Sentencia 2005-02540 de noviembre 11 de 2010 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 76001 23 31 000 2005 02540 01

Consejero Ponente:

Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas

Nº Interno: 17283

Demandante: Adidas Colombia Ltda.

Demandado: UAE DIAN

Fallo

Bogotá, D.C., once de noviembre de dos mil diez.

EXTRACTOS:«Consideraciones de la Sala

Se decide el recurso de apelación interpuesto por la DIAN contra la sentencia del 2 de mayo de 2008 del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que accedió a las pretensiones de la demanda interpuesta por Adidas Colombia Ltda., y declaró la nulidad de las resoluciones 05 72 0414 del 23 de noviembre de 2004, 05 72 00000671 del 3 de febrero de 2005 y 05 72 00000996 del 22 de febrero de 2005, proferidas por la Administración de Aduanas de Cali.

La parte demandante, mediante escrito del 5 de marzo de 2010 le solicitó a la Sala tener en cuenta la sentencia del 14 de diciembre de 2009, proferida por la Sección Primera de esta corporación, dentro del Expediente 2005-1747.

Conforme con esa sentencia, la sección primera resolvió a favor de la demandante un caso análogo al ahora expuesto y, por eso, pide que se aplique para el presente asunto, esa doctrina judicial.

Sobre el particular la Sala precisa que no reiterará la doctrina judicial de la sección primera, porque la sección cuarta, mediante sentencia del 29 de octubre de 2009 también expuso el criterio de interpretación respecto de la configuración del silencio administrativo positivo en materia aduanera, para efectos de declarar en firme liquidaciones oficiales de corrección de valor, mediante las que se determina un mayor valor a pagar por concepto de tributos aduaneros. Y esas doctrinas judiciales son diferentes.

Por eso, a diferencia del problema jurídico que se planteó en la sentencia de la sección primera(7), para esta Sala lo relevante, en casos como el analizado, es establecer si se configuró el silencio administrativo positivo alegado por la sociedad demandante. Y, para el efecto, la Sala reiterará que el estatuto aduanero, conforme con las normas vigentes al año en que se formuló la liquidación oficial de revisión de valor, regulaba únicamente dos eventos de configuración del silencio administrativo positivo. Posteriormente, procederá a analizar el caso concreto.

Pues bien, mediante sentencia del 29 de octubre de 2009(8), esta Sala precisó, respecto de la configuración del silencio administrativo positivo lo siguiente:

“De la configuración del silencio administrativo positivo

Para efectos de ilustrar la decisión que adoptará la Sala, conviene destacar las normas sobre silencio administrativo positivo, vigentes para la fecha de ocurrencia de los hechos, así:

El artículo 519 del Decreto 2685 de 1999, modificado por el Decreto 1198 de 2000, era del siguiente tenor:

“ART. 519.—Los términos para decidir de fondo previstos en el presente capítulo, son perentorios y su incumplimiento dará lugar al silencio administrativo positivo. Cuando el procedimiento se haya adelantado para imponer una sanción, se entenderá fallado a favor del administrado. Cuando el procedimiento se haya adelantado para formular una liquidación oficial, dará lugar a la firmeza de la declaración. En los casos de mercancía aprehendida para definición de situación jurídica, dará lugar a la entrega de la misma al interesado, previa presentación y aceptación de la declaración de legalización, cancelando los tributos aduaneros a que hubiere lugar y sin el pago de sanción alguna por concepto de rescate.

No procederá la entrega de la mercancía respecto de la cual no sea procedente la legalización de que trata el artículo 228 del presente decreto, ni de aquellas mercancías sobre las cuales existan restricciones legales o administrativas para su importación.

Cuando no sea posible legalizar la mercancía, el procedimiento previsto en el presente título continuará hasta la definición de la situación jurídica de la mercancía.

Igualmente, transcurrido el plazo para resolver el recurso de reconsideración, sin que se haya notificado decisión expresa, se entenderá fallado a favor del recurrente, en cuyo caso la autoridad competente de oficio o a petición de parte así lo declarará.

Habrá lugar a la aplicación del silencio administrativo positivo cuando desde la iniciación del respectivo proceso, hayan transcurrido más de doce (12) meses sin haber desarrollado el proceso y proferido la decisión de fondo.

Lo previsto en este artículo se aplicará sin perjuicio de las investigaciones y sanciones disciplinarias a que haya lugar.

No procederá la entrega de la mercancía respecto de la cual no sea procedente la legalización de que trata el artículo 228 del presente decreto, ni de aquellas mercancías sobre las cuales existan restricciones legales o administrativas para su importación.

Cuando no sea posible legalizar la mercancía, el procedimiento previsto en el presente título continuará hasta la definición de la situación jurídica de la mercancía.

Igualmente, transcurrido el plazo para resolver el recurso de reconsideración, sin que se haya notificado decisión expresa, se entenderá fallado a favor del recurrente, en cuyo caso la autoridad competente de oficio o a petición de parte así lo declarará.

Lo previsto en este artículo se aplicará sin perjuicio de las investigaciones y sanciones disciplinarias a que haya lugar”.

De la norma en cita se advierte que el silencio administrativo positivo se configura en dos casos: (negrilla fuera de texto).

El primero, cuando se incumplía el término para resolver el recurso de reconsideración, esto es cuando el acto definitivo se profería después de los tres meses siguientes a la presentación del recurso (art. 519, inc. 4º)(9).

El segundo, cuando desde la iniciación de la actuación administrativa transcurrían 12 meses sin que se hubiera proferido decisión de fondo (art. 519, inc. 5º).

Son esos los casos en que el legislador consagraba expresamente el silencio administrativo positivo(10). No así ocurre con los artículos 511 y 512 ibídem, que, en general, determinaban términos para el desarrollo del procedimiento, pero cuyo incumplimiento no configuraba el silencio administrativo positivo.

El primero de los citados artículos era del siguiente tenor:

“ART. 511.—Dentro de los diez (10) días siguientes a la recepción de la respuesta al requerimiento especial aduanero, se decretará mediante auto motivado la práctica de las pruebas solicitadas que sean conducentes, eficaces, pertinentes y necesarias para el esclarecimiento de los hechos materia de investigación, se denegarán las que no lo fueren y se ordenará de oficio la práctica de las que se considere pertinentes.

El auto que decrete las pruebas se deberá notificar por estado, conforme a lo establecido en el artículo 566 del presente decreto. Contra el mismo procede el recurso de reposición el cual deberá interponerse dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación y resolverse dentro de los tres (3) días siguientes a su interposición.

El término para la práctica de las pruebas será de treinta (30) días si es en el país, y de cincuenta (50) días si es en el exterior y correrá a partir de la ejecutoria del acto que las decretó”.

A su turno, el artículo 512 a la letra decía:

“ART. 512.—Recibida la respuesta al requerimiento especial aduanero y practicadas las pruebas, o vencido el término de traslado, sin que se hubiere recibido respuesta al requerimiento, o sin que se hubiere solicitado pruebas, o se hubieren denegado las solicitadas; la autoridad aduanera dispondrá de treinta (30) días para expedir el acto administrativo que decida de fondo sobre la imposición de la sanción, el decomiso de la mercancía, la formulación de la liquidación oficial o, el archivo del expediente y la devolución de la mercancía aprehendida, si a ello hubiere lugar.

La notificación del acto que decide de fondo se deberá practicar de conformidad con los artículos 564 y 567 del presente decreto”.

Aun cuando el citado artículo 512 consagraba que una vez “practicadas las pruebas”, o vencido el término de traslado, sin que se hubiere recibido respuesta al requerimiento especial, o sin que se hubiere solicitado pruebas, o se hubieren denegado las pedidas, la administración tenía 30 días para expedir el acto administrativo que “decida de fondo sobre la imposición de la sanción, el decomiso de la mercancía, la formulación de la liquidación oficial, o el archivo del expediente y la devolución de la mercancía aprehendida”, lo cierto es que ni el incumplimiento del término para decretar las pruebas ni el previsto para proferir la decisión después del periodo probatorio, daban lugar al silencio administrativo positivo.

En efecto, en cuanto a los términos para decidir de fondo se precisa que como el artículo 512 fijaba un término de 30 días para proferir la decisión y el 519 preveía que la actuación administrativa no podía exceder de 12 meses, contados desde la notificación del requerimiento especial, so pena de la “aplicación del silencio administrativo positivo”, el término de los 12 meses para efectos del silencio administrativo positivo no incluía los términos para decidir el recurso de reconsideración, toda vez que el intérprete debía privilegiar, por una parte, la norma que mantenía la competencia de la administración para proferir la decisión de fondo y no aquella que reducía la oportunidad para proferirla y, por otro lado, debía tener en cuenta las normas que regularon de manera expresa el silencio administrativo positivo (art. 519, incs. 4º y 5º). Esa era realmente la forma en que debían interpretarse las normas sobre el procedimiento aduanero.

La Sala precisa que la consagración del silencio administrativo positivo se entiende cuando el legislador expresamente así lo instituye de forma que no debe quedar ninguna duda en el sentido de que la consecuencia del vencimiento del plazo sea la perdida de la competencia de la administración y el nacimiento de un acto ficto o presunto a favor del administrado. Ahora bien, en general, los términos procesales que tiene el Estado para proferir las decisiones correspondientes son términos de tipo perentorio pero no necesariamente preclusivos. Es decir que, así esté vencido un plazo, la decisión correspondiente resulta válida y eficaz, salvo que el legislador expresamente haya consagrado otra disposición como cuando estipula la preclusión del término en el sentido de indicar que la administración pierde competencia para decidir y que, en su lugar, surja el acto ficto o presunto favorable al administrado. El vencimiento de los plazos meramente perentorios puede implicar la responsabilidad personal del agente que se ha demorado en tomar la decisión pero no afecta la validez de la decisión misma. Ese tipo de plazos son los más comunes en el derecho procesal, como por ejemplo, el plazo para dictar la sentencia que instituye tanto el Código Contencioso Administrativo como el Código de Procedimiento Civil. Así esté vencido el plazo, la sentencia es válida y eficaz, sin perjuicio de que pueda existir en un momento dado responsabilidad personal del funcionario judicial si el vencimiento del plazo ocurrió injustificadamente.

En general, las normas de competencia temporal, esto es, por razón del tiempo, que es el tema que subyace en un plazo legal para producir una decisión, deben interpretarse a favor de la competencia misma. Así, solo cuando está expresamente previsto otro efecto, el vencimiento del plazo no comporta siempre y necesariamente un caso de silencio administrativo positivo.

De la interpretación sistemática de los artículos 511, 512 y 519, según los textos vigentes para la época de los hechos, se concluye que, se reitera, los dos eventos de silencio administrativo positivo, que significa la presencia de un acto presunto y la consecuente pérdida de competencia de la administración para resolver la cuestión, son el relacionado con el plazo para resolver el recurso de reconsideración y el plazo general de 12 meses que tenía la administración para proferir la decisión de fondo a partir del inicio de la actuación administrativa”.

Conforme con la doctrina judicial citada, la ley puede regular términos preclusivos y términos perentorios. Los términos perentorios son obligatorios, pero su incumplimiento no invalida la decisión. Cosa distinta ocurre con los términos preclusivos, en la medida que son obligatorios, pero su incumplimiento conlleva las consecuencias que el legislador ha previsto, esto es, la falta de competencia para decidir, y que, en su lugar, surja el acto ficto o presunto favorable al administrado.

En ese contexto, el término previsto en el artículo 512 del Decreto 2685 de 1999, es un término perentorio, más no preclusivo. Y es perentorio porque el artículo 512 no dispuso, de manera expresa, la consecuencia del silencio administrativo positivo, en caso de incumplirse el plazo de los 30 días previstos para “expedir” el acto administrativo que decida de fondo sobre la formulación de la liquidación oficial.

Por el contrario, el plazo de los doce (12) meses previsto en el artículo 519 ibídem es un término preclusivo, pues la norma dispuso, de manera expresa, la consecuencia del silencio administrativo positivo, cuando no se ha desarrollado el proceso y proferido la decisión de fondo en ese interregno de tiempo.

Ahora, si bien tanto el artículo 512 como el 519 se refieren a los plazos para “decidir de fondo”, considera la Sala que si se interpreta que la DIAN solo tenía treinta días para decidir de fondo, se hace nugatorio el artículo 519 del estatuto aduanero, que establece el plazo mayor de los 12 meses. Para la Sala, el artículo 519 debe interpretarse en el efecto útil y de manera sistemática con las disposiciones del estatuto aduanero.

En efecto, de conformidad con el principio de interpretación normativa en el efecto útil, la doctrina judicial ha considerado(11) que, entre dos posibles sentidos de un precepto, uno de los cuales produce consecuencias jurídicas y el otro a nada conduce, debe preferirse el primero.

Así mismo, el principio de interpretación sistemática, supone identificar y tipificar la institución a la que pertenece la norma interpretada y, a partir del significado y espíritu de esa institución, el intérprete puede lograr una disquisición adecuada de la norma.

En ese sentido, ha dicho la jurisprudencia que se trata de un método de hermenéutica jurídica que supone que un conjunto normativo debe interpretarse de manera tal que sus disposiciones adquieran sentido dentro del contexto en que tienen lugar y, así, todas puedan ser aplicables.

Ahora bien, habida cuenta de la doctrina judicial que invocó la demandante que, como se precisó, difiere de la doctrina judicial de la Sección Cuarta, la Sala pone de presente que mediante sentencia del 21 de octubre de 2010(12), al referirse a los vocablos que el legislador utiliza para establecer “plazos preclusivos”, señaló que “cuando la norma no es asertiva en el vocablo que utiliza para referirse al momento límite que debe tener en cuenta la Administración, surge la inquietud de si dentro de esos plazos basta con que se expida el acto o si es necesario que se notifique.

Pues bien, la doctrina judicial en torno a la interpretación de normas que regulan plazos preclusivos de competencia temporal no ha sido pacífica.

En efecto, revisada la doctrina judicial de la corporación, se advirtió que, en general, siempre se parte de analizar el vocablo que utiliza la norma para referirse al momento en el que culmina el plazo que se otorga a la administración para manifestar su decisión. Así por ejemplo, en aquellos casos en que la norma utiliza el vocablo “notificar”, no se ha advertido ninguna controversia(13).

Por el contrario, cuando la norma utiliza verbos como “proferir”, “resolver”, “expedir”, “decidir” “imponer” y similares, la doctrina judicial no ha sido uniforme(14), en cuanto a si debe entenderse incluida la notificación dentro del plazo que la norma ha previsto como el límite temporal de competencia que tiene la administración, ora para proferir la decisión, ora para resolver los recursos a que haya lugar.

Sin embargo, la tesis que impera es aquella que interpreta que la notificación debe surtirse dentro del plazo que se otorga a la administración, porque se ha considerado que los actos administrativos no son eficaces mientras no se notifiquen(15).

Para esta Sala, cuando la norma objeto de análisis utiliza los vocablos “notificar” y “expedir”, o cuando del contexto de la ley, es clara la voluntad del legislador en cuanto que exige la notificación o simplemente la expedición del acto, el intérprete se debe ceñir al tenor literal y al sentido gramatical de los mismos.

En el caso del vocablo “expedir”, independientemente de que quien esté a la expectativa de la manifestación de voluntad de la administración, conozca el acto en virtud de la notificación, si el legislador escogió ese vocablo, no le corresponde al intérprete entenderlo de otra manera, independientemente de que solo a partir de la notificación tenga la certeza de la falta de competencia temporal por pretermisión de plazos preclusivos.

Si bien la doctrina judicial ha estimado posible que la administración pudiera manipular la ocurrencia del silencio administrativo positivo cuando antedata las decisiones tardías, ese es un presupuesto anormal que no puede modificar el espíritu del legislador, que parte de la buena fe de la actuación, salvo prueba en contrario.

La suposición del ejercicio de malas prácticas en la aplicación de las normas no constituye herramienta idónea de hermenéutica jurídica, pues para el efecto, quien alega la mala práctica tiene la posibilidad de acudir a los medios probatorios pertinentes para ponerla en evidencia y, el juez tiene el deber de declarar los hechos probados, más no supuestos.

Además, la actividad de notificar los actos administrativos se ejecuta con posterioridad a su perfeccionamiento y, como lo ha reiterado la doctrina judicial y de autores, la publicidad de los actos es un elemento que atañe a su eficacia y ejecutoria, más no a su perfeccionamiento(16).

Por lo anterior, la Sala considera que solo en aquellos eventos en los que la norma utiliza vocablos que no permiten dilucidar la voluntad del legislador debe entenderse incluida la notificación, porque solo a partir de la notificación el acto es eficaz”.

En ese contexto, si se interpretara que, en efecto, el artículo 512 del Decreto 2685 de 1999 consagra un término preclusivo, el vocablo “expedir” que utilizó el legislador, para referirse al límite del plazo de los treinta días, debe interpretarse en su tenor literal. En consecuencia, no incluye la notificación del acto.

Por el contrario, en el artículo 519 el legislador utilizó la alocución “proferido”, lo que permite inferir, por las razones expuestas, que el acto administrativo no solo se debe expedir, sino también notificar.

Precisado lo anterior, la Sala procede a analizar el caso concreto.

Análisis del caso concreto

En este caso, la Sala encuentra probado lo siguiente:

— El 3 de febrero de 2003, la Sociedad Adidas de Colombia presentó la declaración de importación 23044030662914, por los períodos comprendidos entre abril de 2001 y diciembre de 2003, corregida en forma voluntaria mediante declaración de corrección con autoadhesivo 23044030662914 de la misma fecha, a la que se adjuntaron facturas, declaraciones andinas de valor y otros documentos soportes.

— Mediante Auto 183 del 10 de marzo de 2004, la jefe de la división de fiscalización aduanera de la Administración Local de Impuestos de Cali dio apertura al expediente VG 2004 0183 de Adidas Colombia Limitada.

— El día 29 de marzo de 2004, la DIAN profirió los requerimientos especiales aduaneros 025 a 021 y 232 a 235, en los que propuso la liquidación oficial de revisión de valor en relación con la declaración de importación 23044030662914 del 3 de febrero de 2003, presentada por Adidas Colombia Ltda., por los períodos comprendidos entre abril de 2001 y diciembre de 2003. En consecuencia, propuso mayores valores de impuesto a pagar y sanciones(17). Estos requerimientos se notificaron el 31 de marzo de 2004(18).

— El 23 de abril de 2004, la sociedad demandante respondió los requerimientos especiales(19).

— Mediante Resolución 67 del 1º de junio de 2004(20) la DIAN formuló liquidación oficial de corrección a la declaración de importación 23044030662914 del 3 de febrero de 2003, presentada por la sociedad demandante. Esa liquidación se notificó por correo certificado el 6 de julio de 2004(21).

— El 28 de julio de 2004, la demandante presentó recurso de reconsideración contra la Resolución 67 mencionada.

— El 19 de octubre de 2004, la demandante presentó petición ante la división jurídica de la Administración de Impuestos de Cali, con el fin de que se declarara silencio administrativo positivo, por la mora en la expedición y notificación de la Resolución 05 72 067 del 1º de junio de 2004.

— El 27 de diciembre de 2004, la división jurídica de la Administración Local de Aduanas de Cali resolvió desfavorablemente el recurso de reconsideración interpuesto el 28 de julio de 2004(22). Este acto administrativo se notificó el 22 de febrero de 2005(23).

— El 23 de noviembre de 2004, mediante Resolución 05 72 414, la Administración Local de Aduanas de Cali negó la petición de declaratoria de silencio administrativo positivo(24).

— Contra la anterior resolución la sociedad demandante interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de apelación el 6 de diciembre de 2004. El 7 de febrero de 2005, la jefe de la división jurídica aduanera negó el recurso de reposición y remitió el expediente al Administrador Local de Aduanas de Cali para que resolviera el recurso de apelación(25).

— Mediante Resolución 00000996 del 22 de febrero de 2005, el Administrador Local de Aduanas de Cali confirmó la Resolución 414 del 23 de noviembre de 2004(26).

Conforme con los hechos que se encuentran probados, si se propugna por la interpretación según la cual, el artículo 512 del Decreto 2685 de 1999, vigente a la ocurrencia de los hechos, contempla un término preclusivo, encuentra la sala que la demandante contestó el requerimiento especial aduanero el 23 de abril de 2004. A partir de esta fecha se cuentan los treinta días hábiles que prevé la norma para “expedir” el acto administrativo que decidió formular la liquidación oficial de revisión de valor. Ese término, entonces, vencía el 4 de junio de 2004. Por lo tanto, dado que el acto administrativo se expidió el 1º de junio de 2004, considera la Sala que no ocurrió el silencio administrativo positivo. Además, en el proceso no hay prueba que permita colegir que la administración antedató el acto administrativo.

Ahora bien, si se contabiliza el término preclusivo de los doce meses de que trata el artículo 519 del Decreto 2685 de 1999, advierte la Sala, en el sub examine, que el requerimiento especial le fue notificado a la sociedad demandante el día 31 de marzo de 2004.

Entonces, en consonancia con la doctrina judicial proferida por esta Sala(27), a partir del 31 de marzo de 2004, la administración contaba con 12 meses, esto es, hasta el 31 de marzo de 2005, para proferir la liquidación oficial de revisión de valor. Dado que el acto administrativo que decidió formular la liquidación de revisión de valor se notificó por correo certificado el 6 de julio de 2004(28), es evidente que tampoco se configuró el silencio administrativo positivo.

En consecuencia, la Sala considera que la decisión adoptada por el juez de primera instancia debe ser revocada, pues no se configuró el silencio administrativo que alega la demandante, toda vez que la Resolución 67 del 1º de junio de 2004 fue expedida dentro del término de los treinta días de que trata el artículo 512 del Decreto 2685 de 1999, y expedida y notificada dentro del término de los doce meses, establecido por el artículo 519 del estatuto aduanero.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVÓCASE la sentencia apelada, en cuanto declaró la nulidad de las Resoluciones 05 72 0414 del 23 de noviembre de 2004, 05 72 00000671 del 3 de febrero de 2005 y 05 72 00000996 del 22 de febrero de 2005.

2. En su lugar, DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase al tribunal de origen.

Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha».

(7) En esa sentencia se planteó como problema jurídico establecer si para que no se configure el silencio administrativo de que trata el artículo 519 del Decreto 2685 de 1999, bastaba que dentro del término legalmente previsto en el artículo 512 ibídem, esto es, el término de 30 días, se expidiera el acto que profiere la liquidación oficial de revisión de valor, o si era necesario que quedara notificado.

(8) Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia del 29 de octubre de 2009. Expediente 16482. Demandante World Customs & Cía. Ltda. SIA. Consejero ponente Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

(9) ART. 515.—Recurso de reconsideración, modificado por el artículo 50 del Decreto 1232 de 2001. Contra el acto administrativo que decida de fondo procede el recurso de reconsideración, el cual deberá interponerse dentro de los quince (15) días siguientes a su notificación. El término para resolver el recurso de reconsideración será de tres (3) meses contados a partir de la fecha de su interposición.

PAR.—El término para resolver el recurso de reconsideración se suspenderá por el término que dure el período probatorio cuando a ello hubiere lugar.

(10) Conviene recordar que por disposición del artículo 41 del Código Contencioso Administrativo, el silencio positivo se configura en los casos expresamente señalados en la ley, lo que excluye las interpretaciones extensivas o analógicas.

(11) Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 2 de febrero de 2001. Expediente AG 017. C.P. doctor Alier Hernández Henríquez.

(12) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Consejero ponente: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Bogotá, D.C., veintiuno (21) de octubre de dos mil diez (2010). Radicación 760012331000200404214 01. Nº Interno: 17142. Demandante: Compañía de Medicina Prepagada Colsánitas S.A. Demandado: Municipio de Santiago de Cali.

(13) Sobre el particular véase sentencia del 17 de abril de 2008, Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Consejero ponente Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. Radicación 08001-23-31-000-1999-02261-01. Actor: Avianca S.A. Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. En esta sentencia se analizó el silencio administrativo positivo previsto en el artículo 28 del Decreto-Ley 1092 de 1996: “ART. 28.—Silencio administrativo. Si transcurre el término previsto en el primer inciso del artículo 26 sin que se expida y notifique el acto que decida de fondo el recursos de reposición, se entenderá fallado a favor del recurrente, en cuyo caso la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales así lo declarará a de oficio o a petición de parte”.

(14) Sobre el particular véase la sentencia citada anteriormente, en cuanto analizó los artículos 512 y 519 del Decreto 2685 de 1999, normas que, en su orden, utilizan, la primera, el vocablo expedir y, la segunda, el vocablo notificar. En esa sentencia se reiteró la sentencia de 8 de noviembre de 2007, Expediente 2003 01855 01, consejero ponente doctor Rafael Ostau de Lafont Pianeta. En esta sentencia, la sección primera, al referirse al artículo 512 precisó que “En todo caso, por antitécnica que sea, es clara e inequívoca la voluntad del legislador de remitirse a la expedición del acto administrativo que decide el fondo de esa actuación administrativa y no a la notificación de dicho acto, lo cual es más evidente al comparar la norma con el inciso 4º del artículo 519 en comento, en tanto este sí se refiere a la falta de notificación de la decisión expresa del recurso de reconsideración para que tenga lugar el aludido fenómeno (...)”.

En el mismo sentido la sentencia proferida dentro del Expediente 2003 00514, el 29 de mayo de 2008.

Por el contrario, en sentencia del 14 de diciembre de 2009 la Sección primera modifica su doctrina judicial y precisó que “(...) Si bien, en principio, la norma se refiere al verbo expedir, también lo es que dicha expresión no puede entenderse, en este caso, en su tenor literal, pues es lógico que si la administración no notifica el acto en cuestión dentro del término a que alude el artículo 512 en comento, en últimas, dicho término sería letra muerta y no se configuraría el silencio administrativo positivo, lo que es contrario al espíritu del legislador, pues lo que pretende el precepto es que la administración dé pronta respuesta al administrado, lo cual solamente se logra si este, además, conoce la decisión”.

(15) En materia disciplinaria, la Sala Plena, en sentencia del 29 de septiembre de 2009, precisó que “En efecto, sobre el particular existen tres tesis: a) Se entiende ejercida la potestad disciplinaria cuando se produce la decisión que resuelve la actuación administrativa sancionatoria. b) Para que se considere “impuesta” la sanción es necesario no solo que el acto sancionatorio primigenio se expida, sino también que se notifique. c) Debe haberse expedido el acto sancionatorio, resuelto todos los recursos que se propusieron, y notificado las decisiones sobre estos”.

En ese caso, la Sala plena interpretó que la expresión “imponerse la sanción".” prevista en el artículo 6º de la Ley 13 de 1984, dijo que “En su misión de unificar jurisprudencia, la Sala adopta la tesis según la cual entratándose de régimen sancionatorio disciplinario, la sanción se impone de manera oportuna si dentro del término asignado para ejercer esta potestad, se expide y se notifica el acto que concluye la actuación administrativa sancionatoria, que es el acto principal o primigenio y no el que resuelve los recursos de la vía gubernativa”.

(16) Manuel María Díez, en su obra “El acto administrativo”, señala que “El acto administrativo que ha cumplido el ciclo de su formación y contiene todos los elementos esenciales se dice que es perfecto. Si este acto es capaz de producir efectos jurídicos se dice que es eficaz [1]. Se distingue entonces la perfección de la eficacia [2]. (...)”. También precisa que se debe distinguir la exigibilidad de la ejecutoria. “Exigibilidad equivale a eficacia. El acto eficaz es exigible (...)”. En cuanto a la ejecutoria, dice que “Para que el acto sea ejecutorio debe ser comunicado al interesado. Solamente así puede producir los efectos a que está destinado, sea que imponga una obligación al particular, sea que extinga o limite un derecho. (...)” Manuel María Díez “El acto administrativo”. Tipográfica Editora Argentina S.A. Buenos Aires. 1993. pág. 257, 258.

(17) Folios 116-152 y vueltos.

(18) Folio 122.

(19) Folios 153-187 y vueltos.

(20) Folios 44-94.

(21) Fl. 94.

(22) Resolución 460 del 27 de diciembre de 2004.

(23) Folio 42.

(24) Folios 6-20.

(25) Folios 21-32.

(26) Folios 33-42.

(27) Expediente 16482, ibídem.

(28) Fl. 94.