Sentencia 2005-02307 de diciembre 15 de 2011

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN “B”

Rad. 76001-23-31-000-2005-02307-02 (1082-09)

Consejera ponente:

Dra. Bertha Lucia Ramírez de Páez

Actor: Gustavo Adolfo Prado Cardona

Demandado: Empresas Municipales de Cali, Emcali

Autoridades departamentales

Bogotá, D.C., quince de diciembre de dos mil once.

EXTRACTOS: «Consideraciones

Problema jurídico

Debe la Sala determinar si el acto administrativo acusado, mediante el cual se expidió el estatuto interno del ente acusado, fue expedido con desconocimiento de la Constitución y la ley, al establecer que el jefe de departamento, es un empleado público y no trabajador oficial.

Acto acusado

Artículo undécimo de la Resolución 820 de 20 de mayo de 2004 (fls. 1-39), expedido por el agente especial de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, designado para las Empresas Municipales de Cali, Emcali EICE ESP, por medio de la cual adoptó el manual de funciones y perfiles de la planta de cargos de la entidad, cuyo texto indica:

“ART. 11.—De los empleados públicos. Son empleados públicos con funciones de dirección o confianza de Emcali EICE ESP, quienes ocupen los siguientes cargos:

Administrativos(...)
Jefe de departamento

 

Análisis de la Sala

Cuestión previa

La accionada insiste en que desde la contestación de la demanda propuso la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, por considerar que en el líbelo introductorio se solicitó la “Nulidad del aparte del artículo diez de la Resolución 820 de fecha 20 de mayo del año 2004, por medio de la cual el representante legal de Emcali EICE ESP, clasificó el cargo de jefe de departamento, como de empleado público”, mientras que tanto en los hechos como en el concepto de violación hace referencia al artículo undécimo y como la sentencia objeto de impugnación declaró la nulidad del último artículo, quiere decir, que corresponde a un fallo ultra petita.

Sobre este tema, esta corporación ha trazado la línea jurisprudencial que se ha elaborado frente al poder interpretativo del juez en este tipo de demandas, así:

“(...) De conformidad con la jurisprudencia de la Sala Plena de esta corporación, el carácter rogado de la jurisdicción de lo contencioso administrativo significa que esta no puede actuar de oficio, sino que su actividad se desarrolla únicamente cuando los particulares acuden a ella en ejercicio de las acciones de origen constitucional y legal existentes en el ordenamiento jurídico. Pero no cualquier petición tiene la virtualidad de dar inicio a un proceso. Todo lo contrario, una vez un particular se convierte en demandante de una causa litigiosa ante esta jurisdicción, queda obligado a presentar la demanda en la forma en que las normas de procedimiento lo han prescrito. De manera que el actor de un proceso contencioso administrativo tiene la importante carga de orientar la labor del juez, que resulta satisfecha si la demanda reúne los presupuestos descritos en el artículo 137 del Código Contencioso Administrativo, especialmente el relacionado con la indicación de “los fundamentos de derecho de las pretensiones” que, en tratándose de la impugnación de actos administrativos, precisa la indicación de las normas violadas y la explicación del concepto de violación. No obstante, sin que signifique el desconocimiento del carácter rogado de esta jurisdicción ni la sustitución o relevo de las cargas impuestas por la ley a las partes, el juez administrativo también está en la obligación de interpretar las demandas que no ofrezcan la claridad suficiente para poner en marcha el proceso, lo cual es consecuente con el deber de administrar justicia en la Constitución y con el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre lo meramente adjetivo, como también es correlativo al derecho de los particulares de acceder a la administración de justicia. El límite a la interpretación de la demanda por parte del juez en estos eventos está marcado por la iniciativa del interesado, razón por la cual no puede tener por demandado lo que no surge del libelo introductorio”(1) (negrillas de la Sala).

Entonces, es una obligación para el juez interpretar la demanda cuando esta no sea clara; interpretación que encuentra su límite en el contenido de esta.

En el caso de autos, la estructura del argumento de la demanda censura como vicio de nulidad la clasificación del cargo de jefe de departamento como empleado público y no como trabajador oficial.

En este sentido, en cumplimiento de la labor interpretativa descrita, para la Sala es evidente que la causal es la de infracción de normas superiores o en que deberían fundarse los actos administrativos prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo; y si bien no se propuso en forma expresa, nada impide al juez su conocimiento sin que esto signifique la violación del derecho a la defensa del demandado que tuvo oportunidad y se pronunció sobre el contenido de estas normas. En consecuencia, el argumento del ente acusado no está llamado a prosperar y en consecuencia se procederá a hacer el siguiente análisis.

Cosa juzgada

La cosa juzgada formal(2) se presenta cuando existe una decisión previa del juez constitucional en relación con la misma que es llevada posteriormente a estudio o cuando se trata de una norma con texto normativo exactamente igual, es decir, que formalmente es igual(3); este último evento hace que no se pueda volver a revisar la decisión adoptada mediante fallo ejecutoriado(4).

El Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca en sentencia de 30 de marzo de 2007, M.P. Fernando Augusto García Muñoz, Expediente 2005/2885-00, actor: Gustavo Adolfo Prado Cardona, demandado: Emcali EICE ESP, negó las súplicas de la demanda en que se discutió la legalidad del artículo undécimo de la Resolución 820 de 20 de mayo de 2004, proferida por el representante legal de Emcali EICE ESP, con los siguientes argumentos:

“(...) Así las cosas, acometerá la Sala, el estudio de las disposiciones legales que dan cuenta de las facultades otorgadas al agente especial de Emcali EICE ESP, previo un breve recuento acerca de la naturaleza jurídica de esta entidad, de la cual se deriva la de las personas que en ella prestan sus servicios, conforme al elenco normativo jurídico vigente.

Ninguna discusión existe en relación con el carácter actual de Emcali como una empresa industrial y comercial del Estado del orden municipal, prestadora de servicios públicos domiciliarios, dotada en consecuencia de personería jurídica, patrimonio propio e independiente, autonomía administrativa y cuyo objeto social es múltiple. Así lo revelan, los acuerdos 14 del 26 de diciembre de 1996 y 34 del 15 de enero de 1999, (fls. 91- 114, cdno. único).

Como tal, en principio, el régimen legal de sus trabajadores es el que prevé el inciso segundo del artículo 5º del Decreto 3135 de 1968, que a la letra reza: (...).

La Corte Constitucional, mediante Sentencia C-484 del 30 de octubre de 1995, M.P. Fabio Morón Díaz, analizó la exequibilidad de la transcrita disposición a la luz de la Carta Política de 1991, bajo las siguientes reflexiones: (...).

De otro lado, el Acuerdo 34 del 15 de enero de 1999 “Por medio del cual se adopta el estatuto orgánico para la Empresa Industrial y Comercial de Cali Emcali EICE ESP, se modifica el Acuerdo 14 de 1996, se dan unas autorizaciones al señor alcalde y se dictan otras disposiciones”, indica en los apartes relevantes a la temática examinada, lo siguiente: (...).

Hasta aquí, es de claridad meridiana, que en los órganos de administración y dirección de Emcali EICE ESP, vale decir, en su junta directiva y su gerente general, en condiciones normales y de funcionamiento regular de la empresa, recaen las principales funciones de conducción y orientación institucional, al punto que ciertamente es a la junta directiva a la que le corresponde ordinariamente, la adopción de los estatutos internos, en los cuales deben fijarse las actividades de dirección o confianza que deben ser desempeñadas por personas que tengan la calidad de empleados públicos; atribución que no obstante a través de la figura de la delegación y mediante las formalidades legales puede trasladar pro témpore al gerente general.

Pero es que ocurre, que las Empresas Municipales de Cali-Emcali EICE se encuentra sometida a la intervención estatal a raíz de la crítica situación financiera y administrativa en que se encuentra, de acuerdo con las consideraciones plasmadas, en los actos que han dado lugar a dicha intervención, precedentemente indicados, expedidos por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, regentada actualmente por un agente especial designado por la autoridad competente, quien ha asumido la completa, total y absoluta dirección y administración de la entidad, en representación del gobierno nacional, y que pese a contar igualmente con una junta asesora,' de ninguna manera esta hace las veces de junta directiva en las condiciones arriba descritas; de modo que el prenombrado funcionario no solo ostenta la calidad de representante legal de la entidad sino que también y con sujeción a la ley, tiene el carácter de administrador general de todos los bienes, haberes y negocios de la misma, al que además se le ha encargado la misión de “(...) llevar adelante los trámites y actos necesarios para procurar, crear y facilitar las condiciones necesarias para recuperar la viabilidad financiera de Emcali EICE ESP, (...)”; (Res. SSPD 00052, art. 5º, mar. 5/2003), el cual goza de todas las facultades que le confiere el estatuto orgánico del sistema financiero; desplazando por tanto, a los miembros de la otrora junta directiva de la empresa, cuya separación definitiva del cargo al igual que la del gerente, fue ordenada desde el mismo instante en que se dispuso la toma de posesión (Res. 2536, art. 4º, abr. 3/2000).

En ese orden de ideas, bien se puede afirmar que el campo de acción del agente especial designado para la administración de Emcali EICE ESP, es sumamente amplio y en él se incluye la facultad de expedir el estatuto interno de la empresa como en efecto lo hizo por medio de la Resolución 000820 del 20 de mayo de 2004, precisando en tal reglamento las actividades de dirección o confianza a ser desempeñadas por personas que tengan la calidad de empleados públicos, acorde con los lineamientos del inciso segundo, artículo 5º del Decreto 3135 de 1968, función que se repite primigeniamente aparece radicada en la junta directiva, órgano actualmente inexistente en la empresa, atribuciones que constitucional y legalmente ahora están en cabeza del susodicho funcionario.

Adicionalmente cabe observar, que el nuevo estatuto interno para Emcali EICE no es el objeto del capricho o la arbitrariedad, sino que fue producto de la realización previa de los correspondientes estudios técnicos que condujeron a formular una propuesta, de reestructuración organizacional de la entidad, que comprende la adopción de la planta, de cargos y la determinación de las competencias generales por áreas, como se acredita con el documento arrimado al dossier, visible a folios 147-206, cuaderno único, el cual evidencia lo que en palabras de la Corte Constitucional, constituye en estos casos una “(...) visión moderna y racional de la administración y del servicio público, la posibilidad de adecuarse y adaptarse a las distintas condiciones y circunstancias que las afectan y comprometen, y que reclaman su respuesta dinámica. (...)”.

Finalmente, acerca de las decisiones proferidas por el Consejo de Estado en los fallos aludidos por la parte actora y que presenta como sustento a sus peticiones, es preciso advertir, comportan aspectos problemáticos diferentes desde el punto de vista jurídico, toda vez que en el sub lite el meollo de la cuestión gira alrededor de si el agente especial de Emcali EICE ESP, ostenta precisas facultades constitucionales y legales para establecer mediante acto administrativo la categorización de las actividades que implican dirección o confianza al interior de la empresa y, consecuencialmente, la calidad de empleados públicos de quienes las desempeñan, según la relación de cargos contenida en el artículo impugnado; y como fácilmente se desprende de la argumentación y fundamentos vertidos en las citadas providencias, (fls. 48-66 y 115-122, cdno. único), el objeto de estudio en esa oportunidad, se centró en la consideración del contenido material de los actos administrativos demandados, bajo la premisa de observar la naturaleza de los cargos, y en cuanto al aspecto formal, el máximo tribunal de la justicia contencioso administrativa, precisó que la competencia para fijar los respectivos cargos hecha por el concejo municipal, correspondía efectivamente a la junta directiva de la entidad, anotación que en este sentido y no en el que pretende el actor, encaja perfectamente con lo precedentemente discurrido, salvedad hecha desde luego de las distintas circunstancias planteadas.

Conclusión y resolución

Con la expedición del artículo undécimo de la Resolución 820 de mayo 20 de 2004, emitida por el agente especial de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios designado para las Empresas Municipales de Cali —Emcali EICE ESP—, “Por la cual se expide el estatuto interno, se establece la estructura organizacional de las Empresas Municipales de Cali Emcali EICE ESP, se adopta la planta de cargos, se determinan las competencias generales por áreas y se adoptan otras determinaciones”, no se está infringiendo norma superior alguna, ya que como se dejó descrito anteriormente, la facultad objeto del debate jurídico, si bien en principio está radicada en cabeza de la respectiva junta directiva de la entidad, en virtud a la intervención por parte del organismo competente para ejercer sobre dicha entidad las funciones de control, inspección y vigilancia, más concretamente, de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios como es el caso, ante los motivos expresados, facultades y funciones que ordinariamente ostentan los órganos de dirección, administración, son ahora desempeñadas por el agente especial designado para tal fin, situación que a todas luces desvirtúa los dos cargos esgrimidos por el actor y no da lugar a la declaratoria de nulidad impetrada. Se denegarán las súplicas de la demanda” (se destaca).

Además según da cuenta la página de gestión judicial del Consejo de Estado, la precita sentencia fue impugnada por el demandante ante esta corporación, expediente 1561-08, M.P. Jaime Moreno García, que mediante auto de 19 de junio de 2008, le corrió traslado por el término de tres (3) días para que sustentara el recurso de alzada, comoquiera que el término transcurrió en silencio, es decir, que el recurso no fue sustentado, por auto de 25 de septiembre de la misma anualidad, fue declarado desierto y ejecutoriada la sentencia e hizo transito a cosa juzgada.

En conclusión, como ya en la sentencia trascrita el tribunal decidió la solicitud de nulidad del artículo undécimo de la Resolución 820 de 20 de mayo de 2004, por medio de la cual el representante legal de Emcali EICE ESP, clasificó el cargo de jefe de departamento, como de empleado público, denegando las pretensiones de la demanda, se dispondrá estarse a lo resuelto en la citada sentencia, como quiera que los razonamientos que fueron sustento de la medida, sean también válidos en este caso para despachar desfavorablemente las súplicas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVÓCASE la sentencia de 7 de noviembre de 2008 proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, que accedió a las súplicas de la demanda incoada por Gustavo Adolfo Prado Cardona contra las Empresa Municipales de Cali, Emcali EICE ESP, y en su lugar se dispone.

2. ESTESE A LO RESUELTO en sentencia de 30 de marzo de 2007, proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, dentro del Expediente 2005/2885-00, que denegó la nulidad del artículo undécimo de la Resolución 820 de fecha 20 del año 2004, por medio de la cual el representante legal de Emcali EICE ESP, clasificó el cargo de jefe de departamento, como de empleado público.

3. Se tiene al doctor Carlos Arturo Orjuela Góngora, abogado con T.P. 6.491, como apoderado de la parte demandada, en los términos y para los efectos del escrito visible a folio 635 del expediente.

Cópiese, notifíquese, cúmplase y devuélvase el expediente al tribunal de origen.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión».

(1) Sección Quinta, sentencia de 20 de enero de 2006, Exp. 3836. Ver otras sobre la facultad interpretativa del juez: Consejo de Estado, de 24 de mayo de 2002, Exp. 2850, y 9 agosto de 2002, Exp. 2928.

(2) Corte Constitucional, Sentencia C-489 de 2000.

(3) Corte Constitucional, Sentencia C-565 de 2000.

(4) Corte Constitucional, Sentencia C-543 de 1992.