Sentencia 2005-06806 de mayo 12 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “A”

Rad.: 050012331000200506806-01 (1785-2013)

Consejero Ponente:

Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren

Actor: Ruth Estella Mejía Mejía

Demandado: Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA

Apelación sentencia - autoridades nacionales

Bogotá, D. C., doce de mayo de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «VII. Considera

1. Problema jurídico:

El problema jurídico a resolver en esta instancia se contrae a determinar si la señora Ruth Estella Mejía Mejía tiene derecho al reconocimiento del “contrato realidad” durante los periodos en que estuvo vinculada bajo contratos de prestación de servicios al Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA como docente e instructora de torno, con los consecuentes pagos salariales y prestacionales que se derivan de una relación laboral.

Para desatar la cuestión litigiosa es preciso revisar: i) el tratamiento jurisprudencial que se ha dado a la figura en comento, ii) el acervo probatorio para establecer los presupuestos fundantes de la relación laboral y iii) el análisis del caso concreto.

2. Antecedentes jurisprudenciales del contrato realidad:

El tema del contrato realidad ha generado importantes debates judiciales. Uno de ellos se dio con ocasión del examen de exequibilidad que realizó la Corte Constitucional al numeral 3º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, que establece la posibilidad de celebrar contratos de prestación de servicios con las entidades del sector público. Después de realizar precisiones constitucionales en materia de contratación estatal, de definir las características del contrato de prestación de servicios y de establecer las diferencias con el contrato de trabajo, la Corte señaló que el ejercicio de tal potestad es ajustada a la Carta Política, siempre y cuando la administración no la utilice para esconder la existencia de una verdadera relación laboral personal, subordinada y dependiente(1).

Esta corporación en fallos como el del 23 de junio de 2005, proferido dentro del Expediente 0245 con ponencia de Jesús María Lemos Bustamante, ha reiterado la necesidad de que se acrediten fehacientemente los tres elementos propios de una relación de trabajo, como son: (i) la prestación personal del servicio, (ii) la remuneración y (iii) en especial la subordinación y dependencia del trabajador respecto del empleador.

Tal consideración se contrapone a la jurisprudencia anterior, en la que se sostuvo que entre contratante y contratista podía existir una relación coordinada en sus actividades para el desarrollo eficiente de la actividad encomendada, lo cual incluye el cumplimiento de horario, el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores o reportar informes sobre sus resultados, sin que ello signifique necesariamente la configuración del elemento subordinación(2).

Así las cosas, se concluye que para acreditar la existencia de una relación laboral es necesario probar los tres elementos referidos, pero especialmente que el supuesto contratista desempeñó una función en las mismas condiciones de subordinación y dependencia que sujetarían a cualquier otro servidor público, constatando de esta manera que las actividades realizadas no son de aquellas indispensables en virtud de la necesaria relación de coordinación entre las partes contractuales.

Por el contrario, existirá una relación contractual, regida por la Ley 80 de 1993, cuando: a) se pacte la prestación de servicios relacionados con la administración o funcionamiento de la entidad pública, b) el contratista sea autónomo en el cumplimiento de la labor contratada, c) se le paguen honorarios por los servicios prestados y d) la labor contratada no pueda realizarse con personal de planta o se requieran conocimientos especializados. Sobre esta última condición para suscribir contratos de prestación de servicios, vale la pena señalar que debe ser restringida a aquellos casos en los que la entidad pública contratante requiere adelantar labores ocasionales, extraordinarias, accidentales o que temporalmente exceden su capacidad organizativa y funcional, pues se desdibujaría la relación contractual cuando se contrata por prestación de servicios a personas que deben desempeñar exactamente las mismas funciones que, de manera permanente, se asignan a los demás servidores públicos.

Cuando se logra desvirtuar el contrato de prestación de servicios, inexorablemente se impone el reconocimiento de las prestaciones sociales causadas por el periodo realmente laborado, atendiendo a la causa jurídica que sustenta verdaderamente dicho restablecimiento, que no es otra que la relación laboral encubierta bajo un contrato estatal, en aplicación de los principios de igualdad y de irrenunciabilidad de derechos en materia laboral, consagrados en los artículos 13 y 53 de la Carta Política respectivamente, superándose de esta manera la prolongada tesis que prohijaba la figura indemnizatoria como resarcimiento de los derechos laborales conculcados(3).

De otra parte, en aquellos casos en que se accede a las pretensiones de la demanda, esta Sección ha concluido la no prescripción de las prestaciones causadas con ocasión del contrato realidad, en tanto la exigibilidad de los derechos prestacionales en discusión es literalmente imposible con anterioridad a la sentencia que declara la existencia de la relación laboral, dado su carácter constitutivo, de manera pues que es a partir de tal decisión que nace a la vida jurídica el derecho laboral reclamado y, por tanto, no podría operar en estos casos el fenómeno procesal extintivo(4).

Bajo las anteriores precisiones se ha concretado el tratamiento jurisprudencial de los contratos realidad, de donde se concluye en cuanto a su configuración, que constituye un requisito indispensable para demostrar la existencia de una relación de trabajo que el interesado acredite en forma incontrovertible los tres elementos de la relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio (de manera permanente), la remuneración respectiva y especialmente la subordinación y dependencia en el desarrollo de una función pública, de modo que no quede duda acerca del desempeño del contratista en las mismas condiciones de cualquier otro servidor público, siempre y cuando la subordinación que se alega no se enmarque simplemente en una relación de coordinación entre las partes para el desarrollo del contrato, en virtud de las particularidades de la actividad para la cual fue suscrito(5).

La viabilidad de las pretensiones dirigidas a la declaración de un contrato realidad, depende exclusivamente de la actividad probatoria de la parte demandante según el aforismo “onus probandi incumbit actori”, dirigida a desvirtuar la naturaleza contractual de la relación establecida y la presencia real dentro de la actividad desplegada de los elementos anteriormente señalados, especialmente el de subordinación, que como se mencionó, es el que desentraña fundamentalmente la existencia de una relación laboral encubierta.

Así las cosas, debe revisarse en cada caso las condiciones bajo las cuales fueron prestados los servicios, en aras de esclarecer, bajo el análisis probatorio pertinente, la verdadera naturaleza de la relación existente entre las partes, para no adoptar conceptos que de manera formal y restrictiva homogenicen las causas propuestas ante esta jurisdicción, en detrimento del análisis sustancial particular que amerita cada caso.

Bajo las anteriores consideraciones preliminares se efectuará el examen probatorio pertinente, en aras de resolver el asunto demandado.

3. Análisis del caso concreto.

Con fundamento en los elementos de prueba obrantes en el plenario confrontados con la doctrina del contrato realidad, la Sala llega a las siguientes conclusiones que permiten sostener la configuración de una verdadera relación laboral entre la señora Ruth Estella Mejía Mejía y la administración, que fue encubierta bajo el ropaje de contrato de prestación de servicios.

3.1. De la prestación personal del servicio:

Según constancia expedida el 29 de abril de 2005, por el subdirector del Centro Nacional de la Madera del SENA - Antioquia, la señora Ruth Estella Mejía Mejía, prestó sus servicios al SENA como docente de torno en el Centro Nacional de la Madera, para efecto de lo cual, entre las partes se suscribieron seis (6) órdenes de servicio y trece (13) contratos de prestación de servicios (fls. 11 y 12). Algunos de ellos reposan en el expediente.

Así, del material probatorio recaudado en el proceso, se infiere que la señora Ruth Estella Mejía Mejía estuvo vinculada al SENA, mediante esta modalidad desde el 02 de febrero de 1996 hasta el 11 de abril de 2005, fecha en la que se dieron por terminadas las actividades previstas en el último de los contratos de prestación de servicios celebrados entre las partes(6).

Estas órdenes y contratos que permiten corroborar la prestación personal del servicio, fueron celebrados en el mencionado interregno, de la siguiente manera:

Órdenes de trabajo o servicio contrato de prestación de servicios Nº Plazo Desde Hasta Folios
Orden de trabajo o servicio Nº 0529 del 02 de febrero de 1996Cuatro (4) meses, según certificación obrante a folio 11.Fecha ilegibleFecha ilegible72
Orden de trabajo o servicio Nº 2607 de 24 de junio de 1996Cinco (5) meses, según certificación obrante a folio 11.02 de julio de 1996.22 de diciembre de 1996.73
Orden de servicio Nº 182 de 20 de enero de 1997Seis (6) meses, según certificación obrante a folio 11.No obra en el expedienteNo obra en el expediente11
Orden de servicio Nº 245 del 15 de marzo de 1999Un (1) mes, según certificación obrante a folio 11.No obra en el expedienteNo obra en el expediente11
Orden de Servicio Nº 0621 de 9 de abril de 1999.Dos (2) meses, según certificación obrante a folio 11.12 de abril de 199930 de junio de 199974
Orden de Servicio Nº 1017 de 21 de mayo de 1999Dos (2) meses, según certificación obrante a folio 11.12 de Julio de 1999.11 de septiembre de 199975

Contratos de prestación de servicios

Contrato de prestación de servicios Nº Plazo Duración Folios
Contrato de prestación de servicios Nº 2334 de 6 de septiembre de 1999Ciento nueve (109) días.
Ocho (8) horas diarias, según cláusula tercera.
Ciento nueve (109) días, contados a partir del 12 de septiembre de 1999. Según cláusula quinta.76 a 78
Contrato de prestación de servicios Nº 0052 del 28 de enero de 2000Mil seiscientas veinte (1.620) horas.
Ocho (8) horas diarias.
Mil seiscientas veinte (1.620) horas. Ocho (8) horas diarias de clase, según cláusula tercera.
Contadas a partir de la aprobación del contrato, según cláusula quinta.
Las actividades del contrato se dieron por terminadas mediante acta de terminación el 30 de octubre de 2000.
79 a 82
Contrato de prestación de servicios Nº 1428 de 28 de noviembre de 2000Ochenta (80) horas.Ochenta (80) horas contadas a partir de la aprobación del contrato, según cláusula quinta.
Las actividades tuvieron inicio mediante acta suscrita el 1º de diciembre de 2000.
Las actividades del contrato se dieron por terminadas mediante acta de terminación el 13 de diciembre de 2000.
83 a 87
Contrato de prestación de servicios Nº 299 de 19 de febrero de 2001.Mil doscientas sesenta (1.260) horas.
Seis (6) horas diarias de clase.
Mil doscientas sesenta (1.260) horas, contadas a partir del acta de iniciación del contrato, según cláusula quinta.
Las actividades tuvieron inicio mediante acta suscrita el 24 de febrero de 2001.
Las actividades del contrato se dieron por terminadas mediante acta de terminación del 14 de diciembre de 2001.
88 a 92
Contrato de prestación de servicios Nº 1549 del 26 de diciembre de 2001.Trescientas veinticuatro (324) horas.Trescientas veinticuatro (324) horas, contadas a partir del acta de iniciación del mismo, según cláusula quinta.
Las actividades tuvieron inicio mediante acta suscrita el 26 de diciembre de 2001.
Las actividades se suspendieron mediante acta, durante el periodo comprendido entre el 27 de diciembre de 2001 al 23 de enero de 2002.
Las actividades del contrato se dieron por terminadas mediante acta de terminación el 12 de abril de 2002.
93 a 98
Contrato de prestación de servicios Nº 481 de 12 de abril de 2002.Cuatrocientas sesenta y ocho (468) horas.Cuatrocientas sesenta y ocho (468) horas, contadas a partir del acta de iniciación del mismo, según cláusula quinta.
Las actividades tuvieron inicio mediante acta suscrita el 16 de abril de 2002.
Las actividades del contrato se dieron por terminadas mediante acta de terminación el 15 de agosto de 2002.
101 a 105
Contrato de prestación de servicios Nº 827 de 29 de julio de 2002.Quinientas setenta y cuatro (574) horas.Quinientas setenta y cuatro (574) horas contadas a partir del acta de iniciación del mismo, según cláusula quinta.
Las actividades tuvieron inicio mediante acta suscrita el 16 de agosto de 2002.
Las actividades del contrato se dieron por terminadas mediante acta de terminación el 13 de diciembre de 2002.
108 a 112
Contrato de prestación de servicios Nº 1255 de 26 de diciembre de 2002.Seiscientas treinta y seis (636) horas.Seiscientas treinta y seis (636) horas contadas a partir del acta de iniciación del mismo, según cláusula quinta.
Las actividades tuvieron inicio mediante acta suscrita el 23 de enero de 2003.
Las actividades del contrato se dieron por terminadas mediante acta de terminación el 30 de mayo de 2003.
115 a 121
Contrato de prestación de servicios Nº 384 de 30 de mayo de 2003.Trescientas seis (306) horas.Trescientas seis (306) horas contadas a partir del acta de iniciación del mismo, según cláusula quinta.
Las actividades tuvieron inicio mediante acta suscrita el 6 de junio de 2003.
La ejecución del contrato fue suspendida por un término de cinco (5) días, contados a partir del 7 de julio de 2003.
Fue reiniciado a partir del 14 de julio de 2003.
Las actividades del contrato se dieron por terminadas mediante acta de terminación el 6 de agosto de 2003.
122 a 129
Contrato de prestación de servicios Nº 612 de 8 de agosto de 2003.Seiscientas sesenta y ocho (668) horas.Seiscientas sesenta y ocho (668) horas contadas a partir del acta de iniciación del mismo, según cláusula quinta.
Las actividades tuvieron inicio mediante acta suscrita el 11 de agosto de 2003.
Las actividades del contrato se dieron por terminadas mediante acta de terminación el 17 de diciembre de 2003.
130 a 135
Contrato de prestación de servicios Nº 1340 de 23 de diciembre de 2003.Seiscientas cuarenta y ocho (648) horas.Contadas a partir del acta de iniciación del mismo, según cláusula quinta.
Las actividades tuvieron inicio mediante acta suscrita el 15 de enero de 2004.
Las actividades del contrato se dieron por terminadas mediante acta de terminación el 5 de mayo de 2004.
142 a 145
Contrato de prestación de servicios Nº 277 de 5 de mayo de 2004Mil cuatrocientas cuarenta y ocho (1448) horas.Mil cuatrocientos cuarenta y ocho (1448) horas contadas a partir del acta de iniciación del mismo, según cláusula quinta.
Las actividades tuvieron inicio mediante acta suscrita el 7 de mayo de 2004.
Las actividades del contrato se dieron por terminadas mediante acta de terminación el 13 de diciembre de 2004.
136 a 139
Contrato de prestación de servicios Nº 1576 de 27 de diciembre de 2004.Cuatrocientas cincuenta y seis (456) horas.Cuatrocientas cincuenta y seis (456) horas contadas a partir del acta de iniciación del mismo o hasta agotar la partida presupuestal, según la condición que primero se cumpla, según cláusula quinta.
Las actividades tuvieron inicio mediante acta suscrita el 29 de diciembre de 2004.
La ejecución del objeto contractual fue suspendida por un término de 18 días, contados a partir del día 30 de diciembre de 2004.
Fue reiniciado el día 17 de enero de 2005.
Las actividades del contrato se dieron por terminadas mediante acta de terminación el 11 de abril de 2005
148 a 154

 

Debe aclararse en este punto que aunque no fue relacionado en los hechos de la demanda, aparece en el material probatorio allegado con el escrito introductorio, el Contrato Nº 0034 de 4 de mayo de 2005; sin embargo, este no fue firmado por las partes, razón por la cual no se tendrá en cuenta para efectos de acreditar la existencia de una relación laboral entre ellas (fls. 22 a 24).

3.2. De la contraprestación:

La demandante percibía una remuneración o contraprestación económica por la labor personal que realizaba en el SENA, según lo estipulado en cada contrato de prestación de servicios.

3.3. De la subordinación y dependencia:

Este elemento también se configuró, a partir de la demostración de las siguientes circunstancias:

3.3.1. La intemporalidad de los contratos celebrados entre la actora y la entidad demandada:

Merece especial atención la intemporalidad de la relación supuestamente contractual entre el SENA y la demandante, que desborda abiertamente los límites impuestos por la ley(7) y la jurisprudencia para distinguir el contrato de prestación de servicios de la relación laboral.

Las pruebas obrantes en el proceso evidencian que las funciones desempeñadas por la accionante no fueron de carácter transitorio o esporádico, característica propia del contrato de prestación de servicios, sino que por el contrario, se trató de una relación prolongada en el tiempo como lo demuestran los diecinueve (19) contratos celebrados por las partes entre el 2 de febrero de 1996 y el 11 de abril de 2005.

En este punto, es importante señalar que entre 1996 y 1997, la entidad demandada y la actora suscribieron órdenes de servicio cuya duración por año no fue superior a seis meses; también, que durante el año de 1998, no se acreditó la existencia de relación contractual alguna, pero a partir de 1999 y hasta 2005, se celebraron diferentes contratos de prestación de servicios de manera sucesiva, con igual objeto al inicialmente establecido.

Esta desproporción en la utilización de la figura prevista en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, evidencia la necesidad del Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA, en contar con personal de planta adicional para la prestación del servicio de docencia de torno en el Centro Nacional de la Madera y a su vez, demuestra indiscutiblemente que la contratación de la actora se dio con el ánimo de emplearla de modo permanente en la entidad, pero en franco desconocimiento de sus derechos salariales y prestacionales de carácter irrenunciable y en abierta pugna con el principio constitucional de igualdad.

3.3.2. El cumplimiento de funciones propias de la entidad y la ausencia de autonomía en su ejecución:

De conformidad con el artículo 4º de la Ley 119 de 1994, el Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA, tiene, entre otras, las siguientes funciones:

“(…)

3. Organizar, desarrollar, administrar y ejecutar programas de formación profesional integral, en coordinación y en función de las necesidades sociales y del sector productivo.

(…)

6. Adelantar programas de formación tecnológica y técnica profesional, en los términos previstos en las disposiciones legales respectivas.

7. Diseñar, promover y ejecutar programas de formación profesional integral para sectores desprotegidos de la población.

8. Dar capacitación en aspectos socioempresariales a los productores y comunidades del sector informal urbano y rural.

9. Organizar programas de formación profesional integral para personas desempleadas y subempleadas y programas de readaptación profesional para personas discapacitadas.

10. Expedir títulos y certificados de los programas y cursos que imparta o valide, dentro de los campos propios de la formación profesional integral, en los niveles que las disposiciones legales le autoricen”.

Asimismo, el artículo 2º del Decreto 1426 de 1998, dispone:

“ART. 2º—De la clasificación de los empleos. Según la naturaleza general de sus funciones, la índole de sus responsabilidades y los requisitos para su desempeño, los empleos públicos del Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, se clasifican en los siguientes niveles jerárquicos:

(…)

e) Instructor: Comprende los empleos cuyas funciones principales consisten en impartir formación profesional, desempeñar actividades de coordinación académica de la formación e investigación aplicada”.

De lo anterior se colige con meridiana claridad, que el SENA tiene la función de impartir o validar programas de formación profesional integral, tecnológica y técnica profesional; actividad que se concreta, precisamente, a través de sus instructores.

En las condiciones descritas, palmario es que la demandante prestó sus servicios al SENA, en principio, como docente y posteriormente, como instructora de torno, ejecutando funciones de formación profesional, tecnológica y técnica profesional, inherentes a la entidad demandada.

Para tal efecto, en las órdenes y contratos de prestación de servicios suscritos entre las partes, se plasmó lo siguiente:

• Las órdenes de servicio Nos. 0529 del 2 de febrero de 1996 y 2607 de 24 de junio de 1996, contienen el siguiente objeto(8):

“Características del trabajo o servicio

Objeto: torno

Cargo: instructora tecnóloga”

• En las órdenes de prestación de servicios Nº 0621 de 9 de abril de 1999 y 1017 de 21 de mayo del mismo año, al respecto se consignó(9):

“Objeto: Dictar cursos de formación profesional en torno a empresarios del sector de la madera y el mueble y a trabajadores.

(Tecnóloga)

• Los contratos de prestación de servicios Nos. 2334 del 06 de septiembre de 1999(10), 052 del 28 de enero de 2000(11) y 1428 de 28 de noviembre de 2000(12), establecen:

“PRIMERA. Objeto. EL CONTRATISTA se obliga para con EL SENA a prestar sus servicios como docente en la especialidad de torno en madera y en los términos y condiciones previamente acordados con el respectivo jefe del centro, donde ejecutará el contrato. SEGUNDA: Obligaciones. En desarrollo del objeto del presente contrato, EL CONTRATISTA se obliga: a) A incorporar su capacidad normal de trabajo de acuerdo con las instrucciones y programas que determine el SENA o quien por razón de normas internas de organización le represente.

(…)”.

• En los contratos de prestación de servicios Nos. 0299 de 19 de febrero de 2001(13), 1549 de 26 de diciembre de 2001(14), 481 del 12 de abril de 2002(15), 827 de 29 de julio de 2002(16), 1255 del 26 de diciembre de 2002(17), el objeto se plasmó así:

“PRIMERA. Objeto. El CONTRATISTA se obliga para con EL SENA a prestar sus servicios como docente de torno en el Centro Nacional de la Madera, en los términos y condiciones previamente acordados con el respectivo jefe del centro”.

• No obstante, a partir de la celebración del contrato de prestación de servicios Nº 348 de 30 de mayo de 2003(18), el objeto contractual fue modificado al siguiente tenor:

“PRIMERA. Objeto. El CONTRATISTA se obliga para con EL SENA a prestar sus servicios como: docente de torno en el Centro Nacional de la Madera del SENA regional Antioquia”.

• Igual redacción tiene el objeto consagrado en los contratos subsiguientes, siendo estos los Nos. 612 de agosto de 2003(19), 0277 de 5 de mayo de 2004(20), 1340 de 23 de diciembre de 2003(21).

• Desde el contrato de prestación de servicios personales Nº 1576 de 27 de diciembre de 2004, el término “docente” fue modificado por el de “instructor de torno”, así:

“PRIMERA. Objeto. El CONTRATISTA se obliga para con EL SENA a prestar sus servicios como instructor de torno, en el Centro Nacional de la Madera del SENA regional Antioquia”(22).

• De otra parte, en las cláusulas tercera y séptima de los contratos de prestación de servicios Nos. 2334 del 06 de septiembre de 1999(23) y 052 del 28 de enero de 2000(24), se estableció el respectivo valor, indicando también que la contratista dictaría 8 horas diarias de clase(25).

• Idéntica situación se presenta en el contrato Nº 299 de 19 de febrero de 2001, en el que con igual objeto contractual, en la cláusula tercera se acordó que la contratista dictaría 6 horas de clase(26).

• Finalmente, en la cláusula séptima de cada uno de los contratos, se plasmó que la contratista respondería por los bienes que le fueran confiados para el cumplimiento de su labor.

En conclusión, contrario a lo expresado por el colegiado de primera instancia, cada uno de los contratos celebrados entre el SENA y la actora, comportan una serie de obligaciones a cargo de las partes que, per se: a) Facultaron a la entidad contratante para impartir instrucciones a la contratista sobre la ejecución de los mismos; b) Establecieron las circunstancias de modo, tiempo y lugar en las que la instructora cumpliría con las obligaciones y, c) Determinaron que la contratista desarrollaría sus actividades con los elementos entregados por la entidad contratante; aspectos que sin duda alguna, hacen palmaria la ausencia de autonomía en la ejecución del contrato.

Lo anterior se ve reflejado también en el memorando 9205 de 8 de marzo de 2005, dirigido a todos los instructores del Centro Nacional de la Madera, sin excepción; documento suscrito por el coordinador académico de ese mismo centro, en el cual imparte instrucciones relacionadas con los criterios de entrega de registros FPI(27). De igual manera, en la Circular 9205-00255, de 26 de enero de 2005, dirigida a todos los instructores del Centro Nacional de la Madera, en la cual se informa “la agenda referente a la programación del 2005, para la revisión de las carpetas de condiciones controladas”(28).

3.3.3. El cumplimiento de un horario de trabajo y el desarrollo de idénticas funciones a los instructores de planta:

Ahora bien, aunado a lo anterior, la relación contractual entre el Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA con la señora Ruth Estella Mejía Mejía, se vio rodeada de unas condiciones bastante particulares que permiten sostener que no se trató de un vínculo meramente coordinado y con plena autonomía de la contratista, sino que se configuró una relación dependiente o subordinada entre las partes.

Al respecto, se pronunciaron los testigos Antonio José Gómez López(29) y Orlando de Jesús Osorio Orozco(30), de la siguiente manera:

El señor Antonio José Gómez López, quien afirmó ser instructor de planta, en su declaración dijo:

“PREGUNTADO. Sírvase explicar si tiene conocimiento si las labores desempeñadas por Ruth Estela Mejía Mejía eran idénticas a las por usted desempeñadas y en idénticas condiciones. CONTESTÓ: Si, en términos generales si, a pesar de que ella era en torno y yo era en la parte de ebanistería industrial”.

Por su parte, Orlando de Jesús Osorio Orozco, expresó:

“PREGUNTADO: ¿Sabe usted cuáles eran las labores realizadas por la demandante en la entidad y en que dependencias las realizaba? CONTESTÓ: Sus trabajos los realizaba en el centro de la madera en calatrava, los trabajos que realizaba como cualquier persona de planta con sus horarios, sus obligaciones como instructora…”.

PREGUNTADO: Sírvase indicar por que le consta todo lo que acaba de manifestar al despacho. CONTESTÓ: Primero por que (sic) la veía laborar como un instructor normal de planta y por las charlas que teníamos acerca de los derechos que les negaban a ellos…”.

(…)

PREGUNTADO: Sírvase explicar si existía diferencia de condiciones en cuanto a los contratados de planta y los contratados por obra. CONTESTÓ: En cuanto a la labor desarrollada era la misma, incluyendo horarios, ella tenía su jefe como los tenía yo que en algunas épocas los llamaron supervisores, más recientemente se llamaron coordinadores académicos, pero la condición laboral era la misma, todas las obligaciones que teníamos las tenían ellos, participar en reuniones en capacitaciones, horario de trabajo, evaluaciones, todo igual”.

En efecto, de las anteriores declaraciones se colige que: (i) en la planta de personal de la entidad existían instructores que prestaban sus servicios en iguales condiciones que la actora, (ii) los pertenecientes a la planta de personal y los vinculados por contrato, tenían que cumplir un horario. (iii) Los docentes de la planta, al igual que la demandante, “tenían un jefe”.

Estas declaraciones, que no fueron controvertidas por la entidad demandada, aunadas a las cláusulas de los diferentes contratos en los que la demandante se obligó a “incorporar su capacidad normal de trabajo de acuerdo con las instrucciones y programas” que determinara el SENA, demuestran que la prestación personal del servicio por parte de la demandante se dio en las mismas condiciones del resto del personal de docentes o instructores de planta de la entidad, esto es, con sujeción absoluta a las directrices impartidas por el SENA, a la prestación personal del servicio a cambio de una remuneración, al cumplimiento de un horario y a la realización de las mismas funciones del personal de instructores, lo cual desde luego devela el verdadero vínculo que existió entre las partes.

Pero es más, de antaño, contrario a lo también concluido por el a quo sobre el particular, esta corporación ha establecido que la subordinación y la dependencia, son elementos ínsitos a la labor docente. De igual manera se ha dicho que el horario es el correspondiente a la jornada de los planteles educativos de enseñanza donde los maestros laboran, con el objeto de dar cumplimiento al pensum establecido. Veamos:

“No obstante, en casos particulares como los de los docentes, es necesario, como ya lo ha señalado la Sala, brindar más flexibilidad(31), comoquiera que elementos como la subordinación y la dependencia se encuentran ínsitos en la labor que ellos desarrollan en la entidad para la cual han sido contratados, afirmación esta que se sustenta en la existencia de diferentes normas y criterios jurisprudenciales que se mencionan a continuación:

El artículo 2º del Decreto 2277 de 1979 definió la labor docente aplicable a todos los maestros en los siguientes términos:

“Las personas que ejercen la profesión docente se denominan genéricamente educadores. Se entiende por profesión docente el ejercicio de la enseñanza en planteles oficiales y no oficiales de educación en los distintos niveles de que trata este decreto. Igualmente incluye esta definición a los docentes que ejercen funciones de dirección y coordinación de los planteles educativos, de supervisión e inspección escolar, de programación y capacitación educativa, de consejería y orientación de educandos, de educación especial, de alfabetización de adultos y demás actividades de educación formal autorizadas por el Ministerio de Educación Nacional, en los términos que determine el reglamento ejecutivo”.

Tal definición fue reafirmada por el artículo 104 de la Ley General de Educación (115 de 1994) al prever que “El educador es el orientador en los establecimientos educativos, de un proceso de formación, enseñanza y aprendizaje de los educandos…”, los cuales están sometidos permanentemente a las directrices emitidas por las autoridades educativas, que son el Ministerio de Educación y las Secretarías de Educación, así como a su inspección y vigilancia, y no gozan de autonomía, en cuanto a que si requieren una permuta, un traslado, un otorgamiento de permiso, etc., necesitan la autorización de las autoridades locales, que son las que administran la educación conforme el Estatuto Docente y la Ley 60 de 1993, a través de su respectiva Secretaría de Educación (L. 115/94, arts. 106, 153 y 171).

De lo anterior se infiere que pertenece a su esencia de la labor docente el hecho de que el servicio se preste personalmente y esté subordinado al cumplimiento de los reglamentos educativos, a las políticas que fije el Ministerio de Educación, a la entidad territorial correspondiente para que administre dicho servicio público en su respectivo territorio, al pénsum académico y al calendario escolar.

No es entonces la labor docente independiente y siempre corresponde a aquella que de ordinario desarrolla la administración pública a través de sus autoridades educativas, pues no de otra manera puede ejercerse la enseñanza en los establecimientos públicos educativos, sino por medio de los maestros.

(…)

Con respecto al horario que deben cumplir los docentes, el artículo 57 del Decreto 1860 de 1994, modificado por el Decreto 1850 de 2002 reglamentarios de la Ley 115 de 1994, establece que atendiendo las condiciones económicas regionales y las tradiciones de las instituciones educativas, las entidades territoriales certificadas expedirán cada año y por una sola vez, el calendario académico para todos los establecimientos educativos estatales de su jurisdicción teniendo en cuenta los siguientes criterios: Para docentes y directivos docentes: a) Cuarenta (40) semanas de trabajo académico con estudiantes, distribuido en dos periodos semestrales; b) Cinco (5) semanas de actividades de desarrollo institucional; y c) siete (7) semanas de vacaciones.

La Sala ha concluido, que este corresponde a la jornada de los planteles educativos de enseñanza donde los maestros laboran “a fin de cumplir con el pénsum señalado a este nivel de educación”(32)(33) (subrayado y negrilla fuera de texto).

En tales condiciones, es decir, desvirtuadas tanto la autonomía e independencia en la prestación del servicio, como la temporalidad propia de un verdadero contrato de prestación de servicios, y probados los elementos de la relación laboral en el sub examine, concluye la Sala que la administración utilizó equívocamente la figura contractual para encubrir la naturaleza real de la labor desempeñada, por lo que se configura en este caso el contrato realidad, en aplicación de los principios consagrados en los artículos 13 y 53 de la Carta Política, en tanto la demandante prestó sus servicios como docente e instructora de torno en el SENA - Antioquia, de manera subordinada, en las mismas condiciones que los demás empleados públicos de sus mismas calidades al interior de la entidad.

Ahora bien, en lo concerniente a la pretensión encaminada a dejar sin efectos los contratos suscritos entre las partes, debe precisarse que lo debatido en la presente acción de nulidad y restablecimiento del derecho, es la legalidad del acto administrativo que denegó el reconocimiento prestacional deprecado por la demandante y la existencia de derechos de carácter laboral a su favor; no la validez de los contratos celebrados entre las partes.

En este mismo sentido, si bien en el escrito de contestación de la demanda se hizo alusión a que la accionante demandó a la entidad por estos mismos hechos a través de la acción contractual, es una afirmación que carece de respaldo alguno en el acervo probatorio obrante en el expediente. Adicionalmente, en gracia de discusión, en el presente asunto se busca el reconocimiento, liquidación y pago de prestaciones sociales, asunto que por su naturaleza es totalmente ajeno a la acción contractual.

Finalmente, debe advertirse que las diferentes situaciones administrativas y necesidades del servicio no pueden convertirse en evasivas para vincular precaria e ilegalmente personal para el desempeño permanente de funciones públicas, desconociendo las formas sustanciales de derecho público, las modalidades previstas en la Constitución y la ley para el ingreso al servicio público y aún las garantías laborales y derechos fundamentales de quienes así resultan vinculados; en conclusión, la administración pública no está legitimada en ninguna circunstancia para deslaborizar las relaciones laborales.

Así las cosas, a juicio de esta Sala, el numeral segundo de la sentencia objeto de apelación será revocado para en su lugar declarar la nulidad del acto administrativo número 9505-06021 de 17 de mayo de 2005, que negó el reconocimiento prestacional solicitado por la actora.

A título de restablecimiento del derecho, se ordenará al Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA, reconocer y pagar a favor de la señora Ruth Estella Mejía Mejía, las prestaciones sociales que devenga cualquier docente o instructor al servicio de la entidad demandada, correspondientes a los períodos en los cuales se demostró la existencia de la relación laboral, a través del certificado obrante a folios 11 y 12 y de las órdenes y contratos de prestación de servicios obrantes en el expediente, es decir, durante los años de 1996, 1997, 1999, 2000, 2001, 2002, 2003, 2004 y 2005, con excepción de los interregnos en los que no hubo contrato vigente, así como de aquellos en los cuales fue suspendida la ejecución del objeto contractual, así:

AñoDuración
1996 • Por la duración de la Orden de Trabajo o Servicio Nº 0529 del 02 de febrero de 1996. Cuatro (4) meses, según certificación obrante a folio 11.
• Por la duración de la Orden de Trabajo o Servicio Nº 2607 de 24 de junio de 1996: Desde el 02 de julio al 22 de diciembre de 1996.
1997 • Por la duración de la Orden de servicio Nº 182 de 20 de enero de 1997: Seis (6) meses, según certificación obrante a folio 11.
1999 • Por la duración de la Orden de servicio Nº 245 del 15 de marzo de 1999: Un (1) mes, según certificación obrante a folio 11.
• Por la duración de la Orden de Servicio Nº 0621 de 9 de abril de 1999: Desde el 12 de abril al 30 de junio de 1999.
• Por la duración de la Orden de Servicio Nº 1017 de 21 de mayo de 1999: Del 12 de Julio al 11 de septiembre de 1999.
• Por la duración del Contrato de Prestación de Servicios Nº 2334 de 6 de septiembre de 1999: Ciento nueve (109) días contados a partir del 12 de septiembre de 1999.
2000 • Por la duración del Contrato de Prestación de Servicios Nº 0052 del 28 de enero de 2000: Mil seiscientas veinte (1.620) horas; Ocho (8) horas diarias de clase (según cláusula tercera) contadas a partir de la aprobación del contrato, (según cláusula quinta) hasta el 30 de octubre de 2000.
• Por la duración del Contrato de Prestación de Servicios Nº 1428 de 28 de noviembre de 2000: Desde el 1º al 13 de diciembre de 2000.
2001 • Por la duración del Contrato de Prestación de Servicios Nº 299 de 19 de febrero de 2001: Desde el 24 de febrero hasta el 14 de diciembre de 2001.
• Por el 26 de diciembre de 2001: Lo anterior teniendo en cuenta que las actividades del Contrato de Prestación de Servicios Nº 1549 del 26 de diciembre de 2001, tuvieron inicio ese mismo día, pero se suspendieron mediante acta, durante el periodo comprendido entre el 27 de diciembre de 2001 y el 23 de enero de 2002.
2002 • Por la duración del Contrato de Prestación de Servicios Nº 1549 del 26 de diciembre de 2001: Desde el 24 de enero hasta el 12 de abril de 2002.
• Por la duración del Contrato de Prestación de Servicios Nº 481 de 12 de abril de 2002: Desde el 16 de abril hasta el 15 de agosto de 2002.
• Por la duración del Contrato de Prestación de Servicios Nº 827 de 29 de julio de 2002: Desde el 16 de agosto hasta el 13 de diciembre de 2002.
2003 • Por la duración del Contrato de Prestación de Servicios Nº 1255 de 26 de diciembre de 2002: Desde el 23 de enero hasta el 30 de mayo de 2003.
• Por la duración del Contrato de Prestación de Servicios Nº 384 de 30 de mayo de 2003: Desde el 6 de junio hasta el 6 de julio de 2003 y desde el 14 de julio al 6 de agosto de 2003. Lo anterior debido a que la ejecución del contrato fue suspendida por un término de cinco (5) días, contados a partir del 7 de julio de 2003.
• Por la duración del Contrato de Prestación de Servicios Nº 612 de 8 de agosto de 2003: Desde el 11 de agosto hasta el 17 de diciembre de 2003.
2004 • Por la duración del Contrato de Prestación de Servicios Nº 1340 de 23 de diciembre de 2003: Desde el 15 de enero hasta el 5 de mayo de 2004.
• Por la duración del Contrato de Prestación de Servicios Nº 277 de 5 de mayo de 2004: Desde el 7 de mayo hasta el 13 de diciembre de 2004.
• Por el 29 de diciembre de 2004: Lo anterior teniendo en cuenta que las actividades del Contrato de Prestación de Servicios Nº 1576 de 27 de diciembre de 2004, tuvieron inicio ese mismo día pero la ejecución del objeto contractual fue suspendida por un término de 18 días, contados a partir del día 30 de diciembre de 2004.
2005 • Por la duración del Contrato de Prestación de Servicios Nº 1576 de 27 de diciembre de 2004: Desde el día 17 de enero de 2005 hasta el 11 de abril de 2005.

 

Para el efecto, se tomará como base el valor de lo pactado en cada uno de los contratos u órdenes de trabajo.

No procede en este caso reconocimiento alguno de salarios ni de la diferencia de los mismos surgida entre lo pactado en los contratos y lo devengado por los demás empleados de planta del mismo nivel y especialidad, por cuanto no fueron reclamados dentro del petitum y tampoco aparece demostrada tal situación.

En cuanto a las prestaciones compartidas (v. gr. pensión y salud), se ordenará a la demandada, el pago a favor de la actora de los porcentajes de cotización que le correspondían de conformidad con la Ley 100 de 1993, pagos que en virtud de las órdenes y contratos de prestación de servicios, debieron ser asumidos totalmente por la presunta contratista según se ordenó en los artículos 15 y 157 ibídem. No obstante, en caso de que los respectivos aportes no se hayan efectuado por parte de la demandante, con fundamento en el artículo 282 de la citada Ley 100 de 1993, la entidad deberá efectuar las cotizaciones respectivas a los dos sistemas, descontando de las sumas que se adeudan a la demandante el porcentaje que a ésta corresponda.

En todo caso, el tiempo efectivamente laborado por la actora, con excepción de los interregnos en los que no hubo contrato vigente, así como de aquellos en los cuales fue suspendida la ejecución del objeto contractual, se computará para efectos pensionales.

Debe aclararse que la anterior no es una decisión extra petita, pues como quedó dicho, se trata de derechos inherentes a la relación laboral, consecuencia obligada de la declaración de su existencia.

Ahora, sobre las sumas causadas, debe precisarse que, como inicialmente se indicó, no opera el fenómeno prescriptivo por tratarse esta de una sentencia de carácter constitutivo, a partir de la cual nace el derecho a favor de la actora, razón por la que sobre las cesantías reconocidas no habrá lugar a la aplicación del contenido de la Ley 244 de 1995, pues la morosidad empieza a contarse a partir de la ejecutoria de esta sentencia, como tampoco se aplicará la sanción por el no pago oportuno de aportes a seguridad social establecida en los artículos 22 y 23 de la Ley 100 de 1993.

De acuerdo a lo anterior, las sumas que resulten serán ajustadas de conformidad con el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo y con la siguiente fórmula:

 

formin
 

 

El valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que es el que corresponde a la prestación social, por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente a la fecha de ejecutoria de esta sentencia) por el índice inicial (vigente en la fecha en que debió efectuarse el pago). Los intereses serán reconocidos en la forma señalada en el último inciso del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, adicionado por el artículo 60 de la Ley 446 de 1998. Por tratarse de pagos de tracto sucesivo la fórmula se aplicará separadamente, mes por mes.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCASE el numeral segundo del fallo proferido el veintiuno (21) de marzo de dos mil doce (2012) por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Subsección Laboral de Descongestión, dentro del proceso promovido por Ruth Estella Mejía Mejía contra el Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA.

En su lugar, SE DISPONE:

1. DECLÁRASE LA NULIDAD del Acto Administrativo 9505-06021, del 17 de mayo de 2005, que negó el reconocimiento prestacional solicitado por la actora.

2. Como restablecimiento del derecho, ORDÉNASE al Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA, reconocer y pagar a favor de la señora Ruth Estella Mejía Mejía, las prestaciones sociales que percibían los demás docentes o instructores al servicio de la entidad, correspondientes a los periodos en los cuales se demostró la existencia de la relación laboral entre los años 1996, 1997, 1999, 2000, 2001, 2002, 2003, 2004 y 2005, con excepción de los interregnos en los que no hubo contrato vigente, así como de aquellos en los cuales fue suspendida la ejecución del objeto contractual; para el efecto se tomará como base el valor de lo pactado en cada uno de los contratos u órdenes de trabajo, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia; sumas que se reconocerán y ajustarán también de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente decisión.

3. Asimismo, ORDÉNASE a la demandante acreditar los aportes a pensión y salud que debió efectuar a los fondos respectivos durante los periodos en que se demostró la prestación de sus servicios a fin de que el Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA, le cancele el valor respectivo. En su defecto, la entidad efectuará las cotizaciones a que haya lugar, descontando de las sumas adeudadas a la actora el porcentaje que a esta corresponda, conforme se expuso.

4. DECLÁRASE que el tiempo laborado bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios, se debe computar para efectos pensionales.

5. INDÉXESE LA CONDENA, en los términos consignados en la parte motiva de esta sentencia.

6. NIÉGANSE las demás súplicas de la demanda.

7. CONFÍRMESE en lo demás la decisión apelada.

8. CÚMPLASE la sentencia de conformidad con lo dispuesto en los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo.

Una vez ejecutoriada la presente providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha».

(1) Corte Constitucional. Sentencia C-154-97, M. P. Hernando Herrera Vergara.

(2) Sala Plena del Consejo de Estado. Sentencia del 18 de noviembre de 2003, Radicado IJ-0039, M. P. Nicolás Pájaro Peñaranda.

(3) Consejo de Estado. Sección Segunda - Subsección “A”. Sentencia 17 de abril de 2008. Radicado 2776-05, C. P. Jaime Moreno García; Sentencia del 17 de abril de 2008. Radicado 1694-07, C. P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren; sentencia del 31 de julio de 2008, C. P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren; sentencia del 14 de agosto de 2008, C. P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.

(4) Sentencia del 6 de marzo de 2008. Radicado 2152-06, C. P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.

(5) Consejo de Estado - Sección Segunda. Sentencia del 19 de febrero de 2009. Radicado 3074-2005, C.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez.

(6) Según se desprende del formato de acta de terminación del contrato de prestación de servicios Nº 1576 de 27 de diciembre de 2004, obrante a folio 154 del expediente.

(7) El artículo 2º del Decreto 2400 de 1968, modificado por el Decreto 3074 del mismo año, norma que se encuentra vigente, dispuso:

“Se entiende por empleo el conjunto de funciones señaladas por la Constitución, la ley, el reglamento o asignadas por autoridad competente que deben ser atendidas por una persona natural.

Empleado o funcionario es la persona nombrada para ejercer un empleo y que ha tomado posesión del mismo.

Los empleados civiles de la rama ejecutiva integran el servicio civil de la República.

Quienes presten al estado servicios ocasionales como los peritos obligatorios, como los jurados de conciencia o de votación; temporales, como los técnicos y obreros contratados por el tiempo de ejecución de un trabajo o una obra son meros auxiliares de la administración pública y no se consideran comprendidos en el servicio civil, por no pertenecer a sus cuadros permanentes.

Para el ejercicio de funciones de carácter permanente se crearán los empleos correspondientes, y en ningún caso, podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de tales funciones” (destaca la Sala).

(8) Ver folios 72 y 73.

(9) Ver folios 74 y 75.

(10) Ver folio 76.

(11) Folio 79.

(12) Folio 83.

(13) Folios 88 a 92.

(14) Folios 93 a 100.

(15) Folios 101 a 107.

(16) Folios 108 a 114

(17) Folios 115 a 121.

(18) Folios 122 a 129.

(19) Folios 130 a 135.

(20) Folios 136 a 141.

(21) Folio 142 a 147.

(22) Folio 148.

(23) Ver folio 76.

(24) Folio 79.

(25) Folios 77 y 80.

(26) Folio 89.

(27) Folio 36.

(28) Folio 37.

(29) Folios 170 a 172.

(30) Folios 174 a 177.

(31) Consejo de Estado. Sentencia de noviembre 17 de 2005, Radicado 4294, M. P. Jaime Moreno G.

(32) Consejo de Estado. Sentencia de agosto 5 de 1993, Radicado 6199, M. P. Clara Forero de Castro.

(33) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda - Subsección “A”, C. P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, Bogotá, D. C., seis (6) de marzo de dos mil ocho (2008). Radicación 23001 23 31 000 2002 00244-01 (2152-06).