Sentencia 2005-02381 de septiembre 1º de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “A”

Radicación: 68001233100020050238101

Nº Interno: 1800-11

Consejero Ponente:

Dr. Luis Rafael Vergara Quintero

Bogotá, primero de septiembre de dos mil catorce.

Autoridades departamentales

Actor: Auditoría General de la República

EXTRACTOS: «Consideraciones

Esta corporación en reiteradas ocasiones ha señalado que una vez otorgada una competencia a determinada autoridad judicial, se exige de ella que la agote y resuelva el fondo mediante sentencia de mérito, siempre que se den los presupuestos de ley, en caso contrario, la inhibición en que incurra constituye un comportamiento anómalo y censurable del operador jurídico, por cuanto su función ampliamente conocida, es resolver con todas las garantías una controversia judicial.

Sobre este punto la Corte Constitucional ha señalado:

“El derecho constitucional fundamental al debido proceso se funda, entre otros aspectos, en la garantía de que, sometido un asunto al examen de los jueces, se obtendrá una definición acerca de él, de donde se desprende que normalmente la sentencia tiene que plasmar la sustancia de la resolución judicial. Hacerla aparente o formal implica, por tanto, la innegable violación de aquél, ya que deja al interesado a la expectativa, contrariando la razón misma del proceso”(2).

A juicio de la Sala, una inhibición no justificada es ajena a los deberes constitucionales y legales del juez y configura una verdadera denegación de justicia. No obstante, en casos extremos, ante la falta de alternativas del juez que obedezca a motivos debidamente fundamentados, puede presentarse un fallo inhibitorio, pero, se reitera, es esta la excepción.

En este evento, es necesario efectuar una valoración sopesada de la decisión inhibitoria, a fin de establecer que el juez de la causa no haya tenido otra alternativa, de manera que no se presente una obstrucción de justicia, el desconocimiento del derecho sustancial y de acceder a la administración de justicia. Indica la Corte Constitucional al respecto:

“inhibirse sin razón válida, el juez elude su responsabilidad, apartándose de la Constitución y de la ley; realiza su propia voluntad, su interés o su deseo, por encima del orden jurídico; atropella a quienes están interesados en los resultados del juicio y hace impracticable el orden justo preconizado por la Constitución.

La inhibición injustificada carece de legitimidad y pierde el sentido de una decisión judicial apta para producir cualquier efecto jurídico. Es tan sólo una providencia judicial aparente que no merece la intangibilidad normalmente atribuida a las determinaciones de los jueces (...)” [resalta la Sala(sic)].

Por su parte, el artículo 37, numeral 4º del Código de Procedimiento Civil consagra como uno de los deberes del juez emplear todos los poderes concedidos por la legislación para verificar los hechos alegados por las partes y evitar nulidades y providencias inhibitorias, lo que implica que los casos que puedan presentarse deben ser de tal naturaleza, que agotadas por el juez todas las posibilidades que el ordenamiento jurídico le ofrece para resolver, siga siendo imposible la decisión de fondo. De manera que, siempre que exista alguna posibilidad de llegar a ella, la obligación inexcusable del fallador consiste en adelantar todas las medidas de saneamiento necesarias para impedir una decisión inhibitoria, so pena de incurrir en denegación de justicia.

Precisado lo anterior, en este caso se encuentra lo siguiente:

La Auditoría General de la República, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, demanda la nulidad de las resoluciones por las cuales se ordenó el reconocimiento y pago de la bonificación de dirección a favor de los contralores departamentales de Santander, Alberto Rivera Balaguera y Miguel Ángel Pinto Hernández.

Considera la entidad que a pesar de que los actos acusados son de carácter particular y concreto, el Consejo de Estado ha señalado la procedencia del ejercicio de la acción de nulidad en contra de esta clase de decisiones administrativas, con el único fin de mantener el imperio de la legalidad y salvaguardad el patrimonio público. En efecto, señala que la única motivación que le asiste es evitar el reconocimiento anual de la bonificación de dirección a favor de los contralores territoriales, por cuanto esta prestación fue creada exclusivamente por el Gobierno Nacional a través de los decretos 1742 de 2001, 694 de 2002 y 3574 de 2003, para gobernadores y alcaldes.

Para la Sala es preciso señalar que de acuerdo a la jurisprudencia de esta corporación, la acción de simple nulidad también procede contra actos particulares y concretos cuando la situación de carácter individual a que se refiere comporta un especial interés para la comunidad de tal naturaleza e importancia, que vaya aparejado con el afán de legalidad, en especial cuando se encuentre de por medio un interés colectivo o comunitario, de alcance y contenido nacional, con incidencia trascendental en la economía nacional. De otra parte, el criterio jurisprudencial así aplicado, habrá de servir como control jurisdiccional frente a aquellos actos administrativos que no obstante afectar intereses de particulares, por su contenido y trascendencia impliquen, a su vez, el resquebrajamiento del orden jurídico y el desmejoramiento del patrimonio económico, social y cultural de la Nación.

Es así como en el presente caso, se considera la procedencia de la acción consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, en virtud de que la Auditoría General de la República en el ejercicio de su función fiscalizadora tiene como objetivo el control a la gestión de las contralorías para verificar el manejo adecuado de los recursos públicos, lo cual constituye una actividad que tiende a asegurar los intereses de la comunidad, representados en la garantía del buen manejo de los bienes y recursos públicos de las entidades territoriales.

En vista de lo anterior, la Sala analizará estrictamente la legalidad de la parte pertinente de las resoluciones 589 de 2001, 590 de 2001 y 600 de 11 de junio de 2002, proferidas por los secretarios Néstor Jesús Díaz Castrillón y Claudia Lucero López Rodríguez, por las cuales en aparente cumplimiento del Decreto 1472 de julio 19 de 2001 se ordenó el reconocimiento y pago de la bonificación de dirección a favor de los contralores departamentales de Santander, Alberto Rivera Balaguera y Miguel Ángel Pinto Hernández.

El Presidente de la República en desarrollo de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de las previstas en la Ley 4ª de 1992 expidió el Decreto 1472 de 2001 “por el cual se fijan los límites máximos salariales de los gobernadores y alcaldes y se dictan disposiciones en materia prestacional”, que estableció en su artículo 6º lo siguiente:

“ART. 6º—Créase para los gobernadores y alcaldes, como prestación social, una bonificación de dirección equivalente a tres (3) veces el monto mensual que perciban por asignación básica más gastos de representación, pagadera en dos contados iguales en fechas treinta (30) de junio y treinta (30) de diciembre del respectivo año.

Esta bonificación no constituye factor para liquidar elementos salariales o prestacionales”.

La anterior disposición fue demandada ante el Consejo de Estado por los cargos de “falsa o falta de motivación”, “falta de competencia” y “violación del derecho de igualdad”, encontrando sin prosperidad ninguno de tales cargos(3), bajo el argumento de que la Constitución Política facultó al Gobierno Nacional en el artículo 150 —numeral 19— para fijar el régimen prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública, con sujeción a los objetivos y criterios generales que fijara el Congreso de la República mediante una ley general, competencia concurrente que fue desarrollada con la expedición que hizo el Congreso de la Ley 4ª de 1992, quedando el gobierno plenamente facultado para fijar, mediante decreto, el régimen prestacional, entre otros, de los empleados de las entidades territoriales, al tenor del artículo 12 de la citada ley, que fue declarado constitucional a través de la Sentencia C-315 de 1995.

El Decreto 1472 de 2001 fue parcialmente derogado por el 694 del 10 de abril de 2002 manteniendo la bonificación de dirección en su artículo 5(4).

Por su parte, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en concepto del 3 de julio de 2003 rendido al director del Departamento Administrativo de la Función Pública(5), analizó que el gobierno nacional puede crear prestaciones sociales de naturaleza especial, indicando lo siguiente:

“…la Sala encuentra que desde el punto de vista de las competencias constitucionales, el gobierno nacional está facultado por el artículo 150 numeral 19 literal e) para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y, desde el legal, para hacerlo respecto de las prestaciones sociales de los servidores de las entidades territoriales, conforme a los criterios y objetivos generales fijados por el legislador —ley marco—, razón por la cual el establecimiento de la prestación especial prevista en el Decreto 694 de 2002 se enmarca dentro de las atribuciones señaladas al presidente en el artículo 12 de la Ley 4ª de 1992,…”.

Luego, el Consejo de Estado en la sentencia del 26 de noviembre de 2009 expediente 7673-05 Cp. Gerardo Arenas Monsalve, al analizar la legalidad del Decreto 4353 de 22 de diciembre de 2004 “Por el cual se dictan disposiciones en materia prestacional para los gobernadores y alcaldes”, donde nuevamente se estableció la bonificación de servicios para gobernadores y alcaldes, reiteró la facultad que tiene el gobierno de crear prestaciones sociales de naturaleza especial, indicando:

“…Se trata de un acto expedido en ejercicio de la competencia constitucional atribuida al gobierno nacional para establecer prestaciones especiales, en cumplimiento de los desarrollos legislativos a los cuales se ha hecho referencia. El Gobierno Nacional bien puede fijar prestaciones especiales, siempre que sean justificadas, esto es, acordes con los criterios y objetivos señalados en la ley marco, que para el caso en particular, se contraen, al nivel de los cargos, las responsabilidades atribuidas a los alcaldes y gobernadores como jefes de la administración, y las calidades exigidas para el desempeño de los mismos, lo cual asegura un sistema racional y proporcionado de establecimiento de la prestación, sin quebrantar criterios de igualdad material”.

Corolario de lo expuesto es que la bonificación de dirección es una prestación social de naturaleza especial, creada a favor de los gobernadores y alcaldes y nada indica que su naturaleza sea salarial dada la causación constitucional y legal creada por el competente bajo ese rótulo y por tanto no puede irse a una interpretación diferente a que es una prestación social, cuando su texto es claro, en acatamiento de lo establecido en el artículo 27(6) del código civil.

Ahora bien, como ya se ha indicado, dado que la bonificación de dirección es una prestación social, creada por el gobierno con plena competencia bajo las facultades establecidas en la Ley 4ª de 1992, en acatamiento del artículo 10(7) de esta norma los apartes demandados de las resoluciones acusadas carecen de todo efecto, por no poseer la contraloría la facultad para reconocerla, por lo que tiene fundamento la pretensión de anulación pedida en la demanda y así se declarará.

En los mismos términos, es necesario resaltar que la bonificación de dirección fue creada solamente para gobernadores y alcaldes, precisión que fue avalada por el Consejo de Estado en las sentencias previamente citadas, destacando lo siguiente:

“En el asunto sub lite, surge evidente que no son equiparables los cargos de alcalde y gobernador a los demás de la administración municipal y departamental, pues su carácter de primera autoridad política del municipio o del departamento le endilga un carácter único y particular a quien tiene tal entidad (resaltado de la Sala).

El artículo 314 de la Carta Política señala que “En cada municipio habrá un alcalde, jefe de la administración local y representante legal del municipio, que será elegido popularmente para períodos de tres años”. Así mismo el artículo 303 del mismo ordenamiento dispone que “En cada uno de los departamentos habrá un gobernador que será jefe de la administración seccional y representante legal del departamento; el gobernador será agente del Presidente de la República para el mantenimiento del orden público y para la ejecución de la política económica general, así como para aquellos asuntos que mediante convenios la Nación acuerde con el departamento”. Por su parte, cada una de estas entidades territoriales tiene un ordenamiento que se encarga de regular el funcionamiento de éstas y allí consagra normas específicas relacionadas con los requisitos, funciones y desempeño de estos funcionarios.

Resulta, por tanto, incuestionable que quien tiene la calidad de primera autoridad política comporta el desempeño de funciones que le imprimen una singular connotación, que coloca su ejercicio en un plano sustancialmente diferente del resto de funcionarios dentro de su jurisdicción. Ello es suficiente para desestimar la censura del actor. (…)”(8).

La anterior posición fue reiterada en la sentencia del 26 de noviembre de 2009 (ya citada) en los siguientes términos:

“En el caso concreto, surge evidente que no son equiparables los cargos de alcalde y gobernador a los demás cargos de la administración municipal y departamental, pues su condición de autoridad administrativa y representantes legales de los entes territoriales les imprimen un carácter único y particular, que justifican dentro de criterios objetivos y razonables un tratamiento diferente, incluso en materia salarial y prestacional”.

Así las cosas no podía extenderse la bonificación de dirección a los contralores, porque la misma sólo fue creada y aplicable para el gobernador en los términos precisos de la norma de creación por así determinarlo el gobierno nacional y conforme a la prohibición establecida en el artículo 10 de la Ley 4ª de 1992, por lo que hay motivo suficiente para acceder a la pretensión de la demanda.

En consecuencia, se encuentra que la parte pertinente de los artículos 1º y 2º de la Resolución 589 de 2001; 1º de la Resolución 590 de 2001; y 3º de la Resolución 600 de 11 de junio de 2002, proferidas por los secretarios Néstor Jesús Díaz Castrillón y Claudia Lucero López Rodríguez, por las cuales se ordenó el reconocimiento y pago de la bonificación de dirección a favor de los contralores departamentales de Santander, Alberto Rivera Balaguera y Miguel Ángel Pinto Hernández, se hallan viciados de nulidad.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub Sección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCASE la sentencia de catorce (14) de agosto de dos mil ocho (2008), proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, dentro del proceso promovido por la Auditoría General de la República contra el departamento de Santander - Contraloría departamental. En su lugar se dispone:

DECLÁRASE la nulidad parcial de los artículos 1º y 2º de la Resolución 589 de 2001; 1º de la Resolución 590 de 2001 y 3º de la Resolución 600 de 2002, por las cuales se reconoció la bonificación de dirección a favor de los señores Alberto Rivera Balaguera y Miguel Ángel Pinto Hernández.

Se reconoce personería a la abogada Sandra Jeannette Camargo Acosta como apodera judicial de la Auditoría General de la República, en los términos y para los efectos del poder que obra a folio 78 del expediente.

Una vez ejecutoriada la presente providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.»

(2) Corte Constitucional, sentencias C-666 de 1996 y SU 600 de 1999, M.P. José Gregorio Hernández.

(3) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda, C.P. Alberto Arango Mantilla. Sentencia del 9 de octubre de 2003, radicación 11001-03-25-000-2001-0204-01(3013-01). Actor: Pablo Bustos Sánchez y Myriam Bustos. Demandado: Nación - Presidencia de la Republica - Ministerio del Interior - Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Departamento Administrativo de la Función Pública.

(4) “ART. 5º—Créase para los gobernadores y alcaldes, como prestación social, una bonificación de dirección equivalente a tres (3) veces el salario mensual compuesto por la asignación básica más gastos de representación, pagadera en dos contados iguales en fechas treinta (30) de junio y treinta (30) de diciembre del respectivo año.

Esta bonificación no constituye factor para liquidar elementos salariales o prestacionales.

PAR.—Los gobernadores y alcaldes, en caso de no haber laborado el semestre completo, tendrán derecho al pago proporcional de esta bonificación por cada mes cumplido de labor, dentro del respectivo semestre”.

(5) Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil, C.P. Flavio Augusto Rodríguez Arce. Tres (3) de julio de 2003, radicación 1507. Actor: Director del Departamento Administrativo de la Función Pública. Referencia: Bonificación de dirección. Reconocimiento y pago a gobernadores y alcaldes.

(6) ART. 27.—Cuando el sentido de la ley sea claro, no se desatenderá su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu.

(7) ART. 10.—Todo régimen salarial o prestacional que se establezca contraviniendo las disposiciones contenidas en la presente ley o en los decretos que dicte el Gobierno Nacional en desarrollo de la misma, carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos.

(8) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Consejero Ponente: Alberto Arango Mantilla. Sentencia del 9 de octubre de 2003, ya citada.