Sentencia 2005-05442 de abril 3 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 2005-05442-02

Consejera Ponente:

Dra. María Elizabeth García González

Recurso de apelación contra la sentencia de 8 de noviembre de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

Actora: Aduanas Avia Ltda. SIA

Bogotá, D.C., tres de abril de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «V. Consideraciones de la Sala

Por medio de la sentencia apelada el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca declaró la nulidad de las resoluciones 3064 de 24 de mayo y 5254 de 6 de septiembre, ambas de 2005, por encontrarlas contrarias a decisiones supranacionales que el Estado Colombiano debe acatar y porque en cualquiera de las subpartidas arancelarias propuestas por la demandante o la DIAN, el arancel a pagar era del 0%, por lo cual no había lugar a sanción.

La Resolución acusada 3064 de 24 de mayo de 2005, ordenó a la actora, como declarante autorizada, a efectuar el pago de $ 850’384.340, correspondiente a la diferencia de los tributos aduaneros dejados de cancelar por concepto de gravamen e IVA en las declaraciones de importación que relacionó, más la sanción del 10% correspondiente a $ 85’038.436 por la infracción cometida, para un total de $ 935’422.776.

Este acto se expidió en consideración a que se recibieron denuncias acerca de la posible utilización de la subpartida arancelaria 15.07.90.00.10 “aceite de soya desnaturalizado”, no apto para consumo humano con arancel del 15%, para introducir aceite de soya refinado comestible de la subpartida 15.07.90.00.90 con arancel del 20%, evadiendo la medida de salvaguardia del 16%, el régimen de licencia previa y el cupo mensual de 1.105.97 litros a que se encuentra sometida esta última.

Como fundamentos de derecho trajo a colación diferentes disposiciones del Decreto 2685 de 1999 y sus modificaciones, que se relacionan con la liquidación oficial, los principios orientadores, los responsables aduaneros, la naturaleza de la obligación aduanera, los declarantes; la intermediación aduanera, las sociedades que tienen este objeto y sus responsabilidades y obligaciones en la importación de productos; las infracciones en que pueden incurrir los declarantes, las sanciones que ello acarrea y la reducción de las mismas; la obligación aduanera en la importación, la firmeza de la declaración, el acto administrativo que decide de fondo, la liquidación oficial de corrección; la competencia para la imposición de sanciones.

Sobre el tema específico de la clasificación arancelaria, se soportó en las decisiones 381 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena, que aprobó la nomenclatura común de los Países Miembros del Acuerdo de Cartagena - Nandina, y la 570, que contiene el Arancel de Aduanas; y el Decreto 2800 de 2001, que contiene las reglas generales para la interpretación de la nomenclatura común Nandina 2002.

Que el Decreto 1504 de 18 de julio de 2002, emanado del Ministerio de Comercio Exterior, modificó el artículo 1º del Decreto 1604 de 19 de junio de 2002, en el sentido de:

“Aplicar una medida de salvaguardia en la forma de un gravamen arancelario equivalente al menor gravamen cobrado a las importaciones procedentes de países distintos a la Comunidad Andina, para las importaciones de aceite de soya y girasol refinado y mezclas de aceites vegetales refinados que se clasifican por las subpartidas arancelarias 1507.90.00.90, aceites vegetales refinados que se clasifican por las subpartidas arancelarias 1512.19.00.00 y 1517, originarias de los Países Miembros de la Comunidad Andina” (se resalta fuera de texto).

Continúa el acto señalando que la sociedad Aduanas Avia Ltda. SIA, en su calidad de declarante autorizado de la sociedad Colombina S.A. clasificó las mercancías descritas en las Declaraciones de Importación en la subpartida arancelaria 15.07.90.00.10, que corresponde a aceite de soya desnaturalizado, no apto para consumo humano; que para la correcta clasificación arancelaria, se debió tener en cuenta el Arancel de Aduanas adoptado por el Decreto 2800 de 20 de diciembre de 2001.

— La Resolución 5254 de 6 de septiembre de 2005(3), se expidió en respuesta al recurso de reconsideración y confirmó en todas sus partes la Resolución 3064 de 24 de mayo de 2005, aduciendo la existencia del Decreto 1504 de 19 de julio de 2002, modificado por el artículo 1º del Decreto 1504 del 19 de julio de 2002, el cual prevé:

“Aplicar una medida de salvaguardia en la forma de gravamen arancelario equivalente al menor gravamen cobrado a las importaciones procedentes de países distintos de la Comunidad Andina, para las importaciones de aceite de soya y girasol refinado y mezclas de aceites vegetales refinados que se clasifican por las subpartidas arancelarias 15.07.90.00.90, 15.12.19.00.00 y 15.17.90.00.00 originarias de los Países Miembros de la Comunidad Andina”.

El recurso se interpuso teniendo en consideración que no se produjo daño patrimonial, puesto que en una u otra subpartida, el pago que debe hacer el declarante es igual, pero que la inconformidad fundamental consiste en la situación jurídica que se presenta, pues el Gobierno de Colombia mediante los decretos 1504 de 19 de julio de 2002, 1712 de 2002, 446 de 2003, 2130 de 2003, 3519 de 2003, 2646 de 2003 y 1141 de 2005, del Ministerio de Comercio Exterior, estableció un mecanismo propio del mercado andino de aceites vegetales, la salvaguardia arancelaria, la licencia previa y cupo máximo para mercancías provenientes de la subregión, clasificadas, entre otras, bajo la partida arancelaria 15.07.90.00.90, medidas que fueron declaradas contrarias al ordenamiento jurídico Andino, mediante las resoluciones 671 de 2002, 724 de 2003, 773 de 2003 y 820 de 2004, todas emanadas de la Secretaría General de la Comunidad Andina de Naciones, la cual demandó ese incumplimiento ante el Tribunal de Justicia, pero que el Gobierno Nacional no lo tuvo en cuenta.

En primer lugar, la Sala se referirá a las decisiones supranacionales que la actora y el a quo consideraron violadas, teniendo en cuenta que los actos acusados se fundamentaron en el Decreto 1504 de 19 de julio de 2002 del Ministerio de Comercio Exterior, modificado por el Decreto 1712 de 6 de agosto de 2002, al crear una medida de salvaguardia en la forma de un gravamen arancelario para importaciones de los aceites descritos, originarios de los Países Miembros de la Comunidad Andina.

La Resolución 671 de 5 de noviembre de 2002(4), emanada de la Secretaría General de la Comunidad Andina, da cuenta de que los gobiernos de Ecuador y Bolivia en julio de 2002, denunciaron el hecho de que Colombia hubiera expedido el Decreto 1504 de 19 de julio de 2002; que ante su requerimiento el 6 de septiembre de 2002, recibió comunicación del Gobierno de Colombia en la cual anexó el Decreto 1712 de 16 de agosto de 2002, que modificó el anterior, y el informe técnico de la Dirección General de Comercio Exterior que contiene su fundamento.

A través de la mencionada resolución, la Secretaría General de la CAN resolvió denegar la solicitud del Gobierno de Colombia relativa a aplicar las medidas correctivas a las importaciones de aceite de soya y girasol refinado y mezclas de aceites vegetales refinados, clasificadas en las subpartidas 15.07.90.00.90, 15.12.19.00.00 y 15.17.90.00.00 y ordenó suspenderlas; este acto fue publicado en la Gaceta Oficial de la Comunidad Andina el 6 de noviembre de 2002.

Pese a lo anterior, en septiembre de 2004 la DIAN Local de Cali inició la investigación. El 15 de marzo de 2005, formuló requerimiento especial a la actora y, posteriormente, expidió los actos acusados, contraviniendo la decisión de la Secretaría General de la Comunidad Andina; también la Secretaría General mediante la Resolución 724 de 7 de mayo de 2003(5) ya se había pronunciado sobre el Decreto 446 de 27 de febrero de 2003, en el sentido de determinar que la exigencia por parte de la República de Colombia, de licencias previas para los productos comprendidos en las partidas arancelarias mencionadas, constituye una restricción al comercio intrasubregional, según el artículo 72 del Acuerdo de Cartagena en su texto, codificado a través de la Decisión 406 de la Comisión y, por lo tanto, vulnera el Programa de Liberación del Acuerdo de Cartagena. Esta Resolución, que fue publicada al día siguiente en la Gaceta Oficial, concedió 10 días hábiles como plazo máximo para el levantamiento de la restricción.

Así mismo, el 2 de octubre de 2003, la Secretaría General de la CAN expidió la Resolución 773, publicada en la Gaceta Oficial el 3 de octubre(6), que en respuesta a un recurso de reconsideración que interpuso el Gobierno del Perú contra un acto de aquella, determinó que el establecimiento por parte de la República de Colombia de un contingente para la importación de productos comprendidos en las subpartidas arancelarias tantas veces mencionada, así como la exigencia de licencias previas, constituye una restricción al comercio intrasubregional y vulnera el Programa de Liberación del Acuerdo de Cartagena, y que Colombia ha incurrido en incumplimiento de obligaciones derivadas del Acuerdo de Cartagena, específicamente los artículos 72, 73, 77 y 79 y el artículo 4º del Tratado del Tribunal de Justicia.

Así también se pronunció dicha dependencia mediante la Resolución 820 de 14 de abril de 2004, en la cual dictaminó que la República de Colombia ha incurrido en incumplimiento de obligaciones derivadas del Acuerdo de Cartagena y de las resoluciones mencionadas, al no haber suspendido las medidas correctivas aplicadas a las importaciones, entre otras, de aceite de soya refinado clasificado en las subpartida arancelaria 1507.90.00.90; este acto concede un plazo a Colombia de 10 días a partir de su publicación, para que ponga fin al incumplimiento.

De lo reseñado, colige la Sala que la DIAN, como ejecutor de la gestión aduanera, impuso a la sociedad actora una sanción fundamentándose, parcialmente, en las salvaguardias establecidas en los decretos 1504 y 1712 de 2002, normas que, como ya se vio, no podían ser aplicadas ni prorrogadas, comoquiera que contravenían expresamente las disposiciones de la Comunidad Andina de Naciones, por lo que los actos acusados están viciados de nulidad.

En otras palabras, La DIAN , al haber fundamentado tanto el inicio de la actuación administrativa, como el requerimiento especial y los actos administrativos impugnados, en los decretos mencionados, que establecían una medida restrictiva a la importación de los aceites de soya, no tuvo en cuenta las normas internacionales que rigen para la Comunidad Andina de Naciones, en especial el Acuerdo de Cartagena, que prohíbe expresamente la aplicación de medidas que restrinjan el libre comercio entre los Países Miembros, las cuales por ser supranacionales, deben ser acatadas por éstos; y al no haberlas obedecido vició de nulidad la actuación administrativa y, por ende, los actos impugnados, razón suficiente para confirmar la sentencia de primera instancia apelada.

En el caso concreto, si la DIAN encontró que los productos importados mediante las declaraciones de importación cuestionadas que se relacionan en los actos acusados, no correspondían a la subpartida arancelaria 15.07.90.10, porque en ésta se relacionan aceites desnaturalizados, sino a la subpartida 15.07.90.90, que corresponde a la realmente importada —aceite refinado de soya—, que según las decisiones de la Secretaría General de la CAN, no tenía restricciones para su importación, forzoso es concluir que los actos acusados contravinieron disposiciones superiores supranacionales de obligatorio cumplimiento para Colombia, porque la importación del producto realmente importado originario de Bolivia, País Miembro de la CAN, no tenía restricciones.

Es pertinente anotar que, a folios 102 y 103, reposa el auto del Tribunal de Justicia de la CAN publicado en la Gaceta Oficial el 16 de mayo de 2005, por medio del cual, dentro del proceso que abrió, debido a la acción de Incumplimiento que interpuso la Secretaría General de la CAN, ordenó la suspensión provisional del Decreto 1114 de 14 de abril de 2005, expedido por el Gobierno de Colombia, en consideración a que dicho acto reprodujo el Decreto 2646 de 19 de agosto de 2004, que había ordenado suspender provisionalmente, como medida cautelar, mediante auto de 29 de septiembre de 2004, porque establecía un contingente y licencias previas para la importación de productos comprendidos, entre otras, en la subpartida arancelaria 1507.90.00.90.

Cabe resaltar que esta Sección en sentencia de 12 de abril de 2012 (exp. 2005-00323-00, C.P. Dra. María Elizabeth García González), declaró la nulidad de los decretos 1504 de 9 de julio de 2002, 1712 de 6 de agosto de 2002, 446 de 27 de febrero de 2003, 2130 de 30 julio de 2003, 3519 de 5 de diciembre de 2003, 2646 de 20 de agosto de 2004 y 1141 de 14 de abril de 2005, expedidos por el Gobierno Nacional.

En dicho fallo se hizo relación a la jurisprudencia constitucional relativa a la supranacionalidad; se transcribieron las normas del derecho comunitario que se transgredieron, entre ellas las normas de salvaguardia contendida o regulada en la Decisión 406 sobre “Codificación del Acuerdo Subregional Andino (Acuerdo de Cartagena)”(7), y de acuerdo con ello, precisó que “los Países Miembros sólo pueden aplicar las medidas de salvaguardia provisionales allí previstas cuando ocurran importaciones de productos originarios de la Subregión, en la cantidad y condiciones que causen perturbaciones a la producción nacional de productos específicos, sujetas a posterior pronunciamiento de la Secretaría General de la CAN”.

En dicha oportunidad la Sala hizo referencia a la sentencia de 19 de abril de 2006, que el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina profirió en respuesta a la acción de incumplimiento interpuesta por la Secretaría General de la CAN contra la República de Colombia, en los siguientes términos:

“En este orden de ideas, se tiene que los decretos cuya declaratoria de nulidad se solicita fueron demandados el 6 de septiembre de 2004 en acción de incumplimiento ante el Tribunal Andino de Justicia por el Secretario General de la Comunidad Andina, por lo que la Sala se debe referir a la sentencia que dicho tribunal profirió, a efectos de resolver la acción impetrada ante esta jurisdicción. Se precisa que no se solicitó interpretación prejudicial al Tribunal Andino sobre las normas acusadas, por existir una decisión mediante sentencia ejecutoriada que es obligatoria para Colombia, como lo consignó la Corte Constitucional en la Sentencia C-227 de 1999(8),

(...).

Concluyó la sentencia afirmando “Es evidente que, en el caso de autos, la República de Colombia no ha cumplido con dichos requisitos, dado que las medidas no fueron excepcionales, ya que fueron reiteradas en cuatro oportunidades, y sobre todo, no contaron con la autorización de la Secretaría General que las justificara, por lo que el tribunal concluye que Colombia ha hecho un uso abusivo de las excepciones autorizadas al programa de liberación” (resaltado fuera de texto); que la medida de Salvaguardia debe ser siempre justificada, excepcional, autorizada y temporal.

El Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, en su sentencia, decidió:

“1. Declarar que la República de Colombia ha incurrido en incumplimiento objetivo y continuado de los artículos 77 y 97 del Acuerdo de Cartagena, del artículo 4º del Tratado de Creación del tribunal, así como de las resoluciones 671, 724 (confirmada por la 773) de la Secretaría General.

2. La República de Colombia, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 27 del Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, deberá cesar el incumplimiento de las normas comunitarias señaladas y abstenerse de emitir nuevas medidas restrictivas del comercio comunitario; sin perjuicio del derecho de los afectados por el incumplimiento declarado en esta sentencia para que puedan perseguir, en la vía interna, la reparación de los daños y perjuicios que pudieran corresponder.

3. Condenar al pago de costas por parte de la República de Colombia” (resaltado fuera de texto).

Cabe advertir que también en un caso similar, en el cual la misma sociedad Aduanas Avia Ltda. SIA instauró demanda contra actos expedidos por la DIAN Local de Cali en noviembre de 2005 y febrero de 2006, que le impusieron una multa, de conformidad con el Decreto 446 de 27 de febrero de 2003, porque no presentó licencia previa de importación sobre bienes que se declararon en la subpartida arancelaria 15.07.90.00.10, pero que en realidad correspondía a la 15.07.90.00.90 - aceite se soya refinado, la Sección Cuarta de esta corporación, mediante sentencia de 10 de mayo de 2012 (exp. 2006-02109 01 (17474), Consejero Ponente doctor Hugo Fernando Bastidas Bárcenas), la cual se prohíja, confirmó el fallo proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que declaró la nulidad de los mismos, aduciendo al efecto, lo siguiente:

“De las normas citadas se infiere que la sentencia del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina es declarativa del incumplimiento del país miembro, pero no lo es en el sentido de declarar nulos o dejar sin efectos los actos administrativos de carácter general contentivos de la medida restrictiva del comercio exterior. La sentencia se limita a conminar al país miembro demandado a que cumpla las normas comunitarias, lo que exige conductas concretas del país miembro afectado por la sentencia.

Ahora bien, el país miembro demandado puede optar por varias medidas para cumplir la sentencia del tribunal. Esas medidas pueden consistir en la derogatoria o suspensión de los actos administrativos generales que impusieron la medida restrictiva, la revocatoria de los actos administrativos particulares y concretos, el resarcimiento de perjuicios, etc. En fin, las acciones tendientes a cumplir la normativa comunitaria pueden ser diversas y de variada índole, pero dentro del ánimo de cumplir con la sentencia del tribunal y del mismo pacto.

En todo caso, el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, se reitera, no tiene la autoridad para declarar la nulidad o dejar sin efecto las medidas adoptadas por el país miembro demandado. Pero, precisamente por eso, ante el incumplimiento de la sentencia, el Tratado de Creación del Tribunal le permite autorizar al país reclamante restringir o suspender, total o parcialmente, las ventajas del Acuerdo de Cartagena que beneficien al País Miembro remiso o puede ordenar la adopción de otras medidas si la restricción o suspensión de las ventajas del Acuerdo de Cartagena llegaren a agravar la situación que se busca solucionar o no fueren eficaces en tal sentido.

No obstante lo anterior, el artículo 30 del Tratado de Creación del Tribunal y el artículo 100 de la Decisión 500, como se puede apreciar, prevén que la sentencia constituirá título legal y suficiente para que el particular pueda solicitar al juez nacional competente la indemnización de daños y perjuicios que correspondiere.

La Sala entiende por “particular” a toda persona natural o jurídica legitimada para acudir a la Secretaría General y al tribunal, para que se inicie la acción de incumplimiento. Y aunque el artículo 100 de la Decisión 500 dispone que la acción de incumplimiento debió ser promovida por el particular, no debe perderse de vista que el artículo 108 del mismo acuerdo señala que son titulares de esa acción: la Secretaría General, los Países Miembros y las personas naturales o jurídicas, pero con arreglo a lo dispuesto en los artículos 23 a 25 del Tratado de Creación del Tribunal y en la Decisión 425(9). De estas normas se infiere que la Secretaría General de la CAN es la legitimada a incoar la acción y que sólo cuando no la ejerza, la pueden ejercer directamente los países miembros o los particulares(10).

Lo anterior quiere decir que la sentencia del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina incide de manera significativa en los actos administrativos, hechos u operaciones administrativas que hubiere dictado o ejecutado el país miembro demandado, y, para la Sala, tal incidencia consiste en que puede levantar la presunción de legalidad de los actos administrativos generales en que se fundamentaron los actos administrativos particulares. Por igual, podrían quedar sin piso las medidas y operaciones de ejecución de actos particulares que se tornen ilegales.

Por supuesto, y precisamente porque el fallo del tribunal no es constitutivo, en el sentido de restablecer las situaciones jurídicas generales o particulares a la normativa comunitaria, sino que es simplemente declarativo del incumplimiento de la norma comunitaria en que incurrió determinado país miembro, debe entenderse que el incumplimiento tuvo ocurrencia conforme con los hechos narrados y comprobados en el fallo, y por tanto, el incumplimiento debe entenderse que ocurrió en las circunstancias de modo, tiempo y lugar que dictamine el tribunal”.

Consecuente con lo anterior, la Sala confirmará la sentencia apelada, como en efecto lo dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia de 8 de noviembre de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.»

(3) Folios 72 a 81, cuaderno principal.

(4) Folios 82 a 89, cuaderno principal.

(5) Folios 90 a 93 ídem.

(6) Folios 94 a 96 ídem.

(7) Aprobada en la Octogesimoséptimo Período extraordinario de la Comisión de la Comunidad Andina de 25 de junio de 1997.

(8) Referencia: Revisión LAT-126. Revisión de la Ley 457 de 1998 “Por medio de la cual se aprueba el ‘Protocolo modificatorio del Tratado de Creación del Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena”, suscrito en la ciudad de Cochabamba (Bolivia) a los veintiocho (28) días del mes de mayo de mil novecientos noventa y seis (1996), M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.

(9) Reglamento de Procedimientos Administrativos de la Secretaría General de la Comunidad Andina.

(10) Ver pie de página 13.