Sentencia 2005-01933/R-35497 de abril 29 de 2015

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A

Exp.: 760012331000200501933-01 (R-35.497)

Consejero Ponente:

Dr. Carlos Alberto Zambrano Barrera

Actor: Jesús Alberto Castañeda Trujillo y otros.

Demandado: Nación - rama judicial.

Referencia: Acción de reparación directa.

Bogotá D.C., veintinueve de abril de dos mil quince.

EXTRACTOS: «IV. Consideraciones

Pretenden los demandantes que la Nación - rama judicial sea declarada patrimonialmente responsable por los perjuicios morales y materiales causados como consecuencia de la mora judicial que permitió declarar la prescripción de la acción penal que, por el delito de estafa, se adelantaba contra el señor Berlainer Ríos Osorio, decisión que perjudicó a los demandantes (víctimas del delito), en la medida en que no recibieron indemnización alguna, ni recuperaron los dineros defraudados.

Oportunidad de la acción.

De conformidad con el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, aplicable para la época de los hechos, la acción de reparación directa caduca al cabo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena, por causa de trabajo público o por cualquier otra causa. En el presente asunto, la declaratoria de prescripción de la acción penal por parte de la Corte Suprema de Justicia ocurrió el 27 de mayo de 2003 y la demanda fue instaurada el 10 de mayo de 2005, es decir, dentro del término concebido para el efecto.

Régimen jurídico aplicable.

Según la demanda, la Nación - rama judicial debe responder por una “falla en el servicio” de administración de justicia, producto de la mora con la que se tramitó el proceso penal seguido contra el señor Berlainer Ríos Osorio, que concluyó con la cesación del procedimiento por prescripción de la acción penal e hizo imposible, para las víctimas, obtener la indemnización de los perjuicios que les causó la comisión del delito de estafa que denunciaron.

En relación con el tema planteado, esta corporación, en sentencia del 24 de mayo de 1990 (exp. 5.491), negó tajantemente la posibilidad de imputar responsabilidad patrimonial al Estado por el retardo en el funcionamiento de la administración de justicia(1).

Luego de la promulgación de la Constitución de 1991, el derecho a una justicia célere y eficiente alcanzó el rango de mandato superior, siendo el artículo 228 ibídem la norma que consagró, con ese propósito, los principios de celeridad y eficacia en la actuación judicial: “los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado”.

Distintas normas que hacen parte del denominado bloque de constitucionalidad, como la Convención Americana de Derechos Humanos, garantizan como elemento básico del debido proceso, aplicable a todos los procesos judiciales(2), el derecho del acusado “a ser juzgado sin dilaciones indebidas.

La doctrina ha dicho que el funcionamiento anormal de la administración de justicia solo puede estandarizarse si resulta posible dilucidar lo que se considera como funcionamiento normal:

“La comprensión de lo que es funcionamiento anormal de la administración de justicia, (sic) debe partir de una comparación de lo que sería o debía (sic) ser el funcionamiento normal, lo que remite a unos criterios de actuación, a unos estándares de funcionamiento, a unos conceptos jurídicos indeterminados de una extrema variabilidad y sujetos a una serie de condicionamientos históricos, técnicos y políticos. Importa señalar que no todo funcionamiento anormal, que no toda deficiencia en la administración de justicia, son generadores de responsabilidad, sino aquellos que no van acordes con unos patrones básicos de eficacia y funcionamiento de acuerdo con las necesidades sociales y los intereses de los justiciables. El concepto de funcionamiento anormal es ajeno a toda idea de culpa o negligencia aunque tenga en estas su origen y se basa únicamente en la causación del daño que actúa como factor desencadenante de la imputación“(3).

En cuanto a los pronunciamientos que la jurisprudencia de esta corporación ha realizado acerca del retardo o morosidad en la función de administrar justicia, la Sala, en vigencia de la Constitución de 1991, ha reconocido el derecho a la indemnización por fallas de la rama judicial, en particular respecto de su indebido funcionamiento, cuando la prolongación de las decisiones se tornan injustificadas y por ello causan detrimento patrimonial(4).

De lo anterior se colige que el Estado puede ser responsable por la tardanza o retraso en la actividad judicial cuando, por su defectuoso funcionamiento afecte los derechos patrimoniales de los usuarios; pero, en caso de ocurrir así (por morosidad) no existe una dilación indebida del proceso judicial por el simple incumplimiento de los plazos procesales establecidos, porque la garantía constitucional con la que cuentan los asociados consiste en que sus conflictos sean resueltos dentro de un tiempo razonable(5).

Caso concreto

Para determinar si en el presente caso existe responsabilidad del Estado por fallas en la administración de justicia derivadas del retardo en adoptar decisiones, debe dilucidarse si la mora alegada se hallaba justificada o no, conclusión a la que solo puede llegarse si se atiende a factores tales como la complejidad del asunto, el comportamiento procesal de quien se presenta como afectado, la forma como haya sido llevado el caso, el volumen de trabajo que tenga el despacho de conocimiento y los patrones de funcionamiento, que no están determinados por los términos perentorios que se señalan en la ley —como lo sostiene la recurrente en el escrito de apelación—, sino que responden al promedio de duración de los procesos del características similares a las de aquel por el que se demanda la mora, pues, como se ha señalado, la razonabilidad del retardo debe ponderarse desde la óptica de la realidad de un aparato jurisdiccional cuya característica más notoria es una alta demanda y, por lo mismo, con problemas de congestión(6).

En el presente caso, la apelante circunscribió las razones de inconformidad con el fallo apelado a que el tribunal de primera instancia no analizó ni tuvo en cuenta los plazos perentorios dados por la ley para el desarrollo de un proceso penal y, por esa razón, reprocha la afirmación plasmada en el fallo consistente en que, a juicio del a quo, las autoridades encargadas de conocer el proceso penal obraron con la diligencia y celeridad razonablemente exigidas en esa clase de asuntos que, de suyo, son complejos y se encuentran sujetos a una serie de etapas previstas por el ordenamiento jurídico que bajo ningún supuesto se podían desconocer. Al respecto, indicó en el recurso:

“PRIMERO: Con base en que (sic) norma apoya su afirmación la Sala, si ni siquiera se tomo (sic) el trabajo de revisar cuales (sic) son los términos procesales que rigen en materia penal el procedimiento frente a una investigación por el delito de Estafa (sic) para así contrastarlos con la practica (sic) judicial del proceso penal que nos ocupa y verificar si efectivamente existió o no la mora que se alega, los términos a los que me refiero, los cuales les recuerdo son PERENTORIOS, pues están contenidos en la Ley Procesal, que es de orden público y de estricto cumplimiento y no en nuestro caso pueden dejar de observarse por los operadores judiciales, ni en la etapa de investigación ni en la del juicio, sin que en ninguna de estas se hayan (sic) cumplido con dichos términos. No se entiende entonces, repito, como (sic) se examinaron y se dieron por cumplidas las actuaciones si no se evidencia este análisis en el plenario. Es decir, que dicha afirmación carece de demostración, esta (sic) huérfana de prueba que así lo determine”.

En relación con lo anterior, la Sala considera que le asiste razón a la parte apelante cuando afirma que no existe dentro del proceso ningún elemento de prueba que le permitiera al tribunal de primera instancia afirmar que el proceso se adelantó con la “diligencia y celeridad razonablemente exigidas” de modo que, realmente, esa afirmación surge de una apreciación subjetiva del tribunal que no cuenta con respaldo probatorio.

En efecto, no resulta útil para la decisión judicial una afirmación como la realizada por el tribunal en el fallo censurado, si ella no es el resultado del análisis detallado de cada uno de los factores que pudieron haber influido en la prolongación del proceso penal que superó con creces los términos previstos por la ley para que se agotara cada una de las etapas procesales previstas, tanto en la investigación del delito como en la etapa de juicio-.

En efecto, en el fallo objeto de apelación se puede ver que el tribunal hizo una relación de cada una de las actuaciones procesales que se surtieron dentro de la investigación, el juicio y el recurso extraordinario de casación, señaló las fechas correspondientes a cada una de ellas y, sin más, concluyó que era razonable el tiempo que trascurrió entre la presentación de la denuncia y la finalización del proceso, así como aquel que transcurrió entre cada una de las etapas procesales; pero, resulta que esa valiosa información, que con juicio fue relacionada en la sentencia, de nada sirve si no se cuenta con un parámetro de comparación que objetivamente le permita al juzgador considerar o no como razonable el tiempo que duró el proceso.

Para ilustrar lo anterior bastaría, solo como ejemplo, decir que un juez tiene una carga laboral de 300 expedientes y tarda 1 año para surtir una actuación judicial en cada uno de ellos; otro juez tiene a su cargo 50 expedientes de las mismas características y con la misma complejidad jurídica de los que tenía el primero y tarda 7 meses para realizar la misma labor.

En este caso, a pesar de ser el segundo juez quien toma menos tiempo, resulta ser poco célere y eficiente porque una de las variables, específicamente, la relativa al número de asuntos a su cargo, le permitía, en relación con el primero, ser más oportuno en la toma de decisiones.

El fallo apelado no tiene en cuenta situaciones como las que se ponen de presente, de modo que resulta inútil enlistar una serie de actuaciones surtidas dentro del proceso penal, porque ellas no pueden ser analizadas de forma sistemática con factores o variables que son propios de la dinámica judicial y que influyen, indefectiblemente, en los conceptos de celeridad y eficiencia que deben inspirar esta actividad a cargo del Estado.

Por las razones anotadas, no es admisible que el tribunal de primera instancia afirme en su fallo que el tiempo que duró el proceso penal fue razonable.

Por el contrario, en el caso que analiza la Sala existen dos supuestos que, en principio, desdicen de la eficiencia y de la celeridad con la que se tramitó el proceso penal promovido por los denunciantes:

1. La denuncia que, por el delito de estafa, fue formulada por los demandantes contra el señor Berlainer Ríos Osorio dio lugar a la investigación penal que inició el 29 de diciembre de 1994 y, transcurridos 9 años, el 27 de mayo de 2003, la Corte Suprema de Justicia ordenó la cesación del procedimiento por prescripción de la acción penal (por ende también cesó la parte civil que se constituyó con el propósito de que las víctimas del delito fueran reparadas).

2. Al margen de que estuviera justificada o no la mora judicial (pues es un tema que no podemos determinar sin la prueba necesaria, como se indicó), existe un hecho que resulta inescindible al trascurso del tiempo y es la prescripción de la acción penal que se presentó en este caso, lo cual no sugiere cosa distinta a que el proceso tardó en exceso, hasta su límite temporal consagrado por el legislador.

La doctrina penal ha definido la prescripción de la acción así:

“Este fenómeno se presenta cuando por negligencia del Estado o por otras diversas razones, transcurrido cierto tiempo debe cesar toda actividad procesal contra el acusado. Es un instituto que implícitamente apunta al cumplimiento del mandato constitucional de una pronta y cumplida justicia, con la consecuencia para el Estado mismo de no poder continuar ejerciendo su ministerio punitivo, por el abandono en que lo ha mantenido durante un tiempo que la ley considera suficiente para enervar su ejercicio”(7).

Lo anterior, en principio, sería suficiente para entender que el proceso penal se extendió hasta el límite que el legislador consideró como tiempo máximo posible de duración, lo que supone que a partir de allí no se admite más dilación y, en garantía, la Constitución y ley previeron que frente a tal evento se agota la potestad punitiva del Estado.

En este punto, la Sala admite, como lo ha venido haciendo la jurisprudencia, que la mora judicial o la tardanza injustificada en el servicio público de administración de justicia puede generar la responsabilidad patrimonial del Estado, si se prueba que con ese defectuoso funcionamiento se causan daños antijurídicos, daños que solo estarían determinados por el hecho de no haberse encontrado, finalmente, acceso efectivo a la administración de justicia, siendo ello un derecho constitucional de los asociados.

El acceso real y efectivo a la administración de justicia no se circunscribe a la simple recepción y trámite de los requerimientos que se hagan al Estado en este tema, sino que exige de este una solución legítima que ponga fin al conflicto, a través de los dictados de sus jueces, independientemente de cuál sea la decisión que en el escenario penal se tome de fondo. La terminación anormal de un proceso penal por la configuración de fenómenos como la prescripción, tal cual ocurrió en este asunto, no es reflejo de un acceso real y efectivo a la justicia para quienes son víctimas de conductas punibles.

En los asuntos de responsabilidad patrimonial del Estado por falta de celeridad y eficiencia de la administración de justicia, la indemnización que se reclama está dada por la frustración, para quienes acudieron al aparato jurisdiccional, de hallarse satisfechas sus necesidades de obtener pronta y cumplida justicia, frustración que no es otra cosa que el reflejo de un defectuoso funcionamiento.

Pero resulta que, en el caso que nos ocupa, la demanda no se dirige a obtener una indemnización por las razones que se acaban de indicar, pues, el daño que deprecan está dado por situaciones que no tienen su origen en la actividad de la administración de justicia, realmente los perjuicios inferidos son la consecuencia de una negociación sobre bienes inmuebles que los demandantes realizaron con el señor Barlainer Ríos Osorio y que, a la postre, resultó incumplida (fraudulento en lo penal) como se admite en la propia demanda.

En efecto, en la demanda se dijo, básicamente, que los denunciantes perdieron definitivamente el dinero arrebatado con el fraude, porque la condena patrimonial que se emitió en lo penal contra el señor Barlainer Ríos Osorio y que les permitía recuperar lo estafado se vino abajo con la prescripción de la acción penal que se dictó por la mora judicial.

Frente a lo anterior, debe decirse que tal argumento no es de recibo para esta corporación, en la medida en que el resarcimiento que, eventualmente, debería reconocerse a los demandantes por la actuación de la Nación - rama judicial no resulta, ni en su génesis, ni en su causa, relacionada con la indemnización que les debía la persona que los defraudó, ello sumado a que los demandantes tuvieron la oportunidad de obtener las respectivas compensaciones e indemnizaciones a través del ejercicio de las acciones civiles correspondientes, las cuales están consagradas en la ley para obtener el cumplimento o la resolución del contrato de promesa de compraventa que firmaron y en virtud del cual entregaron los dineros que, afirman, nunca retornaron a su patrimonio.

Recuérdese que, en el supuesto de la comisión de delitos, las personas tienen la posibilidad de acudir al proceso civil ante los jueces de dicha especialidad, o de hacerse parte civil dentro del proceso penal; pero, la decisión de tomar una u otra opción puede acarrear contingencias que, de ser contrarias a sus intereses, no generan automáticamente la trasplantación de las obligaciones perseguidas hacia terceros.

De forma que, las pretensiones de la demanda, en este caso no pueden estar dirigidas a recuperar aquellas cifras que los demandantes dejaron de recibir como indemnización por el delito del que fueron víctimas, esto es, las cantidades en las que fueron estafados, más algunos réditos porque no existe ninguna relación entre la defraudación de la que fueron víctimas los demandantes y la actividad de la rama judicial que, con posterioridad, adelantó el proceso penal contra el presunto victimario.

Como en las pretensiones de la demanda no se formuló ninguna que esté orientada a obtener una indemnización del perjuicio causado a los demandantes por la frustración del derecho a acceder a la administración de justicia en los términos en que se señaló renglones atrás, se negaran las pretensiones de la demanda, en la medida en que el daño que se endilga a la Nación - rama judicial (la pérdida de los dineros defraudados) no le resultan imputables.

Por las razones acá expuestas, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia.

Costas:

No habrá lugar a condena en costas, teniendo en cuenta la conducta asumida por las partes, de conformidad con las previsiones relativas al artículo 171 del Código Contencioso Administrativo.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFIRMASE la sentencia apelada, pero por las razones expuestas en la parte motiva de este fallo.

2. Ejecutoriado el presente fallo, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

3. Sin costas.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(1) En esa oportunidad, se demandó la reparación de los perjuicios sufridos por la demandante, quien actuó como denunciante dentro de un proceso penal que culminó con la declaratoria de prescripción de la acción, como consecuencia del retardo o morosidad de la administración de justicia. Dijo la Sala: “(...) es verdad jurídica que en el derecho colombiano el Estado no responde en los casos en que el juez procede con dolo, fraude o abuso de autoridad, o cuando omite o retarda injustificadamente una providencia o el correspondiente proyecto, o cuando obra determinado por error inexcusable (...) El legislador optó por manejar la problemática (...) con la filosofía que informa la Culpa Personal y no con la que inspira y orienta la Falta o Culpa del Servicio. Esta realidad explica que corresponda al juez responder con su propio patrimonio, y, por lo mismo, indemnizar el daño”. El Consejero de Estado Carlos Betancur Jaramillo precisó, en su salvamento de voto, que “el funcionamiento moroso o tardío del servicio, (sic) tendrá que verse dentro de esta perspectiva, con criterio restrictivo, porque no deberá predicarse esa posible falla, en relación con un Estado ideal, con un servicio de justicia dotado de todos los medios y auxilios científicos y técnicos que merece y requiere. La falla del servicio tiene así que estudiarse consultando la realidad; y si dentro de esta la falla reviste especial y excepcional gravedad, nada impide que resulten comprometidos el juez y el Estado colombiano”. El consejero de estado Gustavo de Greiff Restrepo dijo que el retardo injustificado en la labor de administrar justicia “necesariamente implica una falla en la prestación del servicio de justicia, quizá el más sagrado, el más necesario, el más delicado en una sociedad que se precie de organizada”.

(2) Convención Americana de Derechos Humanos, artículo 8º: “Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter”.

(3) Ibáñez Perfecto, Andrés y Movilla Álvarez, Claudio: “El Poder Judicial”. Madrid, Ed. Tecnos, 1986, pág. 358.

(4) Ver sentencia del 3 de junio de 1993, expediente 7.859 y sentencia del 4 de diciembre de 2002, expediente 12.791.

(5) No obstante, sobre este criterio existe controversia en la doctrina. Por ejemplo, Montero Aroca considera que “Todo incumplimiento de los plazos debe dar lugar a declarar la existencia de un funcionamiento anormal de la administración de justicia, sin que ello signifique sin más el derecho a la indemnización, pero por la razón distinta de que puede o no puede haber existido daño o perjuicio”. “Responsabilidad Civil del Juez y del Estado por la actuación del poder judicial”. Madrid, Ed. Tecnos, 1988, pág. 35.

(6) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 15 de febrero de 1996, expediente 9.940: “Se ha dicho que al Estado se le deben exigir los medios que corresponden a su realidad, haciendo caso omiso de las utopías y de la concepción ideal del Estado perfecto, omnipotente y omnipresente. A esto se ha llamado la teoría de la relatividad del servicio, a fin de no pedir más de lo posible, pero con la misma lógica debe concluirse que el Estado debe todo cuanto esté a su alcance”.

(7) Londoño Jiménez, Hernando: “Tratado de Derecho Procesal Penal”, Tomo I. Bogotá, Ed. Temis, 1989, pág, 117.