Sentencia 2005-02653 de 8 de abril de 2010

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN “B”

Ref.: Expediente 680012315000200502653 01

Número interno: 1260-2009

Consejera Ponente:

Dra. Bertha Lucía Ramírez de Páez

Actor: Juan José Solano Aconcha

Autoridades nacionales

Bogotá, D.C., ocho de abril de dos mil diez.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 26 de febrero de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que accedió a las súplicas de la demanda incoada por Juan José Solano Aconcha contra la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal.

EXTRACTOS: «Consideraciones

Problema jurídico

Debe la Sala determinar si el señor Juan José Solano Aconcha tiene derecho a que Cajanal le reconozca, liquide y pague una pensión gracia teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados durante el año anterior a adquirir el estatus, en aplicación del régimen especial consagrado en la Ley 114 de 1913 y demás normas que regulan dicha prestación.

Actos acusados

Resolución 1593 de 30 de enero de 2004, proferida por el gerente general de Cajanal, que negó al actor el reconocimiento y pago de la pensión gracia, argumentando que los documentos allegados para acreditar los tiempos de servicio habían sido falsificados, por lo que no es posible computarlos hasta tanto no se aporten certificados que permitan establecer los tiempos reales de servicios prestados que desvirtúen las constancias falsas (fls. 2-5).

Resolución 10965 de 20 de diciembre de 2004, proferido por el jefe de la Oficina Asesora Jurídica de Cajanal, que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la decisión anterior confirmándola, con el argumento de que el actor incurrió en la causal de mala conducta prevista en el literal h) del Decreto 2277 de 1979, toda vez que para acceder a la pensión gracia usó documentos falsos (fls. 6-8).

De lo probado en el proceso

Los requisitos para acceder a la pensión gracia

A folio 33 del expediente obra copia del registro civil del actor, donde consta que nació el 19 de diciembre de 1943.

A folio 35 del expediente, la Secretaría de Educación de Santander, certificó que el demandante prestó sus servicios como docente Nacionalizado en la educación básica secundaria, así:

•·Colegio Santander de Bucaramanga, nombrado mediante el Decreto 38 de 1967 (fl. 37), entre el 1º de febrero de 1967 y el 14 de abril de 1968.

•·Colegio Sergio Ariza Sucre de Bucaramanga, nombrado mediante el Decreto 1566 de 1968 (fl. 38), entre el 2 de septiembre de 1968 y el 20 de marzo de 1969.

•·Colegio Santander de Bucaramanga, trasladado mediante el Decreto 90 de 1969 (fl. 39), entre el 21 de marzo de 1969 y el 2 de junio de 1997.

A folio 110 del expediente, obra solicitud del actor para que se reciba la declaración juramentada ante el Notario 7º de Bucaramanga, de los señores Milton Flórez Correa (fl. 111) y Javier Rodríguez Torres (112), quienes manifestaron que el demandante se ha desempeñado durante 20 años con idoneidad, honestidad, consagración; pobreza y buena conducta.

La causal de mala conducta

A folio 102 del expediente, obra petición de reconocimiento y pago de la pensión gracia, radicada en Cajanal el 21 de mayo de 1997.

Mediante la Resolución 25 de 6 de enero de 1998, Cajanal le reconoció al actor la pensión gracia (fls. 9-11).

El grupo especial de seguridad y asuntos penales de la subdirección de prestaciones económicas de Cajanal, le solicitó a la Contraloría de Santander verificar los documentos aportados por el demandante para efectos del reconocimiento de su pensión (fl. 37).

La Contraloría de Santander mediante Oficio G.E.S.A.P. 2708 M.E.C.R. advirtió que no existía veracidad en la información contenida en unos de los documentos aportados (fl. 133).

Cajanal mediante Resolución 28839 de 24 de noviembre de 1998, revocó el acto por el cual había reconocido la pensión gracia al actor, fundamentada en las causales de revocación previstas en los numerales 1º y 2º del artículo 69 de Código Contencioso Administrativo (fls. 12-16).

La entidad demandada formuló ante la Fiscalía Seccional de Bogotá denuncia penal en contra del actor por el presunto delito de falsificación los documentos a través de los cuales obtuvo el reconocimiento de su pensión gracia (fls. 148-151).

La Unidad Octava de Patrimonio Económico y Fe Pública de la Fiscalía Delegada 184, mediante providencia de 12 de noviembre de 2002, calificó el mérito del sumario adelantado en contra del demandante sindicado de la conducta punible de “Falsedad material de particular en documento público”, declarando la preclusión de la instrucción a su favor (fls. 160-163), confirmada mediante providencia de 16 de mayo de 2003, proferida por el Fiscal 9 Delegado ante el Tribunal de Distrito Judicial de Bogotá (fls. 164-171).

Vía gubernativa

Con fundamento en lo anterior, el actor presentó ante la subdirección de prestaciones económicas de Cajanal un derecho de petición, radicado el 13 de agosto de 2003; con el fin de poner en conocimiento que había sido exonerado de toda responsabilidad por los delitos de falsedad, estafa y fraude procesal denunciados por la entidad, y para que le reconociera el derecho a la pensión gracia (fls. 153-157).

Mediante la Resolución 1593 de 30 de enero de 2004, la entidad demandada le negó al actor el derecho a la pensión gracia porque al haber allegado documentos falsos que acreditaban los tiempos de servicio había incurrido en la causal de mala conducta prevista en el literal h) del artículo 46 del Decreto 2277 de 1979 (fls. 2-5).

Contra la decisión anterior interpuso el recurso de reposición (fls. 182-188), resuelto mediante la Resolución 10965 de 20 de diciembre de 2004, proferida por la oficina asesora jurídica de Cajanal que confirmó la Resolución 1593 de 2004 (fls. 6-8).

El actor instauró una acción de tutela contra Cajanal por violación de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, fallada por el Juzgado Cuarto Penal del Circuito de Bogotá el 28 de febrero de 2005, que amparó sus derechos y le ordenó a la entidad conceder de manera transitoria la pensión gracia, hasta que el Juez competente decida (fls. 221-237).

Mediante la Resolución 15023 de 25 de mayo de 2005, el Asesor de la Gerencia General de Cajanal dio cumplimiento a lo ordenado por el Fallo de Tutela proferido por el Juez Cuarto Penal del Circuito de Bogotá, liquidando la pensión gracia del actor en cuantía de $247.874.74 efectiva a partir del 19 de diciembre de 1993, pero con efectos fiscales a partir del 28 de febrero de 2005 - fecha de la sentencia de tutela (fls. 238-244).

Análisis de la Sala

La pensión gracia

La pensión de jubilación gracia fue consagrada mediante el artículo 1º de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años, quienes tienen derecho a una pensión vitalicia de conformidad con las prescripciones de dicha ley, que establece condiciones especiales en materia pensional sobre la cuantía, la posibilidad de acumular servicios prestados en diversas épocas, los requisitos que deben acreditar y ante quién deben comprobarse.

Luego el artículo 6º de la Ley 116 de 1928 estableció:

“Los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores de instrucción pública tienen derecho a la pensión de jubilación en los términos que contempla la Ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas tanto en el campo de la enseñanza primaria como normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección”.

A su vez, el artículo 3º, inciso segundo, de la Ley 37 de 1933 dispuso:

“Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicio señalados en la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria”.

Por último, el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 preceptúa:

“Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubiere desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 81 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aun en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”.

De lo anterior se infiere que la pensión gracia no puede limitarse a los maestros de primaria, como se concibió en un principio, sino que ella cobija a aquellos que hubieren prestado servicios como normalistas o inspectores educativos, parcialmente, y que el tiempo de servicios puede completarse, en todos los casos, con el prestado en educación secundaria o incluso, puede haberse laborado sólo en este nivel.

En pronunciamiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta corporación, expediente S-699 de 26 de agosto de 1997, con ponencia del magistrado Nicolás Pájaro Peñaranda, se fijaron algunos lineamientos sobre la pensión gracia:

“...No es de recibo el argumento que en ocasiones se ha expuesto para sostener que con motivo de la expedición de esta norma, pueda reconocerse la pensión gracia a todos los que prestan sus servicios a la Nación, por ser los maestros a que ella se refiere docentes de carácter nacional. Dos son las razones fundamentales que conducen al rechazo de tal aseveración, así:

a. Como se dijo, la Ley 37 de 1933, examinada en relación con la Ley 116 de 1928 y la Ley 114 de 1913, no introdujo modificación alguna a las exigencias establecidas en estos ordenamientos normativos.

b. No es acertada la afirmación de que los establecimientos oficiales de educación secundaria fuesen nacionales en su totalidad en 1933. Tanto es así que fue con la Ley 43 de 1975 que se inició el proceso de nacionalización tanto de la educación primaria como de la secundaria. Por eso en su encabezamiento se lee: “por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios, las intendencias y comisarías…” “Y en su artículo primero se prescribe hacia el futuro: la educación primaria y secundaria será un servicio público de cargo de la Nación”.

Se repite que a partir de 1975, por virtud de la Ley 43, empieza el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales a que se refieren los ordenamientos anteriormente citados (L. 114/13; L. 116/28, y L. 28/33); proceso que culminó en 1980.

El artículo 15 numeral 2, literal A, de la Ley 91 de 1989 establece:

“Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 81 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”.

La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación: hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto esta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “…otra pensión o recompensa de carácter nacional”.

...”.

De acuerdo con la jurisprudencia transcrita, la pensión gracia se causa únicamente para los docentes que cumplan 20 años de servicio en colegios del orden departamental, distrital o municipal, sin que sea posible acumular tiempos del orden nacional.

El 13 de agosto de 2003, el actor presentó ante la subdirección de prestaciones económicas de Cajanal un derecho de petición, con el fin de poner en conocimiento que había sido exonerado de toda responsabilidad por los delitos de falsedad, estafa y fraude procesal denunciados por la entidad, y para que le reconociera el derecho a la pensión gracia (fls. 153-157).

La entidad demandada le negó al actor el derecho a la pensión gracia porque al haber allegado documentos falsos que acreditaban los tiempos de servicio había incurrido en la causal de mala conducta prevista en el literal h) del artículo 46 del Decreto 2277 de 1979.

Como la Ley 114 de 1913, también prevé como requisito el “haber observado buena conducta”, exigencia que “es fundamental para la posibilidad de adquirir este derecho pensional excepcional; quien no lo satisface, en verdad, no cumple el requisito esencial en ese aspecto”(3).

De la mala conducta

La pensión vitalicia de jubilación consagrada en la Ley 114 de 1913 es una prestación especial y dado su carácter de excepcional, para su reconocimiento y pago, es indispensable que se cumplan a cabalidad las exigencias contempladas en la ley.

El artículo 4º de la Ley 114 de 1913 señala que para gozar de la pensión de jubilación gracia, se debe comprobar, entre otros requisitos, haber observado buena conducta, así:

“ART. 4º—Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe:

(...).

Que observa buena conducta”.

El Decreto 2277 de 1979, estableció las causales consideradas como de mala conducta así:

“ART. 46.—Causales de mala conducta: Los siguientes hechos debidamente comprobados constituyen causales de mala conducta:

a) La asistencia habitual al sitio de trabajo en estado de embriaguez o la toxicomanía;

b) (El homosexualismo) o la práctica de aberraciones sexuales;

c) La malversación de fondos y bienes escolares o cooperativos;

d) El tráfico con calificaciones, certificaciones de estudio, de trabajo o documentos públicos;

e) La aplicación de castigos denigrantes o físicos a los educandos;

f) El incumplimiento sistemático de los deberes y la violación reiterada de las prohibiciones;

g) El ser condenado por delito o delitos dolosos;

h) El uso de documentos o informaciones falsas para inscripción o ascenso en el escalafón, o para obtener nombramientos, traslados, licencias o comisiones,

i) El abandono del cargo;

j) La utilización de la cátedra para hacer proselitismo político”.

Esta subsección en sentencia de 7 de septiembre de 2006, actor: María del Carmen Velásquez, expediente 4896-2004, Consejero Ponente Alejandro Ordóñez Maldonado, estableció en cuanto a la mala conducta lo siguiente:

“Indudablemente la ley exige como presupuesto para gozar de esta prestación la prueba de que la interesada haya observado buena conducta; sin embargo, tal expresión no puede entenderse referida a una situación determinada sino que sus alcances abarcan el comportamiento que durante todo el tiempo de docente observó pues la pensión gracia fue concebida como un estímulo a los educadores, entre otras razones, por su dedicación y buen comportamiento.

... La mala conducta a que se refiere la norma hace relación a aquella que reviste cierta permanencia a lo largo de la carrera docente, de tal manera que se pueda concluir que su comportamiento fue inadecuado persistentemente. La falta cometida no fue de tal magnitud para ocasionar la pérdida de la prestación reclamada, puesto que la participación en el paro fue una situación relacionada con conductas laborales y no con aspectos censurables respecto a su conducta personal o en el ejercicio de sus funciones profesionales.

Ahora bien, si la falta es grave y se comete una sola vez esta no requiere permanencia; en otras palabras el transcurso del tiempo tampoco es esencial porque la falta pudo haberse cometido mucho tiempo atrás. Un solo hecho aislado sin la gravedad que reviste otro tipo de faltas no puede servir como parámetro de evaluación y por ende esgrimido como argumento para negar el derecho pensional”.

De acuerdo con la jurisprudencia transcrita, la mala conducta debe ser permanente durante el ejercicio de la labor docente, sin embargo, si bien es cierto que un hecho aislado no puede traer consecuencias en el desarrollo de la enseñanza por parte de un maestro, también lo es que ese hecho, considerado grave puede significar una mala conducta que impida el reconocimiento pensional.

A juicio de la entidad, el actor incurrió en la causal prevista en el literal h) de la precitada norma, toda vez que falsificó los certificados de tiempo de servicio para acceder a la pensión gracia.

Sin embargo, la Sala observa que la causal de mala conducta alegada no se configuró, toda vez que la investigación adelantada por la Fiscalía en contra del actor, sindicado de la conducta punible de “Falsedad material de particular en documento público” precluyó (fls. 160-163 y 164-171), y en ese orden de ideas tiene razón el a quo en cuanto accedió a las pretensiones de la demanda, aduciendo que el demandante satisfizo los requisitos exigidos por las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989.

No es de recibo el argumento expuesto por la entidad en el recurso de apelación, en el sentido de que por el demandante haber laborado siempre en secundaria incumplió con los requisitos y en consecuencia, no tiene el derecho, ya que esta jurisdicción(4) ha manifestado que incluso todo el tiempo laborado en la educación secundaria es útil para efectos del reconocimiento de la pensión gracia.

El demandante tiene más de 50 años de edad (fl. 33), ha prestado sus servicios como docente Nacionalizado de secundaria en el Departamento de Santander entre el 1º de febrero de 1967 y el 14 de abril de 1968 en el Colegio Santander; entre el 2 de septiembre de 1968 y el 20 de marzo de 1969 en el Colegio Sergio Ariza Sucre; y entre el 21 de marzo de 1969 y el 2 de junio de 1997 en el Colegio Santander (fl. 35), para un total de 29 años, 11 meses y 12 días laborados; y se ha desempeñado con honradez, consagración, idoneidad y buena conducta (fls. 111-112), cumpliendo así los requisitos exigidos por la ley para acceder a la pensión gracia desde la fecha en que adquirió el status, el 19 de diciembre de 1993.

Excepción de prescripción

Cajanal formuló la excepción de prescripción de las mesadas pensionales causadas tres años antes de la fecha de radicación de la demanda.

La prescripción, se encuentra regulada en el Decreto 1848 de 4 de noviembre de 1969, reglamentario del Decreto 3135 de 26 de diciembre de 1968, por medio del cual se dispuso la integración de la seguridad social entre el sector privado y público. En el artículo 102, prescribe:

“Prescripción de acciones. 1. Las acciones que emanan de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible.

2. El simple reclamo escrito del empleado oficial formulado ante la entidad o empresa obligada, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual”.

La prescripción trienal comienza a contarse desde el momento en que el demandante presentó ante Cajanal la solicitud de la pensión gracia el 13 de agosto de 2003 (fls. 153-157), la Sala tendrá en cuenta que la prescripción se interrumpió cuando se presentó la solicitud, debiéndose contar hacia atrás los tres años que son exigibles para el restablecimiento del derecho.

En ese orden de ideas, el proveído impugnado que accedió a las súplicas de la demanda debe ser modificado en el sentido de que la fecha a partir de la cual se reconoce la pensión gracia es el 13 de agosto de 2000, en lo demás será confirmado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

MODIFÍCASE el numeral segundo de la sentencia de 26 de febrero de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que accedió a las pretensiones de la demanda incoada por Juan José Solano Aconcha contra la Caja Nacional de Previsión Social - Cajanal, en cuanto la fecha a partir de la cual se reconoce la pensión gracia es el 13 de agosto de 2000.

CONFÍRMASE en lo demás la sentencia impugnada.

RECONÓCESE personería a la doctora María Rocío Trujillo García, como apoderada de la entidad demandada, en los términos del poder que obra a folio 327 del expediente.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. Devuélvase el expediente al tribunal de origen.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha».

(3) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, C.P. Tarcisio Cáceres Toro, Sentencia de 25 de agosto de 2005, Radicado 170012331000200100503 01, Actor: Fabio de Jesús Velásquez Aristizábal.

(4) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 26 de agosto de 1997, expediente S-699, C.P. Nicolás Pájaro Peñaranda.