y de propiciar con sus omisiones el menoscabo de los derechos al trabajo y a la propiedad de los vendedores reubicados(14).

Se demostró que las autoridades municipales reubicaron a los vendedores ambulantes en una edificación con una infraestructura, tan deficiente que lo hace prácticamente inhabitable, conculcaron el principio constitucional de la dignidad humana y violaron el derecho colectivo a la salubridad pública, por no contar el referido centro comercial con una cubierta ni con un sistema de drenaje de aguas escorrentías. Así se constató en la inspección judicial llevada a cabo el 7 de abril de 2006 en el Centro Comercial Popular.

La Sala no puede pasar por alto la conducta contraria a la protección de los derechos colectivos en que ha perseverado el alcalde al perpetuar su vulneración, cuya problemática agravó a pretexto de cumplir la orden de protección inmediata que le impartió el tribunal, pese a tener el deber legal de remediarla.

Por lo anterior se compulsarán copias del fallo a la Procuraduría Regional y a la Contraloría Departamental del Quindío para que adelanten las investigaciones que resultaren de las irregularidades y omisiones advertidas

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia de 19 de julio de 2006 proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío.

COMPÚLSANSE copias de este fallo a la Procuraduría Regional y Provincial del Quindío y la Contraloría Departamental del Quindío para que adelanten las investigaciones que resultaren de las irregularidades y omisiones advertidas.

Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

e deja constancia de que la anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de doce 12 de agosto de dos mil diez (2010)».

(3) Sentencia de 25 de mayo de 2006, Expediente 2004-00385, Actor Víctor José Hernández Mercado. C.P. Ruth Stella Correa Palacio.

(4) Folios 5 y 6.

(5) Folios 35 a 40.

(6) Folios 41 a 43.

(7) Folios 44 a 46.

(8) Folio 49.

(9) Folio 50.

(10) Folios 51 a 53.

(11) Folios 145 y 146.

(12) Sentencia C-901 de 2003. M.P. Rodrigo Escobar Gil, Fundamento 3.4.

(13) Sentencia C-569/04 Demandante: Manuel Leonidas Palacios Córdoba. Magistrado Ponente (E): Dr. Rodrigo Uprimny Yepes. 8 de junio de 2004.

(14) Sentencia SU.601A/99. Expedientes T-175.484, T-183.127, T-184.077, T-184.351, T-184.352, T-187.102, T-187.290, T-187.614, T-188.098, T-188.253, T-188.988, T-189.219, T-189.251, T-189.812, T-189.880, T-190.177, T-190.381, T-190.893, T-191.146, T-193.142, T-193.616, T-193.629, T-195.531, T-196.008, T-198.296.

Peticionario: Marleny Sánchez de Rodríguez y otros. Magistrado Ponente: Dr. Vladimiro Naranjo Mesa. 18 de agosto de 1999.