Sentencia 2005-07044 de mayo 7 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 05001-23-31-000-2005-07044-01 (19857)

Consejera ponente:

Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia

Actor: Colombiana Kimberly Colpapel S.A.

Demandado: municipio de Itagüí

Impuesto de industria y comercio - año gravable 2001

Bogotá, D.C., siete de mayo de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

En los términos del recurso de apelación, corresponde a la Sala determinar si el Tribunal Administrativo de Antioquia podía pronunciarse de fondo sobre la legalidad de la actuación demandada, teniendo en cuenta que: i) la actora no aportó copia del Acuerdo 13 de 2000, que fue la norma local en la que se fundamentaron los actos demandados y ii) no se demandó el requerimiento especial 1 del 1º de abril de 2004. Además alega la demandante que no comparte la decisión del a quo porque los actos demandados están amparados en las normas jurídicas que regulan el ICA.

Pues bien, la Sala advierte, frente a lo alegado por la demandante en cuanto a la falta de prueba de la norma local así como el hecho de no haber demandado el requerimiento especial, que constituyen aspectos que no atacan el derecho alegado por la demandante, sino que hacen referencia a deficiencias procesales que impiden proferir una decisión de fondo.

Pues bien, el artículo 141 del Código Contencioso Administrativo(10) disponía:

ART. 141.—Si el demandante invoca como violadas normas que no tengan alcance nacional, deberá acompañar el texto legal que las contenga, debidamente autenticadas, o solicitar del ponente que obtenga la copia correspondiente.

La prueba de la norma de alcance no nacional hacía parte de los requisitos y formalidades para la presentación de la demanda, previstos en el artículo 143 del Código Contencioso Administrativo(11), y la falta de dicha prueba podía dar lugar a la inadmisión y rechazo de la demanda.

Del escrito de demanda se advierte que la actora invocó como norma violada, entre otras normas, el parágrafo 2º del artículo 127 del Acuerdo 13 de 2000 (código de rentas de Itagüí), por indebida aplicación, razón por la cual se cumplía el supuesto previsto en el artículo 141 del Código Contencioso Administrativo, es decir, la obligación de aportar la copia del citado acuerdo por no ser una norma de alcance nacional, presupuesto que, como lo afirmó el recurrente, no fue cumplido por la actora al momento de presentar la demanda, ni hizo la solicitud en la demanda para obtener la copia correspondiente.

No obstante, la Sala advierte que para la interpretación del requisito previsto en el artículo 141 del Código Contencioso Administrativo, debe atenderse al aspecto temporal en el que fue expedido el Decreto 01 de 1984 y confrontarlo con la época en la cual se pretende su aplicación.

Esta sección advierte que el requisito previsto en el artículo 141 del Código Contencioso Administrativo pudo tener su justificación en que, para dicha época, no existían los medios tecnológicos necesarios que permitieran al juez tener acceso a la normativa expedida por las asambleas departamentales y concejos municipales.

Sin embargo, hoy por hoy, el avance de las tecnologías de la información y de las comunicaciones (TIC) ha permitido que el operador jurídico tenga acceso a la normativa local a través de otros medios diferentes a la prueba aportada con la demanda, máxime cuando el artículo 95 de la Ley 270 de 1996 faculta a los funcionarios judiciales a “utilizar cualesquier medios técnicos, electrónicos, informáticos y telemáticos, para el cumplimiento de sus funciones”.

Sobre este requisito de la demanda se ha pronunciado la sección tercera de esta corporación, así:

“En consecuencia, según las disposiciones procesales transcritas, en el proceso debe aparecer el texto legal que contenga la norma de alcance no nacional debidamente autenticada a cargo de la parte que le interesa que sea considerada en la sentencia o ser aducida por el juez de oficio, lo cual, como se anotó, constituye una excepción a la regla de que el derecho no es materia de prueba, exigencia que en sus orígenes quizás encontró justificación por la dificultad que representaba la publicidad y acceso de dicha normativa dada las deficiencias en materia de comunicación y de herramientas en el intercambio seguro, fiable, íntegro y ágil de la información, lo cual limitaba ostensiblemente el conocimiento por parte de los operadores jurídicos y de los jueces de las diversas, múltiples y variadas normas del orden territorial departamental y municipal (ordenanzas departamentales y acuerdos municipales) proferidos por las corporaciones administrativas competentes (asambleas departamentales y concejos municipales).

Sin embargo, no es menos cierto que en la actualidad los avances tecnológicos y de las comunicaciones han permitido el intercambio electrónico de informaciones y otros medios de comunicación de datos en forma confiable y rápida a través de mecanismos y herramientas telemáticas y electrónicas que se constituyen en alternativas válidas y sustitutas de los habituales documentos de papel y que han facilitado la difusión del conocimiento en todos los órdenes de la sociedad, el intercambio de datos y el surgimiento de relaciones dentro del tráfico jurídico y comercial, tendencia de la cual no ha escapado el mundo del derecho y la publicidad en torno a las fuentes formales del mismo, esto es, la ley o norma jurídica, la jurisprudencia, la doctrina y la costumbre”(12). (Negrillas fuera de texto)

De acuerdo con lo anterior, la Sala advierte que sin perjuicio de que el demandante tenía el deber de aportar con la demanda la prueba de la norma local, a falta de esta el juez puede utilizar herramientas tecnológicas para consultar u obtener la normativa de alcance no nacional y proferir un pronunciamiento de fondo y así garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia y el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal(13).

En este punto es importante precisar que la legislación ha regulado la utilización de los medios informáticos como herramientas al servicio no solo de los administrados para efectos de la agilización y racionalización de trámites sino para darle validez a la información contenida en las páginas institucionales de las entidades públicas, siempre y cuando se cumplan los presupuestos de autenticidad, disponibilidad e integridad(14).

En efecto, se advierte que el literal a) del artículo 2º de la Ley 527 de 1999(15) definió el mensaje de datos como “La información generada, enviada, recibida, almacenada o comunicada por medios electrónicos, ópticos o similares, como pudieran ser, entre otros, el intercambio electrónico de datos (EDI), internet, el correo electrónico, el telegrama, el télex o el telefax”.

El artículo 10 de la Ley 527 de 1999 le dio al mensaje de datos validez y fuerza probatoria y dispuso que “En toda actuación administrativa o judicial, no se negará eficacia, validez o fuerza obligatoria y probatoria a todo tipo de información en forma de un mensaje de datos, por el sólo hecho que se trate de un mensaje de datos o en razón de no haber sido presentado en su forma original”.

Así pues, la Sala considera que el anterior marco normativo debe interpretarse armónicamente con el artículo 7º de la Ley 962 de 2005(16), que ordenó a las entidades de la administración pública poner a disposición del público, a través de medios electrónicos, las leyes, decretos y actos administrativos de carácter general o documentos de interés público relativos a cada uno de ellos y, además, precisó que “Las reproducciones efectuadas se reputarán auténticas para todos los efectos legales, siempre que no se altere el contenido del acto o documento”(17).

En esas condiciones, como se observa, el requisito previsto en el artículo 141 del Código Contencioso Administrativo debe ser interpretado a la luz de las disposiciones antes indicadas, las cuales permiten concluir que la ausencia de prueba de la normativa local no impide al juez analizar de fondo el asunto planteado en la demanda.

Además, en el caso concreto se advierte que, revisados los actos demandados y la controversia planteada por la demandante, ésta se contrajo a lo siguiente: i) a la adición de ingresos gravables realizada por el municipio demandado, lo cual fue sustentado en los actos acusados en lo dispuesto en el artículo 127 parágrafo 2º del Acuerdo 13 de 2001(18), pues las partes no discutieron el ejercicio de una actividad comercial sujeta al ICA en el municipio de Itagüí sino únicamente los ingresos que debían integrar la base gravable del tributo y ii) a la imposición de la sanción por inexactitud.

Ahora bien, se observa que la normativa local invocada como violada no constituyó el argumento central de la decisión del tribunal, pues a pesar de que se hizo referencia al parágrafo 2º del artículo 127 del Acuerdo 13 de 2001, una lectura integral de la sentencia apelada permite concluir que para el a quo tuvo prevalencia lo dispuesto en el artículo 77 de la Ley 49 de 1990 y lo dicho en diferentes pronunciamientos de esta sección y, con base en estos elementos normativos y jurisprudenciales, sustentó su decisión.

En todo caso, resulta relevante indicar que la norma local invocada como violada por la demandante fue anulada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia del 5 de julio de 2007(19), según certificación de la secretaría del tribunal aportada al proceso y en la que se deja constancia de que “En el proceso de la referencia no aparecen recursos por ende la sentencia está debidamente ejecutoriada”(20).

En esas condiciones, al haber sido anulado el parágrafo 2º del artículo 127 del código de rentas de Itagüí, tal situación impedía al a quo tenerlo en cuenta en la solución del caso concreto, esto es, en la decisión apelada del 14 de agosto de 2012.

Ahora bien, en cuanto al argumento del recurso según el cual, la actora no demandó el Requerimiento Especial 1 del 1º de abril del 2004, la sección comparte las razones con fundamento en las cuales el a quo denegó esta excepción que también fue planteada en la contestación de la demanda, por cuanto la Sala ha reiterado que es un acto de simple trámite, que no crea una situación jurídica de carácter particular, que en él se proponen las modificaciones que la administración pretende efectuar a la liquidación privada y que debe ser expedido previamente a la práctica de la liquidación oficial. Por tanto, atendiendo a su naturaleza de acto preparatorio, no es autónomamente un acto objeto de control jurisdiccional(21).

Ahora bien, en cuanto al análisis de fondo de la sentencia apelada, el demandado se limitó a indicar en el escrito de apelación que no compartía la decisión del a quo “amparada no solo en las normas jurídicas que regulan el impuesto de industria y comercio”(22).

La Sala advierte que los anteriores argumentos no controvierten las razones en las que se fundó el tribunal para declarar la nulidad de las disposiciones acusadas, pues no realiza ningún esfuerzo argumentativo que permita a la Sala abordar el estudio de fondo del asunto que fue objeto de análisis por el a quo.

No puede deducirse, a partir de ese general y sumario argumento manifestado por el recurrente, la razón por la cual los actos acusados si se ajustan a la normativa que regula el impuesto de industria y comercio, pues eso implicaría asumir de manera oficiosa los cargos con base en los cuales la Sala tendría que revocar o modificar la decisión apelada.

El parágrafo 1º del artículo 352 del Código de Procedimiento Civil, establece que “Para la sustentación del recurso, será suficiente que el recurrente exprese, en forma concreta, las razones de su inconformidad con la providencia”. Si bien la norma prevé la concreción de las razones que sustentan el recurso, tal requisito no impide que se haga una exposición clara y sustentada de los motivos por los cuales no se comparte la sentencia apelada.

Precisamente, sobre la exigencia de la sustentación del recurso de apelación, la Corte Constitucional ha señalado que: “(…) al recurrente se le ha impuesto la carga procesal de exponer las razones de orden fáctico y jurídico, por las cuales considera que la decisión adoptada por el funcionario de primera instancia no es legítima, es decir, contraria al ordenamiento jurídico. Se trata de que el recurrente a través de su argumentación desvirtúe la presunción de certeza o de legalidad de la decisión impugnada, de modo que si no sustenta el recurso, está no puede ser revisada por el superior, con lo cual, por este modo, se reafirma la validez de la respectiva providencia. (…) No existen fórmulas sacramentales para sustentar un recurso de esta naturaleza. Basta que el recurrente cumpla con señalar la providencia recurrida y las razones claras y explícitas de su inconformidad con la misma”(23).

Si bien, los actos administrativos gozan de presunción de legalidad hasta tanto no sean anulados por esta jurisdicción, en el caso concreto, teniendo en cuenta que el tribunal consideró que dicha presunción estaba desvirtuada, correspondía al ente demandado controvertir los aspectos en que se sustentó el a quo para adoptar la decisión y demostrar las razones por las cuales su actuación si se ajustaba a la normativa legal.

Las anteriores razones son suficientes para no dar prosperidad al recurso de apelación.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia apelada

Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase».

(10) En similar sentido el artículo 188 del Código de Procedimiento Civil “Normas jurídicas de alcance no nacional y leyes extranjeras. El texto de normas jurídicas que no tengan alcance nacional y el de las leyes extranjeras, se aducirá al proceso en copia auténtica de oficio o a solicitud de parte. (…)”.

(11) Código Contencioso Administrativo. ART. 143.—Se inadmitirá la demanda que carezca de los requisitos y formalidades previstos en los artículos anteriores y su presentación no interrumpe los términos para la caducidad de la acción.

(12) Sentencia del 18 de marzo de 2010, expediente 1994-00071 (14390), M.P. Mauricio Fajardo Gómez.

(13) En el artículo 167 de la Ley 1437 de 2011 en relación con las normas de alcance no nacional, se dispuso: ART. 167.—Normas jurídicas de alcance no nacional. Si el demandante invoca como violadas normas que no tengan alcance nacional, deberá acompañarlas en copia del texto que las contenga. Con todo, no será necesario acompañar su copia, en el caso de que las normas de carácter local que se señalen infringidas se encuentren en el sitio web de la respectiva entidad, circunstancia que deberá ser manifestada en la demanda con indicación del sitio de internet correspondiente.

(14) Ley 962 de 2006. ART. 6º, PAR. 2º—En todo caso, el uso de los medios tecnológicos y electrónicos para adelantar trámites y competencias de la administración pública deberá garantizar los principios de autenticidad, disponibilidad e integridad.

(15) “Por medio de la cual se define y reglamenta el acceso y uso de los mensajes de datos, del comercio electrónico y de las firmas digitales, y se establecen las entidades de certificación y se dictan otras disposiciones”.

(16) “Por medio de la cual se dictan disposiciones sobre racionalización de trámites y procedimientos administrativos de los organismos y entidades del Estado y de los particulares que ejercen funciones públicas o prestan servicios públicos”.

(17) Artículo 7º de la Ley 962 de 2005.

(18) Folios 187 y 209.

(19) Notificada por edicto desfijado el 4 de septiembre de 2007, expediente 2005-0921, M.P. Gonzalo Javier Zambrano Velandia.

(20) Folio 307.

(21) Sentencias de 14 de agosto de 2008, expediente 15871, C.P. Héctor Romero Díaz, de 2 de febrero de 2012, expediente 18558, M.P. Martha Teresa Briceño de Valencia, de 1º de marzo de 2012, expediente 17975, M.P. Hugo F. Bastidas Bárcenas, de 14 de junio de 2012, expediente 17592, M.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez y de 6 de diciembre de 2012, expediente 17763, M.P. William Giraldo Giraldo, entre muchas otras.

(22) Folio 261.

(23) Sentencia T-204 de 1997.