Sentencia 2005-02772 de abril 29 de 2015

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

– SUBSECCIÓN C

Radicación: 250002326000200502772 01 (34836)

Consejero Ponente:

Dr. Jaime Orlando Santofimio Gamboa

Actor: Corporación Colombiana de Investigación Agropecuaria - Corpoica

Demandado: Servicio Nacional de Aprendizaje

Proceso: acción contractual

Asunto: recurso de apelación

Bogotá, D.C., veintinueve de abril de dos mil quince.

EXTRACTOS: «V. Consideraciones

La Sala advierte in limine, que la demanda contractual mediante la cual se dio inicio a este proceso es inepta. Para demostrar este aserto en primer lugar se relacionaran los hechos probados dentro del expediente que resultan pertinentes para acreditar la ineptitud del libelo; luego se analizará los términos previstos para la liquidación de los contratos estatales; finalmente, con base los dos anteriores tópicos, se explicará por qué en el sub judice ha caducado la acción contractual impetrada, por lo cual la demanda que ha debido presentarse es la de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto administrativo mediante el cual se liquidó unilateralmente el contrato y aquel que resolvió el recurso de reposición, confirmándolo, naturalmente dentro de los términos previstos para esta acción.

1. Lo probado dentro del proceso.

a. Fue aportado con la demanda el Certificado de Existencia y Representación Legal de la Entidad Sin Ánimo de Lucro “Corporación Colombiana de Investigación Agropecuaria”, expedido por la Cámara de Comercio de Bogotá. — fls. 2-4 del cdno. 1—.

b. Obra el Convenio Nº 00006 del 26 de noviembre de 1997, suscrito por la Corporación Colombiana de Investigación Agropecuaria y el Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA —fls. 214-219 del cdno. 3—, en el cual se lee:

“8ª: duración del convenio. El presente convenio tendrá una duración de trece (13) meses, contada a partir de la fecha de su perfeccionamiento. Vigésima cuarta. Perfeccionamiento y ejecución. El presente convenio requiere para su perfeccionamiento de la firma de las partes”.

c. Copia de la Adición al Convenio de Cooperación entre el Servicio Nacional de Aprendizaje SENA y Corpoica. —fls. 531-532 del cdno. 3—. En este documento las partes contratantes acordaron:

“1. prorrogar la duración del Convenio 0006 de 1997, por cuatro (4) meses, contados a partir del 26 de diciembre de 1998, hasta el 26 de abril de 1999”.

d. Obra en el expediente copia de la Resolución 00998 del 4 de agosto de 2003 “Por la cual se liquida unilateralmente el Convenio 00006/97 celebrado entre el Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA y la Corporación Colombiana de Investigación Agropecuaria – Corpoica” —fls. 3-19 del cdno. 3—.

e. Copia de la Resolución 01612 del 2003 del 25 de noviembre de 2003 “Por la cual se resuelve un recurso de reposición” contra el acto administrativo que había liquidado unilateralmente el contrato, en la cual se lee:

“RESUELVE:

ART. 1º—Confirmar la Resolución 00998 del 4 de agosto de 2003 expedida por la Dirección General del SENA, por la cual liquida unilateralmente el convenio 006 de 1997. [...]” —fls. 65-76 del cdno. 3—.

2. Los términos para liquidar los contratos Estatales.

1. La liquidación del contrato alude a aquella actuación administrativa por medio de la cual posterior a la terminación normal o anormal del contrato las partes buscan definir si existen prestaciones obligaciones o derechos a cargo de las partes, hacer un balance de las cuentas para determinar las prestaciones adeudadas y a cargo de quién se encuentran, para luego proceder a realizar las reclamaciones, ajustes y reconocimientos a los que haya lugar para de esta forma dejar a paz y salvo la relación negocial respectiva(1).

2. Ahora bien, en lo relativo a la competencia temporal de la administración para liquidar los contratos estatales, conforme a lo previsto en los artículos 60 y 61 de la Ley 80 de 1993 con la reforma introducida por la Ley 446 de 1998, se tiene que una vez vencido el plazo contractual la administración dispone de 4 meses para efectuar la liquidación bilateral, en caso de no realizarse así tiene 2 meses más para hacerlo unilateralmente y en el evento en que así no lo hubiere hecho, podrá intentarla hasta antes de que transcurra el término de 2 años más para que opere la caducidad de la acción contractual.

Y esto es así aún en el caso de los contratos interadministrativos, pues la liquidación unilateral del contrato es una facultad legal pero no de aquellas que implican el ejercicio de una potestad exorbitante ya que la Ley 80 de 1993 en ninguna parte la enlista como tal.

3. El artículo 60 de la Ley 80 de 1993, aplicable al presente asunto por la época en que se expidió el acta de liquidación unilateral del contrato cuya nulidad ahora se pretende, esto es, 25 de noviembre de 2003, preceptuaba que “los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo y los demás que lo requieran, serán objeto de liquidación de común acuerdo por las partes contratantes, procedimiento que se efectuará dentro del término fijado en el pliego de condiciones o términos de referencia o, en su defecto, a más tardar antes del vencimiento de los cuatro (4) meses siguientes a la finalización del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga...”(2).

Por su parte, el artículo 136(3) del Código Contencioso Administrativo, subrogado a su vez por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998(4) en su numeral 10 preveía que la acción de controversias contractuales caducaría transcurridos dos (2) años después de acaecidos los motivos de hecho o de derecho que le sirvieran de fundamento.

De lo anterior se dedujo por ese entonces que el término de dos (2) años para la caducidad de las acciones derivadas de los contratos que requirieran de liquidación empezaba a correr a partir del momento en que la liquidación se realizara o, si ella no se hubiere hecho, a partir de la conclusión del término que tenía la Administración para hacerlo unilateralmente.

Así lo dijo esta Corporación en auto de 8 de junio de 1995(5) en el que expresó:

“En materia contractual habrá que distinguir los negocios que requieren de una etapa posterior a su vigencia para liquidarlos, de aquellos otros que no necesitan de la misma. En estos, vale decir, para los cuales no hay etapa posterior a su extinción, cualquier reclamación judicial deberá llevarse a cabo dentro de los dos años siguientes a su fenecimiento. Para los contratos, respecto a los cuales se impone el trámite adicional de liquidación, dicho bienio para accionar judicialmente comenzará a contarse desde cuando se concluya el trabajo de liquidación, o desde cuando se agotó el término para liquidarlo sin que se hubiere efectuado, bien sea de manera conjunta por las partes o unilateralmente por la administración”.

Posteriormente esta misma Corporación en providencia del 22 de junio de 2000(6) rememoró las posiciones que ella había asumido en punto del plazo que tenía la Administración para liquidar unilateralmente un contrato:

“En sentencia dictada en el proceso 5.334, proferida el día 11 de diciembre de 1989, la Sala expresó, haciendo referencia a otros fallos, que cuando termina un contrato, normal o anormalmente, y no existe acuerdo entre las partes, la Administración debe liquidarlo unilateralmente; que si bien la ley no fija plazos para efectuarla de mutuo acuerdo, encuentra que el “término plausible” debe ser el de cuatro meses contados a partir de aquella terminación”.

En cuanto a la liquidación unilateral dicha sentencia expresó que si no se logra acuerdo entre los contratantes, después de vencidos los cuatro meses, la Administración debía liquidar unilateralmente el contrato dentro de los dos meses siguientes; se afirmó que:

“Para efecto de determinar la fecha de liquidación del contrato, la Sala ha venido aceptando como término plausible el de cuatro meses: dos, a partir del vencimiento del contrato para que el contratista aporte la documentación adecuada y dos para que el trabajo se haga de común acuerdo (Sent. Enero 29/88, Exp. 3615. Actor Darío Vargas). A falta de acuerdo, estima la Sala que la entidad contratante debe proceder a la liquidación unilateral dentro de los dos meses siguientes al vencimiento del término para hacer la liquidación de común acuerdo. Aunque este nuevo plazo no está previsto por la ley de manera específica, coincide con el consagrado legalmente para que se produzca el fenómeno del silencio administrativo negativo (Decreto-Ley 2.304 de 1989, arts. 1º y 7º) y, por esta razón, lo adopta la Sala para eventos como el que aquí se presenta” (Sent. de noviembre 9, 1989, Exps. 3265 y 3461. Actor: Consorcio Cimelec Ltda. – Icol Ltda.). Destacado por fuera del texto original”.

De esta forma, se tiene que antes de la vigencia del artículo 60 de la Ley 80 de 1993 y del artículo 44 de la Ley 446 de 1998, la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado ya tenía establecido que los contratos que requirieran de liquidación debían ser liquidados dentro de los cuatro (4) meses que seguían a su terminación y que si esta no se hacía en esa oportunidad, la entidad estatal debía liquidarlo unilateralmente dentro de los dos (2) meses siguientes al vencimiento del término anterior.

Este criterio jurisprudencial fue el que finalmente se convirtió en disposición legal al consagrar, de un lado, el artículo 60 de la Ley 80 de 1993 que los contratos debían liquidarse dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su terminación y al prever, de otro lado, el artículo 44 de la Ley 446 de 1998 que si la administración no lo liquidaba dentro de los dos (2) meses que siguen al plazo establecido legal o convencionalmente para ello, el interesado podía acudir para ese efecto ante la jurisdicción, dentro de los dos años siguientes al incumplimiento de la obligación de liquidar.

3. Análisis del caso concreto.

Pues bien, todo lo anterior indica que por la época en que se terminó el contrato que ha dado lugar a este proceso, esto es, el 26 de abril de 1999, las partes tenían un plazo de cuatro (4) meses para liquidar el contrato de común acuerdo, término que ya era legal en virtud de lo dispuesto por el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, y si no lo lograban liquidar, la Administración debía hacerlo dentro de los dos (2) meses siguientes, plazo este que había sido elaborado jurisprudencialmente pero que luego se convirtió en legal en razón de lo preceptuado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998.

Una vez concluidos estos dos términos, es decir los cuatro (4) meses iniciales y los dos (2) meses que le siguen, empezaban a correr los dos (2) años que la ley preveía en aquel entonces y prevé ahora como término de caducidad.

En lo relativo a la perentoriedad de los términos de caducidad, esta Subsección ya había señalado que:

“La caducidad de la acción como fenómeno jurídico implica la imposibilidad de formular ante la jurisdicción unas determinadas pretensiones habida cuenta de que ha transcurrido el término que perentoriamente ha señalado la ley para ejercitar la correspondiente acción.

La seguridad jurídica y la paz social son las razones que fundamentalmente justifican el que el legislador limite desde el punto de vista temporal la posibilidad de aducir ante el juez unas concretas pretensiones y por ello se dice que la caducidad protege intereses de orden general.

Los términos para que opere la caducidad están siempre señalados en la ley y las normas que los contienen son de orden público, razones por las cuales son taxativos y las partes no pueden crear término alguno de caducidad.

La caducidad opera de pleno derecho, es decir que se estructura con el solo hecho de transcurrir el tiempo prefijado para ello, y por lo tanto el juez puede y debe decretarla aún de oficio cuando aparezca que ella ha operado.

La caducidad produce sus efectos frente a todas las personas sin que sea admisible ninguna consideración sobre determinada calidad o condición de alguno de los sujetos que interviene en la relación jurídica o que es titular del interés que se persigue proteger mediante la respectiva acción.

Finalmente la caducidad, precisamente por ser de orden público, no puede ser renunciada y no se interrumpe sino en los limitados casos exceptuados en la ley.

Pues bien, de todas estas características que se han mencionado emerge que una vez que se da el supuesto de hecho que el legislador ha señalado como comienzo del término de caducidad, él indefectiblemente empieza a correr y en ningún caso queda en manos de alguna de las partes la posibilidad de variar el término prefijado en la ley.

Por consiguiente si, cuando es menester la liquidación del contrato, hay un plazo legalmente señalado para realizarla, bien sea de común acuerdo o bien sea de manera unilateral, y si la caducidad de la acción contractual empieza a correr a partir de la respectiva liquidación, es conclusión obligada que si el plazo legalmente previsto para realizar la liquidación concluye sin que esta se hubiere hecho, irremediablemente el término de caducidad habrá empezado a correr a partir de la conclusión de este último momento y por ende ninguna incidencia tendrá en el término de caducidad una liquidación posterior.

Sostener lo contrario sería tanto como argumentar que el término de caducidad puede quedar al arbitrio de alguna de las partes.

En efecto, de no ser como se viene afirmando se llegaría a la extraña e ilegal situación de existir un término de caducidad superior al previsto en la ley en virtud de la decisión de alguna de las partes, tal como ocurriría por ejemplo en la hipótesis en que la liquidación del contrato viene a hacerse después de haber transcurrido trece (13) o más meses desde que concluyeron los plazos legalmente previstos para liquidar el contrato.

Y es que la posición que aquí se critica impondría la obligada pero errada e ilegal conclusión consistente en que el término de caducidad ya no sería de dos años contados a partir del momento en que vencieron los términos legales para liquidar el contrato, sino de treinta y tres o más meses (13 o más desde el vencimiento de los términos legales para liquidar el contrato y 24 más a partir de la liquidación extemporánea), todo por decisión de quien o quienes liquidaron el contrato por fuera de los términos legalmente previstos para ello”(7)(8).

En los términos referidos y a efectos de resolver el asunto que ahora es objeto de decisión, es preciso preguntarse cuál sería la acción procedente para impugnar un acto mediante el cual la administración ordena la liquidación unilateral del contrato, cuando ya ha operado la caducidad de la acción contractual.

Ya en anteriores oportunidades esta Subsección había tenido la oportunidad de pronunciarse al respecto, para señalar que:

“Indudablemente no es la acción contractual porque esta se ha extinguido en virtud de la caducidad pero como quiera que se ha proferido un acto administrativo ilegal, ya que modifica los términos creados por el legislador o revive los que de acuerdo con la ley se han extinguido, y que ningún acto de la administración puede quedar sin control, pues de lo contrario se vulneraría el derecho al acceso a la justicia, es conclusión obligada que el camino en este caso es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho”(9).

En el asunto que ahora se resuelve por la vía de la apelación aparece que el Convenio Interadministrativo 0006 de 1997 que dio lugar al presente litigio se celebró el 26 de noviembre de 1997 —fls. 214 a 219 del cdno. 3—.

Por medio de la Cláusula Octava se fijó como plazo de duración del contrato el término de doce (13) meses, contados a partir del perfeccionamiento del mismo, el cual operaba con la suscripción del contrato, según se estipuló en la Cláusula Vigésima Cuarta, ya transcrita.

A su vez, las partes acordaron una adición del convenio en la que establecieron, entre otras cosas, que el término del mismo se prorrogaría hasta el 26 de abril de 1999. —fls. 531-532 del cdno. 3—.

Así las cosas, el convenio de cooperación 0006 de 1997 se terminó el 26 de abril de 1999, y por consiguiente, a partir de esta fecha corrieron los cuatro (4) meses para liquidarlo de común acuerdo y como quiera que así no se hizo, seguidamente empezaron a transcurrir los dos (2) meses para que la Administración lo liquidara unilateralmente.

Ahora, no habiéndose liquidado tampoco de manera unilateral, el término de caducidad de dos años comenzó a contarse al vencerse este último término de dos (2) meses para la liquidación unilateral.

Con otras palabras, habiéndose terminado el Convenio Interadministrativo el 26 de abril de 1999, los cuatro (4) meses que siguen vencieron el 26 de agosto de 1999, los dos (2) meses subsiguientes culminaron el 26 de octubre de 1999 y la caducidad de dos (2) años se consolidó el 26 de octubre de 2001.

En este orden de ideas, es evidente que para la fecha en que se expidió la Resolución 0098 del 4 de agosto de 2003 la administración carecía de competencia para ordenar la liquidación del contrato, pues para esa fecha ya había operado el fenómeno de la caducidad de la acción contractual.

Ahora, si la demanda que dio lugar al inicio de este proceso se presentó el 7 de diciembre de 2005(10) también se torna evidente que la caducidad de la acción contractual ya había operado puesto que, como ya se dijo, la liquidación extemporánea ninguna incidencia tiene en el término de caducidad ya que este empezó a correr de manera irremediable desde que concluyeron los plazos legales para realizarla.

En este orden de ideas, para la Sala es claro que en el presente asunto la administración decidió liquidar unilateralmente el convenio interadministrativo transcurridos más o menos 34 meses después de haber operado el fenómeno de la caducidad, de lo que se deduce sin reparo alguno que efectivamente no ostentaba la competencia temporal para hacerlo, pues tal como se precisó en la parte motiva de esta providencia, sí dejó vencer los términos para liquidar el Convenio respectivo; solo podía hacerlo antes de que operara la caducidad de la acción contractual.

Ahora, el hecho de que la accionante haya presentado su demanda transcurridos dos años después de la expedición de las resoluciones impugnadas, no por ello se debe entender que se debía contar el término de caducidad de la acción contractual posteriormente a su expedición; pues, se repite, este se empezaba a contar desde la misma fecha en que concluyeron los 4 meses para intentar la liquidación bilateral y los 2 meses siguientes para intentar la liquidación unilateral y los términos de caducidad son de orden público y por consiguiente inmodificables por el querer de las partes.

Entender lo contrario conduciría en este caso a que el término de caducidad para la acción contractual sea de 4 años y 10 meses, cuando el mandato de la ley es que ella opere a los dos años contados a partir de la liquidación del contrato; pero, por supuesto, siempre y cuando que esta liquidación sea oportuna ya que si este acto no se produce en los términos ya mencionados, a la conclusión de estos empieza a correr irremediable e indefectiblemente el término de la caducidad, sin que un acto liquidatorio posterior tenga la virtualidad de alterar el término legalmente previsto para la decadencia de la acción.

En estos términos, para la Sala es claro que la demandante equivocadamente instauró una acción contractual que ya se encontraba caducada, cuando ha debido instaurar, una acción de nulidad simple o, dentro de los 4 meses siguientes, una acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra las resoluciones proferidas de forma extemporánea por la administración, razón suficiente para declarar probada de oficio la excepción de inepta demanda.

En mérito de lo expuesto la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre la de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE:

REVOCAR la sentencia apelada, la cual quedará así:

1. DECLARAR probada de oficio la excepción de inepta demanda.

2. DEVOLVER el expediente al Tribunal de Origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 29 de febrero de 2012, Exp. 16371.

2 Lo subrayado fue derogado por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007.

3 Este artículo fue subrogado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998.

4 “Por la cual se adoptan como legislación permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se modifican algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del Código Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones”.

5 Expediente 10684.

6 Expediente 12723.

7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 24 de julio de 2013; Expediente 23136. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 30 de enero de 2013, Expediente 23136 (Cita original del fallo que se cita).

8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 12 de junio de 2014, Exp. 29. 469.

9 Ibídem.

10 Folios 5 a 21 del cdno. 1.