Sentencia 2006-00005 de agosto 19 de 2010

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad. 25000-23-24-000-2006-00005-01-16804

Consejero Ponente:

Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas

Actor: Banco Granahorrar S.A.

C/Superintendencia Bancaria (hoy Financiera)

Sanción pecuniaria

Fallo

Bogotá, D.C. diecinueve de agosto dos mil diez.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

En los términos del recurso de apelación interpuesto por las partes demandante y demandada, la Sala debe determinar la legalidad de los actos administrativos por medio de los cuales la Superintendencia Bancaria (hoy Financiera) sancionó al Banco Granahorrar S.A. por no haber perfeccionado las solicitudes de dación en pago efectuadas por ciertos deudores hipotecarios y porque no rindió las explicaciones solicitadas por la Superintendencia ni atendió las órdenes e instrucciones impartidas por ella.

Para el efecto, la Sala destaca los siguientes hechos probados:

I. En relación con la queja de Lina Patricia Cortés

El 30 de agosto de 1999 la señora Lina Cortés, titular del crédito hipotecario 100400850865, presentó ante la Superintendencia Financiera una queja en relación con la solicitud de dación en pago efectuada al Banco Granahorrar, sobre la información y documentación que requería, la cual no estaba dentro del marco legal establecido para la dación(2). Se adjuntó fotocopia de la comunicación recibida por el banco el 13 de agosto de 1999.

El 1º de octubre de 1999, la Superintendencia Bancaria dio traslado de la queja a Granahorrar y lo requirió para que respondiera directamente, de manera completa, precisa y comprensible la petición de la mencionada señora, conforme con los decretos 2331 de 1998 y 908 de 1999. En la misma fecha la superintendencia le informó a la mencionada señora el trámite que se le dio a la queja(3).

El 19 de octubre de 1999 el Banco Granahorrar dio respuesta al requerimiento de la Superintendencia con la cual adjuntó copia de respuesta suministrada a la peticionaria(4). En esa respuesta le informa a la señora Cortés que no existe ninguna solicitud radicada a su nombre y que para continuar con el estudio de la dación en pago se debe elaborar el respectivo avalúo del inmueble.

El 11 de octubre de 2001, la superintendencia solicitó al banco que remitiera el folio de matrícula inmobiliaria en el que constara que se perfeccionó la dación respectiva y, que en caso contrario, presentara explicaciones por posible infracción al artículo 14 del Decreto 2331 de 1998(5).

Luego de solicitar dos prorrogas, el Banco Granahorrar le envió a la Superintendencia Bancaria copia de la respuesta dada a la señora Lina Cortés, por medio de la cual le adjuntó el folio de matrícula inmobiliaria donde constaba el perfeccionamiento de la adjudicación de remate del inmueble que respaldaba el crédito 100400850865(6).

El 2 de mayo de 2002 la Superintendencia Bancaria le solicitó al Banco Granahorrar que presentara las explicaciones por las cuales se procedió a rematar el inmueble, si la propuesta de dación en pago fue recibida por la entidad financiera el 13 de agosto de 1999(7).

Luego se solicitar dos prorrogas para dar las explicaciones, el 11 de octubre de 2002, el Banco Granahorrar le envió copia a la superintendencia de la comunicación enviada a la señora Lina Cortés el 10 de mayo de 2002 en la cual le informan lo siguiente(8): que ella solicitó la dación en pago, a través de la Superintendencia, el 30 de agosto de 1999, pero que no radicó en la instalaciones de Granahorrar esa solicitud; que el 11 de octubre de 1999 el banco le envió una comunicación en la que le indicaba que era indispensable que allegara el avalúo comercial del inmueble para estudiar la dación en pago, la cual depende también de la entrega de los documentos requeridos en el plazo fijado por la entidad y que el 24 de noviembre de 2000 se le envió una nueva comunicación en la que se le informaba que por no haber perfeccionado la solicitud de dación, la oferta se consideraba desistida y se procedería a reanudar de inmediato el cobro jurídico de la obligación(9).

El 22 de enero de 2003, el Banco Granahorrar informa nuevamente a la superintendencia que con relación a la señora Lina Patricia Cortés, la obligación hipotecaria quedó cancelada con la aprobación y contabilización del remate realizado el 21 de febrero de 2001(10).

El 29 de enero de 2003, la Superintendencia Bancaria, mediante Resolución 0065, le impuso al Banco Granahorrar la multa de $ 57.801.385 con ocasión de la queja de la señora Lina Patricia Cortés por incumplimiento del artículo 14 del Decreto 2331 de 1998 y de los artículos 2º y 3º del Decreto 908 de 1999, en atención a que era obligación del banco recibir el inmueble en dación en pago, sin que fuera viable imponer plazos o trasladar, por ningún concepto, al deudor hipotecario los costos generados por la formalización de la dación en pago o exigir requisitos no previstos legalmente, como el avalúo comercial del inmueble(11).

La sanción fue confirmada por medio de la Resolución 1253 del 30 de agosto de 2005(12).

II. En relación con la queja de Bernarda María Álvarez Correa

El 24 de febrero de 2000 la señora Bernarda María Álvarez Correa, titular del crédito hipotecario 607500111406, presentó ante la Superintendencia Financiera una queja en relación con la solicitud de dación en pago efectuada al Banco Granahorrar el 18 de enero de 2000 con la cual adjuntó toda la documentación requerida(13).

El 24 de marzo de 2000 la Superintendencia Bancaria dio traslado de la queja a Granahorrar y lo requirió para que respondiera directamente, a la mencionada señora, conforme con los decretos 2331 de 1998 y 908 de 1999 y la Sentencia C-136 de 1999 de la Corte Constitucional, teniendo en cuenta que la oferta de dación era obligatoria para los establecimientos de crédito y que no era procedente trasladar a los deudores los costos generados por la formalización de la dación. Le solicitó que remitiera fotocopia de la escritura de la dación y que en su defecto, explicara las razones por las cuales estaba incumpliendo con la normatividad señalada(14). En la misma fecha la superintendencia le informó a la mencionada señora el trámite que se le dio a la queja(15).

El 4 de mayo de 2000 el Banco Granahorrar dio respuesta al requerimiento de la superintendencia con la cual adjuntó copia de respuesta suministrada a la mencionada deudora el 3 de mayo de 2000(16). En esa respuesta, Granahorrar le manifestó a la señora Álvarez Correa que se aceptó el ofrecimiento de dación en pago y que para el efecto contaba con siete días calendario, plazo dentro del cual debía entregar la documentación necesaria y el inmueble libre de gravámenes(17) .

El 14 de junio de 2002 la superintendencia solicitó al banco que remitiera el folio de matrícula inmobiliaria en el que constara que se perfeccionó la dación respectiva(18).

El 26 de junio de 2002 el Banco Granahorrar le remitió a la superintendencia copia de la comunicación enviada a la señora Álvarez el 24 de junio de 2002 en la que le aclara que la solicitud de dación en pago no se perfeccionó porque no cumplió con todos los requisitos exigidos, como era la información relacionada con el inmueble para su análisis y cuantificación, como se le manifestó en varias oportunidades. Que como no se obtuvo esta información, el 21 de noviembre de 2000 se le notificó el desistimiento de la dación(19). Que en atención a la nueva intención de continuar con la dación, según comunicación del 27 de agosto de 2001, le informaron que se le solicitó al abogado, que lleva el proceso ejecutivo, que requiriera al secuestre para que permitiera el acceso al inmueble y poder realizar el avalúo, sin embargo, eso no había sido posible(20).

El banco allegó igualmente copia de la carta del 27 de agosto de 2001 presentada por la deudora ante el banco en la que solicitó que se recibiera el certificado de libertad del inmueble, una declaración extrajuicio de su estado laboral y las llaves del inmueble, el cual entregaba en dación por el total de la deuda(21). Adjuntó también dos oficios al juzgado de conocimiento del proceso ejecutivo para que requiriera al secuestre para rendir cuentas de su gestión y otro oficio al mismo juzgado en el que solicitó que se dictara sentencia por cuanto los demandados ya estaban notificados(22).

El 13 de diciembre de 2002, la Superintendencia Bancaria le solicitó al banco que remitiera información sobre los resultados del proceso de dación en pago adelantado, fotocopia de la escritura de dación en pago y el folio de matrícula inmobiliaria del bien recibido y, que en caso contrario, explicara las razones por las cuales no dio cumplimiento a los decretos 2331 de 1998 y 908 del 1999 y a la Circular Externa 63 del 4 de noviembre de 1999 de esa entidad(23).

El 2 de enero de 2003, el Banco Granahorrar le envió a la superintendencia copia de la comunicación dirigida a esa entidad del 26 de diciembre de 2002 en la que informa que la dación en pago de la señora Bernarda Álvarez no se había perfeccionado porque había sido renuente en actualizar la documentación, por lo tanto, la solicitud se tenía por desistida por la falta de aceptación de la cliente. Que en el proceso ejecutivo se dictó sentencia que se encuentra en consulta ante el Tribunal Superior de Medellín(24).

El 29 de enero de 2003, la Superintendencia Bancaria, mediante Resolución 65, le impuso al Banco Granahorrar la multa de $ 57.801.385 con ocasión de la queja de la señora Bernarda María Álvarez Correa por incumplimiento del artículo 14 del Decreto 2331 de 1998 y de los artículos 2º y 3º del Decreto 908 de 1999, en atención a que era obligación del banco recibir el inmueble en dación en pago, sin que fuera viable imponer plazos suficientes o trasladar, por ningún concepto, al deudor hipotecario los costos generados por la formalización de la dación en pago; además, en poder del banco estaban los documentos suficientes para perfeccionar la dación, sin que fuera razón jurídica válida para no hacerlo, la existencia de un proceso ejecutivo(25).

La sanción fue confirmada por medio de la Resolución 1253 del 30 de agosto de 2005(26).

III. En relación con la queja de Martha Doris Calderón Vélez

El 1 de junio de 2000 la señora Martha Doris Calderón Vélez, titular de un crédito hipotecario otorgado por Granahorrar, presentó ante la Superintendencia Bancaria una queja en relación con la solicitud de dación en pago efectuada al banco en noviembre de 1999 y, posteriormente, el 26 de mayo de 2000, fecha en la cual la entidad le exigió el pago de $ 435.884 por concepto de honorarios y gastos judiciales y que entregara el inmueble antes del 15 de junio de 2000. Solicitó, en consecuencia, que le informara quién debía sufragar esos costos y si era procedente exigir un plazo para la entrega del bien(27).

El 15 de junio de 2000, la Superintendencia Bancaria dio traslado de la queja a Granahorrar y lo requirió para que respondiera a la peticionaria conforme con los decretos 2331 de 1998 y 908 de 1999 y la Sentencia C-136 de 1999 de la Corte Constitucional, teniendo en cuenta que la oferta de dación era obligatoria para los establecimientos de crédito y que no era procedente trasladar a los deudores los costos generados por la formalización de la dación. En consecuencia, le solicitó que remitiera fotocopia de la escritura de la dación en pago y que, en su defecto, explicara las razones por las cuales no había dado cumplimiento a la normatividad señalada(28). En la misma fecha, la Superintendencia le informó a la mencionada señora el trámite que se le dio a la queja(29).

El Banco Granahorrar solicitó a la superintendencia cinco prorrogas para dar respuesta al anterior oficio. Las prorrogas fueron solicitadas el 14 de agosto, 1º y 12 de septiembre y 3 y 5 de octubre de 2000(30).

Por lo anterior, la Superintendencia solicitó al banco las explicaciones por inobservancia a las órdenes e instrucciones impartidas por la entidad, de conformidad con el artículo 326 numeral 5º literal i) y numeral 3º letra d) del estatuto orgánico del sistema financiero, al no permitir dar trámite a las reclamaciones o quejas presentadas ante la Entidad, en armonía con lo dispuesto por el numeral 10.4 del capítulo 10, título I de la Circular Básica Jurídica 7 de 1996(31).

El 29 de enero de 2003, la Superintendencia Bancaria, mediante Resolución 0065, le impuso al Banco Granahorrar la multa de $ 57.801.385 con ocasión de la queja de la señora Martha Doris Calderón Vélez por incumplimiento del artículo 14 del Decreto 2331 de 1998 y de los artículos 2º y 3º del Decreto 908 de 1999, de una parte, y del artículo 326 numeral 5º literal i) y numeral 3º letra d) del estatuto orgánico del sistema financiero, en armonía con el numeral 10.4 del capítulo 10, título I de la Circular Básica Jurídica 7 de 1996, de otra. La primera porque no atendió la solicitud de dación en pago y exigió el pago de unos honorarios que no es un requisito legal. La segunda porque nunca contestó el requerimiento de la Superintendencia, no obstante haber pedido cinco prorrogas. Además, tampoco contestó el pliego de cargos por esta infracción(32).

En la Resolución 1253 del 30 de agosto de 2005, que decidió el recurso de apelación, la Superintendencia rebajó el monto de la sanción a $ 14.450.346, porque si bien el Banco formalizó la dación en pago, incumplió la obligación legal de atender los requerimientos de la entidad(33).

El 14 de septiembre de 2005, el Banco Granahorrar pagó en el Banco de la República $ 130.053.116 por concepto de la multa impuesta por la Superintendencia Bancaria según resoluciones 065 de 2003 y 1253 de 2005(34).

Ahora bien, el tribunal declaró la nulidad de la sanción impuesta en los actos acusados por la queja presentada por la señora Martha Doris Calderón Vélez y ordenó que se devolviera al demandante la suma de $ 14.450.346, debidamente indexada.

Si bien el a quo consideró que la sanción impuesta por el incumplimiento del numeral 10.4 del capítulo 10 título I de la Circular Básica Jurídica 7 de 1996 se había ajustado a derecho y se había respetado el debido proceso, encontró que la facultad sancionatoria de la superintendencia había caducado.

Señaló que la sanción se impuso previa solicitud de explicaciones y además tenía sustento en el artículo 211 del estatuto orgánico del sistema financiero, sustituido por el artículo 45 de la Ley 795 de 2003, cuya constitucionalidad fue determinada por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-860 de 2006. Sin embargo, decidió, conforme con el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo, que la facultad sancionatoria de la superintendencia estaba caducada cuando se expidió el acto que agotó la vía gubernativa (ago. 30/2005) teniendo en cuenta que la obligación de Granahorrar de dar las explicaciones fue incumplida el 30 de junio de 2000.

Denegó las pretensiones de la demanda en relación con las sanciones impuestas al actor por las quejas de las señoras Lina Patricia Cortés y Bernarda María Álvarez, porque presentaron la oferta de dación en pago de sus inmuebles y cumplían los requisitos del Decreto 2331 de 1998, por lo que el banco debió aceptar el ofrecimiento y llevar a cabo todas las medidas para hacer efectivas las daciones.

Consideró que en lugar de proceder conforme lo dispuesto en los artículos 14 del Decreto 2331 de 1998 y 2º y 3º del Decreto 908 de 1999, así como la Sentencia C-136 de 1999 de la Corte Constitucional, el banco exigió unas medidas sin ningún sustento legal y trasladó el costo del avalúo comercial al deudor, cuando era su deber cubrir todos los costos relacionados con la dación.

Negó el cargo de la caducidad de la facultad sancionatoria, porque en el caso de la señora Lina Cortes la Superintendencia podía sancionar hasta el 24 de noviembre de 2005, teniendo en cuenta que el hecho que dio origen a la sanción ocurrió el 24 de noviembre de 2002 (fecha en que se incumplió la obligación de recibir los bienes en dación en pago) y en el caso de María Álvarez, como la oferta se dio por desistida el 26 de diciembre de 2002, la Superintendencia podía sancionar hasta el 26 de diciembre de 2005. Como el acto que agotó la vía gubernativa se expidió el 30 de agosto de 2005, las sanciones se impusieron dentro del término previsto en el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo.

En el recurso de apelación el Banco Granahorrar controvirtió la decisión en relación con las quejas de las señoras Lina Patricia Cortés y Bernarda María Álvarez porque se hizo una indebida interpretación del artículo 14 del Decreto Legislativo 2331 de 1998, porque si bien el Decreto 908 de 1999, que lo reglamentó, y según lo consideró la Corte Constitucional en la Sentencia C-136 de 1999, las ofertas de dación en pago eran de obligatoria aceptación, no era menos cierto que el Decreto 2331 no la consagró como un derecho absoluto a favor de los deudores de créditos de vivienda, sino como una facultad que en caso de ejercerla, se debía acreditar, al menos, el supuesto de hecho de la norma, es decir el valor comercial del inmueble y, además, entregar el bien. Que era evidente que los costos para acreditar las condiciones para acceder a la dación debía asumirlos cada deudor.

Y en relación con la sanción impuesta con ocasión de la queja de la señora Martha Doris Calderón, por violación del numeral 10.4 del capítulo 10 título I de la circular básica jurídica, señaló el banco que se debía tener en cuenta que para la fecha en que se realizó la conducta sancionable (año 2002), en virtud de la Sentencia C-1161 de 6 de septiembre de 2000, la Superintendencia Bancaria no tenía facultades sancionatorias por violación a sus circulares e instrucciones, conforme con el artículo 211 vigente en ese momento. Si bien en el recurso el banco señala que las sanciones impuestas con ocasión de las quejas de las señoras Lina Cortés y Bernarda Álvarez se impusieron también por violación del numeral 10.4 del capítulo 10 de título I de la circular básica jurídica, la Sala advierte que no es correcto, pues como se explicó en los hechos probados, la única sanción que se impuso por violación a esa disposición fue la ocasionada por la queja de la señora Calderón.

La Superintendencia Financiera recurrió la decisión en cuanto el tribunal consideró que conforme con el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo, la facultad sancionatoria de la superintendencia se interrumpía con la expedición y notificación del acto que agota la vía gubernativa y no con el acto administrativo que impone la sanción, como lo ha considerado el Consejo de Estado.

Luego de referirse al término con el que contaba la Superintendencia para sancionar por las infracciones derivadas de las quejas presentadas por las señoras Lina Patricia Cortés y Lilia Peralta, de una parte y Bernarda María Álvarez, por la otra, señaló que en el caso de Martha Doris Calderón, la conducta fue continuada en el tiempo (no responder el pliego de cargos del jun. 15/2000). En consecuencia, el término de tres años inició a partir del último acto, 27 de febrero de 2001, fecha en la que expiraba la última oportunidad para que el banco presentara las explicaciones por la inobservancia de las órdenes e instrucciones de la superintendencia.

Que como la sanción se impuso el 29 de enero de 2003, lo fue en tiempo. Que aún cuando se tuviera como fecha de incumplimiento el 30 de junio de 2000, como lo determinó el tribunal, la sanción también fue oportuna, conforme con la correcta interpretación del artículo 38 del Código Contencioso Administrativo.

Planteado así el debate y conforme con los hechos probados, la Sala procederá a su estudio:

1. Indebida interpretación del artículo 14 del Decreto Legislativo 2331 de 1998.

El artículo 14 del Decreto 2331 de 1998 “Por el cual se dictan medidas tendientes a resolver la situación de los sectores financiero y cooperativo, aliviar la situación de los deudores por créditos de vivienda y de los ahorradores de las entidades cooperativas en liquidación, mediante la creación de mecanismos institucionales y de financiación y la adopción de disposiciones complementarias” dispone:

“ART. 14.—A partir de la entrada en vigencia del presente decreto y durante los doce (12) meses siguientes, cuando el valor de la deuda de un crédito hipotecario para vivienda supere el valor comercial del inmueble, el deudor podrá solicitar que dicho inmueble le sea recibido en pago para cancelar la totalidad de lo adeudado(35).

La entidad financiera que reciba la dación podrá demostrar al fondo de garantías de instituciones financieras, mediante avalúos comerciales aceptados por dicha entidad que, como resultado de la dación, y una vez descontados los intereses moratorios, tuvo una pérdida y el valor de la misma. Aceptada dicha cifra por el fondo, la entidad tendrá derecho a que este le otorgue un préstamo por igual cuantía, que será cancelado en cuotas semestrales en un plazo de diez (10) años, con una tasa de interés anual equivalente a la inflación proyectada por el Banco de la República para cada año más cinco puntos.

Así mismo, los artículos 2º y 3º del Decreto 908 de 1999, reglamentario del artículo 14 del Decreto 2331 de 1998, establecieron:

“ART. 2º—Los costos generados por la formalización de la dación en pago y por cualquier otro concepto relacionado con ella, tales como gastos notariales, impuestos de registro, beneficencia, entre otros, corresponderá asumirlos al respectivo establecimiento de crédito, y no podrán ser trasladados por ningún motivo al deudor hipotecario.

ART. 3º—La oferta de dación en pago que, en los términos del artículo 1º del presente decreto, realice el deudor de un crédito hipotecario para vivienda es obligatoria para el establecimiento de crédito, el cual no podrá rechazarla, ni exigir al deudor pago adicional por ningún otro concepto”.

Uno de los considerandos expuestos por el ejecutivo para expedir este decreto fue el siguiente:

“4. Que la Corte Constitucional mediante Sentencia C-136/99 declaró la exequibilidad del artículo 14 del Decreto 2331 de 1998, “...en el entendido de que las entidades financieras a las que el deudor formule solicitud de dación en pago, en la hipótesis de la norma, están obligadas a aceptarla”, razón por la cual no pueden abstenerse de recibir en pago las viviendas, ni hacer exigencias que tornen más gravosa la situación del deudor, pues no fluye así de la disposición ni del pronunciamiento de la Corte Constitucional” (se resalta fuera del texto).

En efecto, la Corte Constitucional declaró exequible el artículo 14 del Decreto 2331 de 1998 con la condición de que las entidades financieras a las que el deudor formulara solicitud de dación en pago, en la hipótesis de la norma, estaban obligadas a aceptarla.

La Corte señaló que esta norma reconocía la situación económica de los deudores y realizaba el valor de la justicia, en cuanto no tenían la obligación de pagar, tuvieran o no manera de hacerlo, los excedentes causados en su contra por el desbordado aumento en las tasas de interés, la corrección monetaria y la pérdida del valor comercial de la propiedad inmueble.

Para la Corte, si la medida no se entendía obligatoria para las entidades financieras, se convertiría en una cláusula potestativa que le quitaría eficacia a la medida y haría inútil la previsión gubernamental de ayuda a los deudores. También quebrantaría los principios del Estado Social de Derecho. Con el fin de que la disposición no fuera inútil, a juicio de la Corte, no se podía dejar a la libre decisión del establecimiento de crédito. Aquí no cabía alegar la libertad de empresa como excusa para abstenerse de recibir un determinado bien a título de dación en pago, pues no podía perderse de vista que era una norma de orden público, establecida para conjurar una crisis y que si bien la actividad económica y la iniciativa privada eran libres, debían serlo “dentro de los límites del bien común”.

En términos de la Corte Constitucional, la medida se podía explicar así:

“Sencillamente las personas que se encuentran en la hipótesis de la norma han sido víctimas de la crisis generada por el sistema UPAC, por las altas tasas de interés y por el momento económico, y son ellas las que integran, junto con los otros dos sectores respecto de los cuales esta Corte aceptó que cabía la declaración de emergencia económica, el núcleo humano en cuyo beneficio fueron dictadas las medidas de excepción. De allí que en el artículo examinado se haya contemplado una modalidad de crédito a favor de la entidad prestamista, para facilitarle cumplir los propósitos del mecanismo ideado por el gobierno, luego no puede decirse que al habérsele impuesto la obligación de aceptar todas las entregas de inmuebles que se le hagan a título de dación en pago —en los supuestos de la norma— se le esté creando una carga excesiva, injusta o gravosa. La “pérdida” que sufra la entidad financiera por la diferencia entre el valor del bien que recibe y el monto de su acreencia - inflada por las altas tasas de interés y por la irracional estructura del sistema de corrección monetaria- viene a ser compensada, con los recursos de la emergencia, por la línea de crédito que se le otorga”.

De acuerdo con lo anterior, es evidente que para la entidad financiera era obligatorio aceptar la oferta de dación en pago presentada por los deudores hipotecarios de vivienda cuando el valor de la deuda fuera superior al valor comercial del inmueble.

Ahora bien, según el demandante, la medida no se consagró como un derecho absoluto a favor de los deudores de créditos de vivienda, sino como una facultad, que si se ejercía se debía acreditar, al menos, el valor comercial del inmueble. Este era el presupuesto condicionante para la dación.

Para la Sala, el argumento del banco, además de no tener un fundamento legal, no desvirtúa el carácter contundente de la imposición a cargo de las entidades financieras. En efecto, el hecho de que la medida fuera una facultad de los deudores, no le quitaba el carácter de obligatoria para la entidad, una vez el deudor ejercía esa facultad. De manera que las razones expuestas por el demandante no justifican el incumplimiento aducido en los actos acusados de no haber perfeccionado las daciones en pago solicitadas.

De otra parte, tampoco tiene sustento legal el argumento del demandante al considerar que cada deudor debía asumir los costos para acreditar las condiciones para acceder a la dación, como el caso de los avalúos comerciales de los inmuebles con el fin de demostrar que su valor era inferior al valor de la deuda.

En efecto, los artículos 2º y 3º del Decreto 908 de 1999 fueron categóricos al señalar que los costos generados por la formalización de la dación en pago y por cualquier otro concepto relacionado con ella, tales como gastos notariales, impuestos de registro, beneficencia, entre otros, correspondía asumirlos al respectivo establecimiento de crédito, y no podían ser trasladados por ningún motivo al deudor hipotecario; tampoco podía exigírsele pago adicional por ningún otro concepto.

Para la Sala, no solo la norma era muy clara en establecer esa prohibición, sino que la finalidad de la medida de emergencia impedía considerar que las entidades financieras pudieran hacer más gravosa la situación del deudor, so pretexto de comprobar que, en su caso, sí se daba la condición que la norma establecía, esto era que el valor de la deuda superara el valor comercial del inmueble. Por eso, el haber exigido por parte de Granahorrar que se aportara, para efectos de aceptar la dación en pago, un avalúo comercial del inmueble, fue un hecho no solo inaceptable frente al propósito de la medida, sino contrario a la prohibición de no trasladar por “ningún motivo” al deudor hipotecario los costos generados por la formalización de la dación o por cualquier otro concepto relacionado con ella ni de exigírsele ningún pago adicional por “ningún otro concepto”.

Igual consideración puede plasmarse en relación con el plazo otorgado por la entidad financiera para la entrega de documentos y el avalúo comercial del inmueble en el caso de la solicitud de la señora Lina Patricia Cortés y cuya falta de perfeccionamiento, como señaló el Banco, dio lugar a que la solicitud se diera por desistida. La Sala observa que en ninguna de las disposiciones señaladas anteriormente establecieron la posibilidad de que el banco otorgara plazos y cargas a los deudores para perfeccionar la dación, ni menos que por su incumplimiento diera lugar a considerar desistida la solicitud.

Por lo precedente y conforme con los hechos probados en el proceso en relación con las quejas de las señoras Lina Cortés y María Bernarda Álvarez, la Sala advierte que se ajustó a derecho la imposición de las sanciones por la Superintendencia Bancaria (hoy Financiera) al Banco Granahorrar por el incumplimiento de los artículos 14 del Decreto 2331 de 1998 y 2º y 3º del Decreto 908 de 1999, ya que no cumplió con la obligación de recibir los respectivos inmuebles en dación en pago. No prospera el cargo de apelación.

2. Caducidad de la facultad sancionatoria de la Superintendencia Financiera.

En relación con la caducidad de la facultad sancionatoria de la Superintendencia, proceden las siguientes consideraciones:

El tribunal declaró la nulidad de la sanción impuesta con ocasión de la queja presentada por la señora Martha Doris Calderón, porque el hecho que la ocasionó tuvo lugar el 30 de junio de 2000 y para la fecha en que la Superintendencia expidió el acto que agotó la vía gubernativa, 30 de agosto de 2005, la facultad sancionatoria ya había caducado conforme con el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo. En los demás casos, el a quo negó la caducidad.

Si bien la parte demandada se refiere específicamente a cada uno de los casos por los cuales la superintendencia impuso las sanciones, la Sala solo abordará, de manera concreta, el caso de la sanción impuesta por la queja de la señora Martha Doris Calderón, que el tribunal anuló por haber operado la caducidad.

Lo anterior porque los demás casos, en los que el tribunal negó la caducidad, no fueron objeto de la apelación del banco y constituyen una decisión favorable para la superintendencia. Además, por cuanto la Administración fue clara cuando advirtió en el recurso que, sobre la decisión del tribunal en materia de caducidad, no compartía la interpretación que hizo el a quo del artículo 38 del Código Contencioso Administrativo. En consecuencia, se analizará el tema de la caducidad, pero su aplicación concreta solo comprenderá el caso de la queja de la señora Martha Doris Calderón.

El artículo 38 del Código Contencioso Administrativo dispone que: “Salvo disposición especial en contrario, la facultad que tienen las autoridades administrativas para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de producido el acto que pueda ocasionarlas”.

Esta era la disposición general aplicable a las actuaciones sancionatorias surtidas por la Superintendencia Bancaria antes de la Ley 795 de 2003. El artículo 45 de esta ley sustituyó el artículo 208 del estatuto orgánico del sistema financiero en el sentido de disponer expresamente que el término de caducidad para que la superintendencia ejerza su facultad sancionatoria es de tres años y se interrumpe con la notificación del acto administrativo sancionatorio(36).

Pues bien, el criterio de la sección cuarta, para las actuaciones de la superintendencia que se surtieron antes de la vigencia del artículo 45 de la Ley 795 de 2003 y para las demás actuaciones que se rigen por el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo, es que la notificación del acto sancionatorio es lo que permite establecer si se obró oportunamente por parte de la entidad supervisora, independientemente de la interposición de los correspondientes recursos. Para la Sala, los recursos tienen por finalidad que la autoridad administrativa revise una actuación definitiva, en la que pudo haber omisiones, excesos o errores, que ella tiene la posibilidad de enmendar, sin que pueda considerarse que solo hasta ese momento se ejerce la potestad sancionatoria(37) .

Así mismo, en providencia reciente de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta corporación se precisó el momento en el cual debía considerarse impuesta una sanción(38). El asunto se llevó a conocimiento de la Sala Plena por la importancia jurídica del tema de la caducidad de la facultad sancionatoria de la administración nacida de la necesidad de unificar la jurisprudencia sobre el mismo. Si bien se refirió a un proceso disciplinario, se considera que es aplicable a estos asuntos, porque en esencia se trata del ejercicio de una misma facultad, la de imponer sanción por las autoridades administrativas.

La Sala Plena consideró que “la tesis de recibo y que debe imperar es la que proclama que la sanción disciplinaria se impone cuando concluye la actuación administrativa al expedirse y notificarse el acto administrativo principal, decisión que resuelve de fondo el proceso disciplinario. Es este el acto que define la conducta investigada como constitutiva de falta disciplinaria. En él se concreta la expresión de la voluntad de la administración”. Esta posición unifica los diferentes lineamientos que se habían dado entre las secciones de la corporación(39).

Para la Sala Plena la sanción se impone cuando concluye la actuación administrativa al expedirse y notificarse el acto administrativo principal, es decir, el que pone fin a la actuación, pues esta decisión es la que resuelve de fondo el proceso sancionatorio y define la conducta investigada como constitutiva de falta. En este momento se concreta la expresión de la voluntad de la administración, mientras que los actos que resuelven los recursos interpuestos en vía gubernativa contra el acto sancionatorio principal corresponden a una etapa posterior cuyo propósito no es ya emitir el pronunciamiento que este incluye la actuación sino permitir a la administración que este sea revisado a instancias del administrado, por lo tanto, no pueden ser considerados como los que imponen la sanción. Además, esta etapa queda al arbitrio del administrado que es quien decide si ejercita o no los recursos que legalmente proceden.

Pues bien, en el presente caso, la sanción impuesta al Banco Granahorrar con motivo de la queja presentada por la señora Martha Doris Calderón tuvo como fundamento el incumplimiento del artículo 326 numeral 5º literal i) y numeral 3º letra d) del estatuto orgánico del sistema financiero, en armonía con el numeral 10.4 del capítulo 10, título I de la Circular Básica Jurídica 7 de 1996, porque nunca contestó el requerimiento de la superintendencia, no obstante haber pedido cinco prórrogas.

Como se observó al inicio de estas consideraciones, el 15 de junio de 2000 la Superintendencia Bancaria requirió a Granahorrar para que respondiera a la peticionaria sobre la oferta de dación, teniendo en cuenta que era obligatoria aceptarla. Por lo tanto, solicitó que remitiera fotocopia de la escritura de la dación en pago y que, en su defecto, explicara las razones por las cuales no había dado cumplimiento a la normatividad correspondiente.

No obstante el Banco Granahorrar solicitó a la superintendencia cinco prorrogas para dar respuesta al anterior oficio (ago. 14, sep. 1º y 12, oct. 3 y 5/2000), nunca dio respuesta al requerimiento ni cumplió con las instrucciones dadas por la entidad. Como la última solicitud de prórroga fue el 5 de octubre de 2000 por 15 días hábiles, el banco tenía para dar respuesta hasta el 27 de octubre de ese año, por lo tanto, es desde este momento a partir del cual se empieza a contabilizar el término de caducidad de la facultad sancionatoria de la superintendencia.

En este punto, la Sala no comparte el argumento de la demandada cuando afirma que la infracción cesó el 27 de febrero de 2001 que era la fecha que expiraba la última oportunidad para que el banco presentara las explicaciones por la inobservancia de las órdenes e instrucciones de la superintendencia, pues esta fecha corresponde al plazo con el que contaba el banco para responder el pliego de cargos, acto diferente en el cual se le advirtió sobre el incumplimiento a las instrucciones impartidas y al requerimiento del 15 de junio de 2000. Y si bien en el acto sancionatorio se observó que el banco tampoco dio respuesta al pliego de cargos del 15 de febrero de 2001, la sanción se impuso fue por inobservancia a las órdenes dadas en junio de 2000, por lo tanto es la fecha mencionada en el párrafo anterior (oct. 27/2000) la que se debe tener en cuenta para el conteo de la caducidad.

Como la sanción se impuso el 29 de enero de 2003 mediante la Resolución 65, notificada personalmente el 30 de enero de 2003(40), la facultad sancionatoria de la Superintendencia Bancaria (hoy Financiera) no había caducado, razón por la cual no se ajustó a derecho la decisión del tribunal que anuló la sanción porque consideró que el término ya estaba vencido. Así las cosas, en principio, se revocaría la decisión, sin embargo, como la sanción ocasionada por la queja de la señora Martha Doris Calderón se impuso por violación del numeral 10.4 del capítulo 10 título I de la circular básica jurídica de la Superintendencia, la Sala debe abordar el estudio del cargo de apelación del demandante sobre la violación del debido proceso por indebida interpretación del artículo 211 del estatuto orgánico del sistema financiero, para determinar la legalidad de la sanción.

3. Violación del debido proceso por indebida interpretación y aplicación del artículo 211 del estatuto orgánico del sistema financiero vigente a la época de los hechos.

El banco señaló que para la fecha en que ocurrieron las supuestas infracciones sancionadas, la Superintendencia Bancaria no tenía facultades sancionatorias por violación a sus circulares e instrucciones, en virtud de la Sentencia C-1161 de 6 de septiembre de 2000.

Adujo que el tribunal no podía invocar la Sentencia C-860 de 2006 de la Corte Constitucional, porque esta se refirió, no solo a una norma posterior en el tiempo, sino distinta al texto que analizó la Corte en la sentencia de 2000. Que la norma que se debía aplicar en este caso era el anterior artículo 211 con la condición que le determinó la Corte en la Sentencia 1161 de 2000 y no el nuevo texto.

Según los hechos probados en el proceso, la superintendencia sancionó al banco por inobservancia a las órdenes e instrucciones impartidas por la entidad, de conformidad con el artículo 326 numeral 5º literal i) y numeral 3º letra d) del estatuto orgánico del sistema financiero, al no permitir dar trámite a las reclamaciones o quejas presentadas ante la entidad, en armonía con lo dispuesto por el numeral 10.4 del capítulo 10, título I de la Circular Básica Jurídica 7 de 1996.

La Corte Constitucional, mediante Sentencia C-1161 de 6 de septiembre de 2000 declaró exequible la expresión “de alguna ley o reglamento” contenida en el inciso primero del artículo 209 del Decreto 633 de 1993 —estatuto orgánico del sistema financiero—, así como la exequibilidad de la expresión “reglamento” del ordinal primero del artículo 211 del mismo decreto, en el entendido de que “se trata de leyes que se refieren a la actividad de esos funcionarios en las entidades sometidas a vigilancia de la Superintendencia Bancaria, y que se trata de reglamentos expedidos por el gobierno en desarrollo de las leyes marco previstas por el artículo 150-19 literal c) y que no deben entenderse incluidos dentro de esos reglamentos las circulares o conceptos emitidos por la Superintendencia Bancaria”.

En esta sentencia, la Corte Constitucional declaró inexequible el artículo 52 del estatuto orgánico del sistema financiero con fundamento en la violación al principio de legalidad que ampara el régimen sancionatorio, pues, como lo dijo la Corte, las sanciones administrativas deben estar fundamentadas en la ley, de manera que, no puede transferírsele al gobierno una facultad abierta en esta materia, como lo hacía el artículo 52 del estatuto orgánico del sistema financiero. Señaló que de manera abierta la norma le trasladaba al ejecutivo la facultad de señalar las sanciones por la infracción de las disposiciones que dictara en ejercicio de su función de regulación de las actividades financiera y aseguradora y de las relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público, lo cual era contrario al principio de legalidad.

Y sobre la constitucionalidad de las conductas sancionadas por los artículos 209 y 211 del estatuto orgánico del sistema financiero, la Corte concluyó:

“Así, es obvio que si esas sanciones son impuestas por la Superintendencia Bancaria, entonces debe tratarse de intervenciones de esa entidad en ejercicio de su labor básica de policía administrativa, en virtud de la cual, le corresponde inspección, vigilar y controlar a las entidades que manejen recursos captados al público, de conformidad con las normas legales pertinentes, como los artículos 325 y s.s. del estatuto orgánico del sistema financiero, que definen la naturaleza, los objetivos, las funciones y las facultades de esa superintendencia. Por ello la Corte entiende que debe tratarse de leyes y reglamentos que operen en ese ámbito. Así, en cuanto a las leyes, deben ser únicamente aquellas que se refieran explícitamente a las labores de esos funcionarios. En cuanto a los reglamentos, a fin de respetar el principio de legalidad, para la Corte es claro que debe tratarse de los reglamentos por medio de los cuales el presidente, en desarrollo de sus facultades constitucionales, y de conformidad con la correspondiente ley marco, regula y ejerce la intervención en ese sector. Y obviamente no deben entenderse incluidos dentro de esos reglamentos las circulares o conceptos emitidos por la Superintendencia Bancaria” (subrayado fuera del texto).

En este caso, el 29 de enero de 2003, la Superintendencia Bancaria impuso al actor, entre otras, una sanción por incumplir el numeral 10.4 del capítulo 10, título I de la Circular Básica Jurídica 7 de 1996, según el cual:

“10.4 Trámite de las quejas.

Una vez recibida la queja contra una entidad vigilada, la dependencia competente le dará el traslado correspondiente, indicando el sentido y los puntos concretos sobre los cuales debe versar la respuesta y señalando, igualmente, el plazo dentro del cual se debe dar respuesta a la petición.

Dentro del plazo fijado para cada trámite en particular, la entidad vigilada deberá responder directamente y por escrito al quejoso en la forma señalada en este numeral, suministrando la información y las explicaciones que juzgue pertinentes. De dicha comunicación se enviará una copia a la Superintendencia Bancaria, junto con los documentos que, como soporte, se hubieren entregado al peticionario. Así mismo, deberá suministrar, a la Superintendencia Bancaria, las explicaciones que esta le hubiere solicitado, sin perjuicio de las instrucciones y procedimientos específicos que, en ejercicio de sus facultades y para cada situación en particular, esta autoridad administrativa considere preciso aplicar en relación con la queja y la respuesta.

La respuesta de la entidad vigilada al quejoso, deberá ir fechada y con la dirección correcta. Además, deberá ser completa, clara, precisa y comprensible, contener la solución o aclaración de lo reclamado y los fundamentos legales, estatutarios o reglamentarios que soporten la posición de la entidad, junto con los documentos que, de acuerdo con las circunstancias, se estimen apropiados para respaldar las afirmaciones o conclusiones sostenidas por la institución.

El plazo a que se hace referencia en el presente numeral se entenderá incumplido o desatendido cuando quiera que la respuesta a la queja o a la solicitud de explicaciones se hubiere producido fuera del mismo, o se hubiere recibido incompleta, o cuando no hubiere sido recibida.

Cuando la queja sea presentada directamente a la entidad vigilada, esta asumirá la responsabilidad de evacuarla en forma satisfactoria y de acuerdo con sus reglamentos internos. Sin embargo, la Superintendencia Bancaria se reserva el derecho de revisar la actuación de cualquier institución ante la cual se haya presentado una queja, y de constatar si la misma fue resuelta en cumplimiento de las normas que regulan su actividad y bajo la observancia de los principios de adecuada prestación del servicio y de información necesaria al usuario.

En caso de que la queja se formule verbalmente, se aplicará lo dispuesto en el numeral 3.4 del presente capítulo”.

Por lo anterior, en virtud del fallo de la Corte Constitucional, la infracción a esta disposición no se podía sancionar, ya que la citada Circular Básica Jurídica 7 de 1996 no podía servir de sustento a la entidad que ejerce vigilancia y control para tipificar los hechos y conductas sancionables, pues, como lo dispuso la Corte Constitucional en la Sentencia C-1161 del 2000, no está respaldada por una ley o reglamento expedido por el Gobierno Nacional en desarrollo de las leyes marco previstas por el artículo 150-19 literal c).

Para la Sala, tal y como lo ha considerado en varias oportunidades, una vez proferida la decisión de la Corte, no pueden seguirse ejecutando las normas del estatuto orgánico del sistema financiero con omisión de la interpretación que condicionó su exequibilidad, pues ello equivaldría a desconocer los efectos de cosa juzgada constitucional(41).

En efecto, el hecho sancionable y el acto administrativo que impuso la sanción con ocasión de la queja de la señora Martha Doris Calderón por infracción a la citada Circular, ocurrieron (oct. 2000 y ene. 2003) con posterioridad a la sentencia de la Corte que consideró excluidas las circulares de la entidad de los reglamentos que tipifican las conductas sancionables por la Superintendencia Bancaria. Para la Sala, como la Corte no moduló los efectos de la sentencia, éstos rigen hacia el futuro, o sea a partir de 11 de octubre de 2000, fecha en que quedó ejecutoriada(42).

Así mismo, como lo señaló la Sala en sentencia del 8 de noviembre de 2007, citada anteriormente, no puede aceptarse que por efectos de la disposición prevista en el artículo 326 numeral 5 literal i) del estatuto orgánico del sistema financiero, que prevé como una de las funciones de la Superintendencia Bancaria “Imponer a las instituciones vigiladas, [...] las medidas o sanciones que sean pertinentes, por infracción a las leyes o a los estatutos o cualquier otra norma legal a que deban sujetarse, así como por inobservancia de las órdenes impartidas por la Superintendencia Bancaria”, puedan desconocerse los efectos del fallo de la Corte, pues tal disposición, debe interpretarse en concordancia con los artículos 209 y 211 del mismo estatuto, que hacen parte del régimen sancionatorio, cuya aplicación debe ceñirse al principio de legalidad en los términos precisados por la Corte Constitucional en la sentencia a que se ha venido haciendo referencia(43).

Tampoco puede aceptarse que para determinar la legalidad de la sanción se estudie la facultad de la Superintendencia con base en el artículo 211 del estatuto orgánico del sistema financiero que fue sustituido por el artículo 45 de la Ley 795 de 2003(44) , como lo efectuó el tribunal, conforme igualmente, con la Sentencia C-860 de 2006 de la Corte Constitucional que declaró la exequibilidad de la mencionada disposición, pues este proceder es contrario al principio de legalidad de las sanciones y, por ende, del debido proceso.

En efecto, si bien la Ley 795 de 2003 se publicó en el Diario Oficial 45.064 de 15 de enero de 2003 y estaba vigente para la fecha en que se impuso la sanción, no es menos cierto que el hecho sancionable tuvo ocurrencia el 27 de octubre de 2000, fecha para la cual, estaba vigente el texto anterior del artículo 211 del estatuto orgánico del sistema financiero y ya se había proferido y estaba surtiendo efectos la Sentencia C-1161 de 2000. Para ese momento no se podía sancionar por infracción a la Circular Básica 7 de 1996.

Lo anterior, porque en virtud del artículo 29 de la Constitución Política, que consagra el debido proceso en las actuaciones judiciales y administrativas, ordena que “nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio”. En consecuencia, la superintendencia no podía imponer la sanción por infracción al numeral 10.4 del capítulo 10, título I de la Circular Básica Jurídica 7 de 1996. Prospera el cargo de apelación.

En conclusión, como el tribunal anuló la sanción impuesta por la Superintendencia Bancaria (hoy Financiera) por infracción al numeral 10.4 del capítulo 10, título I de la Circular Básica Jurídica 7 de 1996, por considerar que la facultad sancionatoria de la superintendencia estaba caducada, lo cual, como se vio no fue así, en todo caso, se confirmará la decisión, toda vez que la entidad demandada no podía imponer la sanción por las razones expuestas.

No obstante lo anterior, se modificará el numeral segundo de la sentencia apelada para corregir el error del tribunal que solo anuló parcialmente la resolución que decidió el recurso y no dijo nada en relación con el acto que impuso la sanción, es decir, la Resolución 65 del 29 de enero de 2003, la cual se debe incluir en la declaratoria de nulidad. En consecuencia, se confirmará el numeral primero que declaró que no prosperaba la excepción de inepta demanda, se modificará el numeral segundo para incluir la nulidad parcial de la resolución que impuso la sanción y en lo demás, se confirmará la decisión.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFÍRMASE el numeral primero de la sentencia apelada.

2. MODIFÍCASE el numeral segundo de la sentencia apelada el cual quedará así:

“Segundo: DECLÁRASE la nulidad del literal c) del artículo PRIMERO de la Resolución 65 del 29 de enero de 2003 y del literal c) del artículo SEGUNDO de la Resolución 1253 del 30 de agosto de 2005 que modificó el artículo primero de la Resolución 0065 del 29 de enero de 2003, por medio de las cuales, la Superintendencia Bancaria (hoy Financiera) impuso una sanción al Banco Granahorrar con ocasión de la queja de la señora Martha Doris Calderón Vélez”.

3. CONFÍRMASE en lo demás la sentencia apelada.

Cópiese, notifíquese, comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha».

(2) Folio 1 c. a.

(3) Folios 2 y 6 c. a.

(4) Folio 9 c. a.

(5) Folio 10 c. a.

(6) Folio 14 y 15 c. a.

(7) Folio 16 c. a.

(8) La dirección de esta comunicación corresponde a la de la Superintendencia Bancaria y no a la de la deudora hipotecaria.

(9) Folios 18, 19, 20 y 21 c. a.

(10) Folio 26 c. a.

(11) Folio 3, cuaderno de anexos de la demanda.

(12) Folio 24, cuaderno de anexos de la demanda.

(13) Folio 35 c. a.

(14) Folio 71 c. a.

(15) Folio 69 c. a.

(16) Folio 73 c. a.

(17) Folio 74 c. a.

(18) Folio 75 c. a.

(19) La copia de la carta del 21 de noviembre de 2000 está en el folio 85 c. a.

(20) Folio 79 c. a.

(21) Folio 81 c. a.

(22) Folios 82, 83 y 84 c. a.

(23) Folio 86 c. a.

(24) Folio 90 c. a.

(25) Folio 3, cuaderno de anexos de la demanda.

(26) Folio 24, cuaderno de anexos de la demanda.

(27) Folio 34 c. a.

(28) Folio 60 c. a.

(29) Folio 57 c. a.

(30) Folios 61 a 65 c. a.

(31) Folio 66 c. a.

(32) Folio 3, cuaderno de anexos de la demanda.

(33) Folio 24, cuaderno de anexos de la demanda.

(34) Folio 47, cuaderno de anexos de la demanda.

(35) El plazo fue extendido hasta el 31 de enero del año 2000, según lo dispuesto por el artículo transitorio 57 de la Ley 546 de 1999.

(36) “ART. 208.—Reglas generales. Se establece en esta parte del estatuto el régimen sancionatorio administrativo aplicable a las entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria, así como a los directores, administradores, representantes legales, revisores fiscales u otros funcionarios o empleados de estas.

La facultad sancionatoria administrativa de la Superintendencia Bancaria se orienta y ejerce de acuerdo con los siguientes principios, criterios y procedimientos:

(...)

6. Caducidad. La facultad que tiene la Superintendencia Bancaria para imponer sanciones caducará en tres (3) años contados de la siguiente forma:

a) En las conductas de ejecución instantánea, desde el día de su consumación;

b) En las conductas de ejecución permanente o sucesiva, desde la realización del último acto y

c) En las conductas omisivas, desde cuando haya cesado el deber de actuar.

La notificación del acto administrativo sancionatorio correspondiente interrumpirá el término de caducidad de la facultad sancionatoria.”

(37) Sentencias del 15 de junio de 2001, expediente 11869, del 18 de septiembre de 2003, expediente 13353 M.P. Ligia López Díaz, del 9 de diciembre de 2004, expediente 14062 M.P. María Inés Ortiz Barbosa, del 27 de octubre de 2005, expediente 14165, M.P. Juan Ángel Palacio H. y del 15 de noviembre de 2007, expediente 15015, M.P. Héctor J. Romero Díaz.

(38) Sentencia de 29 de septiembre de 2009, expediente número. 1100103150002003 00442 01, M.P. Susana Buitrago Valencia.

(39) Sobre el punto la Sala Plena, en la sentencia citada, explicó que hasta ese momento existían tres tesis:

a) Se entiende ejercida la potestad disciplinaria cuando se produce la decisión que resuelve la actuación administrativa sancionatoria.

b) Para que se considere “impuesta” la sanción es necesario no solo que el acto sancionatorio primigenio se expida, sino también que se notifique.

c) Debe haberse expedido el acto sancionatorio, resuelto todos los recursos que se propusieron, y notificado las decisiones sobre éstos.

(40) Folio 125 c. a.

(41) Entre otras, las sentencias del 26 de febrero de 2004, expediente 13216, M.P. Germán Ayala Mantilla, 8 de septiembre de 2005, expediente 14379, del 12 de octubre de 2006, expediente 14381 y 8 de noviembre de 2007, expediente 15359, M.P. María Inés Ortiz Barbosa y 3 de diciembre de 2009, expediente 16183, M.P. Héctor J. Romero Díaz.

(42) Artículo 45 de la Ley 270 de 1996.

(43) Expediente 15359 M.P. María Inés Ortiz Barbosa

(44) ART. 211.—Sanciones administrativas institucionales.

1. Régimen general. Están sujetas a las sanciones previstas en el presente estatuto, las instituciones sometidas a la vigilancia de la Superintendencia Bancaria cuando:

a) Incumplan los deberes o las obligaciones que la ley les impone;

b) Ejecuten o autoricen actos que resulten violatorios de la ley, de los reglamentos expedidos por el Gobierno Nacional de acuerdo con la Constitución y la ley en desarrollo de sus facultades de intervención, de los estatutos sociales, o de normas o instrucciones que expida la Superintendencia Bancaria en el ejercicio de sus atribuciones; […].