Sentencia 2005-04990 de diciembre 5 de 2011

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 76001-23-31-000-2005-04990-01 (17370)

Consejera Ponente:

Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez

Actor: Javier Hernando Muñoz Segovia

Demandado: Municipio de Palmira

Fallo

Bogotá, D.C., cinco de diciembre de dos mil once.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

Provee la Sala sobre la legalidad del numeral 1.2.40.107 del artículo 1º del Acuerdo 021 del 30 de noviembre del 2004, por el cual el Concejo Municipal de Palmira - Valle, señaló las tarifas, tasas, derechos, impuestos y contribuciones municipales para la vigencia fiscal del 2005.

En los términos del recurso de apelación, corresponde analizar si el referido concejo municipal ostentaba facultad impositiva para disponer el cobro de una matrícula a cargo de los contribuyentes del impuesto de industria y comercio, dependiendo de si son grandes contribuyentes, contribuyentes de régimen común o de régimen simplificado; así como para ordenar la renovación anual de dicha matrícula por valores distintos respecto de cada uno de los contribuyentes citados, y para establecer el pago de una suma determinada por parte de los establecimientos que no informaran la cesación de sus actividades.

En sentencia del veintitrés 23 de julio del 2009, Expediente 16684, invocada por el representante del Ministerio Público, la Sala confirmó la nulidad del acápite 1.2.40.107 del Acuerdo 081 del 10 de diciembre de 1999, del Concejo Municipal de Palmira que disponía:

1.2.40.107. Derechos varios

Matrícula de industria y comercio:

Solamente los contribuyentes del impuesto de industria y comercio y su complementario de avisos y tableros, liquidarán una mensualidad de este impuesto por concepto de registro y matrícula.

Renovación de la matrícula del impuesto de industria y comercio y su complementario de avisos y tableros:

La matrícula se renovará anualmente, a través de la declaración del impuesto de industria y comercio y su complementario de avisos y tableros, con un valor de un (1) SMDV”.

Para el demandante de dicha causa, la disposición transcrita y el artículo 145 parágrafo 1º del Acuerdo 083 de 1999(1) por el cual se adoptó el estatuto único tributario para el municipio de Palmira, violaban los artículos 95 numeral 9º, 29, 287, 313 y 383 de la Constitución Nacional y 683 del estatuto tributario, porque la liquidación y pago del registro o su renovación creaba una especie de contribución municipal representada en una mensualidad del impuesto de industria y comercio liquidado, la cual contravenía el principio de legalidad porque ninguna norma legal la autorizaba.

Sobre este cargo, según lo sintetiza el fallo del Consejo de Estado, el a quo manifestó que el contribuyente del impuesto de industria y comercio no estaba obligado a pagar el registro ni la renovación de su registro como lo disponía el artículo 145 del Acuerdo 083 de 1999, dado que la ley no ordenaba el pago de dichos conceptos y, en esa medida, la exigencia del mismo era inconstitucional, de modo que al establecerlo la entidad territorial se arrogó funciones propias del legislador.

De acuerdo con ello, el tribunal anuló la expresión “deben liquidar y pagar el registro o su renovación” contenida en el parágrafo primero del artículo 145 del Acuerdo 083 de 1999, así como el acápite 1.2.40.107 del Acuerdo 081 del 10 de diciembre de 1999, expedidos por el honorable Concejo Municipal de Palmira.

El fallo del Consejo de Estado, por su parte, no hizo un análisis puntual sobre este aspecto, porque el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia manifestó atenerse a la declaratoria de nulidad anteriormente referida.

Conforme con lo anterior, la sentencia del 23 de julio del 2009 (Exp. 16684) no constituye un precedente jurisprudencial aplicable para resolver el caso concreto, pues la aceptación del recurrente frente a la nulidad declarada impedía que el ad quem examinara las razones de dicha declaratoria, directamente relacionadas con los aspectos jurídicos que aquí se debaten.

En consecuencia, entra la Sala a analizar los planteamientos de la alzada en el siguiente orden:

De la autonomía impositiva en el orden territorial

La Sentencia C-035 del 2009 señaló que el legislador debía establecer los límites dentro de los cuales las ordenanzas o los acuerdos podían fijar los contenidos concretos de la obligación tributaria, y dejó en claro que la autonomía tributaria de los entes territoriales exige que la ley reserve un espacio para que estos puedan ejercer sus competencias impositivas, de modo que el congreso no demarcara de forma absoluta la constitución del tributo.

Así, el máximo tribunal en lo constitucional admitió que los concejos distritales y municipales podían determinar los elementos de la obligación tributaria, siempre que (i) medie autorización del legislador para la imposición del gravamen, y (ii) que la ley contenga la delimitación del hecho gravado con el respectivo impuesto o contribución.

Acogiendo las anteriores orientaciones, esta Sección, en sentencia del 9 de julio del 2009(2), modificó la línea jurisprudencial que venía aplicando en materia de la facultad impositiva de las entidades territoriales, a propósito de la demanda de nulidad contra el Acuerdo Municipal 0627 de 2006, por el cual el Concejo de Manizales estableció el impuesto al teléfono destinado a la seguridad ciudadana en dicho territorio.

En dicha providencia, la Sala puso de presente que bajo la vigencia de la Constitución de 1886 la facultad impositiva de los municipios era derivada en cuanto se supeditada a las leyes expedidas por el Congreso, pero que tal directriz había sufrido una variante en el año 1991, cuando el constituyente previó que la ley, las ordenanzas y los acuerdos podían determinar los elementos del tributo, en concordancia con los principios de descentralización y autonomía de las entidades territoriales consagrados en los artículos 1º, 287-3, 300-4 y 313-4 de la Carta, que confirieron a las asambleas departamentales y a los concejos municipales la potestad de establecer los diferentes aspectos de la obligación tributaria.

De acuerdo con lo anterior, la sentencia concluyó que la facultad para determinar los presupuestos objetivos de los gravámenes no es exclusiva del Congreso, pues ello haría nugatoria la autorización que el artículo 338 de la Constitución confirió expresamente a los departamentos y municipios sobre tales aspectos.

Al tiempo, precisó que la competencia municipal en materia impositiva no es ilimitada ni puede excederse al punto de establecer tributos ex novo, pues la facultad creadora está atribuida al Congreso. Por tanto, solo a partir del establecimiento legal del impuesto, los entes territoriales pueden establecer los elementos de la obligación tributaria cuando la ley creadora no los ha fijado directamente.

Dicho proveído retomó el criterio de la sentencia del 15 de octubre de 1999 (Exp. 9456) según el cual, en virtud del principio de predeterminación, el establecimiento de los elementos objetivos de la obligación tributaria correspondía exclusivamente a los organismos de representación popular, porque el propio artículo 338 de la Constitución había asignado a las leyes, las ordenanzas y los acuerdos la función indelegable de señalar directamente los sujetos activos y pasivos, los hechos generadores, las bases gravables y las tarifas de los impuestos.

De manera categórica, este último fallo precisó: “… creado el tributo o autorizada su implantación por parte de la ley, en el evento de que esta no se haya ocupado de definir todos los presupuestos objetivos del gravamen y por ende del señalamiento de los elementos esenciales de identificación y cuantificación, corresponde directamente a las respectivas corporaciones de elección popular, efectuar las previsiones sobre el particular”… y, “Teniendo en cuenta que la obligación tributaria tiene como finalidad el pago de una suma de dinero, esta debe ser fijada en referencia a una dimensión ínsita en el hecho imponible, que se derive de él, o que se relacione con este”.

Así pues y en virtud de los principios de autonomía y descentralización territorial, el criterio actual de la Sala en materia de facultad impositiva territorial reconoce la autonomía fiscal de los municipios para regular directamente los elementos de los tributos que la ley les haya autorizado. En otros términos, el ejercicio de la autonomía fiscal en el orden territorial solo puede operar respecto de impuestos previamente creados o autorizados por el legislador.

La naturaleza del cobro por matrícula de industria y comercio y su renovación, previstas en el numeral 1.2.40.107 del artículo 1º del acuerdo demandado y respecto de las cuales se predica la inexistencia de autonomía tributaria

Para la Sala, la matrícula de industria y comercio y su renovación es una tasa por las siguientes razones:

En la Sentencia C-1114 del 2003 que, a su vez, evocó la Sentencia C-1179 del 2001, la Corte Constitucional señaló:

“Los impuestos son prestaciones pecuniarias de carácter unilateral en cuanto no constituyen remuneración por prestaciones determinadas, son de carácter obligatorio, carecen de destinación específica, su tarifa es definida por la autoridad de representación popular que las impone, hacen parte del presupuesto, se someten a control fiscal, su cuantía es la necesaria para el cubrimiento de los gastos públicos y son administrados por el Estado.

Por su parte, las tasas son prestaciones pecuniarias que constituyen remuneraciones de los particulares por los servicios prestados por el Estado en desarrollo de su actividad, sus tarifas son fijadas por autoridades administrativas, ellas no necesariamente comprenden el valor total del servicio prestado, hacen parte del presupuesto, se someten a control fiscal, su cuantía es proporcional al costo del servicio y son administrados por el Estado.

Finalmente, las contribuciones parafiscales son gravámenes obligatorios que no tienen el carácter de remuneración de un servicio prestado por el Estado, no afectan a todos los ciudadanos sino únicamente a un grupo económico determinado, tienen una destinación específica en cuanto se utilizan para el beneficio del sector económico que soporta el gravamen, no se someten a las normas de ejecución presupuestal y son administrados por órganos que hacen parte de ese mismo renglón económico”.

Fundan estos razonamientos los rasgos distintivos ampliamente detallados por la jurisprudencia constitucional en las sentencias C-040 de 1993, C-708 del 2001, C-776 del 2003, C-1171 del 2005 y C-927 del 2006, entre otras, a partir de a un criterio material y no meramente formal que mostraba las siguientes características especiales:

Los impuestos tienen vocación general y se cobran indiscriminadamente a todo ciudadano y no a un grupo social, profesional o económico que realice el hecho que lo genera; no guardan relación directa e inmediata con un beneficio específico derivado para el contribuyente; en cuanto ingresan a las arcas fiscales conforme al principio de unidad de caja, el Estado puede disponer de las mismas bajo criterios y prioridades especiales, así como utilizar dichos recursos de acuerdo con lo previsto en los planes y presupuestos nacionales; su pago no es opcional ni discrecional, sino que incluso puede forzarse mediante la jurisdicción coactiva; no se destinan a un servicio público específico, sino a las arcas generales para atender todos los servicios necesarios; y la capacidad económica del contribuyente es un principio de justicia y equidad que debe reflejarse implícitamente en la ley que crea el impuesto.

Las tasas, por su parte, son prestaciones pecuniarias con las cuales los particulares remuneran al Estado los servicios que les presta en desarrollo de su actividad. En principio las tasas no son obligatorias, pues quedan a discrecionalidad del interesado en el bien o servicio de que se trate; sus tarifas son fijadas por autoridades administrativas, sin que necesariamente tengan que cubrir el valor total del servicio prestado, aunque deben ser proporcionales al costo del mismo; hacen parte del presupuesto, se someten a control fiscal.

En otros términos, la prestación económica que implica la tasa tiene que originarse en una imposición legal; nace como recuperación total o parcial de los costos que le representan al Estado, directa o indirectamente, prestar una actividad, un bien o un servicio público(3); y la retribución pagada por el contribuyente guarda relación directa con los beneficios derivados del bien o servicio ofrecido, como lo reconoce el artículo 338 de la Constitución Política; los valores que se establezcan como obligación tributaria excluyen la utilidad que se deriva de la utilización de dicho bien o servicio; aunque el pago de la tasa es indispensable para garantizar el acceso a actividades de interés público o general, su reconocimiento tan sólo se torna obligatorio a partir de la solicitud del contribuyente, o, dicho de otro modo, se hace forzosa a partir de una actuación directa y referida de manera inmediata al obligado; el pago de la tasa es proporcional, por regla general, pero admite criterios distributivos a través de tarifas diferenciales.

A su turno, las contribuciones parafiscales son gravámenes obligatorios que no remuneran un servicio prestado por el Estado ni afectan a todos los ciudadanos, sino únicamente a un grupo económico determinado; tienen una destinación específica en cuanto se utilizan para el beneficio del sector económico que las soporta; no se someten a las normas de ejecución presupuestal y son administradas por órganos que hacen parte de ese mismo renglón económico.

Según la Sentencia C-040 de 1993, tales contribuciones se encuentran a medio camino entre las tasas y los impuestos y se encuentran definidas en el artículo 29 del estatuto orgánico del presupuesto nacional(4); surgen de la realización actual o potencial de obras públicas o actividades estatales de interés colectivo, y reportando un beneficio para un individuo o grupo de individuos. Son prestaciones que reconocen una inversión estatal, de modo que su producto se destina a su financiación; la prestación a cargo del contribuyente es proporcional al beneficio obtenido; el obligado tributario no puede negarse a la inversión, por el contrario, se encuentra comprometido con su pago a raíz del provecho que le reporta; por regla general, la contribución es progresiva en la medida de que se liquida de acuerdo con el rédito obtenido.

Ahora bien, entendiendo que, por su propia semántica, la matrícula de industria y comercio hace las veces de registro oficial de las personas naturales y jurídicas que ejercen actividades industriales, comerciales o de servicio dentro de una determinada jurisdicción territorial, y que, por lo mismo, son sujetos pasivos de dicho tributo; concluye la Sala que aquella —la matrícula—, involucra la prestación de un servicio por parte de la administración municipal, a favor de ese grupo de contribuyentes.

De acuerdo con ello, el cobro de la matrícula y su renovación no es en sí mismo un “derecho” como lo enuncia la norma demandada, sino la prestación debida por un servicio público individualizado que favorece a los mencionados contribuyentes o, dicho de otro modo, el precio del costo generado por tal servicio, reconocido como “tasa fiscal” bajo la caracterización a la que ya se aludió.

Desde esa perspectiva, la reserva de ley establecida en el artículo 338 de la Constitución Política se aplica tanto al cobro de la matrícula de industria y comercio y al de su renovación, como al establecido por el atraso en informar el cese de actividades a la administración municipal (coordinación de ingreso), pues la naturaleza tributaria del primero de ellos afecta igualmente al segundo, entendiéndose que éste último contiene una sanción fiscal que reprime la dilación en el cumplimiento de una obligación de información.

El anterior razonamiento, ajustado a la restricción argumentativa de los cargos de nulidad, es razón suficiente para anular la norma acusada, previa revocatoria de la sentencia apelada.

Por lo demás, el artículo 16 de la Ley 962 del 2005 no es aplicable al caso concreto, pues si bien la matrícula de industria y comercio constituye una tasa conforme con lo analizado, dicha disposición se encuentra dirigida a los organismos o entidades del sector público nacional del cual no hace parte el municipio demandado. No obstante, para que el municipio fijara la tasa, sí era necesario que existiera una ley que autorizara su creación.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCASE la sentencia del 8 de abril del 2008, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído. En su lugar se dispone:

“ANÚLASE el numeral 1.2.40.107 del artículo 1º del Acuerdo 021 del 30 de noviembre del 2004, expedido por el Concejo Municipal de Palmira”.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha».

(1) “Los contribuyentes del impuesto de industria y comercio, deben liquidar y pagar el registro o su renovación anualmente, a través de la declaración de impuesto de industria y comercio y su complementario de avisos y tableros por el valor que determine el respectivo acuerdo, el cual tendrá que pagarse en su totalidad con el bimestre de la declaración”.

(2) Expediente 16544, Consejera Ponente: Dra. Martha Teresa Briceño.

(3) En relación con esta característica, la sentencia del 24 de octubre de 2002, Expediente 13408, C. P. Dra. Ligia López Díaz, sostuvo que: “El precio cubre los costos en que incurre la entidad para prestar el servicio, incluyendo los gastos de funcionamiento y las previsiones para amortización y crecimiento de la inversión”.

(4) “ART. 29.—Son contribuciones parafiscales los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo social o económico y se utilizan para beneficio del propio sector. El manejo, administración y ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en forma dispuesta en la ley que los crea y se destinarán solo al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio contable. Las contribuciones parafiscales administradas por los órganos que formen parte del presupuesto general de la Nación se incorporarán al presupuesto solamente para registrar la estimación de su cuantía y en capítulo separado de las rentas fiscales y su recaudo será efectuado por los órganos encargados de su administración (L. 179/94, art. 12, L. 225/95, art. 2º)”.