Sentencia 2005-02808 de abril 15 de 2010 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Rad. 76001-23-31-000-2005-02808-01(AP)

Consejera Ponente (e):

Dra. María Claudia Rojas Lasso

Actor: María Fabiola Serna Jaramillo

Demandado: municipio de Cali

Bogotá, D.C., quince de abril de dos mil diez.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

La acción popular consagrada en el inciso primero del artículo 88 de la Constitución Política, desarrollada por la Ley 472 de 1998, tiene como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados, exista peligro o agravio o un daño contingente por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares cuando actúen en desarrollo de funciones administrativas. Dicha acción busca que la comunidad afectada pueda disponer de un mecanismo jurídico de forma rápida y sencilla para la protección de sus derechos.

A. El problema jurídico planteado a la Sala.

El argumento central del recurrente se dirige a señalar que en el expediente reposa el material probatorio que sustenta la vulneración de los derechos colectivos alegados en la demanda. Que por ello, debe ordenársele a la empresa transporte Montebello S.A. reubicar el lugar donde se encuentra el control - reloj (punto de parqueo y salida de buses) donde los vehículos afiliados hacen su parada, el cual está ubicado en la calle 2 (2ª) Oeste con carrera 75 del barrio Mario Correa Rengifo.

Así las cosas, la Sala debe determinar si se encuentran debidamente acreditados los enunciados de la demanda y, por ende, si debe accederse o no a la protección de los derechos colectivos que se estiman vulnerados.

Por lo anterior, estima la Sala necesario abordar el asunto central de la controversia desde los medios probatorios regular y oportunamente allegados al proceso.

B. Las conclusiones de la Sala en relación con las pruebas aportadas al proceso.

A folio 13 y 14 del expediente, el actor aportó 4 fotografías en las que se visualiza unas busetas con el emblema “Montebello”, lo que hace presumir que pertenecen a la empresa de transporte público Montebello S.A.

Con la demanda el actor aportó igualmente un dispositivo de almacenamiento DVD(3) que contiene una grabación de imágenes (video) del lugar de los hechos del que se puede extraer las siguientes conclusiones(4):

En el video se observan varias busetas de la empresa Montebello S.A. que estacionan por espacio de 6 minutos 36 segundos (busetas Nº 167, 730 y 172).

También se observan estacionados los microbuses de la empresa Montebello S.A. números 257, 280 y 263; incluso lo hacen uno tras otro formando una fila de tres y más vehículos como los buses Nº 122, 642 y 256.

Igualmente se observan busetas estacionadas en la vía pública cuyas carrocerías aparecen arrojándoseles agua y frotándolas con cepillos para poder dejarlas limpias. Así se aprecia en la buseta Nº 110 de placas VBX 275 que aparece en el video y en las fotografías aportadas por el actor.

Se percata la Sala de que mientras las busetas están estacionadas en este sitio, sus motores permanecen encendidos.

En el video se toma la imagen de un aparato que contiene un reloj el cual, según lo manifestado por las partes, se ubica en la calle 2 (2ª) oeste con carrera 75 del barrio Mario Correa y sirve para el control de las rutas de microbuses.

Por su parte, el municipio de Santiago de Cali aportó el oficio QC-033-05 de 24 de enero de 2005 de la oficina de quejas ciudadanas del grupo de educación y seguridad vial de la secretaría de tránsito y transporte municipal dirigido a los comandantes grupos de regulación y operativos – control de quejas ciudadanas. El asunto del oficio es ordenar el operativo de control y verificación de estacionamiento y control de busetas de la empresa Montebello S.A., para erradicar la situación que se presenta en la vía pública del barrio Mario Correa Rengifo que contraviene lo dispuesto en el Código Nacional de Tránsito Terrestre y sus decretos reglamentarios.

A folio 53 y 54 se visualiza la queja presentada por el ciudadano Eleuterio Serna Hoyos por el estacionamiento de las busetas de la empresa Montebello S.A. en la calle 2 oeste Nº 75-71 y el informe de los agentes de tránsito Milton Mauricio Moreno, Einer Zea y Miguel Sandoval en el que señalan que en el lugar donde se realizó el operativo solicitado por la secretaría de tránsito no se encontró ninguna buseta, porque, según las indicaciones de la persona que se presentó como el “despachador” de la empresa Montebello S.A., el problema se presenta en horas de la mañana.

La empresa transportes Montebello S.A. aportó una carta suscrita por algunos habitantes del sector Los Chorros(5) en la que manifiestan su desacuerdo con las personas que solicitan que se cambie el lugar de estacionamiento de las busetas de la empresa, ya que ello perjudicaría el traslado a sus sitios de trabajo.

Igualmente aportó las resoluciones expedidas por la secretaría de tránsito por medio de las cuales se autorizan las rutas de la empresa Montebello S.A. (fls. 101 a 115 y 159 a 173).

C. Los derechos colectivos vulnerados.

Para la Sala, contrario a lo concluido por el tribunal, sí existen en el expediente las pruebas de la vulneración del derecho colectivo al espacio público como pasa a explicarse a continuación.

El espacio público

Al tenor de lo dispuesto en el artículo 82 de la Carta Política, es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular, correspondiendo su vigilancia a nivel local a los alcaldes municipales o distritales, según el caso.

El espacio público está definido en el artículo 5º de la Ley 9ª de 1989(6) como:

“... el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de las necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes.

Así, constituyen el espacio público de la ciudad las áreas requeridas para la circulación tanto peatonal como vehicular, las áreas para la recreación pública, activa o pasiva, para la seguridad y tranquilidad ciudadana, las franjas de retiro de las edificaciones sobre las vías, fuentes de agua, parques, plazas, zonas verdes y similares, las necesarias para la instalación y mantenimiento de los servicios públicos básicos, para la instalación y uso de los elementos constitutivos del amoblamiento urbano en todas sus expresiones, para la preservación de las obras de interés público y de los elementos históricos, culturales, religiosos, recreativos y artísticos, para la conservación y preservación del paisaje y los elementos naturales del entorno de la ciudad, los necesarios para la preservación y conservación de las playas marinas y fluviales, los terrenos de bajamar, así como sus elementos vegetativos, arenas y corales y, en general, por todas las zonas existentes o debidamente proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto y conveniente y que constituyen por consiguiente zonas para el uso y el disfrute colectivo” (negrillas y subrayas fuera del texto).

Ley 769 de 2002, por la cual se expide el Código Nacional de Transito Terrestre, consagra las siguientes disposiciones relevantes en relación con el asunto que se discute en el presente caso:

“ART. 3º—Autoridades de tránsito. Son autoridades de tránsito en su orden, las siguientes:

(...).

Los gobernadores y los alcaldes.

Los organismos de tránsito de carácter departamental, municipal o distrital.

(...)”.

“ART. 6º—Organismos de tránsito. Serán organismos de tránsito en su respectiva jurisdicción:

(...).

b) Los designados por la autoridad local única y exclusivamente en los municipios donde no hay autoridad de tránsito;

c) Las secretarías municipales de tránsito dentro del área urbana de su respectivo municipio y los corregimientos;

(...).

Los alcaldes dentro de su respectiva jurisdicción deberán expedir las normas y tomarán las medidas necesarias para el mejor ordenamiento del tránsito de personas, animales y vehículos por las vías públicas con sujeción a las disposiciones del presente código.

(...)”.

“ART. 7º—Cumplimiento régimen normativo. Las autoridades de tránsito velarán por la seguridad de las personas y las cosas en la vía pública y privadas abiertas al público. Sus funciones serán de carácter regulatorio y sancionatorio y sus acciones deben ser orientadas a la prevención y la asistencia técnica y humana a los usuarios de las vías.

(...)”.

“ART. 75.—Estacionamiento de vehículos. En vías urbanas donde esté permitido el estacionamiento, se podrá hacerlo sobre el costado autorizado para ello, lo más cercano posible al andén o al límite lateral de la calzada no menos de treinta (30) centímetros del andén y a una distancia mínima de cinco (5) metros de la intersección”.

“ART. 76.—Lugares prohibidos para estacionar. Está prohibido estacionar vehículos en los siguientes lugares:

Sobre andenes, zonas verdes o sobre espacio público destinado para peatones, recreación o conservación.

En vías arterias, autopistas, zonas de seguridad, o dentro de un cruce.

En vías principales y colectoras en las cuales expresamente se indique la prohibición o la restricción en relación con horarios o tipos de vehículos.

En puentes, viaductos, túneles, pasos bajos, estructuras elevadas o en cualquiera de los accesos a estos.

En zonas expresamente destinadas para estacionamiento o parada de cierto tipo de vehículos, incluyendo las paradas de vehículos de servicio público, o para limitados físicos.

En carriles dedicados a transporte masivo sin autorización.

A una distancia mayor de treinta (30) centímetros de la acera.

En doble fila de vehículos estacionados, o frente a hidrantes y entradas de garajes.

En curvas.

Donde interfiera con la salida de vehículos estacionados.

Donde las autoridades de tránsito lo prohíban.

En zona de seguridad y de protección de la vía férrea, en la vía principal, vías secundarias, apartaderos, estaciones y anexidades férreas”.

De conformidad con la normativa antes referida, es claro que las áreas requeridas para la circulación tanto peatonal como vehicular son elementos constitutivos del espacio público, y que las autoridades públicas deben velar por la protección de la integridad del mismo y por su destinación al uso común, el cual debe prevalecer sobre el interés particular.

Al respecto, conviene decir, como lo ha sostenido en otras oportunidades esta Sala(7), que la ocupación permanente en la vía urbana por estacionamiento de vehículos restringe el derecho de los usuarios de la vía pública a gozar en forma efectiva de la misma para el tránsito vehicular. De ahí que la ocupación permanente de la vía pública que está siendo utilizada por la empresa transportes Montebello S.A. para el estacionamiento de vehículos, constituye una limitación al derecho colectivo al goce del espacio público, cuya protección debe ordenarse irrefutablemente.

Para probar los supuestos de hecho en que se funda la demanda, el actor allegó con la misma cuatro (4) fotografías que fueron desvirtuadas por el tribunal por no acreditarse su idoneidad y validez.

La Sala discrepa de esta posición comoquiera que el material fotográfico mencionado fue acompañado de un video (DVD)(8) del cual se pudo colegir que las fotografías hacen referencia al lugar de los hechos descritos en la demanda y fueron tomadas en la misma época, esto es, en junio de 2005, según se desprende de la información que contiene el elemento magnético.

Al efecto, debe recordarse que a la luz de lo dispuesto en el artículo 187 del Código de Procedimiento Civil, el juez debe apreciar las pruebas en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica y debe exponer siempre razonadamente el mérito que le asigne a cada una. Se trata del principio de unidad de la prueba, por el cual estas deben valorarse en forma integral, porque de hacerlo en forma individual o separada, los medios resultan insuficientes para establecer la verdad de los hechos y no pueden confrontarse a fin de determinar sus concordancias y divergencias con el asunto debatido.

De otro lado, para probar la vulneración del espacio público obra en el expediente el Oficio QC-033-05 de 24 de enero de 2005 de la secretaría de tránsito y transporte municipal solicitando a la Policía Metropolitana de Santiago de Cali adelantar un operativo de control y verificación de estacionamiento de microbuses de la empresa transportes Montebello S.A., por las quejas de la ciudadanía en relación con la violación de las normas del Código Nacional de Tránsito Terrestre y sus decretos reglamentarios en la vía pública del barrio Mario Correa Rengifo; lo que respalda las afirmaciones de la parte actora en torno a la indebida ocupación del espacio público por parte de esta empresa.

Frente a esta situación la actuación del municipio demandado ha sido insuficiente, pues se ha limitado, en una sola oportunidad según lo demostrado en el expediente y a través de la Policía Metropolitana de Santiago de Cali, a ordenar que se lleven a cabo los operativos para hacer cumplir las normas de tránsito sin que haya efectuado las acciones pertinentes dirigidas a velar por la protección del espacio público y por su destinación al uso común, tal como le corresponde de acuerdo con las normas citadas en esta providencia.

Del anterior contexto fáctico y probatorio, encuentra la Sala que efectivamente se encuentra acreditado en el expediente la vulneración del derecho colectivo al goce del espacio público y a la utilización y defensa de los bienes de uso público, como consecuencia del estacionamiento de los microbuses afiliados a la empresa transportes Montebello S.A. sobre la vía pública de la calle 2 (2ª) oeste con carrera 75 del barrio Mario Correa Rengifo del municipio de Santiago de Cali. Por ello, revocará la sentencia del tribunal para acceder a la protección solicitada.

En relación con los demás derechos colectivos que se estiman vulnerados, esto es, la seguridad y salubridad pública, el goce de un ambiente sano y la prevención de desastres previsibles técnicamente, para la Sala no hay prueba suficiente que acredite dicha vulneración. En el proceso no fue objeto de controversia los niveles de emisión de gases y niveles de presión sonora ocasionados por los automotores, ni tampoco si estos superaban el límite señalado en la ley; de manera que no se demostró la existencia de elementos que afecten las condiciones de seguridad, salubridad o del medio ambiente del sector del barrio Mario Correa Rengifo.

Finalmente, la Sala advierte la inasistencia del actor a la audiencia de pacto de cumplimiento sin que presentara excusa por ello o la justificara. Esta situación no debe pasarse por alto por lo que resulta necesario exhortar al tribunal para que en adelante, cuando ello suceda, proceda a imponer las sanciones previstas en la ley.

D. La orden de protección.

Para el amparo de los derechos colectivos, la Sala revocará la sentencia de primera instancia y hará las siguientes declaraciones:

Ordenará al alcalde del municipio de Santiago de Cali que tome las medidas administrativas necesarias con el objeto de que la empresa transportes Montebello S.A. traslade el lugar de control - reloj (punto de parqueo y salida de buses) donde los vehículos afiliados hacen su parada, el cual está ubicado en la calle 2 (2ª) oeste con carrera 75 del barrio Mario Correa Rengifo, a un predio propiedad de la empresa transportadora que cumpla con las normas de la Ley 388 de 1997 y del plan de ordenamiento territorial del municipio.

Ordenará a la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal de Santiago de Cali que, en armonía con la Policía Metropolitana de Santiago de Cali, adelanten un curso con fines pedagógicos al que deberán asistir los conductores de los vehículos afiliados a la empresa transportadora Montebello S.A. para que les sea impartida instrucción acerca de la prestación del servicio público de transporte con sujeción a las normas del Código Nacional de Tránsito.

Así mismo, las mencionadas entidades deberán programar e instalar las señales de tránsito necesarias y realizar los operativos tendientes a evitar que se siga presentando la invasión del espacio público en el sector del barrio Mario Correa Rengifo.

Ordenará a la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal de Santiago de Cali adoptar las medidas necesarias para que la empresa transportes Montebello S.A., se abstenga en lo sucesivo de invadir el espacio público, para lo cual también se conminará a esta última.

Por último, se reconocerá a favor de la actora la suma equivalente a diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes por concepto del incentivo previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, a cargo de los demandados.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVÓCASE la sentencia de 9 de diciembre de 2005, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. En su lugar:

AMPÁRANSE los derechos colectivos al goce del espacio público y a la utilización y defensa de los bienes de uso público. En consecuencia:

2. ORDÉNASE al alcalde del municipio de Santiago de Cali que, en el término máximo de cuatro (4) meses, contados a partir de la ejecutoria de la presente providencia, tome las medidas administrativas necesarias con el objeto de que la empresa transportes Montebello S.A. traslade el lugar de control - reloj (punto de parqueo y salida de buses) donde los vehículos afiliados hacen su parada, el cual está ubicado en la calle 2 (2ª) oeste con carrera 75 del barrio Mario Correa Rengifo, a un predio propiedad de la empresa transportadora que cumpla con las normas de la Ley 388 de 1997 y del plan de ordenamiento territorial del municipio.

3. ORDÉNASE a la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal de Santiago de Cali que, en armonía con la Policía Metropolitana de Santiago de Cali, en un plazo no mayor a dos (2) meses contados a partir de la ejecutoria de la presente providencia, adelanten un curso con fines pedagógicos al que deberán asistir los conductores de los vehículos afiliados a la empresa transportadora Montebello S.A. para que les sea impartida instrucción acerca de la prestación del servicio público de transporte con sujeción a las normas del Código Nacional de Tránsito.

4. ORDÉNASE a la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal de Santiago de Cali y a la Policía Metropolitana de Santiago de Cali que, en un plazo no mayor a dos (2) meses contados a partir de la ejecutoria de la presente providencia, programan e instalen las señales de tránsito necesarias y realicen los operativos tendientes a evitar que se siga presentando la invasión del espacio público en el sector del barrio Mario Correa Rengifo.

5. ORDÉNASE a la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal de Santiago de Cali adoptar las medidas necesarias para que la empresa transportes Montebello S.A., se abstenga en lo sucesivo de invadir el espacio público. Así mismo:

CONMÍNASE a la empresa transportes Montebello S.A., para que se abstenga en lo sucesivo de invadir el espacio público en ejercicio de la prestación del servicio público de transporte.

6. CONFÓRMASE el comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia que estará integrado por el tribunal, las partes, la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal de Santiago de Cali y el Ministerio Público, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 de la Ley 472 de 1998.

7. RECONÓCESE a favor de la actora la suma equivalente a diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes por concepto del incentivo previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, a cargo del municipio de Santiago de Cali en un 50% y de la empresa transportes Montebello S.A., en el 50% restante.

8. Reconócese personería a Lilia Cortés Monsalve como apoderada de la empresa transportes Montebello S.A., para los efectos y según los términos del poder conferido, visible a folio 225 del expediente.

9. EXHÓRTASE al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca para que en adelante, en caso de inasistencia injustificada de la parte actora a la audiencia de pacto de cumplimiento, imponga las sanciones previstas en la ley.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(3) Digital Versatile Disc, por sus siglas en inglés, o disco versátil digital.

(4) El dispositivo es de 1.91 GB y contiene una grabación de imágenes creadas el 1º de junio de 2005.

(5) La carta fue firmada por más de 100 personas (fl. 89).

(6) Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compra - venta y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones.

(7) Sentencia de 27 de septiembre de 2007. Expediente 2004-00388. Consejero ponente Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta.

(8) Ut supra, pág. 8.