Sentencia 2005-90342 de marzo 1 de 2012

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad. 250002327000200590342 01 (16417)

Consejera Ponente:

Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez

Demandante: Proactiva Colombia S.A.

Demandado: Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial

Bogotá, D.C. primero de marzo de 2012

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

La Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para resolver el presente caso en única instancia, por tratarse de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto sin cuantía expedido por una autoridad del orden nacional.

En los términos de la demanda interpuesta corresponde a la Sala determinar, en primer lugar, si existió indebida motivación de los actos acusados, y en caso de no prosperar este cargo, la legalidad de los actos por medio de los cuales el Ministerio de Ambiente negó la solicitud presentada por la demandante para la acreditación de la participación de los camiones Iveco, importados por la sociedad, en programas aprobados por las autoridades ambientales regionales para reciclar y procesar basuras o desperdicios en la fase de extrusión.

En esas condiciones, procede la Sala al estudio de los cargos:

1º. Motivación indebida de los actos que negaron la certificación por no cumplir los requisitos establecidos por el artículo 424-5 del estatuto tributario.

La motivación de un acto implica que la manifestación de la administración tiene una causa que la justifica y debe obedecer a criterios de legalidad, certeza de los hechos, debida calificación jurídica y apreciación razonable; los motivos en que se instituye el acto deben ser ciertos, claros y objetivos.

Los motivos del acto administrativo deben ser de tal índole, que determinen no solo la expedición de un acto administrativo sino su contenido y alcance; la motivación debe ser clara, puntual y suficiente, hasta tal punto que justifique la expedición de los actos y que suministre al destinatario, las razones de hecho y de derecho que inspiraron la producción de los mismos.

Según se desprende del texto de la solicitud de acreditación(6) del 3 de marzo de 2004, formulada por la actora ante el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, esta fue presentada con base en lo establecido en el literal f) del artículo 428 del estatuto tributario que señala que no causan el impuesto sobre las ventas la importación de maquinaria o equipo, que no se produzca en el país y que esté destinada a reciclar y procesar basuras o desperdicios y los destinados a la depuración o tratamiento de aguas residuales, emisiones atmosféricas o residuos sólidos, siempre y cuando hagan parte de un programa que se apruebe por el Ministerio del Medio Ambiente.

Así mismo, en ella se pide que se certifique si el equipo que se describe(7) hace parte de un programa aprobado por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (Min. Ambiente) para reciclar y procesar basuras o desperdicios en la fase de extrusión.

Por su parte, la Certificación 2272 del 3 de agosto de 2004, acto por medio del cual el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial negó la solicitud, dice(8):

“El despacho del viceministro certifica

Que no son objeto de acreditación como bienes excluidos del impuesto al valor agregado IVA, de conformidad con el artículo 424-5 numeral 4º, de la Ley 223 de 1995, las cajas compactadoras, para Proactiva Colombia S.A.

Lo anterior considerando que:

De conformidad con la definición contenida en el artículo 2º del Decreto 2532 de 2001, según la cual se entiende como sistema de control: El conjunto ordenado de equipos, elementos, o maquinaria nacionales o importados, según sea el caso, que se utilizan para el desarrollo de acciones destinadas al logro de resultados medibles y verificables de disminución de la demanda de recursos naturales renovables, o de prevención y/o reducción del volumen y/o mejoramiento de la calidad de residuos líquidos, emisiones atmosféricas o residuos sólidos. Los sistemas de control pueden darse al interior de un proceso o actividad productiva lo que se denomina control ambiental en la fuente, y/o al finalizar el proceso productivo, en cuyo caso se hablará de control ambiental al final del proceso.

El RAS 2000 (reglamento de agua potable y saneamiento básico) mediante la Resolución 1096 de 2000 del Ministerio de Desarrollo, define la compactación como el proceso normalmente utilizado para incrementar el peso específico de materiales residuales para que estos puedan ser almacenados y transportados más eficazmente. En tal sentido, las cajas compactadoras para el transporte de residuos sólidos y demás tienen por objeto aumentar el peso específico ( peso por unidad de volumen) de los residuos sólidos con el fin de aumentar la capacidad de transporte de los vehículos, incrementar la eficiencia del servicio de recolección y reducir los costos de transporte de los residuos al sitio de transferencia, tratamiento o disposición final; puesto que una vez descargados los residuos, estos ocupan volúmenes iguales o superiores a los iniciales en su momento de recolección.

Dado lo anterior, se concluye que los equipos objeto de solicitud no pueden ser considerados por sí mismos sistemas o componentes de un sistema de control ambiental, dado que no conducen a la disminución de la demanda de recursos naturales, no previenen la generación de residuos, ni reducen las cargas contaminantes de procesos productivos”.

De otra parte, en el Auto 1076 del 15 de octubre de 2004, por medio del cual el ministerio resuelve el recurso de reposición, se afirma que: “Aún cuando en el encabezado de la certificación 2272 del 3 de agosto de 2004, se hace referencia al artículo 424-5 numeral 4º de la Ley 223 de 1995, es importante señalar que la evaluación efectuada a la solicitud que nos ocupa, se realizó teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 428 literal f del estatuto tributario”(9).

En ese contexto, no encuentra la Sala que haya una indebida motivación de los actos acusados que generen su nulidad; por el contrario, en la Certificación 2272 se explican las razones por las cuales no se concede la acreditación sobre los camiones compactadores.

En primer lugar, se explica lo que es un sistema de control y su objetivo, esto es, la disminución de la demanda de recursos naturales renovables y la prevención y/o reducción del volumen y/o mejoramiento de la calidad de residuos líquidos, emisiones atmosféricas o residuos sólidos.

Seguidamente, se define la compactación, característica y función principal de los camiones importados, para concluir que lo que con ella se consigue es aumentar la capacidad de transporte de los vehículos, incrementar la eficiencia del servicio de recolección y reducir los costos de transporte de los residuos al sitio de transferencia, tratamiento o disposición final, pero que una vez descargados los residuos, estos ocupan volúmenes iguales o superiores a los iniciales en su momento de recolección.

Se concluye que, en razón de lo antes explicado, los equipos objeto de solicitud no pueden ser considerados por sí mismos sistemas o componentes de un sistema de control ambiental, dado que no conducen a la disminución de la demanda de recursos naturales, no previenen la generación de residuos, ni reducen las cargas contaminantes de procesos productivos.

Así mismo, el error de transcripción en que se incurrió en el encabezado de la certificación impugnada, en cuanto a la norma allí citada, fue corregido en el auto que resolvió el recurso de reposición, lo que no es suficiente para declarar su nulidad.

Estas condiciones permitieron a la sociedad defenderse ante la jurisdicción presentando objeciones concretas contra las consideraciones de hecho expuestas por la entidad en los actos demandados. En consecuencia, no está llamado a prosperar el cargo de indebida motivación.

En consecuencia, la Sala procede a pronunciarse sobre el fondo del asunto.

Teniendo en cuenta que los actos demandados son la certificación que negó la acreditación de los camiones marca Iveco y el auto que la confirmó, acreditación requerida para que los bienes importados gocen de la exclusión del impuesto sobre las ventas, la Sala considera necesario referirse, en primer lugar, al artículo 428 del estatuto tributario que consagra dicho beneficio.

Dispone el artículo 428 del estatuto tributario:

Importaciones que no causan impuesto. Las siguientes importaciones no causan el “Impuesto sobre las ventas:

(...).

f) La importación de maquinaria o equipo, siempre y cuando dicha maquinaria o equipo no se produzcan en el país, destinados a reciclar y procesar basuras o desperdicios (la maquinaria comprende lavado, separado, reciclado y extrusión), y los destinados a la depuración o tratamiento de aguas residuales, emisiones atmosféricas o residuos sólidos, para recuperación de los ríos o el saneamiento básico para lograr el mejoramiento del medio ambiente, siempre y cuando hagan parte de un programa que se apruebe por el Ministerio del Medio Ambiente. Cuando se trate de contratos ya celebrados, esta exención deberá reflejarse en un menor valor del contrato. Así mismo, los equipos para el control y monitoreo ambiental, incluidos aquellos para cumplir con los compromisos del protocolo de Montreal”.

Conforme con la norma transcrita se encuentra excluida del impuesto sobre las ventas la importación de maquinaria o equipo, siempre que se cumplan los siguientes requisitos: i) que no se produzca en el país; ii) que se destinen a reciclar y procesar basuras o desperdicios (la maquinaria comprende lavado, separado, reciclado y extrusión), y los destinados a la depuración o tratamiento de aguas residuales, emisiones atmosféricas o residuos sólidos, para recuperación de los ríos o el saneamiento básico para lograr el mejoramiento del medio ambiente; y iii) que hagan parte de un programa que se apruebe por el Ministerio del Medio Ambiente.

En ese contexto, la Sala verificará el cumplimiento de los mismos:

a) Que no se produzcan en el país.

Obra en el expediente el certificado de producción nacional(10) expedido por el Ministerio de Comercio Exterior el 7 de junio de 2001, según el cual no existe producción nacional registrada de camiones compactadores de basura de capacidad total de la caja de 21.5 m3 por la subpartida arancelaria: 87.04.23.00.00, peso total del vehículo con carga máxima de: 30.000 Kg, tipo de motor del camión: diesel -4 tiempos, con capacidad de la tolva: 2.5 m3, longitud total vehículo carrozado: 9560 mm. (...) Sistema de paro automático del equipo de compactación mediante sensor de detención de operarios, barrera de seguridad mediante célula fotoeléctrica al traspasar la tolva en los movimientos de bajada del carro de compactación y cierre de placa compactadora (electrónico), detectores de proximidad en los cilindros, para evitar deformaciones por golpes en los mismos, ubicados en los cilindros de ambas prensas como en ambos carros de compactación, funcionamiento del motor a plena carga con máximo de 900 rpm, para lo cual dispone de controlador electrónico, según las especificaciones del fabricante del chasís.

Es evidente, entonces, que se cumple con el requisito mencionado, pues no existe producción nacional de los bienes importados.

b) Que se destinen a alguna de las siguientes actividades:

— Reciclar y procesar basuras o desperdicios (la maquinaria comprende lavado, separado, reciclado y extrusión)

— Depuración o tratamiento de aguas residuales, emisiones atmosféricas o residuos sólidos, para la recuperación de los ríos o el saneamiento básico para lograr el mejoramiento del medio ambiente.

Afirma la actora que los camiones son vehículos de transporte y compactación de carga, que cumplen con la función de extrusión haciéndola salir por una abertura especialmente dispuesta. Que además, desarrollan la función de recolectar la basura, compactarla y efectuar el drenaje de los lixiviados para descargarla al relleno sanitario.

Añade que con la compactación de los residuos se están quitando los líquidos de la basura y que los camiones son la maquinaria que permite a los recicladores y procesadores adelantar el proceso.

Según el Diccionario de la Lengua Española, reciclar es someter un material usado a un proceso para que se pueda volver a utilizar; procesar es someter a un proceso de transformación física, química o biológica.

Reciclar es un término usado de forma general para explicar el proceso de utilización de partes de un artículo o aparatos que pueden ser usados, a pesar de haber llegado al final de su vida útil.

Reciclar, es por tanto, la acción de volver a introducir en el ciclo de producción y consumo, productos materiales obtenidos de residuos. También se refiere al conjunto de actividades que pretenden reutilizar partes de artículos que en su conjunto han llegado al término de su vida útil, pero que admiten un uso adicional para alguno de sus componentes o elementos. Al proceso (simple o complejo, dependiendo del material) necesario para disponer de estas partes o elementos, y prepararlos para su nueva utilización, se le conoce como reciclado(11).

Por su parte procesar significa calificar y separar la basura orgánica de la inorgánica, con el fin de recuperar los materiales que puedan ser utilizados en la agricultura, enriquecimiento de suelos, jardinería, parques, áreas verdes, etcétera, o en la composición de materiales de construcción, reciclaje (papel), insumo de industrias diversas.

De acuerdo con lo anterior y lo afirmado por la actora, los camiones con cajas compactadoras son sistemas de recolección y transporte de basuras que incluyen la recolección de lixiviados(12). En consecuencia, no cumplen con la finalidad prevista por el legislador, pues en ninguna fase del proceso de recolección y transporte de basuras o desperdicios lavan, separan y reciclan.

En este estado, es importante precisar que la función del camión recolector compactador de cargue trasero marca Iveco, es recolectar, compactar y transportar los residuos sólidos de carácter domiciliario hasta el sitio de disposición final(13).

c) Que hagan parte de un programa que se apruebe por parte del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.

En cuanto a este requisito, afirma la actora que ha venido desarrollando los programas de recolección de basura en los municipios del Palmira y Buga, conjuntamente con la autoridad ambiental regional, Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca.

Advierte la Sala que esta afirmación ha quedado desvirtuada pues dicha Corporación informa, mediante el Oficio 189131 del 27 de marzo de 2006(14), que “La empresa denominada Proactiva S.A. ESP, presta el servicio de recolección, transporte y disposición final de residuos sólidos en algunos municipios del departamento del Valle del Cauca. Realizada una visita ocular al sitio de disposición final de residuos sólidos de Presidente, ubicado en jurisdicción del municipio de San Pedro, departamento del Valle del Cauca, se constató que efectivamente dichos servicios son prestados con 16 vehículos marca Iveco. Consideramos importante aclarar que dichos vehículos corresponden a camiones compactadores y no participan de ningún programa destinado al tratamiento, reciclaje, aprovechamiento o ruteo selectivo. Estos vehículos realizan exclusivamente la recolección y transporte de residuos sólidos municipales hasta el sitio de disposición final de presidente”.

Menciona la actora el objetivo general de la política ambiental del plan de desarrollo y de la política para la gestión integral de residuos, para indicar que los camiones hacen parte de un programa ambiental pero no señala ni prueba cual es ese programa ambiental, previamente aprobado por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, por lo que sus afirmaciones no se tendrán en cuenta.

Lo anterior es suficiente para manifestar que no se cumple la exigencia legal de participar en un programa debidamente aprobado por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.

En cuanto al exceso de facultades del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, al pronunciarse acerca de la improcedencia de la exclusión del impuesto sobre las ventas, la Sala precisa:

La obligación de solicitar la acreditación al Ministerio del Medio Ambiente para que se reconozca el beneficio de la exclusión del impuesto sobre las ventas, en la importación de elementos y equipos destinados al desarrollo de programas del medio ambiente, nace de las normas tributarias.

En efecto, según el artículo 424-5 del estatuto tributario quedan excluidos del impuesto sobre las ventas los equipos y elementos nacionales o importados que se destinen a la construcción, instalación, montaje y operación de sistemas de control y monitoreo, necesarios para el cumplimiento de las disposiciones, regulaciones y estándares ambientales vigentes, para lo cual deberá acreditarse tal condición ante el Ministerio del Medio Ambiente.

Por su parte, el artículo 428 del mismo ordenamiento dispone que no causa el impuesto sobre las ventas la importación de maquinaria o equipo que no se produzca en el país y esté destinada, entre otros, a reciclar y procesar basuras o desperdicios, a la depuración de residuos sólidos o al saneamiento básico, para lograr el mejoramiento del medio ambiente, siempre y cuando hagan parte de un programa que se apruebe por el Ministerio del Medio Ambiente.

Por eso, la Sala, en la sentencia del 5 de mayo de 2003, Exp. 13212(15) en la que anuló el literal f) del artículo 6º del Decreto Reglamentario 2532 del 27 de noviembre de 200, que excluía de la acreditación a los vehículos destinados a la recolección de residuos sólidos (...), manifestó que “(...) el pronunciamiento de esta entidad(16) debe responder a una evaluación técnica previa de cada una de las solicitudes que se presenten, para verificar si se cumplen las condiciones exigidas en los artículos 424-5 numeral 4º y 428 literal f) del estatuto tributario y demás normas reglamentarias (...)”.

Desde esta perspectiva, aunque la certificación, en su parte inicial, precisa que no son objeto de acreditación como bienes excluidos del impuesto sobre las ventas, la cajas compactadoras importadas por Proactiva Colombia S.A.; analizada la misma, establece la Sala que el ministerio se limitó a verificar el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 428 del estatuto tributario sin exceder su facultad, por lo que tal enunciado no logra desvirtuar la legalidad del acto.

Por otra parte, en el auto que resolvió el recurso de reposición presentado por la actora contra la negativa a otorgarle la acreditación, el ministerio se limita a hacer una evaluación técnica de las pruebas aportadas con la solicitud para verificar el cumplimiento de las disposiciones legales, ya que la encargada de reconocer la exención del impuesto sobre las ventas es la autoridad tributaria.

Por lo anterior, reitera la Sala, que el ministerio no excedió sus facultades al decidir sobre la solicitud de acreditación de la actora.

De lo expuesto se concluye que los actos acusados se ajustan a derecho y que las súplicas de la demanda deberán negarse por las razones aducidas en la parte motiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha».

(6) Folios 38 a 46 del cuaderno de antecedentes.

(7) Hace referencia a los camiones compactadores marca Iveco fabricados en Madrid España, importados el 5 de septiembre de 2001.

(8) Folio 17 del cuaderno de antecedentes.

(9) Folios 18 a 24 del cuaderno de antecedentes.

(10) Folios 112 a 113 del cuaderno de antecedentes.

(11) Fuentes: ADS Puerto Rico, Enviroline, Wikipedia, Redcicla, Amiclor, Edcured.

(12) El lixiviado del depósito controlado es el agua que percola a través de los residuos depositados y que extrae, disueltos o suspendidos, materiales a partir de ellos. El lixiviado está formado por la mezcla de las aguas de lluvia infiltradas en el depósito y otros productos y compuestos procedentes de los procesos de degradación de los residuos.

(13) Formato 1 Especificaciones del elemento, equipo o maquinaria folio 36 del cuaderno de antecedentes 2.

(14) Folio 189 del cuaderno de antecedentes.

(15) Consejero Ponente Ligia López Díaz.

(16) Ministerio del Medio Ambiente.