Sentencia 2005-05759 de enero 26 de 2012

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B

Exp.: 250002325000200505759 01

Consejero Ponente:

Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila

Número Interno 1577-2011

Autoridades nacionales

Actor: Juliette Astrid Valencia Gaviria

Bogotá, D.C., veintiséis de enero de dos mil doce.

EXTRACTOS: «Consideraciones

El problema jurídico del cual se ocupará la Sala consiste en determinar la legalidad de los fallos disciplinarios de primera y segunda instancia dictados el 6 de octubre de 2004 y el 6 de enero de 2005, por el grupo formal de trabajo de control disciplinario interno y el viceministro de Justicia (encargado de las funciones de Director Nacional de Estupefacientes) respectivamente; así como de la Resolución 0117 del 9 de febrero de 2005 expedida por este último funcionario.

A efectos de resolver la cuestión planteada se deberá establecer si en el trámite de la actuación disciplinaria que se adelantó en contra de la demandante se le desconocieron los derechos al debido proceso y a la defensa y si se vulneró la prohibición que opera en nuestro ordenamiento jurídico sancionatorio respecto de la “responsabilidad objetiva”. Previo a ello se hace necesario i) relacionar los hechos que están acreditados en el proceso y, ii) precisar el alcance de la competencia de esta Sala en lo que tiene que ver con el control judicial de la potestad disciplinaria.

1. Hechos probados.

En el año 2002, la señora Juliette Astrid Valencia Gaviria desempeñó el cargo de profesional especializado código 3010, grado 21, en la subdirección de estupefacientes de la DNE. Para la época de los hechos que originaron el proceso disciplinario que se cuestiona en esta oportunidad, desarrolló las funciones (propias de su cargo) previstas en el manual específico de funciones y requisitos según la Resolución 1024 del 31 de diciembre de 1998, dentro de las que se encuentra la de “analizar, estudiar, conceptuar y preparar solicitudes de expedición del certificado de carencia de informes por tráfico de estupefacientes, con destino a la Unidad Administrativa de Aeronáutica Civil, UAAC, Dirección General Marítima y Portuaria, Dimar, y para la importación, compre, distribución, consumo, producción o almacenamiento de sustancias químicas controladas por el Consejo Nacional de Estupefacientes, para someterlo a consideración y firma del director”(8).

Mediante actos administrativos del 6 de octubre de 2004 y del 6 de enero de 2005, proferidos respectivamente por la directora del grupo formal de trabajo de control disciplinario interno y el viceministro de Justicia; la accionante fue sancionada disciplinariamente (en primera y en segunda instancia) con multa de 11 días de salario(9).

Como antecedentes del proceso disciplinario que se adelantó en contra de la demandante, se destacan los siguientes:

· Mediante escrito radicado el 16 de mayo de 2001, el apoderado de la sociedad Cloroquímica Ltda., le consultó a la Dirección Nacional de Estupefacientes “si habiendo transcurrido casi 5 años de la sanción que le fue impuesta (…), puede iniciar los trámites correspondientes con el fin de obtener nuevamente el certificado de carencia de informes por narcotráfico y se le permitiera comerciar con algunos productos químicos controlados en la ciudad de Pereira, lugar de su domicilio”(10).

· A través del Oficio Nº OES-05-4111 el jefe de asesoría de estupefacientes, dio respuesta al escrito que presentó la sociedad Cloroquímica Ltda., y le informó qué requisitos se exigían a efectos de iniciar el trámite para la expedición del certificado de carencia de informes por tráfico de estupefacientes.

· El jefe de asesoría de estupefacientes —por Oficio Nº OES-05-1055 del 6 de marzo de 2002—, le informó al representante legal de Cloroquímica, que se le expidió el certificado de carencia de informes por tráfico de estupefacientes Nº 141 de 28 de febrero de 2002, vigente hasta el 2003 y que el mismo podría ser reclamado en la oficina de atención al público.

Agregó:

Así mismo, atendiendo las fallas administrativas en la que incurrió su empresa, en lo referente al manejo de sustancias químicas controladas en direcciones no autorizadas, la Dirección Nacional de Estupefacientes ha decidido acorde con la facultad otorgada por el Decreto 2150 de 1995, expedirle el citado documento con una vigencia de un (1) años (sic), a fin de reducir el tiempo de control y permitirle que en ese lapso, pueda corregir plenamente la falla aludida.

Por lo anterior, esta asesoría se permite recordarle las obligaciones que tiene como titular del certificado de carencia de informes por tráfico de estupefacientes, las cuales están descritas en la cartilla (manual) que adjunto, tales como el correcto manejo del libro de control y el envío de los informes semestrales, de conformidad con la Resolución 006 del 28 de agosto de 2000.

Es de anotar que el cabal cumplimiento de las normas allí indicadas, evitará que esta dirección se vea obligada a aplicar las sanciones administrativas consagradas en el parágrafo 1º del artículo 83 del Decreto 2150 de 1995, que al tenor de lo dispuesto dice:

‘No obstante el certificado podrá anularse unilateralmente en cualquier tiempo por la Dirección Nacional de Estupefacientes, con base en los informes provenientes de la autoridad u organismo competente. Dicha anulación será informada a las autoridades correspondientes y contra ella procede únicamente el recurso de reposición”(11) (las negrillas son del texto y las subrayas son de la Sala).

· La Dirección Nacional de Estupefacientes, profirió la Resolución 0569 del 14 de junio de 2002, “por medio de la cual se anula unilateralmente un certificado de carencia de informes por tráfico de estupefacientes”, en la que decidió, entre otras cosas: i) anular unilateralmente el certificado de carencia de informes por tráfico de estupefacientes Nº 141 del 28 de febrero de 2002, expedido a la empresa Cloroquímica, para el manejo mensual de sustancias químicas controladas, y ii) compulsar copias de la actuación que antecedió la expedición del certificado de carencia de informes por tráfico de estupefacientes Nº 141 del 28 de febrero de 2002, a fin de que la subdirección jurídica de esa entidad, iniciara las acciones disciplinarias del caso.

En las consideraciones de dicho acto administrativo, se lee:

“Que la Dirección Nacional de Estupefacientes, mediante Resolución 1456 del 13 de septiembre de 1996, anuló unilateralmente el certificado de carencia de informes por tráfico de estupefacientes Nº 1200 vigente desde el día 28 de agosto de 1995 hasta el 28 de agosto de 2000, mediante el cual se autorizó a la empresa Cloroquímica Ltda. (…) el manejo mensual de sustancias químicas controladas (…).

Que contra dicho acto administrativo, la empresa interesada presentó recurso de reposición (…) el cual fue resuelto a través de la Resolución 006 del 10 de enero de 1997, confirmando la decisión impugnada.

Que dichas determinaciones se adoptaron por cuanto se estableció que la referida empresa poseía sustancias controladas en direcciones no autorizadas.

Que mediante escrito (…), el apoderado de la empresa Cloroquímica Ltda., consultó ante esta entidad la viabilidad de solicitar el certificado de carencia de informes por tráfico de estupefacientes, considerando que habían transcurrido cinco años desde la anulación unilateral del certificado que poseían.

Que el grupo de estupefacientes, a través del Oficio OES-05-4111 del 30 de julio del mismo año, le solicitó los requisitos para dar inicio al trámite y una vez allegados, se procedió a requerir información a los diferentes organismos investigativos y de seguridad del Estado, sobre la existencia o no de registros que involucraran a los interesados en el tráfico de estupefacientes, enriquecimiento ilícito o testaferrato. Además se solicitó, al grupo de control precursores químicos de la Policía Antinarcóticos, la práctica de una visita a las instalaciones de la empresa.

(…).

Que con base en dichas respuestas, esta dirección expidió el certificado de carencia de informes por tráfico de estupefacientes Nº 141 del 28 de febrero de 2002, con vigencia hasta el 28 de febrero de 2003, autorizando a la empresa Cloroquímica Ltda., para comprar y distribuir 500 kilos mensuales de carbonato de sodio.

(…).

Que en el expediente no reposa documento alguno que acredite la aclaración, por parte de la empresa Cloroquímica Ltda., de las irregularidades que dieron lugar a la decisión de anulación unilateral expedida por esta entidad y tampoco el desaparecimiento de los fundamentos de hecho de la misma.

Que tampoco existe resolución o acto administrativo alguno que permita conocer los análisis efectuados para ordenar la impresión y remisión del certificado a este despacho para su aprobación y firma.

Que ante la existencia de una resolución de anulación unilateral conformada por esta entidad, solo ante el desaparecimiento de los fundamentos de hecho, era viable dar inicio al trámite administrativo requerido por la empresa y expedir el certificado.

Que como antes se señaló, no existe en el expediente documento alguno que permita deducir que se dieron las condiciones antes descritas, y además, el simple transcurso del tiempo no las genera, pues incluso no existe norma que así lo establezca.

Que de lo anterior se concluye que dentro del proceso adelantado por el grupo de estupefacientes de esta entidad, se presentaron inconsistencias en la revisión de la información que no fue cotejada de acuerdo con los procedimientos establecidos, circunstancia que condujo a este despacho a la expedición del certificado de carencia de informes por tráfico de estupefacientes Nº 141 del 28 de febrero de 2002, y que a su vez amerita que se disponga, como en efecto se hará, del inicio de las actuaciones disciplinarias pertinentes y de las judiciales que se deriven de las mismas(12) (las negrillas son de la Sala).

· La Empresa Cloroquímica Ltda., interpuso recuso de reposición en contra del acto administrativo anterior, el cual fue resuelto mediante la Resolución 0767 del 6 de agosto de 2002, en el sentido de confirmarlo(13).

El 21 de octubre de 2002, el grupo formal de trabajo de control disciplinario interno de la subdirección jurídica de la Dirección Nacional de Estupefacientes, resolvió ordenar investigación disciplinaria en contra de la demandante(14).

En el auto que ordenó la investigación, se precisa que el 30 de julio de 2002, se resolvió adelantar la indagación preliminar y que se practicaron y aportaron varias pruebas de las cuales se infiere que para que pudiera expedírsele el certificado a la Empresa Cloroquímica Ltda., era requisito indispensable que mediante un nuevo acto administrativo se decretara la pérdida de fuerza ejecutoria del anterior y luego sí era procedente la expedición del certificado, “pues de lo contrario le correspondía a la entidad informarle a la empresa solicitante, los motivos por los cuáles no se le expedía dicho documento”.

El 29 de octubre de 2003, el grupo formal de trabajo de control disciplinario interno evaluó el mérito del sumario y formuló pliego de cargos en contra de la demandante(15).

Al efecto, consideró:

“Analizado el acervo probatorio, el despacho advierte con claridad que la Dra. Juliette Astrid Valencia Gaviria, a parece como presunta responsable de la falta disciplinaria aquí investigada, según los hechos ocurridos en fecha 28 de febrero de 2002, encontrándose en el desempeño del cargo de profesional especializado código 3010 grado 21, consideración a la que se llega de la confrontación de todas y cada una de las declaraciones rendidas y pruebas recaudadas dentro del presente proceso y que forman parte del expediente disciplinario distinguido bajo el Nº 025.

A la anterior aseveración se llega teniendo en cuenta el recaudo probatorio mencionado en precitadas líneas, puesto que la investigada Dra. Juliette Astrid Valencia Gaviria, autorizó con su visto bueno la expedición de un certificado de carencia de informes por tráfico de estupefacientes, cuando no era viable toda vez que la empresa solicitante registraba una anulación sobre su último certificado, y además se abstuvo de proyectar resolución de abstención del mismo, lo que ocasionó que se expidiera un nuevo certificado y posteriormente surgiera una nueva anulación al respecto”.

Los cargos que formuló en contra de la demandante fueron los siguientes:

i) “Haber autorizado con su visto bueno, en la calidad de abogada coordinadora del grupo de estupefacientes, la expedición del certificado de carencia de informes por tráfico de estupefacientes Nº 141 del 28 de febrero de 2002, a la Empresa Cloroquímica Ltda., la cual era acreedora de una anulación sobre certificado anterior, como consecuencia del manejo de sustancias controladas en direcciones no autorizadas, situación que está plenamente conocida por la investigada, a quien le correspondió realizar el estudio de dicho trámite.

ii) Omitió proyectar la resolución de abstención a la que había lugar, toda vez que conocía de la anulación la certificado Nº 1200 del 28 de agosto/95 de la citada empresa, y con el cual se evidencia que hubo inconsistencias en la revisión de la información que no fue cotejada de acuerdo a los procedimientos establecidos, circunstancia que condujo a la expedición del certificado Nº 141 del 28 de febrero de 2002. Es de anotar que esta labor se encontraba contemplada en el manual de procedimientos del grupo de estupefacientes, así como la Resolución 1223 de 1997 (…) por medio de la cual se le asignan funciones a su cargo”.

Y, especificó la conducta constitutiva de falta disciplinaria así:

“la disciplinada, Dra. Juliette Astrid Valencia Gaviria, en su condición de profesional especializado código 3010 grado 21, pudo incurrir en las faltas disciplinarias contempladas en el artículo 40 numeral 1º de la Ley 200 de 1995, recogido por el artículo 34 numeral 1º de la precitada norma, numeral 23 del artículo 41 de la Ley 200 de 1995, recogido en el numeral 19 del artículo 35 de la Ley 734 de 2002, y numeral 27 del artículo 41 de la Ley 200 de 1995, recogido en el numeral 24 del artículo 35 de la Ley 734 de 2002”.

La demandante presentó sus descargos mediante escrito que radicó el 1º de diciembre de 2003, en el que sustentó sus argumentos de defensa(16). El 20 de mayo de 2004, radicó sus alegatos de conclusión, solicitó a la demandada que se pronunciara sobre las irregularidades que advirtió (que a su juicio generan nulidades) y, de manera subsidiaria, solicitó que fuera absuelta de toda responsabilidad(17).

A través del auto de 27 de junio de 2004, el grupo formal de trabajo de control disciplinario interno, resolvió: i) No acceder a la solicitud de nulidad procesal presentada por la señora Valencia Gaviria, ii) Declarar la nulidad de la prueba documental contenida en los manuales de procedimientos del grupo de estupefacientes, vigentes para la época en la que sucedieron los hechos (pues no fue aportada en debida forma y iii) tener por inexistente dicha prueba(18).

La accionante interpuso recurso de reposición en contra del proveído anterior(19), el cual fue resuelto por el grupo formal de trabajo de control disciplinario interno el 13 de agosto de 2004 en el sentido de confirmarlo(20).

El 6 de octubre de 2004, el grupo formal de control disciplinario interno dictó el fallo mediante el cual sancionó a la señora Juliette Astrid Valencia Gaviria con multa de 11 días de salario(21).

En dicho acto administrativo, la demandada relacionó los antecedentes del proceso disciplinario, así como los cargos formulados en contra de la demandante y de los demás investigados. Adicionalmente analizó las pruebas y dejó constancia expresa de que no se tendría en cuenta la declarada nula mediante auto del 27 de junio de 2004 (es decir, la contenida en el manual de procedimientos de la asesoría de estupefacientes). También efectuó consideraciones relativas a la naturaleza y a la importancia del certificado de carencia de informes de tráfico de estupefacientes; analizó los descargos que presentó la accionante, así como los argumentos de defensa de los demás funcionarios investigados. Calificó las faltas respecto de cada uno de los procesados y analizó la culpabilidad de manera individual. Afirmó —reiterando el pliego de cargos— que la señora Valencia Gaviria, obró con dolo al momento de adelantar de manera irregular el trámite previo a la expedición del certificado de carencia de informes por tráfico de estupefacientes a nombre de la firma Cloroquímica Ltda., “toda vez que, a sabiendas que la empresa aludida, no había aclarado las fallas administrativas por las cuáles fue anulado el último certificado, dispusieron la impresión y envío al director nacional de estupefacientes de un nuevo certificado; además teniendo pleno conocimiento de la existencia de las normas legales que rigen la materia, así como de sus funciones en el grupo de estupefacientes, que les permitía inferir la no factibilidad de expedición de dicho documento”.

Finalmente, el grupo formal de trabajo de control disciplinario interno de la Dirección Nacional de Estupefacientes, dosificó la sanción respecto de cada uno de los investigados. En lo que tiene que ver con la demandante, precisó:

“A la doctora Juliette Astrid Valencia Gaviria, se le formuló pliego de cargos, dentro del Expediente 025, y allí se calificó la comisión de las conductas constitutivas de FALTA GRAVE, cometida a título de DOLO, respecto de la cual no existe dificultad para dosificar la sanción, comoquiera que no confluye en el concurso de faltas disciplinarias y tampoco le han sido evaluados criterios que hagan más gravosa la sanción, en ese sentido, la sanción a imponer, será la correspondiente a la sanción mínima para las faltas graves, es decir once (11) días de multa equivalente al salario devengado para la época de los hechos, que en virtud de lo consagrado en el artículo 31 de la Ley 200 de 1995, el valor será descontado de manera proporcional, dentro de los ocho (8) meses siguientes a su imposición” (las negrillas son de la Sala).

La actora interpuso recurso de apelación en contra del anterior acto sancionatorio(22), el cual fue resuelto mediante el fallo del 6 de enero de 2005, proferido por el viceministro de Justicia (encargado de las funciones de Director Nacional de Estupefacientes)(23).

En el trámite de la segunda instancia, el viceministro de Justicia ordenó de oficio la práctica de pruebas, mediante auto de 29 de noviembre de 2004(24). En esa oportunidad, dispuso solicitar al grupo talento humano y asuntos administrativos, allegue los manuales de procedimientos que corresponden a la asesoría de estupefacientes y que se encontraban vigentes en los años 2001 (agosto) y 2002 (junio). Al efecto consideró:

“Con el propósito de perfeccionar la presente actuación y contar con mayores elementos de juicio para decidir respecto del fallo motivo de alzada, este despacho considera necesario ordenar, de oficio, la práctica de la prueba que a continuación se indica, conforme lo señala el artículo 171 de la Ley 734 de 2002. (…).

Lo anterior, por cuanto del estudio del expediente de la referencia, se advierte que es indispensable antes de proferir una decisión de fondo, conocer los manuales de procedimiento vigentes para la época de los hechos, de tal manera que exista mayor claridad frente a la actuación que debía seguir los servidores públicos, en la asesoría de estupefacientes - área de sustancias, en los diferentes trámites que cumplía esta dependencia, dentro de los asuntos de su competencia”.

En la providencia del 6 de enero de 2005, el viceministro de Justicia (encargado de las funciones de Director Nacional de Estupefacientes) confirmó la sanción impuesta a la demandante. En ese acto administrativo, precisó que no observa ninguna causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado y que su pronunciamiento se encontraba limitado por el escrito del recurso de apelación.

Afirmó que los argumentos que expuso el grupo formal de control disciplinario interno para sancionar con multa a la señora Valencia Gaviria, son suficientes e ilustrativos y que “sólo bastaría agregar que si el certificado hace parte de un control administrativo, quizá el único con el que cuenta el Estado colombiano para controlar la utilización de sustancias químicas susceptibles de ser empleadas en el procesamiento de ‘drogas’, expedirlo a empresas que no cumplían con los requisitos o generarlo de manera irregular, causa, desde el punto de vista que se mire, un perjuicio, un daño a la salud pública, a la moral social. Esto es claro y no admite discusión (…)”.

En lo que tiene que ver con la responsabilidad endilgada a la demandante, sostuvo:

“si uno conoce un trámite especial como el certificado, porque lo maneja y lo ha estudiado, su concepto es determinante y determinable para quien debe resolver. No es solo un visto bueno, es un concepto de un profesional del derecho idóneo, que le indica al superior, que el procedimiento seguido para llegar a poner el visto bueno, es el que corresponda. La afirmación de la doctora Juliette, más la advertencia que hiciera la ingeniera química Diana Fúquene, muestran claramente que existía claridad, sobre las fallas que se presentaban con la Empresa Cloroquímica”(25).

De otro lado, indicó que si bien una persona que haya sido objeto de anulación del certificado puede volver a solicitarlo, debe cumplir los requisitos y trámites dispuestos para el efecto. Agregó: “No se puede pensar que el sólo transcurso del tiempo. Por ejemplo, produzca el decaimiento del acto administrativo. Esta no es una causal consagrada en el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo. No se puede dar por hecho que luego de cinco (5) años de haberse anulado un certificado, las circunstancias que motivaron tal decisión desaparecieron. Ha de entenderse que la carga argumentativa corresponde a la empresa a quien se le anuló el certificado y no a la dirección, de suerte que es desafortunado expedir un certificado por un año para observar su buen comportamiento y “para corregir fallas. Lo lógico es que si no hay certeza sobre la corrección de las fallas, no se debió expedir el certificado. Esto es claro”(26) (las negrillas son del texto).

Explicó que la firmeza de la resolución de abstención de anulación o de abstención, per se no hacen desaparecer las fallas administrativas o de que se trate, “por el contrario, las confirman, las acreditan. No obstante, la expedición de un certificado ajustado a derecho tanto en su trámite como en otorgamiento (sic), si permiten afirmar que tales fallas se entienden superadas, y por ende tácitamente derogado el acto administrativo que antecede anulación o abstención)”.

Finalmente, dijo que es clara la responsabilidad disciplinaria en la que incurrieron los implicados la cual se reafirma con los manuales de procedimiento de la época. Si bien dicha prueba fue declarada nula en primera instancia, se volvió a decretar y a practicar en la segunda y “así no se halla allegado el manual de procedimientos, ello no le resta tipicidad a una conducta ni se convierte en una circunstancia de inculpabilidad” (las negrillas son de la Sala)(27).

Mediante la Resolución 0117 del 9 de febrero de 2005, el viceministro del Interior y de Justicia (encargado de las funciones de Director Nacional de Estupefacientes), resolvió hacer efectiva la sanción impuesta a la accionante. En el numeral segundo de ese acto administrativo, dispuso “Realizar a través del grupo de gestión humana (sic) y administrativa, el descuento correspondiente a la sanción impuesta a la doctora Juliette Astrid Valencia Gaviria” la cual correspondía a la multa de 11 días de salario ($ 764.294).

Ahora bien. Analizado el material probatorio recaudado en este proceso y antes de resolver el fondo del asunto, es necesario precisar el alcance de la competencia que tiene esta jurisdicción en materia del estudio de legalidad de los actos sancionatorios proferidos en el curso de los procesos disciplinarios.

2. Sobre la función constitucionalmente atribuida a la Jurisdicción contencioso administrativa, en lo que atañe al control judicial de la potestad disciplinaria.

Esta Sección ha señalado reiteradamente que según el diseño constitucional, la potestad correccional y disciplinaria se ejerce por la Procuraduría General de la Nación, a quien se reconoce un poder preferente, que no excluye la facultad que tienen algunas entidades para ejercer directamente esa misma potestad (como, en este caso, la tuvo la Dirección Nacional de Estupefacientes), pero en ambos casos sometida al control judicial por parte de la jurisdicción contencioso administrativa. No obstante, dicho control no se ejerce de cualquier modo, sino que está sujeto a limitaciones y restricciones que lo alejan de convertirse en una tercera instancia. Al respecto, resulta pertinente reiterar lo que expresó la Sala en el fallo de 3 de septiembre de 2009(28), el cual ha sido reiterado en múltiples oportunidades, en la cual consideró:

“De esta manera la posibilidad de demandar ante la jurisdicción contenciosa administrativa las providencias que culminan el proceso disciplinario, no implica trasladar, de cualquier manera, a la sede contenciosa administrativa el mismo debate agotado ante las autoridades disciplinarias. Dicho de otra manera, el juicio que se abre con la acción de nulidad, no es una simple extensión del proceso disciplinario, sino que debe ser algo funcionalmente distinto, si es que el legislador consagró el debido proceso disciplinario como el lugar en que debe hacerse la crítica probatoria y el debate sobre la interrelación de la normatividad aplicable como soporte de la sanción, además del principio de la doble instancia, como una de las garantías más importantes para ser ejercidas en el interior del proceso.

Bajo esta perspectiva, el control de legalidad y constitucionalidad de los actos de la administración, que la Constitución ha confiado a la jurisdicción contenciosa administrativa, implica una especial cualificación y depuración del debate, pues dicho control no puede convertirse en un nuevo examen de la prueba como si de una tercera instancia se tratara.

Decantado que el juzgamiento de los actos de la administración, no puede sustituir de cualquier manera el poder preferente de la Procuraduría General de la Nación, es menester añadir que ello tampoco implica la intangibilidad de los actos de juzgamiento disciplinario, pues ellos están sometidos a la jurisdicción.

(…)

Entonces, en línea de principio puede predicarse que el control que a la jurisdicción corresponde sobre los actos de la administración, cuando esta se expresa en ejercicio de la potestad disciplinaria, debe mantenerse al margen de erigirse en un nuevo momento para valorar la prueba, salvo que en su decreto y práctica se hubiere violado flagrantemente el debido proceso, o que la apreciación que de esa pruebas hace el órgano disciplinario resulte ser totalmente contra evidente, es decir, reñida con el sentido común y alejada de toda razonabilidad. Por lo mismo, el control judicial del poder correccional (…) no puede ser el reclamo para que se haga una nueva lectura de la prueba que pretenda hacer más aguda y de mayor alcance, pues esa tarea corresponde a las instancias previstas en el CDU” (negrillas de la Sala).

Todo lo anterior implica que en la sede contenciosa administrativa, el debate discurre en torno a la protección de las garantías básicas, cuandoquiera que el proceso disciplinario mismo ha fracasado en esa tarea, es decir, cuando el trámite impreso a la actividad correccional resulta intolerable frente a los valores constitucionales más preciados, como el debido proceso, el derecho de defensa, la competencia del funcionario y de modo singular, si el decreto y la práctica de las pruebas se hizo atendiendo estrictamente las reglas señaladas en la Constitución y en la ley.

A pesar de lo dicho, no cualquier defecto procesal está llamado a quebrar la presunción de acierto que blinda los actos de la administración, cuando ella se expresa en el ejercicio de la facultad disciplinaria, pues en ella está ordenado que se cite a la parte supuestamente agraviada, quien por lo mismo es sujeto esencial en el juicio correccional y que se respeten las garantías derivadas del derecho de defensa y del debido proceso, entre otras.

Como puede verse, es propio de esta actividad específica de la administración que ella sea cumplida con estricta sujeción a las normas que regulan la actuación disciplinaria, las cuales están inspiradas en la protección de las garantías constitucionales básicas.

En ese sentido, si de manera general los actos de la administración están dotados de la presunción de legalidad, la cual asume un carácter más valioso en el juicio disciplinario, en el cual el afectado participa de modo activo en la construcción de la decisión, mediante el ejercicio directo del control de la actividad de la administración, cuando ella se expresa en su fase represiva. Dicho en breve, es propio de la actividad disciplinaria, que el control de las garantías sea la preocupación central del proceso correccional. Por ello, cuando el asunto se traslada, y emerge el momento de control judicial en sede contencioso administrativa, no cualquier alegato puede plantearse, ni cualquier defecto menor puede erosionar el fallo disciplinario.

3. Del caso concreto.

En la sentencia de primera instancia el a quo afirmó que la Dirección Nacional de Estupefacientes le vulneró el derecho al debido proceso a la demandante, pues la sancionó disciplinariamente con fundamento en una responsabilidad objetiva, la cual está proscrita en nuestro ordenamiento jurídico. Al efecto precisó que no es posible sancionar a alguien como a la actora, tan solo por haber emitido su concepto jurídico respecto de la expedición de certificado de carencia de informes por tráfico de estupefacientes, el cual finalmente fue suscrito por el director de la entidad.

De otro lado, a juicio de la entidad demandada (que apeló la sentencia de instancia), i) a la demandante se le respetaron sus derechos al debido proceso y a la defensa, ii) la actuación disciplinaria se ajustó a la Constitución y a la Ley 734 de 2002 (aplicable en este caso), y iii) es equivocado afirmar que los fallos disciplinarios de primera y de segunda instancia, fueron proferidos bajo los lineamientos de la responsabilidad objetiva, pues se estableció que la actora obró con dolo: aun a sabiendas de la normatividad, procedió a aprobar la expedición del certificado de carencia, vulnerando así las disposiciones que regulan la materia.

A efectos de resolver el problema jurídico planteado, se debe precisar que —como ya se anticipó—, el control que ejerce esta jurisdicción respecto del ejercicio de la potestad disciplinaria no se asimila a una tercera instancia, ni puede reabrir el debate que, sobre la responsabilidad del disciplinado, se surtió en sede administrativa. En ese orden de ideas, se reitera que la competencia de esta Sala se circunscribe a determinar la legalidad de los actos administrativos sancionatorios a la luz de las garantías constitucionales relacionadas con los derechos al debido proceso y a la defensa.

Así las cosas, encuentra esta Subsección que no fue afortunado el razonamiento del a quo quien, olvidándose del alcance que en esta materia tiene la jurisdicción contenciosa, procedió a analizar la responsabilidad disciplinaria de la demandante. A juicio del tribunal de instancia ella no debió ser sancionada solo por emitir un concepto sobre la expedición del certificado de carencia de informes por tráfico de estupefacientes, pues i) su jefe estaba enterado de todas las circunstancias que antecedieron el trámite de dicho documento, ii) la existencia de los antecedentes de la Empresa Cloroquímica Ltda., se hallaban prescritos por el paso del tiempo, por lo que era posible expedir un nuevo certificado y iii) de acuerdo con lo previsto en el artículo 13 de la Ley 734 de 2002 “en materia disciplinaria queda proscrita toda forma de responsabilidad objetiva”.

Como se puede observar, en la sentencia apelada se abordó el tema de la responsabilidad de la accionante (como si la acción impetrada en este caso fuera una tercera instancia de la actuación administrativa), siendo que la jurisprudencia de esta Sala ha sido clara al delimitar el alcance que tiene respecto del examen de legalidad de los actos dictados con ocasión de un proceso disciplinario.

Adicionalmente, no es posible afirmar —como equivocadamente lo hizo el a quo— que la demandante fue sancionada con fundamento en una responsabilidad objetiva. Sobre el particular es oportuno destacar que en materia disciplinaria rige el principio de culpabilidad según el cual, las faltas solo pueden ser sancionables a título de dolo o culpa. De este modo, la sola comisión de la conducta constitutiva de falta no basta para endilgar responsabilidad disciplinaria y menos para imponer una sanción.

En el caso concreto, basta leer el contenido de los fallos disciplinarios para advertir que en ellos, tanto el grupo formal de trabajo de control disciplinario de la Dirección Nacional de Estupefacientes (en primera instancia), como el viceministro de Justicia (en segunda instancia); analizaron los descargos, las pruebas en su integridad, las circunstancias que rodearon la comisión de la falta y la culpabilidad. En efecto, coincidieron en afirmar que la señora Valencia Gaviria obró con dolo porque conocía los antecedentes de la Empresa Cloroquímica Ltda., y la normatividad que regula la expedición de los certificados de carencia de informes por tráfico de estupefacientes. De manera que en este caso no es posible hablar de responsabilidad objetiva porque como ya se vio, la entidad accionada analizó la culpabilidad de la demandante y determinó que cometió la falta a título de dolo.

Por lo demás, la Sala no encuentra que a la accionante se le hayan vulnerado sus derechos al debido proceso y a la defensa. Al contrario, en el plenario se acreditó que la Dirección Nacional de Estupefacientes tramitó el proceso de acuerdo con las disposiciones constitucionales y legales vigentes, que a la señora Valencia Gaviria le dio la oportunidad de rendir descargos, de alegar de conclusión, de solicitar y controvertir pruebas, de recurrir las providencias dictadas en el trámite del proceso disciplinario y de poner de presente las nulidades procesales.

De otro lado, los argumentos de la demandante encaminados a demostrar que fue sancionada con fundamento en una prueba inexistente, carecen de fundamento. En efecto, si bien es cierto que la prueba documental consistente en el manual de procedimientos fue declarada nula en primera instancia del proceso disciplinario por no haber sido aportada en debida forma; también lo es que en el fallo sancionatorio de 6 de octubre de 2005, proferido por la directora del grupo formal del trabajo de control disciplinario interno, se dejó claro que no se tendría en cuenta dicha prueba pues la misma devino en “inexistente”. Cosa distinta es que el viceministro de Justicia, al surtir la segunda instancia, haya decretado de oficio la misma prueba documental para tener mayores elementos de convicción, lo cual, de ninguna manera contradice el derecho al debido proceso.

Asimismo, no es acertada la aseveración de la accionante, en el sentido de que se le vulneró el debido proceso porque la investigación disciplinaria se inició pese a que el auto que ordenó compulsar copias para surtirla, no se encontraba en firme. Frente a ese argumento se considera que no obstante el proceso disciplinario comenzó sin que se hubiera resuelto el recurso de reposición que interpuso la sociedad Cloroquímica Ltda., contra la resolución que dispuso la anulación del certificado y la compulsación de copias, es claro que nada impedía la iniciación de la actuación disciplinaria si se tiene en cuenta que lo que fue objeto del recurso fue la anulación del certificado y, además, que las investigaciones disciplinarias pueden iniciarse de oficio.

De este modo, sin entrar en el debate que, sobre la responsabilidad de la señora Juliette Astrid Valencia Gaviria se surtió en sede administrativa, la Sala no encuentra desvirtuada la presunción de legalidad que ampara a los actos administrativos demandados por lo que se impone revocar la sentencia apelada y, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda.

Decisión

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCASE la sentencia del 17 de marzo de 2011, proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, que accedió a las súplicas de la demanda incoada por la señora Juliette Astrid Valencia Gaviria contra la Nación - Dirección Nacional de Estupefacientes, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En su lugar,

NIÉGANSE las pretensiones de la demanda que presentó la señora Juliette Astrid Valencia Gaviria contra la Nación - Dirección Nacional de Estupefacientes.

Cópiese, notifíquese, y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha».

(8) Certificación expedida por el asesor de asuntos de personal y administrativa de la Dirección Nacional de Estupefacientes visible a folios 468 a 470 del cuaderno principal del expediente.

(9) Los fallos sancionatorios obran a folios 147 a 186 y 207 a 219 del cuaderno principal del expediente.

(10) Folio 1 del cuaderno principal.

(11) Folios 3 y 4 del cuaderno principal del expediente.

(12) Folios 6 a 11 del cuaderno principal del expediente.

(13) Folios 12 a 18 ibídem.

(14) Folios 77 a 81 ibídem.

(15) Folios 89 a 99 del cuaderno principal del expediente.

(16) Folios 100 a 115 del cuaderno principal del expediente.

(17) Folios 116 a129 ibídem.

(18) Folios 130 a 133 del cuaderno principal del expediente.

(19) Folios 134 a 141 ibídem.

(20) Folios 142 a 146 ibídem.

(21) Folios 147 a 186 ibídem.

(22) Folios 187 a 205 del cuaderno principal del expediente.

(23) Folios 207 a 219 del mismo cuaderno.

(24) Folio 206 ibídem.

(25) Folio 213 del cuaderno principal.

(26) Folio 214 del cuaderno principal.

(27) Folios 207 a 219 ibídem.

(28) Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”. C.P. Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila. Expediente 11001032500020050011300. Nº Interno: 4980-2005. Actor Diego Luis Noguera Rodríguez contra la Nación - Procuraduría General de la Nación.