Sentencia 2005-91365 de agosto 11 de 2016

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Rad.: 25000-23-24-000-2005-91365-01

Actor: Inversiones Lago de Córdoba S.A. - en liquidación y otros

Consejero Ponente:

Dr. Guillermo Vargas Ayala

Bogotá, D.C., once de agosto de dos mil dieciséis.

EXTRACTOS: «Consideraciones

1. Los motivos de inconformidad.

El desacuerdo planteado por los demandantes frente al fallo de primera instancia, se refiere fundamentalmente al hecho de que la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, haya dispuesto la realización de un nuevo avalúo sobre el bien inmueble que fue objeto de expropiación por vía administrativa, tomando en cuenta la licencia de urbanismo conferida por la Resolución 04-2-0038 de 10 de febrero de 2004, expedida por la Curaduría Urbana Nº 2 de Bogotá, D:C:, dejando en manos del Instituto de Desarrollo Urbano -IDU-, en su condición de entidad demandada, la prerrogativa de determinar el monto de la condena que le fue impuesta, soslayando las conclusiones del dictamen pericial practicado en el curso de la primera instancia. Por lo mismo, el problema jurídico planteado en la apelación, consiste en determinar la legalidad de dicha medida y si el tribunal se encontraba obligado a restablecer el derecho acudiendo para ello al dictamen rendido por el perito.

Así las cosas, atendiendo a las consideraciones expuestas por la Sala de Decisión Nº 4 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el análisis y decisión de tales aspectos se contraerá a dichos puntos como quiera que, al declararse desierta la apelación interpuesta por la entidad demandada, estamos en presencia de un apelante único, con todas las consecuencias procesales que de ello se derivan.

2. La orden impartida al Instituto de Desarrollo Urbano –IDU– relativa a la realización de un nuevo avalúo.

Tal como se mencionó al resumir los antecedentes del proceso, el a quo desestimó las conclusiones del dictamen pericial practicado en el curso de la primera instancia, tras considerar que el mismo se encontraba sustentado en la confusión de los conceptos de “lote urbanizable” y de “lote urbanizado”. Al explicar el alcance de los precitados sintagmas, el Tribunal de origen, tomando como referencia lo dispuesto en los artículos 16 y 17 del Decreto 599 del 28 de febrero de 1991, señaló que “Lote urbanizable es aquel que cuenta ’con permiso de urbanismo y garantía de disponibilidad de servicios públicos básicos’; en tanto que lote urbanizado es el que cuenta ’con las acometidas de los servicios públicos básicos y la ejecución de las obras básicas de urbanismo’, por lo tanto, obviamente el segundo es mucho más costoso”.

Al propio tiempo y al amparo de los comentarios contenidos en la obra titulada “Avalúo de bienes inmuebles: Conceptos, técnicas y vivencias”, del cual es autor Diter Castrillón Oberndofer, en donde se afirma que en tratándose de la aplicación del método de avalúo residual “Es importante […] conocer si un factor dado, por ejemplo del 20%, para una zona particular se refiere al terreno bruto o al terreno urbanizado. Este último factor puede ocasionar un número importante de equívocos al utilizar el método”, el tribunal, decidió no tener en cuenta el dictamen por estimarlo desatinado, y además, por cuanto en el cálculo efectuado por el auxiliar de la justicia, se tomó como referencia el valor del metro cuadrado vigente al momento de la expropiación (27 de diciembre de 2004), cuando en realidad ha debido considerarse el que se encontraba vigente al momento de la oferta (29 de septiembre de 2004), tal y como lo dispone el artículo 61 de la Ley 388 de 1997.

Con fundamento en lo anterior, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca optó por dejar en manos de la entidad demandada la responsabilidad de elaborar el nuevo dictamen, invocando al efecto la facultad establecida en el artículo 170 del Código Contencioso Administrativo(2).

En lo que concierne a dicha decisión, contenida como ya se dijo en el numeral 4º de la parte decisoria del fallo apelado, la Sala considera que la misma es contraria a derecho pues resulta a todas luces equivocado que sea precisamente la parte demandada la llamada a determinar el valor de la condena que le fue impuesta, sin que su contraparte pueda controvertir el resultado de la valoración efectuada.

Al respecto es preciso recordar que una vez agotada la vía gubernativa y después de dictado el auto admisorio de la demanda en el proceso especial de nulidad y restablecimiento del derecho regulado por los artículos 68 y 71 de la Ley 388 de 1997, el ente público que ejerció la potestas expropiandi, pierde por completo la competencia para pronunciarse sobre el valor de la indemnización, correspondiendo a partir de ese momento al Tribunal Administrativo en cuya jurisdicción se encuentra ubicado el inmueble expropiado, en primera instancia, adoptar la decisión de mérito que corresponda para dirimir la controversia surgida entre la administración y el administrado en torno al precio reconocido y pagado en sede administrativa.

La Sala considera que al adoptar la decisión apelada, el tribunal de origen se apartó de las directrices que para el efecto señala la Ley 388 de 1997 como quiera que trasladó la potestad de fijar el precio indemnizatorio, sin fundamento jurídico alguno, a la parte demandada, convirtiéndola en juez y parte.

Teniendo en cuenta el acervo de razones que anteceden, la Sala revocará la decisión adoptada en el numeral 4º de la sentencia apelada, tal como se dispondrá en la parte motiva de esta providencia y ordenará que se dé cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 71 de la Ley 388 de 1997 conforme se pasará a explicar.

3. El proceso especial contencioso administrativo regulado por la Ley 388 de 1997 y la parte resolutiva de las sentencias que se adopten en él.

Según lo contempla la Ley 388 de 1997 en su artículo 71(3), la decisión de expropiación administrativa es susceptible de ser controvertida ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo a través de la acción especial mediante la cual se pretenda la nulidad del acto de expropiación, el restablecimiento del derecho, o la revisión del precio indemnizatorio reconocido.

Del contenido de dicha norma se deriva que el legislador optó por configurar un medio de control especial, distinto a aquellos que tradicionalmente contemplaba el Código Contencioso Administrativo, para que los sujetos afectados con la decisión de expropiación administrativa acudieran al juez. Además, impuso reglas procesales propias para efectos de ejercer la acción, relativas al juez competente para conocerla, los requisitos de la demanda, el plazo para interponerla y los términos para contestarla, así como aquellos relativos decretar y practicar pruebas y dictar sentencia. Asimismo, dispuso del recurso de apelación para controvertir la decisión de primera instancia y el contenido de la decisión cuando se accedan a las pretensiones de la parte actora.

En efecto, la norma señala que la demanda deberá interponerse ante el Tribunal Administrativo de la jurisdicción donde se encuentre el inmueble objeto de la expropiación dentro de los 4 meses siguientes a la ejecutoria de la decisión, y deberá contener, además de los requisitos exigidos a cualquier demanda ordinaria que se impetre ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, la prueba de haber recibido los valores o documentos de deber emitidos por la Administración o consignados por ella. Admitida la demanda, se correrá traslado a la entidad demandada por el término de 5 días, vencidos los cuales el proceso entrará a pruebas por 2 meses para luego permitir que las partes aleguen de conclusión dentro de los 3 días siguientes al auto que así lo ordene. Fenecido el término para alegar de conclusión, se deberá dictar sentencia.

Asimismo, se advierte que, contra la sentencia proferida por el tribunal, procede el recurso de apelación ante el Consejo de Estado advirtiendo que en trámite de la segunda instancia sólo podrán practicarse pruebas cuando esta corporación lo estime necesario, y que antes de dictarse sentencia se dará oportunidad a la parte que no haya apelado para presentar alegatos por una sola vez.

Ahora bien, en lo relacionado con la parte resolutiva de la sentencia (art. 71, nums. 7º y 8º), la ley contempla ciertas reglas que si bien resultan novedosas en el trámite de un proceso contencioso administrativo, obedecen a la naturaleza especial del proceso como quiera que el objeto de este se encuentra circunscrito a debatir la validez de la expropiación y/o el precio indemnizatorio. Así, la ley establece que si el Consejo de Estado revoca la decisión del tribunal y en consecuencia accede a las pretensiones de la demanda, la parte resolutiva de la sentencia deberá contener lo siguiente:

• La suspensión inmediata de las actividades tendientes a utilizar el bien expropiado.

• Que el tribunal ante el cual se surtió el trámite de la primera instancia realice una diligencia de inspección con intervención de peritos en el inmueble expropiado para que a partir de esta realice el correspondiente auto de liquidación y ejecución de la sentencia teniendo en cuenta, para efectos de la indemnización debida, si el bien ha sido utilizado total o parcialmente o si no ha sido utilizado, precisando los valores y documentos de deber y si hay lugar al reintegro de parte de ellos a la administración o a que ésta pague una suma adicional para cubrir el total de la indemnización.

• Que la sentencia se registre en la Oficina de Instrumentos Públicos cuando la persona recupere la titularidad parcial o total del inmueble expropiado de conformidad con lo dispuesto en el auto de liquidación y ejecución de la sentencia.

• Cuando lugar al reintegro de valores o documentos de deber, según lo disponga el auto de liquidación y ejecución de la sentencia, se deberá, para efectos del registro, expedir certificación auténtica de que el reintegro se realizó.

• Cuando la administración haya utilizado completamente el bien expropiado, no habrá lugar al registro en la Oficina de Instrumentos Públicos y se ordenará el pago del valor que a título de restablecimiento del derecho que debe pagar la administración.

Como puede verse, el resuelve de la decisión está reglado por la ley y depende, fundamentalmente, de que el bien haya sido o no utilizado por la administración, lo cual sólo puede ser constatado a través de la inspección judicial acompañada de peritos que impone el artículo 71 numeral 7º literal b) de la Ley 388 de 1997. En tal orden, cuando el Consejo de Estado revoque la sentencia que negó las pretensiones de la demanda y acceda a ellas, deberá, en la parte resolutiva del fallo, disponer que se realice la liquidación conforme se ha explicado en líneas anteriores, siempre que las pretensiones se encuentren encaminadas a declarar la nulidad de los actos proferidos en el trámite de la expropiación que son susceptibles de control judicial y a restablecer el derecho devolviendo el bien expropiado e indemnizando los daños causados.

Por otra parte, cuando se decide sobre el precio indemnizatorio en el sentido de aceptar que hay lugar a la elevación de su valor o a modificar la forma de pago, se deberá realizar auto de liquidación de la sentencia en el cual se incluirán los valores correspondientes y las formas de pago que allí se establezcan, para lo cual se acudirá a la pruebas que obren en el expediente o a las que se practiquen para el efecto.

En definitiva, en los procesos especiales que se inicien en virtud de las reglas contempladas en el artículo 71 de la Ley 388 de 1997 y se acceda a las pretensiones de la demanda, siempre habrá de realizar auto de liquidación y ejecución de la sentencia de conformidad con las reglas que para esto contempla la norma y que fueron expuestos en líneas anteriores.

En el presente asunto el Tribunal Administrativo de Cundinamarca decidió que el precio indemnizatorio debe ser elevado como quiera que en el avalúo del bien expropiado no se tuvo en cuenta que el predio contaba con licencia de urbanismo. Sin embargo, ordenó que la parte demandada hiciera un nuevo avalúo cuando lo procedente era que el mismo tribunal hiciera el auto de liquidación dando cumplimiento a lo ordenado por el artículo 71 numeral 8º de la Ley 388 de 1997.

Corolario de lo dicho, la Sala revocará el numeral 4 de la parte resolutiva de la sentencia proferida en el proceso de la referencia y en su lugar dispondrá que dicha instancia realice la liquidación correspondiente.

En razón de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCASE el numeral 4º de la Sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el día 5 de marzo de 2009, de acuerdo con las consideraciones expuestas en esta providencia, y en su lugar ordenar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca que profiera el auto de liquidación de la sentencia.

2 Código Contencioso Administrativo. ART. 170.—Contenido de la sentencia. La sentencia tiene que ser motivada. Debe analizar los hechos en que se funda la controversia, las pruebas, las normas jurídicas pertinentes, los argumentos de las partes y las excepciones con el objeto de resolver todas las peticiones. Para restablecer el derecho particular, los organismos de lo contencioso administrativo podrán estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas, y modificar o reformar éstas.

3 ART. 71.—Proceso contencioso administrativo. Contra la decisión de expropiación por vía administrativa procede acción especial contencioso-administrativa con el fin de obtener su nulidad y el restablecimiento del derecho lesionado, o para controvertir el precio indemnizatorio reconocido, la cual deberá interponerse dentro de los cuatro meses calendario siguientes a la ejecutoria de la respectiva decisión. El proceso a que da lugar dicha acción se someterá a las siguientes reglas particulares:

1. El órgano competente será el Tribunal Administrativo en cuya jurisdicción se encuentre el inmueble expropiado, en primera instancia, cualquiera que sea la cuantía.

2. Además de los requisitos ordinarios, a la demanda deberá acompañarse prueba de haber recibido los valores y documentos de deber puestos a disposición por la administración o consignados por ella en el mismo Tribunal Administrativo, y en ella misma deberán solicitarse las pruebas que se quieran hacer valer o que se solicita practicar.

3. No podrá solicitarse la suspensión provisional del acto que dispuso la expropiación por vía administrativa. Texto subrayado declarado INEXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante, Sentencia C-127 de 1998.

4. Notificada la demanda a la entidad autora de la decisión de expropiación por vía administrativa, y concluido el término de cinco (5) días para la contestación de la misma en la cual igualmente deberán indicarse las pruebas que se solicitan, se ordenará un período probatorio que no podrá ser superior a dos (2) meses, concluido el cual y después de dar traslado común a las partes para alegar por tres días, se pronunciará sentencia.

5. Contra la sentencia procederá recurso de apelación ante el honorable Consejo de Estado, el cual decidirá de plano, salvo que discrecionalmente estime necesaria practicar nuevas pruebas durante un lapso no superior a un mes. La parte que no ha apelado podrá presentar sus alegaciones, por una sola vez, en cualquier momento antes de que el proceso entre al despacho para pronunciar sentencia.

6. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 58 de la Constitución Política, en el proceso no podrán controvertirse los motivos de utilidad pública o de interés social, pero sí lo relativo al precio indemnizatorio. Numeral derogado tácitamente por el Acto Legislativo 01 de 1999, según lo expresado por la Corte Constitucional mediante, Sentencia C-059 de 2001.

7. Cuando la sentencia revoque la decisión del Tribunal Administrativo y declare nulidad y el consiguiente restablecimiento del derecho, dispondrá lo siguiente:

a) La suspensión en forma inmediata, por parte de la respectiva entidad pública, de todas las acciones y operaciones en curso para utilizar el bien expropiado;

b) La práctica, antes del cumplimiento de la sentencia, por el Tribunal Administrativo ante el cual se haya surtido la primera instancia, de una diligencia de inspección con intervención de peritos, a fin de determinar mediante auto de liquidación y ejecución la sentencia que pronunciará la respectiva Sala de Decisión contra el cual sólo procederá el recurso de reposición, si el bien ha sido o no utilizado o si lo ha sido parcialmente y, según el caso, el valor de la indemnización debida. En el mismo acto se precisará si valores y documentos de deber compensan la indemnización determinada y en que proporción, si hay lugar a reintegro de parte de ellos a la administración, o si ésta de pagar una suma adicional para cubrir el total de la indemnización;

c) La orden de registro de la sentencia de la respectiva Oficina de Registro Instrumentos Públicos, a fin de que la persona recupere en forma total o parcial titularidad del bien expropiado, conforme a la determinación que se haya tomado en el auto de liquidación y ejecución de la sentencia, para el caso en que la administración haya utilizado o sólo haya utilizado parcialmente el inmueble expropiado.

Cuando haya lugar al reintegro de valores o documentos de deber, para efectuar el registro se deberá acreditar certificación auténtica de que se efectuó el reintegro respectivo en los términos indicados en el auto de liquidación y ejecución de la sentencia.

d) La orden de pago del valor que a título de restablecimiento del derecho lesionado debe pagar adicionalmente la administración, sin que haya lugar a reintegro alguno de los valores y documentos de deber recibidos ni al registro de la sentencia de la oficina de Registro de Instrumentos Públicos, cuando la administración haya utilizado completamente el bien expropiado.

8. Si la sentencia decide, conforme a la demanda, sobre el precio indemnizatorio reconocido por la administración, dispondrá si hay lugar a una elevación del valor correspondiente o a una modificación de la forma de pago. En este caso, las determinaciones que se hagan en el auto de liquidación de la sentencia, tendrán en cuenta el nuevo precio indemnizatorio y la diferente modalidad de pago.