Sentencia 2005-03867 de noviembre 7 de 2012

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Ref.: 080012331000-2005-03867 01

Rad.: 18377

Consejero Ponente:

Dr. William Giraldo Giraldo

Actor: Corporación Eléctrica de la Costa Atlántica S.A. ESP

Demandada: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales

Bogotá, D. C., noviembre siete de dos mil doce.

EXTRACTOS: «VII. Consideraciones de la Sala

Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 20 de mayo de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que declaró de oficio la excepción de caducidad de la acción.

La Sala procederá a analizar la normativa que regula las formas de notificación del acto administrativo que resuelve el recurso de reposición interpuesto contra la resolución sancionatoria cambiaria, para luego examinar las pruebas que obran en el proceso, y determinar la oportunidad y forma en que se notificó, y así establecer si ocurrió el silencio administrativo positivo que solicitó reconocer la accionante.

La normativa aplicable al caso, por su especialidad en la materia, es el Decreto 1092 de 1996, por el cual se establece el régimen sancionatorio y el procedimiento administrativo cambiario a seguir por la DIAN. En este sentido, las normas de notificación de los actos administrativos contenidas en el Código Contencioso Administrativo se aplican en caso de vacíos que presenten el citado decreto.

Los artículos 13, 14 y 18 del Decreto 1092 de 1996 consagran las reglas de notificación para el acto administrativo que decide el recurso de reposición interpuesto contra la resolución sancionatoria. Establecen las citadas disposiciones legales:

“ART. 13.—Direccion procesal. Si durante el desarrollo del procedimiento administrativo cambiario el investigado o su apoderado señala expresamente una dirección para que se le notifique las actuaciones correspondientes, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales deberá hacerlo a esa dirección a partir de dicho momento.

ART. 14.—Formas de notificación. Las citaciones, los actos de formulación de cargos, los actos de pruebas y los que resuelvan el recurso de reposición contra estos últimos, las resoluciones de terminación de la actuación administrativa cambiaría expedidas con posterioridad al pliego de cargos y las resoluciones que impongan sanciones deben notificarse por correo o personalmente.

La resolución que decida el recurso de reposición que procede contra la resolución sancionatoria se notificará personalmente o por edicto, si el recurrente no compareciera dentro del término de los diez (10) días siguientes, contados a partir de la fecha e introducción al correo del aviso de citación(4) (negrilla es nuestra).

“ART. 18.—Notificacion personal. La notificación personal se practicará por el funcionario competente en el domicilio del interesado, o en las oficinas respectivas de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales; en este último caso, cuando quien deba notificarse se presente a recibirla voluntariamente, o se hubiere solicitado su comparecencia mediante citación.

El funcionario encargado de hacer la notificación pondrá en conocimiento del interesado la providencia respectiva, entregándole un ejemplar de la misma y dejando constancia de la fecha de entrega y la identificación de la persona que recibe la notificación”.

Las pruebas relevantes sobre la notificación discutida, aportadas al proceso, son las siguientes:

— Recurso(5) de reposición interpuesto por la apoderada de la sociedad Corporación Eléctrica de la Costa Atlántica S.A. ESP, abogada Noemí del Carmen Hernández Araújo, contra la Resolución 2620 del 7 de septiembre de 2004. En este escrito la apoderada señaló como dirección donde recibirá notificación personal la siguiente: “carrera 55 Nº 72-109 piso 9 Barranquilla”.

— Resolución(6) 3708 del 15 de diciembre de 2004, por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 2620 del 7 de septiembre de 2004, confirmándola.

— Citación(7) 351 de fecha 16 de diciembre de 2004, suscrita por la jefe de documentación de la Administración de Aduanas de Barranquilla, dirigida a la abogada Noemí del Carmen Hernández Araújo, apoderada especial de la sociedad Corporación Eléctrica de la Costa Atlántica S.A. ESP, en la cual se le solicita comparecer a esa dependencia ubicada en la carrera 30 avenida Hamburgo, Edificio Aduanas piso 1, en el término de 10 días hábiles contados a partir de la introducción al correo del aviso de citación, con el fin de notificarle personalmente la Resolución 3708 del 15 de diciembre de 2004, y se le advierte que si no comparece se notificará por edicto. La dirección a la cual está dirigida la citación es la carrera 55 Nº 72-109 piso 9, Barranquilla.

— Planilla(8) 2659 donde consta que la citación fue puesta al correo (Adpostal) el 17 de diciembre de 2004.

— Planilla(9) de entrega de certificados a domicilio de Adpostal de fecha 21 de diciembre de 2004, en la que consta que la referida citación no fue entregada por la causal “desconocido”.

— Edicto(10) 176 mediante el cual la jefe de la división documentación de la Aduana de Barranquilla notificó la Resolución 3708 del 15 de diciembre de 2004, fijado el 31 de diciembre de 2004 a las 7:30 a.m., y desfijado el 14 de enero de 2005 a las 5:30 p.m.

— Constancia(11) de presentación de la demanda en la oficina judicial de Barranquilla el 16 de diciembre de 2005.

De las pruebas relacionadas se infiere que la apoderada de la sociedad Corporación Eléctrica de la Costa Atlántica S.A. ESP señaló, cuando interpuso el recurso de reposición contra la Resolución 2620 del 7 de septiembre de 2004, que las notificaciones se surtieran en la carrera 55 Nº 72-109 piso 9 de Barranquilla, dirección a la cual se dirigió la citación para que compareciera a notificarse personalmente. Por lo tanto, la citación fue correctamente dirigida a la dirección suministrada por la interesada.

El hecho de que la persona se repute como desconocida en el momento en que el servicio de mensajería intenta entregar el aviso de citación en la dirección procesal correspondiente, no invalida el proceso de notificación personal que se realiza con la introducción al correo del aviso de citación, tal como lo establece el inciso 2º del artículo 14 del Decreto 1092 de 1996, situación que aparece acreditada mediante la planilla de entrega que figura con la constancia de recibido por Adpostal, documento que tiene valor probatorio para este efecto.

En este caso no se está ante un error en la dirección de notificación a la que acudió Adpostal: carrera 55 Nº 72-109 piso 9 Barranquilla, o en el nombre de la persona solicitada, la señora Noemí del Carmen Hernández Araújo. Tampoco existe evidencia que desvirtúe que la citación fue enviada por la DIAN a la dirección suministrada por la apoderada de la demandante. Por tal motivo no se encuentra probada la falta de citación a notificarse personalmente de la Resolución 3708 del 15 de diciembre de 2004, por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 2620 del 7 de septiembre de 2004, confirmándola.

Por otra parte, no debe confundirse la notificación por correo, con la cual se debe acompañar copia del acto correspondiente, con la notificación personal, que requiere un aviso de citación para que la persona interesada acuda dentro del término previsto en el artículo antes citado a notificarse. Al respecto en sentencia de esta Sala del 4 de marzo de 2010 se consideró(12):

“Por su parte, el envío del aviso de citación no puede entenderse como una notificación por correo. Es solo el medio que utiliza la administración para que el interesado se acerque a las oficinas de impuestos para notificarse personalmente de la decisión del recurso (...)”.

Como consecuencia de lo anterior, el silencio administrativo positivo alegado por la accionante en vía administrativa y en esta instancia, no se presentó porque, se reitera, la DIAN envió por correo de Adpostal, el día 17 de diciembre de 2004, el aviso de citación para surtir la notificación personal. Contados así los 10 días siguientes para intentar la comparecencia de la apoderada, este término finalizó el 27 de diciembre de 2004, sin que se presentara. Por lo tanto, la administración agotó el trámite para notificar personalmente la Resolución 3708 del 15 de diciembre de 2004.

Así mismo, la DIAN, el 31 de diciembre de 2004 fijó el edicto 176 de 2004, que fue desfijado el 14 de enero de 2005, fecha en la cual se dio por terminado el proceso de notificación por edicto, quedando en firme los actos administrativos demandados.

En resumen, no ocurrió el silencio administrativo positivo previsto a favor del recurrente en los artículos 26 y 28 del Decreto 1092 de 1996, porque la DIAN dentro de los 7 meses de los que habla la norma notificó la resolución que resolvió el recurso, pues desde el 8 de octubre del 2004, día en que la demandante lo interpuso, hasta el 14 de enero de 2005, cuando se desfijó el edicto que notificó la Resolución 3708 del 15 de diciembre de 2004, solo habían transcurrido 3 meses y 6 días.

Demostrado que la DIAN notificó en tiempo y en legal forma la Resolución 3708 del 15 de diciembre de 2004, mediante la cual resolvió el recurso de reposición interpuesto por la accionante contra la Resolución 2620 del 7 de septiembre de 2004, le correspondía al actor presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en el término de los 4 meses,(13) contados a partir del 15 de enero de 2005, día siguiente a la notificación por edicto de la citada Resolución 3708, esto es que tenía plazo hasta el 16 de mayo de 2005, inclusive(14); sin embargo la presentación la hizo el 16 de diciembre de 2005.

Establecida entonces la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, no prospera el recurso de apelación interpuesto por la demandante, por lo que la Sala confirmará la sentencia apelada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia del 20 de mayo de 2009 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico.

Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al tribunal de origen y cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha».

(4) Aparte subrayado fue declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-317 del 8 de abril de 2003. Magistrado ponente Dr. Jaime Araújo Rentería.

(5) Folios 1606 a 1628, cuaderno 9 anexos.

(6) Folios 1655 a 1673 cuaderno 9 anexos.

(7) Folio 171, cuaderno principal.

(8) Folio 172 cuaderno principal.

(9) Folio 31 cuaderno principal.

(10) Folio 1674 cuaderno 9 anexos

(11) Folio 23 —envés— cuaderno principal.

(12) Proceso 16557. Consejera ponente: doctora Martha Teresa Briceño de Valencia.

(13) Código Contencioso Administrativo, artículo 136, numeral 2º.

(14) Si bien los 4 meses vencían el domingo 15 de mayo de 2005, para la presentación de la demanda tenía hasta el 16 del mismo mes y año, tal como lo dispone el artículo 62 del Código de Régimen Político y Municipal.

Salvamento de voto

No comparto el fallo aprobado mayoritariamente por la Sala, confirmatorio de la sentencia de primera instancia, que declaró probada de oficio la excepción de caducidad de la acción contra los actos que impusieron a la actora una sanción cambiaria en vigencia del Decreto 1092 de 1996.

Afirma la providencia de la que me separo que no se produjo el silencio administrativo positivo respecto de la Resolución 3708 de 15 de diciembre de 2004, que resolvió el recurso de reposición contra la Resolución 2620 de 7 de septiembre de 2004, por la cual la DIAN impuso a la actora una multa por una infracción cambiaria(1).

Lo anterior, porque el acto que resolvió la reposición se notificó oportunamente a la demandante el 14 de enero de 2005, cuando solo habían transcurrido tres meses y seis días desde la interposición del recurso(2).

Y, se notificó en debida forma, pues la decisión se dio a conocer a la actora por edicto, dado que esta no compareció a notificarse personalmente dentro de los diez días siguientes a la introducción al correo del aviso de citación, a pesar de que el aviso se envió correctamente(3).

En consecuencia, la actora debía presentar la demanda dentro del término previsto en el artículo 136 numeral 2º del Código Contencioso Administrativo, lapso que vencía el 16 de mayo de 2005; sin embargo, la presentó el 16 de diciembre de ese año, fecha para la cual ya había caducado la acción contra los actos sancionatorios.

Las razones por las cuales me separo de la mayoría, pues, en mi criterio, sí se configuró el silencio positivo frente al recurso de reposición y así debió declararlo a DIAN, son las siguientes:

De acuerdo con el artículo 14 del Decreto 1092 de 1996 el acto que decida el recurso de reposición que procede contra la resolución sanción debe notificarse personalmente o por edicto, si el recurrente no comparece a notificarse personalmente dentro de los diez (10) días siguientes, contados a partir de la fecha e introducción al correo del aviso de citación(4).

Así, la decisión del recurso de reposición debe ser conocida personalmente por el administrado, para lo cual este debe ser previamente citado con el fin de que comparezca a las oficinas de la administración. Solo si dentro del lapso que fija la ley, contado a partir de la introducción al correo del aviso de citación,(5) el interesado no comparece a notificarse del acto, procede la notificación por edicto, lo que significa que la última forma de notificación es subsidiaria.

Aun cuando, como lo ha dicho la Sala, el aviso de citación es solo un medio que utiliza la administración para que el interesado comparezca a las oficinas de la autoridad administrativa para notificarse personalmente del acto, y, por esa razón, el plazo para la notificación personal se cuenta desde la introducción al correo de dicho aviso, en aras de garantizar la notificación personal del acto, que es la notificación por excelencia de la decisión del recurso de reposición, es necesario que el aviso de citación se diligencie correctamente y se envíe en debida forma, esto es, al destinatario y a la dirección que corresponden.

En este caso, no es válida la notificación por edicto, dado que la demandante no fue debidamente citada para comparecer a la DIAN a notificarse personalmente de la decisión del recurso de reposición, como lo ordena el artículo 14 del Decreto 1092 de 1996.

Ello es así, porque aun cuando la apoderada de la actora (Nohemí del Carmen Hernández Araújo) manifestó en el acápite de “Notificaciones” del recurso que “Esta sociedad recibe notificaciones en la carrera 55 Nº 72-109 piso 9 Barranquilla”,(6) y por ende, que a quien debía citarse a esa dirección era a la demandante, la DIAN envió la citación a dicha apoderada y no a su representada.

Además, la dirección que se indicó en el recurso era la de Corelca,(7) que es la contribuyente, lo que significa que la DIAN debió enviar el aviso de citación a la demandante. La apoderada de la demandante no solicitó que la DIAN la citara a ella a una dirección distinta, como lo entiende la mayoría; sencillamente pidió que la citación se enviara a la sociedad que representa y a la dirección de esta.

A pesar de que la solicitud de la apoderada fue clara, en la planilla de envío al correo, diligenciada por la “división de documentación aduana” se indicó como destinataria a la apoderada y como dirección la de Corelca(8).

Además, en la planilla de entrega de correo certificado expedida por Adpostal se diligenció como destinataria a “Nohemí del Carmen H.” y se consignó “desconocido”(9) (fl. 31).

Es evidente que si el correo tenía el nombre —incompleto— de la apoderada, pero la dirección de Corelca, el aviso de citación no fue correctamente enviado, porque, se repite, esa era la dirección de la empresa. Al no haberse citado en debida forma a la actora para la notificación personal, la DIAN no podía notificar por edicto la decisión del recurso, por lo cual, insisto, la notificación por ese medio carece de validez.

Comoquiera que la Resolución 3708 de 15 de diciembre de 2004, que resolvió el recurso de reposición contra la sanción cambiaria (Res. 2620/2004), no fue válidamente notificada a la actora por edicto, debe entenderse que esta se notificó del acto por conducta concluyente(10) el 20 de junio de 2005, cuando solicitó a la DIAN que declarara la ocurrencia del silencio administrativo positivo frente al recurso.

Ahora bien, dado que el 8 de octubre de 2004 la demandante interpuso recurso de reposición contra la sanción cambiaria, el plazo para decidir el recurso y notificar la decisión vencía el 8 de mayo de 2005. En consecuencia, la decisión del recurso, notificada el 20 de junio de 2005, resulta extemporánea, motivo por el cual debe entenderse favorable a la demandante.

En este orden de ideas, procedía el análisis de fondo de los actos demandados, esto es, los relacionados con la petición para que se declarara el silencio administrativo positivo,(11) respecto de los cuales nada dijo la mayoría, y los relativos a la sanción cambiaria(12). Ello, por cuanto la acción de nulidad y restablecimiento del derecho se instauró oportunamente,(13) teniendo en cuenta que, insisto, no solo se demandaron los actos sancionatorios.

Como resultado de este análisis debían anularse los actos que negaron la declaratoria del silencio administrativo positivo frente al recurso de reposición contra la sanción cambiaria y, en consecuencia, debía declararse la ocurrencia del silencio positivo y también la nulidad de los actos sancionatorios.

En los anteriores términos dejo expresadas las razones de mi salvamento de voto.

Martha Teresa Briceño de Valencia 

Bogotá D.C., 12 de febrero de 2013.

(1) De acuerdo con los artículos 26 y 28 del Decreto 1092 de 1996, si transcurridos siete (7) meses desde la interposición del recurso de reposición no se notifica respuesta, se entenderá que esta es favorable al recurrente.

(2) El recurso se interpuso el 8 de octubre de 2004.

(3) Artículo 14 del Decreto 1092 de 1996.

(4) Decreto derogado expresamente por el Decreto 2245 de 2011 (art. 43).

(5) En Sentencia C-317 de 2003, la Corte Constitucional declaró exequible la expresión “contados a partir de la fecha e introducción al correo del aviso de citación del artículo 14 del Decreto 1092 de 1996.

(6) Folio 141, cuaderno principal.

(7) Según el certificado de existencia y representación legal de la demandante, la dirección a la que se envío la citación es la dirección de notificación judicial de dicha sociedad.

(8) Folio 171, cuaderno principal.

(9) Folio 31, cuaderno principal.

(10) El artículo 48 del Código Contencioso Administrativo señala:

“ART. 48.—Falta o irregularidad de las notificaciones. “Código derogado por el artículo 309 de la Ley 1437 de 2011. Rige a partir del dos (2) de julio del año 2012. El texto vigente hasta esta fecha es el siguiente”: Sin el lleno de los anteriores requisitos no se tendrá por hecha la notificación ni producirá efectos legales la decisión, a menos que la parte interesada, dándose por suficientemente enterada, convenga en ella o utilice en tiempo los recursos legales.

(...)” Negrita fuera de texto.

(11) Oficio 80-02-072 A 0458 de 11 de julio de 2005 y resoluciones 2383 de 10 de agosto y 2718 de 12 de septiembre del mismo año.

(12) Resoluciones 2620 y 3708 de 2004.

(13) La demanda se presentó el 16 de diciembre de 2005.