Sentencia 2005-02533 de junio 13 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero Ponente:

Dr. Alfonso Vargas Rincón

Exp.: 130012331000200502533-01

Ref.: 1073-2012

Actor: Oswaldo Quintana Taborda

Autoridades Nacionales

Bogotá D.C.; trece de junio de dos mil trece.

EXTRACTOS: «Considera

El problema jurídico se contrae a establecer si resoluciones 5265 de 19 de agosto de 2005, por la cual fueron revocados los actos administrativos que reconocieron y ordenaron el pago de la asignación de retiro del actor y 6563 del 21 de octubre de la misma anualidad, que rechazó la anterior, ambas expedidas por el Director General de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, se encuentra o no ajustada a derecho.

Para efectos de decidir el presente asunto, es importante precisar lo siguiente:

De la revocación directa de actos administrativos - Marco legal y jurisprudencial

La revocación directa es una facultad propia de la administración, en virtud de la cual, de oficio o a solicitud de parte, deja sin efecto los actos administrativos expedidos por ella misma, si se cumple alguna de las causales expresas previstas en la ley.

Se encuentra consagrada y regulada en los artículos 69 a 74 del Código Contencioso Administrativo, en los cuales se establece que procede como mecanismo de utilización directa por parte del sujeto pasivo del acto frente a la autoridad que lo produjo o ante su inmediato superior y como medida unilateral de la Administración para dejar sin efecto decisiones adoptadas por ella misma, bajo ciertas limitaciones con el fin de revisar y corregir una supuesta inconveniencia o agravio injustificado causado por la expedición de un acto administrativo.

En efecto, el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, señala que los actos administrativos pueden ser revocados por los mismos funcionarios que lo expidieron o por sus superiores inmediatos en los siguientes casos: cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley, cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él, y cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona.

Ahora bien, el artículo 73 ibídem, contempla que cuando se trate de actos administrativos que crean o modifican una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocen un derecho de igual categoría, por regla general, no podrán ser revocados sin el previo consentimiento expreso y escrito del respectivo titular del derecho. Es por ello que si no otorga su consentimiento, la Administración debe acudir a la Jurisdicción Contencioso Administrativa mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de procurar la anulación del respectivo acto.

No obstante lo anterior, debe señalarse que dicha regla admite dos excepciones: a) cuando el acto sea producto de la aplicación del silencio administrativo positivo, si se dan las causales establecidas en el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, y b) si fuere evidente que el acto ocurrió por medios ilegales.

En lo que refiere a la última excepción, es preciso señalar que esta Corporación mediante sentencia de Sala Plena de 16 de julio de 2002, exp. 1997 -8732-02, C.P., Ana Margarita Olaya Forero, determinó que cualquier acto administrativo de carácter particular que haya sido obtenido por medios ilegales puede ser revocado unilateralmente por la administración, habida cuenta, que la voluntad del Estado nace viciada bien sea por violencia, error o dolo, aspecto que no puede considerarse como factor de responsabilidad para su obligatorio acatamiento, situación que debe encontrarse debidamente comprobada por parte de la administración, la cual debe ser expuesta en el acto que contiene la revocatoria.

Ahora bien, tratándose de actos administrativos que reconocen prestaciones económicas a cargo de instituciones, el artículo 19 de la Ley 797 de 2003, establece lo siguiente:

“Los representantes legales de las instituciones de seguridad social o quienes respondan por el pago o hayan reconocido o reconozcan prestaciones económicas, deberán verificar de oficio el cumplimiento de los requisitos para la adquisición del derecho y la legalidad de los documentos que sirvieron de soporte para obtener el reconocimiento y pago de la suma o prestación fija o periódica a cargo del tesoro público, cuando quiera que existan motivos en razón de los cuales pueda suponer que se reconoció indebidamente una pensión o una prestación económica. En caso de comprobar el incumplimiento de los requisitos o que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa, debe el funcionario proceder a la revocatoria directa del acto administrativo aun sin el consentimiento del particular y compulsar copias a las autoridades competentes”.

En caso de comprobar el incumplimiento de los requisitos o que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa, debe el funcionario proceder a la revocación directa del acto administrativo, aun sin el consentimiento del particular y compulsar copias a las autoridades competentes para las investigaciones pertinentes.

La Corte Constitucional, en Sentencia C-835 de 23 de septiembre de 2003, M.P. Jaime Araújo Rentería, se ocupó del análisis de constitucionalidad de esta norma, declarando su exequibilidad de manera condicionada, con fundamento en lo siguiente:

“Por lo tanto, los motivos que dan lugar a la hipótesis revocatoria del artículo 19 no pueden entenderse de manera indeterminada, aislada, ni al margen del debido proceso. Antes bien, la manifiesta ilegalidad, tanto de las conductas reprochadas como de los medios utilizados para acceder a la prestación económica que se cuestione, debe probarse plenamente en el procedimiento administrativo que contemplan las prenotadas disposiciones, para lo cual el titular del derecho prestacional o sus causahabientes deberán contar con todas las garantías que inspiran el debido proceso en sede administrativa.

... Así, la decisión revocatoria, en tanto acto reglado que es, deberá sustentarse en una ritualidad sin vicios y en una fundamentación probatoria real, objetiva y trascendente, en la cual confluyan de manera evidente todos los elementos de juicio que llevaron al convencimiento del funcionario competente para resolver. En conclusión, entre la parte motiva y la parte resolutiva del acto de revocatoria directa deben mediar relaciones de consonancia que estén acordes con los respectivos mandatos constitucionales y legales, particularmente, con el debido proceso, la legalidad de los derechos adquiridos y la defensa del Tesoro Público. Recordando además que, en materia de supresión de actos administrativos, no es lo mismo cuando interviene un funcionario administrativo que cuando interviene el juez; y que, en todo caso, la revocatoria directa de un acto administrativo que reconoce una pensión o prestación económica solo puede declararse cuando ha mediado un delito.

Sólo bajo estos lineamientos se declarará la exequibilidad condicionada del artículo 19 de la Ley 797 de 2003; en el entendido que el incumplimiento de los requisitos o que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa, se refiere siempre a conductas que estén tipificadas como delito por la ley penal.” (se resalta)

En este orden de ideas, la revocatoria directa de actos administrativos que reconozcan prestaciones económicas a cargo de entidades de seguridad social, solamente procede cuando para su obtención se utilizan medios ilegales refiriéndolo exclusivamente a la comisión de una conducta tipificable en la Ley Penal.

De lo probado en el proceso

Las pruebas que obran en el proceso, son las siguientes:

A folios 84 y 85, reposa copia de la historia laboral del actor 52202 de 1º de diciembre de 1970, expedida por el Jefe de Archivo General, en la que consta la liquidación de servicios, los sueldos devengados y las primas reconocidas y un tiempo total de servicios de (8) ocho años, (2) dos meses, (16) dieciséis días, discriminados así:

1. Ingresó a la Policía Departamental el 1º de abril de 1962 como Agente del Departamento de Policía de Bolívar, mediante Decreto 637 de 25 de abril de 1962. Se retiró el 31 de mayo de 1962, a través del Decreto 582, por Nacionalización.

2. En la Policía Nacional, desde el 1º de junio de 1962, por Resolución 1565 de 8 de junio de esa anualidad hasta su retiro en forma absoluta, por mala conducta comprobada, el 5 de marzo de 1970, según Resolución 3077 de 27 de abril de 1970.

Copia auténtica de la hoja de servicios Nº 275 de 10 de diciembre de 1991, aprobada por el Director de Personal de la Policía Nacional, en la que se relacionan como tiempos de servicio, además de los consignados en la historia laboral que se reseñó anteriormente, el siguiente: como agente departamental ingresó por Decreto 378 de 16 de mayo de 1954 y se retiró el 31 de diciembre de 1961, según Decreto 1008 de ese año. Para un total de quince (15) años, nueve (9) meses y once (11) días. (fls. 87-88).

Copia auténtica de la Resolución 016 de 14 de enero de 1993 que reconoce y ordena el pago de la asignación de retiro al actor, en cuantía equivalente al 54% del sueldo básico de actividad y partidas computables, efectiva a partir del 04 de diciembre de 1987. (fls. 89-90).

Copia auténtica de la Resolución 5265 de 19 de agosto de 2005, que revoca las resoluciones 16 de 14 de enero de 1993 y 679 del 23 de febrero de 2000, por las que se reconoció la asignación de retiro al Agente ® Quintana Taborda. (fl. 101-104).

Su tenor literal es el siguiente:

“Que la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, mediante Resolución 16 de 14-01-93, reconoció, liquidó y ordenó pagar asignación mensual de retiro al señor Agente ® Quintana Taborda Oswaldo, identificado con la cédula de ciudadanía 3.793.548, a partir del 04-12-87, novedad incluida en nómina de marzo de 1993, con fundamento en la hoja de servicio 275 de 10-12-91 y adiciones a la misma expedida por la Policía Nacional, acumulando un total de servicios de 16 años y 12 días.

Que con Resolución 5936 del 21-10-99, se suspendió en forma preventiva el pago de asignación mensual de retiro, siendo excluido de nómina a partir del 01-10-99, con fin de custodiar los bienes en consideración a las irregularidades presentadas con los decretos expedidos por la Gobernación de Bolívar y que sirvieron de base, para el cómputo de 07 años, 7 meses y 15 días como agente de la extinguida Policía Departamental de Bolívar.

Que en cumplimiento del fallo del 09 de febrero de 2000, emitido por la Corte Suprema de Justicia- Sala de Casación Civil y Agraria esta entidad con resolución 679 del 23-02-2000, restableció a partir del 09-022000 el pago de la asignación mensual de retiro al señor agente (r) Quintana Taborda Oswaldo, mientras no existiere orden judicial en contrario.

Que la Policía Nacional con fecha 25-05-2005, expidió adición a la hoja de servicio del mencionado Agente ( r) Quintana Taborda Oswaldo, radicada en esta entidad bajo el 26547 del 2 de junio de 2005, en la cual certifica anulación de tempo Departamental en el período comprendido entre el 16-05-54 al 31-12-61, el cual fue incluido en el tiempo total de servicios y deja sin validez la adición de fecha 05-10-1992, con fundamento en el Concepto 732 del 25-04-2005, expedido por la Oficina Jurídica de la Secretaría General de la Policía Nacional, por cuanto no aparecen antecedentes que indiquen que el señor Quintana Taborda Oswaldo, haya laborado en ese período en la Policía del Departamento de Bolívar, tiempo que se incluyó en la Hoja de servicios 275 del 10-12-91 y su adición, con base en documentos adulterados, concluyendo que el citado señor no laboró en la Policía Departamental.

Que descontando ese período de tiempo (16-05-54 al 31-12-61, es decir 7 años, 7 meses y 15 días) de la hoja de servicios el tiempo verdaderamente acreditado es de 8 años y 16 días, de servicio como agente de la Policía Nacional incluida diferencia año laboral.

Que de conformidad con el artículo 55 del Decreto 2340 de 1971, el tiempo laborado no es suficiente para obtener el derecho a percibir asignación mensual de retiro, por cuenta de esta entidad.

Que el Honorable Consejo de Estado en sentencia de Sala Plena de fecha 16 de julio de 2002, con ponencia de la Dra. Margarita Olaya Forero, unificó criterio en el sentido de autorizar la revocatoria de los actos administrativos que hayan sido obtenidos de manera ilegal, sin el consentimiento del administrado, siempre que se trate de una abrupta abierta e incontrovertible actuación ilícita o fraudulenta debidamente probada,

Que el señor Quintana Taborda Oswaldo, conoce perfectamente esta situación como quiera que la caja formuló denuncio penal por Proceso que cursa en la Fiscalía Seccional 38, unidad de delitos contra el Patrimonio económico de Cartagena - Bolívar, por los delitos de fraude procesal y otros, donde no aportó elementos de juicio que desvirtuaran su responsabilidad.

Que la Ley 797 del 29-01-2003 en su artículo 19 establece la revocatoria de pensiones reconocidas irregularmente, en caso de comprobar el incumplimiento de los requisitos o que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa, lo que es perfectamente aplicable, para el caso que nos ocupa.

Que es abierta la contradicción entre esta realidad y la que presento el señor Agente (r) Quintana Taborda Oswaldo, cuando solicitó el 02_12-91, se reconociera asignación de retiro con el argumento de haber prestado servicios a la Extinguida Policía Departamental, en los períodos comprendidos del 16-05-54 al 31_12-61 y 01-04-62 al 31-05-62, que de acuerdo a fotocopia del Decreto 378 de 1954 tomada de la copia al carbón y remitida a esta entidad por la Oficina Archivo General de la Gobernación de Bolívar, se puede detectar que el nombre del señor Agente (r) Quintana Taborda Oswaldo, fue añadido en la parte donde se efectuaron los nombramientos de fecha 16-05-54, con relación con el Decreto 1008 de 1961, por medio del cual es dado de baja el señor antes mencionado, es notable a simple vista que borraron el nombre del original que estaba en dicha parte y colocaron el nombre del mencionado señor Agente ( r).

Aunado a ello registrado en el concepto rendido por el funcionario de la Secretaría General de Policía Nacional de 25 de abril de 2005.

RESUELVE:

ART. 1º—Revocar las resoluciones 16 del 14-01-93 y 0679 del 23 -02-2000 proferidas por la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, por medio de las cuales se reconoció y ordenó pagar asignación mensual de retiro al señor Agente ® Quintana Taborda Oswaldo.

ART. . Declarar deudor del Tesoro Público al señor antes mencionado, por cobro indebido de valores por la suma de sesenta millones cuarenta y dos mil cuatrocientos cincuenta y dos pesos con 49/1000...”.

Copia auténtica de la Resolución 6563 de 21 de octubre de 2005, “por la cual se atiende en forma desfavorable el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 5265 del 19 de agosto de 2005” (fl. 105-106).

Copia de la providencia de fecha 13 de diciembre de 2002, proferida por la Fiscal Seccional 29, por la cual se declara extinguida la acción penal por prescripción, en cuanto a los delitos de falsedad en documento público y fraude procesal y se archivan las diligencias. (fls. 77-82).

Copia del informe 925 de 29 de abril de 2003, elaborado por los investigadores del Cuerpo Técnico de Investigaciones - Grupo Anticorrupción de la Fiscalía General de la Nación, en el que consta que se realizó diligencia de inspección judicial en los archivos de la Gobernación de Bolívar y con respecto a los documentos del actor se encontró “D-378/54 no aparece en originales ni copias al carbón, 1008/61 el nombre aparece escrito sobre borrones. El papel quedó deteriorado, se observa sin esfuerzo alguno” (fls. 132-136).

Investigación disciplinaria iniciada por el actor contra el director de la caja de sueldos de retiro, en la cual reposan los siguientes documentos:

1. Copias de los decretos 378 de 1954 y 1008 de 1961.

2. Copia de la adición de servicios, con inclusión de 3 meses de alta, reconocidos mediante Resolución 517 del 5 de junio de 1992, comprendidos del 5 de marzo al 5 de junio de 1970, para un total de 16 años, 12 meses, elaborada el 5 de octubre de 1992. (cdno. 2, fl. 104).

3. Copia de la anulación del tiempo de servicios departamentales por el período comprendido entre el 16 de mayo de 1954 al 31 de diciembre de 1961, para un total de 8 años, 0 meses y 16 días. elaborada el 25 de mayo de 2005 (cdno. 2, fl. 91).

4. Copia del informe de 8 de noviembre de 2005, que consignó la visita que realizó la Procuraduría General de la Nación a la subdirección de prestaciones de la caja, en la cual, en relación con el actor se encontró lo siguiente a folio 134 del cuaderno 2:

“5 folios que contienen: fotocopia del Decreto 378 de 22 de mayo de 1954. Fotocopia del Decreto 1008 de 18 de diciembre de 1961. Inconsistencias: En el libro de originales de 1954 no se encontró hoja uno del Decreto 378, en el de copias al carbón se ve claramente adicionado el nombramiento.

En cuanto al original del Decreto 1008 de 1961 la SIJIN señaló que es notable a simple vista que borraron el nombre del original y colocaron a cambio el del interesado, siendo claro el borrón y los diferentes tipos de letra de máquina de escribir y de tinta, además que no coincide la especificación del retiro con los demás retiros a solicitud propia.

Recibe asignación de retiro desde el 4 de diciembre de 1987 hasta la actualidad.

Nótese que esperó más de 20 años para reclamar la prestación cuando podía haber tramitado su reconocimiento desde el momento del retiro del servicio, como quiera que no tenía limitación de ninguna naturaleza por tratarse de un régimen especial”.

Copia de la Resolución 5936 de 21 de octubre de 1999, por medio de la cual la entidad excluyó de nómina al actor a partir del 1º de octubre de 1999, para el pago de la asignación de retiro, con fundamento en el concepto rendido por el documentologo a la Sijín, en relación con el Decreto 1008 de 1961, señalado que es falsa la parte de este decreto, donde es dado de baja el actor, por cuanto es notable a simple vista que borraron el nombre del original. (cdno. 2 fl. 70).

Copia de la Resolución 679 de 23 de febrero de 2000, por la cual se da cumplimiento a fallo emitido por la Corte Suprema – Sala de Casación Civil y Agraria y restablece al actor el pago de su asignación de retiro, a partir del 9 de febrero de 2000. (cdno. 2 fl. 175).

Certificación de la Coordinadora del Grupo de Tesorería de CASUR, en la cual se constata que el actor ha devengado su asignación de retiro desde el 4 de diciembre de 1987 al 30 de septiembre de 1999, y del 9 de febrero de 2000 al 31 de mayo de 2005 (cdno. 2, fl. 81).

Del recaudo probatorio se concluye que el Agente Taborda Quintana, fue retirado de la Policía Nacional el 5 de marzo de 1970. En diciembre de dicha anualidad, según consta en la hoja de vida laboral microfilmada, elaborada por el Jefe de Archivo de la Policía Nacional para efecto de liquidación de prestaciones sociales, se tuvo en cuenta el tiempo de 8 años, 2 meses y 16 días, que comprenden el período de 1 de junio de 1962 al 5 de marzo de 1970.

Veinte años después, CASUR elaboró la hoja de servicios 275 de 10 de diciembre de 2001, en donde se registran tiempos nuevos, anteriores a los que reposan en la historia laboral entre el 16 de mayo de 1954 al 31 de diciembre de 1961, para un total de 15 años, nueve meses y 11 días, y posteriormente adicionó otra hoja de servicios para incluir 3 meses de alta por el período de 5 de marzo al 5 de junio de 1970.

Con fundamento en las anteriores hojas de servicios, se expide la Resolución 016 de 14 de enero de 1993, mediante la cual se reconoce asignación de retiro al demandante a partir del 4 de diciembre de 1987.

Como medida preventiva, Casur expidió el Decreto 5936 de 21 de octubre de 1999, mediante el cual excluye de nómina al actor, a partir del 1º de octubre de 1999, sin embargo, en cumplimiento al fallo de tutela proferido por la Corte Suprema de Justicia - Sala de Casación Civil y Agraria, expide la Resolución 679 de 23 de febrero de 2000, a través de la cual da cumplimiento al fallo de 9 de febrero de 2000.

Los hechos descritos fueron objeto de investigación penal contra el actor y otros agentes, radicada bajo el número 40156, por los delitos de falsedad en documento público y fraude procesal, que concluyó con la preclusión de la investigación por parte de la Fiscalía, por prescripción de la acción penal.

El 25 de abril de 2005, el asesor Jurídico de la Policía Nacional emite el concepto 732 en el cual recomienda adicionar la hoja de servicios del actor, en el sentido de descontar el tiempo del 16 de mayo de 1954 al 31 de diciembre de 1961, porque del recaudo de su historia laboral se pudo comprobar que el actor no los laboró y los documentos (D. 378/54 mayo 16 y 1008 dic. 31/1961), en los que se soportó dicho tiempo presentan adulteraciones.

El 25 de mayo de 2005, el Grupo de Archivo General con aprobación del Director de Recursos Humanos deducen el tiempo departamental comprendido entre el 16 de mayo de 1954 al 31 de diciembre de 1961.

Con fundamento en la Ley 797 de 2003, artículo 19, CASUR expide la Resolución 5265 de 19 de agosto de 2005, mediante la cual revoca las resoluciones 16 de 14 de enero de 1003 y 679 de 23 de febrero de 2000.

Así mismo, se evidencia que al actor le cancelaron, por concepto de asignación de retiro, las mesadas comprendidas por los períodos comprendidos entre el 4 de diciembre de 1987 y el 30 de septiembre de 1999, y del 9 de febrero de 2000 al 31 de mayo de 2005.

Los documentos que soportan el tiempo comprendido entre los años 1954 y 1962, presentan alteraciones y no hay otra prueba en el expediente que permita establecer que efectivamente el actor prestó ese tiempo de servicios.

Lo anterior significa que la entidad bien podía revocar el acto administrativo de reconocimiento de la pensión por cuanto no se acreditó el tiempo de servicios y se usaron documentos que presentan alteraciones.

Si bien es cierto, existe preclusión de la investigación a favor del actor, también lo es que la entidad comprobó, que el tiempo de servicios prestados durante el período comprendido entre el 16 de mayo de 1954 y 31 de diciembre de 1961, no fue laborado por el actor y en el curso del proceso no aportó prueba que acreditara lo contrario.

En consecuencia, no cumplió el tiempo requerido para ser acreedor a la asignación de retiro.

Como se precisó anteriormente para que proceda la revocatoria del acto administrativo de carácter particular, sin autorización escrita del administrado, se debe tratar de una abrupta abierta e incontrovertible actuación ilícita o fraudulenta, debidamente probada, entendida tal actuación ilícita, como una conducta tipificable como delito, sin entrar a estudiar el tipo de responsabilidad penal que exista al respecto.

En pocas palabras, la entidad puede hacer uso de esta figura independientemente de la investigación penal, pero debe ser muy cuidadosa y rigurosa para emplearla y atender los requisitos previstos en la sentencia de constitucionalidad condicionada de la Ley 797 de 2003. Debe iniciar las investigaciones respectivas y en este caso se observa que la investigación penal por el delito de falsedad en documento público inició con anterioridad al acto de revocatoria, y en los considerandos de la Resolución 5265 de 2005, pone de presente que instauró otra denuncia penal contra el actor, que cursa en la Fiscalía 38 de Cartagena, Unidad de Delitos contra el Patrimonio Económico, por los delitos de fraude procesal y estafa.

CASUR, al encontrarse frente a esta situación, revocó el acto administrativo porque tenía motivos serios y reales, que le proporcionaban certeza sobre el reconocimiento irregular de una pensión. Además porque en atención al mandato legal del referido artículo 19 y a su interpretación judicial, antes explicada, la revocatoria de la prestación procede siempre y cuando se tenga conocimiento de que se cometió una conducta ilícita, sin hacer análisis de sobre quién recae o si existe responsabilidad penal, pues ni la antijuridicidad ni la culpabilidad son elementos de juicio de la administración para concretar o no dicha medida excepcional de revocatoria del acto ilegal constitutivo de una conducta descrita en un tipo penal, pues en la valoración administrativa en nada interviene el aspecto subjetivo o de culpabilidad.

La Corte Constitucional en la sentencia tantas veces citada, argumentó que en caso de que la actuación fraudulenta haya dado origen al desarrollo de la actuación administrativa, se rompe la confianza legítima que sustenta la legalidad del acto expedido bajo tales circunstancias, y por ello la aplicación del principio de buena fe, opera de manera inversa, en beneficio de la administración como protección al patrimonio e interés público(1).

En tal sentido, los motivos no deben obedecer al capricho de la administración, deben ser de tal magnitud, su trascendencia que sin cuestionar en quien recae la responsabilidad penal, si en el administrado o en un tercero, se compruebe el incumplimiento de los requisitos para acceder a la prestación, tal como verificó Casur, y que consta en el concepto jurídico 732 de 25 de abril de 2005(2) en el cual se hizo un estudio de la vida laboral del actor y de sus solicitudes de prestaciones sociales, vacaciones y demás, y se comprobó que el actor no había prestado los 15 años de servicios exigidos por la ley para acceder a la prestación y que para el cómputo total de servicios se tomó en cuenta tanto el Decreto 378 de 1954 como el 1008 de 1961, que presentan serias inconsistencias.

Respecto a esas inconsistencias de los decretos departamentales, el concepto del asesor jurídico llegó a la conclusión que se encontraban adulterados, con fundamento en lo siguiente:

“con el fin de establecer la autenticidad de las fotocopias de los decretos 378 de 1954 y 1008 de 1961, allegados para el reconocimiento de este período de tiempo al mencionado agente, por parte de la sección de Policía Judicial e investigación unidad de documentología, realizó experticia a ellos y conceptuó que revisado el libro del Decreto 378/54 en hojas originales donde es dado de alta el citado señor, encontramos un solo folio con ese número y no aparece relacionado por ninguna parte el señor Quintana Taborda Oswaldo y revisado el Decreto 1008/61 donde es dado de baja el citado señor observamos que aparece relacionado de tercero en una lista de ese decreto y es notable a simple vista que borraron el nombre del original que estaba ahí sentado y colocaron el nombre de Quintana Taborda, notándose el borrón y los diferentes tipos de letras de máquina de escribir, y la diferente tinta. Concepto: según lo antes analizado podemos conceptuar que el decreto 1008/61 es falso por todo lo anterior expuesto (fl. 96)”.

Así las cosas, la administración tenía certeza de que el actor no cumplió el requisito de tiempo de servicio exigido para ser beneficiario de la asignación de retiro, y de que los documentos presentados para acreditar dicho tiempo de labor como Policía del Departamento de Bolívar por el periodo 16 de mayo de 1954 al 31 de diciembre de 1961, no podrían ser tenidos en cuenta, por presentar serias inconsistencias, sumado al análisis de las historia laboral del actor, donde presentó diferentes solicitudes para liquidación del subsidio familiar, vacaciones, cesantías, frente a los que no se reportó el tiempo antes mencionado y ni el apoderado ni el actor manifestaron inconformismo alguno.

En el recurso de apelación el actor señala que la Resolución 5265 de 11 de agosto de 2005, no debió dar aplicacióna la Ley 797 de 2003, pues esta norma no cobija a los miembros de la Fuerza Pública, sino a los empleados de la Empresa de Puertos de Colombia.

Sobre el particular, se tiene que el artículo 1º de la Ley 797 de 2003, modificó el campo de aplicación del sistema general de pensiones previsto por el artículo 11 de la Ley 100 de 1993, en los siguientes términos:

ART. 11.—Campo de aplicación. El sistema general de pensiones consagrado en la presente ley, se aplicará a todos los habitantes del territorio nacional, conservando y respetando, adicionalmente todos los derechos, garantías, prerrogativas, servicios y beneficios adquiridos y establecidos conforme a disposiciones normativas anteriores, pactos, acuerdos o convenciones colectivas de trabajo para quienes a la fecha de vigencia de esta ley hayan cumplido los requisitos para acceder a una pensión o se encuentren pensionados por jubilación, vejez, invalidez, sustitución o sobrevivientes de los sectores público, oficial, semioficial en todos los órdenes del régimen de prima media y del sector privado en general.

Lo anterior será sin perjuicio del derecho de denuncia que le asiste a las partes y que el tribunal de arbitramento dirima las diferencias entre las partes.

Se infiere en consecuencia que la Ley 797 de 2003, tiene como destinatarios a todos los habitantes del territorio nacional, y no es cierto como lo sugiere el demandante, que dicha normatividad esté dirigida solamente para los empleados de la Empresa de Puertos de Colombia.

Establecido así el ámbito de aplicación, en el artículo 19 de la Ley 797 de 2003(3), el legislador facultó sin distinción alguna a las entidades de Previsión Social, para proceder a la revocatoria directa de los actos administrativos que reconocen pensiones irregulares, siempre que existan motivos serios para suponer que se reconoció indebidamente una pensión o una prestación económica.

Frente a los destinatarios del artículo en cita la Corte Constitucional en Sentencia C-835 de 2003, en su oportunidad, expresó:

Ahora bien, en cuanto a la expresión, “o quienes respondan por el pago”, la Sala observa que de acuerdo con la legislación y práctica propias del esquema de seguridad social que nos rige, existen empleadores que tienen a su cargo el pago de pensiones de sus ex empleados, razón por la cual, tales empleadores, junto con sus pagadores, tesoreros o quienes hagan sus veces, son destinatarios del artículo 19 demandado en los términos prescritos. De suerte tal que, para efectos de este artículo se pone de relieve la función pagadora de pensiones que obra tanto en cabeza de las instituciones de Seguridad Social, como en cabeza de los empleadores que tienen a su cargo el pago de las pensiones de sus ex empleados. Y por supuesto, se pone de relieve la función pagadora que en general se predica del Estado y de los particulares frente a las decisiones administrativas o judiciales que resuelven pedimentos o conflictos pensionales a favor de los trabajadores y ex trabajadores.

Así las cosas, se tiene que la Ley 797 de 2003, resulta aplicable al asunto en cuestión, pues como bien lo advirtió, en la norma general se establecen disposiciones sobre regímenes especiales y exceptuados y el artículo 19 no hizo ninguna distinción respecto de cuáles entidades de previsión social se encontraban facultadas para iniciar el proceso de revocatoria de pensiones.

De otra parte, argumenta el actor, no existe norma especial que permita a la Fuerza Pública anular una asignación de retiro.

Al respecto, se advierte que el control de legalidad de los actos administrativos está atribuido a la Jurisdicción Contencioso Administrativa a quien corresponde a través de sus pronunciamientos declarar su nulidad cuando determine que se presentaron vicios en su nacimiento a la vida jurídica, cosa distinta es la revocatoria directa, figura que habilita a la administración para revocar sus propios actos de manera oficiosa ciñéndose al procedimiento previsto en el Código Contencioso Administrativo, con o sin consentimiento del particular, según sea la causal de revocatoria.

En el presente asunto, la administración procedió a la revocatoria directa de los actos que reconocieron y ordenaron el pago de la asignación de retiro al demandante, no a su anulación, motivo por el cual no le asiste razón a la parte actora.

Por último es importante señalar que la hoja de servicios policiales 26457, no fue allegada al expediente, y en consecuencia no puede ser objeto de control de legalidad.

En cuanto a solicitud para que se declare la nulidad del Concepto Jurídico 732 de 25 de abril de 2005, se precisa que este no es un acto administrativo pasible de control judicial, pues como bien se observó en el expediente, el mismo no tenía carácter vinculante, sino un juicio de valor sobre el asunto o materia de que se trataba(4).

En esas condiciones, se confirmará la sentencia que negó las pretensiones de la demanda por las razones aquí expuestas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE por las razones aquí expuestas la sentencia de 8 de noviembre de 2011, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Bolívar negó las pretensiones de la demanda presentada por Oswaldo Quintana Taborda contra el Ministerio de Defensa Nacional - Ejército Nacional - Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional.

Cópiese, notifíquese y ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.

Esta providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha».

(1) Ibídem.

(2) Encontrándose en servicio activo, el agente Quintana Taborda Oswaldo, se le expidió el día 27 de septiembre de 1963 por el Jefe de la Sección de Personal del Departamento de Bolívar, un extracto para la hoja de vida para el reconocimiento de subsidio familiar, donde se registró “Agente Quintana Taborda Osvaldo. CC 3.793.548 C/gna. Alta Dptal.: Como agente con fecha 1º de abril de 1962.- Baja con fecha 31 de mayo de 1962. Alta nacional: Como agente con fecha 1ª, de junio de 1962. Ascensos o promociones: No ha tenido. Baja: Se encuentra en servicio activo”, (fl. 94).

(3) Ley 797 de 2003 “Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales”.

(4) Sentencia C-487 de 1996, “los conceptos como se vio antes, no constituyen en principio, una decisión administrativa, es decir una declaración que afecte la esfera jurídica de los administrados en el sentido de que se le imponga mediante ellos deberes u obligaciones o se les otorguen derechos.”.