Sentencia 2005-03347 de julio 29 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SALA DE CONJUECES

Rad. 68001-23-31-000-2005-03347-02

Nº Interno: 1357-2011

Conjuez Ponente:

Dr. Ernesto Forero Vargas

Bogotá, D.C., Veintinueve de julio de dos mil trece.

Actor: Herman Arenas Correa

Demandada: Nación – Procuraduría General de la Nación – Gobierno Nacional

Acción de nulidad y restablecimiento del derecho – Apelación de sentencia

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

1. Competencia.

De acuerdo con el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo, subrogado por el artículo 37 de la Ley 446 de 1998, le corresponde al Consejo de Estado, en calidad de superior funcional, resolver las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos.

Ahora, una vez arribado el expediente al alto tribunal ‘ad quem’, y entrado al despacho para decisión, los miembros de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante auto de 29 de septiembre de 2011, se declararon impedidos para conocer del asunto de la referencia, con base en el numeral 1º del artículo 150 del Código de Procedimiento Civil, aplicable a este trámite por remisión expresa del artículo 160 del Código Contencioso Administrativo. Estos consideraron que tenían interés indirecto en el proceso, en razón a que los magistrados auxiliares anejos a sus despachos, e incluso, ellos mismos, podrían resultar beneficiados con el resultado de la litis, lo cual interfiere en la imparcialidad con que estos deben ejercer su investidura (fls. 244 a 247).

Por proveído de 12 de marzo de 2012, la Subsección “C” de la Sección Tercera del Consejo de Estado aceptó el impedimento manifestado por los magistrados referidos, y ordenó, entonces, la remisión del expediente a la secretaría de la Sección Segunda, para que efectuara el sorteo de los conjueces que habrían de decidir el impedimento manifestado (fls. 251 a 253).

El 19 de abril de 2012 se realizó el sorteo de conjueces y de conjuez ponente, por orden del presidente de la Sección Segunda (fls. 255). El proceso ingresó al despacho del conjuez ponente el 25 de mayo de 2012 (fl. 261).

Asumida la competencia, y existiendo quórum para deliberar, entonces, se continuará con el trámite de la presente acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

2. El caso concreto.

A juicio de esta Sala de Conjueces, lo que busca el señor Arenas Correa, en el caso de autos, con la alzada impetrada, es que se profiera sentencia condenatoria frente a las declaraciones y condenas hechas por el tribunal administrativo de primera instancia, despachando favorablemente su pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho y revocando totalmente la decisión de primera instancia, por no acompasarse esta con el derecho vigente.

De acuerdo con el artículo 1º del Decreto 4040 de 2004, la bonificación de gestión judicial, con carácter permanente, que sumada a la asignación básica y demás ingresos laborales ha de igualar al 70% de lo que por todo concepto devenguen los magistrados de las Altas Cortes, deberá pagarse a los funcionarios de la Procuraduría General de la Nación, que a partir del 3º de diciembre accedan a empleos en los que actúen de manera permanente como agentes del Ministerio Público ante los magistrados de tribunales administrativos y superiores de distrito judicial.

Igualmente, según el artículo 2º ‘ejusdem’, podían optar al reconocimiento y pago de la bonificación de gestión judicial que con anterioridad a la publicación de dicho decreto fungieran como servidores de la Procuraduría General de la Nación que actúan de manera permanente como agentes del Ministerio Público ante los magistrados de tribunal, siempre y cuando se encontraran en una de dos situaciones. Una, la de quienes habiendo iniciado acciones judiciales relacionadas con la bonificación por compensación, desistieran de sus pretensiones, renunciando expresamente a la posibilidad de iniciarlas nuevamente. Y dos, aquella de quienes no habiendo efectuado tales reclamaciones suscribieran contratos de transacción para precaver litigios futuros relacionados con la bonificación por compensación.

Por contera, se estableció que el demandante se desempeñó al servicio de la Procuraduría General de la Nación, como Procurador Judicial I 294 Penal de Bucaramanga, desde el 7 de diciembre de 2000 hasta la fecha de interposición de la demanda; y aún al 2 de marzo de 2007, inclusive (fl. 100). De igual forma, se logró acreditar, según certificación 3292 de 1º de julio de 2005, emitida por el jefe de la división de gestión humana (E) de la entidad accionada, que durante 2003, el aquí actor percibió un salario igual a $ 5’048.572; en 2004, devengó una remuneración igual a $ 5’257.279; y en 2005, una suma ascendente a $ 5’544.211. Entre ellas, no se relaciona el pago de la bonificación por compensación (fls. 47 a 48).

Según oficios de 27 y 28 de diciembre de 2004, el señor Arenas Correa manifestó su voluntad de acogerse a la bonificación de gestión judicial, según lo estatuido en la Circular 873 de 7 de diciembre del mismo año, proferida por la entidad. Considerando que tenía derecho a ello, para tal fin allegó el formato de desistimiento de su reclamación y contrato de transacción a suscribirse con la entidad accionada. Sin embargo, tales documentos aparecen firmados únicamente por él (fls. 24 a 27).

Ahora bien, a folios 37 a 38 del plenario, se encuentra el Oficio DMP-03623 de 26 de abril de 2005, en la que la señora procuradora delegada para asuntos penales certifica que las funciones de la Procuraduría Judicial I 294 Penal de Bucaramanga se adelantan ante los juzgados 1º, 2º y 3º de ejecución de penas y medidas de seguridad de esa ciudad. También, que tal actuación se cumple en primera instancia, y que, en caso de interposición de recurso, lo que hace allí el delegado es promover y sustentar la impugnación de ser necesaria, ante el respectivo juez ‘a quo’. Así las cosas, “En el evento en que se interpongan recursos debe distinguirse quién lo hizo: si el Ministerio Público (como sujeto procesal), le corresponde sustentarlo ante el juez de primera instancia quien determinará si fue oportuno y si se sustentó en debida forma; si no interpone el recurso, puede o no emitir concepto en el traslado a los no recurrentes” (fl. 37).

En ese mismo sentido, véase la certificación de 4 de marzo de 2005, expedida por el Presidente de la Sala Penal del Tribunal Superior de Bucaramanga. Allí se constata que el señor Arenas Correa, siendo procurador judicial I 294 penal de Bucaramanga, actúa de manera permanente en la segunda instancia que se surte ante dicha Sala en todos los procesos de que conocen en primera instancia los juzgados de ejecución de penas y medidas de seguridad de esa ciudad (fl. 8).

Correlativamente, frente a las funciones del procurador judicial II código 3PJ grado EC, téngase en cuenta lo precisado en el artículo 13 de la Resolución 450 de 12 de diciembre de 2000 de la Procuraduría General de la Nación. Allí se establece, entre las tareas asignadas a dicho funcionario, la de “Intervenir en los procesos de que conoce en primera y segunda instancias la Sala Penal del respectivo Tribunal Superior de Distrito Judicial” (fl. 39).

Hechas las anteriores consideraciones, y contrario a lo pedido por el recurrente a folio 231, esta Sala de Conjueces de segunda instancia procederá a confirmar en todas sus partes la sentencia de 11 de agosto de 2010, proferida por la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo de Santander. Así las cosas, se despacharán desfavorablemente las pretensiones de la demanda, por encontrarse demostrado por la Sala de Decisión ‘ad quem’ que el señor Arenas Correa no cumple con la totalidad de requisitos constitucionales, legales y reglamentarios que permitan colegir que desempeña de manera permanente funciones como Agente del Ministerio Público ante la Sala Penal del Tribunal Superior de Bucaramanga.

En efecto, una interpretación sistemática del Decreto 4040 de 2004, y una de acuerdo al significado legal de las palabras del artículo 2º ‘ejusdem’, teniendo en cuenta los artículos 28 y 30 del Código Civil(1), permite ver que la actuación de manera permanente, como Agente del Ministerio Público, ante cualquiera de los tribunales allí reseñados, a fin de que sea procedente el reconocimiento y pago de la bonificación de gestión judicial, implica que esta se desempeñe por el funcionario beneficiario ejerza las funciones propias de su cargo única y exclusivamente, sin mutación alguna, en esa calidad. Es decir, que quien como delegado de la Procuraduría General de la Nación en asuntos judiciales debe prestar sus servicios por completo y por causa de su empleo en el Tribunal Superior de Distrito Judicial o en el tribunal administrativo de que se trate, con el fin de ostentar la calidad de titular del emolumento en mención.

Vale la pena, para ilustrar el sentido del reglamento en cuestión —hoy anulado por la jurisdicción contencioso-administrativa(2)—, traer a colación el hecho de que los artículos 1º a 4º ‘in fine’ se refieren, como titulares de la bonificación de gestión judicial, sea que se hayan vinculado de forma anterior, concomitante o posterior a la expedición del mismo, a “(...) los servidores públicos (...)”, a quienes “(...) se vinculen al servicio en los empleos (...)”, a “(...) quienes ingresen (...) en empleos en los que actúen de manera permanente como agentes del Ministerio Público ante los magistrados de tribunal (...)”; . Igualmente, tanto el inciso 5º del artículo 1º y el inciso 1º del parágrafo 3º del artículo 2º del Decreto 4040 de 2004 establecen que para acceder a tal prestación es necesario “(...) reunir los requisitos constitucionales, legales y reglamentarios para ejercer el respectivo cargo” o llenar “(...) la totalidad de los requisitos establecidos para el efecto”.

De lo anterior, se desprende que solo en virtud de su cargo o de su empleo puede un servidor del Ministerio Público actuar de forma permanente ante un Tribunal Superior de Distrito Judicial o ante un Tribunal Administrativo. Así las cosas, habida cuenta de lo estatuido en el artículo 13 de la Resolución 450 de 12 de diciembre de 2000, y estando el empleo público definido en el artículo 19 de la Ley 909 de 2004(3) como el conjunto de funciones, tareas y responsabilidades que se asignan a una persona en el sector público y las competencias requeridas para llevarlas a cabo, con el propósito de satisfacer el cumplimiento de los fines del Estado, no cabe duda de que el ejercicio de una o algunas competencias funcionales ante las precitadas corporaciones está lejos de satisfacer las exigencias legales requeridas para considerarse, a quien las ejerza, como titular de una posición donde se cumplen funciones de forma inmutable y preferencial ante aquellas; y por ende, como beneficiario de la bonificación de gestión judicial. Este le está reservado, clarísimo, a los procuradores judiciales II código 3PJ grado EC de la entidad.

Ello quiere decir, volviendo al caso en concreto, que el cargo de procurador judicial I 294 penal de Bucaramanga, detentado por el señor Arenas Correa, no constituye un empleo que conlleve, inexorable, a la intervención, en calidad de agente del Ministerio Público, con vocación de permanencia y dedicación exclusiva, en los procesos de conocimiento de la Sala Penal del Tribunal Superior de Bucaramanga. Sería contrarío a la lógica, invirtiendo de manera inopinada el principio ‘a maiori ad minus(4), colegir que el ejercer una única función permanente de actuación ante tal Sala de Decisión especializada —interponer y sustentar apelaciones— convierte a todo el contenido funcional del empleo que la detenta en actuaciones permanentes, cuando precisamente todas las demás responsabilidades del cargo se ejercen, de tal forma, ante un inferior funcional; aquí, los juzgados de ejecución de penas y de medidas de seguridad de esa ciudad.

Lo anterior, por supuesto, está plenamente demostrado mediante la certificación de 4 de marzo de 2005 y el Oficio DMP-03623 de 26 de abril de 2005. Estos fueron allegados al proceso con la demanda en copia simple, y aun así conservan para esta Sala de Decisión toda su validez y eficacia probatoria, al no ser tachados de falso oportunamente dentro del proceso(5).

Por tales motivos, las alegaciones de la alzada impetrada contra la sentencia recurrida, en el sentido de que “La Procuraduría General de la Nación, cometió el grave error de colocarle o asignarle funciones a mi poderdante, que independientemente de ejercerlas en primera o segunda instancia ante tribunal, las cumplió y ejerció de manera continua y permanente”, o de que “(...) tienen derecho a la bonificación por gestión judicial quienes habiendo ingresado a la procuraduría desempeñen funciones de carácter permanente de Tribunal Superior (...), sin discriminar ni hacer distinciones acerca de si las funciones que cumplieron o hayan cumplido sean desarrolladas por parte de procuradores judiciales II o procuradores judiciales I” (fls. 226 a 227), son por entero fortuitas y carecen de mérito alguno para desvirtuar el acierto de la decisión impugnada.

No concibiéndose el ejercicio de dicho empleo a partir de una única función aislada de carácter permanente sino por el universo de las exigencias funcionales del contenido del empleo que, en virtud del ordenamiento, ostenten tal cariz, no es posible inferir, de forma plausible, que el aquí actor hubiera actuado de esa forma ante el Tribunal Superior de Bucaramanga y entonces ser acreedor del emolumento del Decreto 4040 de 2004.

Para finalizar, hay que resaltar que a la situación concreta del señor Arenas Correa, en principio, podría aplicársele lo dispuesto por el parágrafo 3º del propio artículo 2º, sobre la opción que tenían de optar por la bonificación de gestión judicial aquellos funcionarios que actuaran de forma permanente ante las corporaciones allí señaladas que no estuvieran ocupando tales cargos. Este reza:

“También podrán optar por la bonificación de gestión judicial, aquellos funcionarios que sin desempeñar alguno de los cargos enunciados en el presente artículo, a la entrada en vigencia de este decreto devengaban la “bonificación por compensación”, siempre y cuando se encuentren en una de las situaciones descritas en los literales a y b de este artículo y cumplan con la totalidad de los requisitos establecidos para el efecto.

Dicha bonificación de gestión judicial la percibirán solo mientras permanezcan en dichos cargos”.

No obstante, se aprecia que, de acuerdo con el certificación 3292 de 1º de julio de 2005 y los oficios de 27 y 28 de diciembre de 2004 y sus anexos, el actor no devengaba la bonificación por compensación ni tampoco había suscrito acto jurídico válido alguno para renunciar a futuros litigios o desistiendo de aquella. Estas circunstancias tornan ilusorio el que se pueda aplicar, en su caso, dicha preceptiva excepcional, con el fin de que acceda a la bonificación en comento, aun cuando ocupa un empleo o cargo que no implica actuación permanente ante un Tribunal Superior de Distrito Judicial o Administrativo.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMESE en su totalidad la sentencia de 11 de agosto de 2010, proferida por la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo de Santander, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

Copiése, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala de Conjueces en la sesión de la precitada fecha».

(1) Artículo 28, Código Civil: “Las palabras de la ley se entenderán en su sentido natural y obvio, según el uso general de las mismas palabras; pero cuando el legislador las haya definido expresamente para ciertas materias, se les dará en estas su significado legal”. Artículo 30, Código Civil: “El contexto de la ley servirá para ilustrar el sentido de cada una de sus partes, de manera que haya entre todas ellas la debida correspondencia y armonía. Los pasajes oscuros de una ley pueden ser ilustrados por medio de otras leyes, particularmente si versan sobre el mismo asunto”.

(2) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secc. Segunda, Sala de Conjueces, Rad. 11001-03-25-000-2005-00244-01(10067-2005), sentencia de 14 de diciembre de 2011, C.P. Carlos Arturo Orjuela Góngora.

(3) Artículo 19, Ley 909 de 2004: “1. El empleo público es el núcleo básico de la estructura de la función pública objeto de esta ley. Por empleo se entiende el conjunto de funciones, tareas y responsabilidades que se asignan a una persona y las competencias requeridas para llevarlas a cabo, con el propósito de satisfacer el cumplimiento de los planes de desarrollo y los fines del Estado.

2. El diseño de cada empleo debe contener: a) La descripción del contenido funcional del empleo, de tal manera que permita identificar con claridad las responsabilidades exigibles a quien sea su titular;

b) El perfil de competencias que se requieren para ocupar el empleo, incluyendo los requisitos de estudio y experiencia, así como también las demás condiciones para el acceso al servicio. En todo caso, los elementos del perfil han de ser coherentes con las exigencias funcionales del contenido del empleo; c) La duración del empleo siempre que se trate de empleos temporales” (El destacado es de la Sala).

(4) El que puede lo más puede lo menos.

(5) “En otros términos, a la luz de la Constitución Política abstenerse de adoptar una decisión de fondo en un proceso en el cual los documentos en copia simple aportados por las partes han obrado a lo largo de la actuación, implicaría afectar —de modo significativo e injustificado— el principio de la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, así como el acceso efectivo a la administración de justicia (C.P., arts. 228 y 229). Lo anterior no significa que se estén aplicando normas derogadas (ultractividad) o cuya vigencia se encuentra diferida en el tiempo (retroactividad), simplemente se quiere reconocer que el modelo hermenéutico de las normas procesales ha sufrido cambios significativos que permiten al de las normas procesales ha sufrido cambios significativos que permiten al juez tener mayor dinamismo en la valoración de las pruebas que integran el acervo probatorio, para lo cual puede valorar documentos que se encuentran en copia simple y frente a los cuales las partes han guardado silencio, por cuanto han sido ellas mismas las que con su silencio, así como con la referencia a esos documentos en los actos procesales (v. gr. alegatos, recursos, etc.) los convalidan, razón por la que, mal haría el juzgador en desconocer los principios de buena fe y de lealtad que han imperado en el trámite, con el fin de adoptar una decisión que no refleje la justicia material en el caso concreto o no consulte los postulados de eficacia y celeridad. acervo (sic) probatorio, para lo cual puede valorar documentos que se encuentran”. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secc. Tercera, Subsección “C”, Rad. 05001-23-24-000-1996-00680-01(20738), Sentencia de 22 de octubre de 2.012, C.P. Enrique Gil Botero.