Sentencia 2006-00008 de abril 15 de 2010 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Rad.: 11001-03-27-000-2006-00008-00

Consejera Ponente (E):

Dra. María Claudia Rojas Lasso

Actor: José Vicente Guzmán Escobar

Demandado: Superintendencia de Puertos y Transporte

Referencia: acción de nulidad

Bogotá, D.C., quince de abril del dos mil diez.

EXTRACTOS: «III. Consideraciones de la Sala

Se solicita la nulidad del parágrafo 4º del artículo 2º de la Resolución 1793 del 8 de julio del 2004, “Por la cual se fija la fecha límite de pago de la tasa de vigilancia correspondiente a ingresos brutos obtenidos durante la vigencia del año 2002 y se adopta el formulario para la declaración y pago de esta Contribución”, expedida por el Superintendente de Puertos y Transportes, en virtud de las facultades conferidas en la Ley 1ª de 1991 y los decretos 1016 de 2000, 2741 de 2001 y 2091 de 1992.

Preceptúa la norma acusada:

“Artículo Segundo. Adóptese como documento para la declaración y el pago de autoliquidación de la tasa de vigilancia el formulario que hace parte integral de la presente resolución y que deberá ser diligenciado y pagado por los entes vigilados en estricto acuerdo a las instrucciones contenidas en el mismo para la correspondiente vigencia.

“Parágrafo primero. …

“Parágrafo cuarto. Aquellos vigilados que utilicen el muelle para la movilización de carga propia y por lo tanto no generen contabilización de sus ingresos por actividad portuaria en subcuenta independiente, deberán calcular sus ingresos brutos portuarios basados en las toneladas de carga movilizada durante el ejercicio contable, por la tarifa promedio del mercado del tipo de carga respectivo, registradas ante la Superintendencia de Puertos y Transporte. En todo caso, la tarifa a aplicar deberá cubrir como mínimo los costos portuarios en que incurrió para efectuar las operaciones, de conformidad con los artículos 21 y 22 de la Ley 01 de 1991”.

La Sala advierte que la Sección Cuarta de esta corporación, en sentencia del 21 de noviembre del 2007, en la que también fue demandante el aquí actor, se pronunció sobre la legalidad del parágrafo 4º del artículo 2º de la Resolución 2244 del 5 de diciembre del 2002, “Por la cual se fijó la fecha límite de pago de la autoliquidación de tasa de vigilancia correspondiente a ingresos brutos obtenidos durante la vigencia del año 2001 y se adopta el formulario para la declaración y pago de esta contribución”, precepto que es de idéntico contenido al del parágrafo 4º del artículo 2º de la Resolución 1793 del 8 de julio del 2004 “Por la cual se fija la fecha límite de pago de la tasa de vigilancia correspondiente a ingresos brutos obtenidos durante la vigencia del año 2002 y se adopta el formulario para la declaración y pago de esta contribución”, sólo que el primero se refiere a la vigencia del 2001 y el que es objeto de la presente demanda a la vigencia del 2002, razón por la cual se remite a las consideraciones en aquella expuestas(1):

“En el presente caso se controvierte la legalidad de la Resolución 2244 de 5 de diciembre de 2005, en cuanto señaló la forma de calcular los ingresos brutos portuarios de quienes utilicen el muelle para la movilización de carga propia.

“El artículo 211 de la Constitución Política consagra que la ley señalará las funciones que el Presidente de la República puede delegar a los superintendentes.

“Es así como de conformidad con el artículo 3º del Decreto 1016 de 2000, se consagra que compete a la Superintendencia de Puertos y Transporte, ejercer las funciones de inspección, control y vigilancia que le corresponden al Presidente de la República como suprema autoridad administrativa, en materia de puertos de conformidad con la Ley 1ª de 1991 y en materia de tránsito, transporte y su infraestructura de conformidad con la delegación prevista en el Decreto 101 del 2 de febrero de 2000.

“El Decreto 1016 del 6 de junio de 2000, determinó en su artículo 1º que la Superintendencia de Puertos y Transporte es un organismo de carácter administrativo y técnico, adscrito al Ministerio de Transporte, que goza de autonomía administrativa y financiera y está encargada de cumplir las funciones previstas en la Ley 1ª de 1991 y las delegadas en el Decreto 101 de 2000.

“Dentro de las funciones que consagra la referida Ley 1ª de 1991 se encuentra la establecida en el numeral 27.2 de su artículo 27, la cual consiste en ‘cobrar a las sociedades portuarias y a los operadores portuarios, por concepto de vigilancia, una tasa por la parte proporcional que les corresponda según sus ingresos brutos, en los costos de funcionamiento de la Superintendencia, definidos por la Contraloría General de la República’.

“Lo primero que precisa la Sala es que el tributo consagrado en el artículo 27 numeral 27.2 de la Ley 1ª de 1991, está destinado a recuperar los costos de los servicios de inspección, vigilancia y control que presta la superintendencia a los sujetos contribuyentes, por lo tanto es una contribución especial y no una tasa, toda vez que implica ‘la realización de obras públicas o actividades estatales, en donde necesariamente debe existir un beneficio para un individuo o grupo de individuos. La contribución se paga proporcionalmente al beneficio obtenido y su producto está destinado a la financiación de las obras o actividades’(2).

“En el mismo sentido, en sentencia de 31 de enero de 1997, expediente 7300, M.P. Delio Gómez Leyva, la Sala indicó:

‘De acuerdo con la doctrina y la jurisprudencia, la contribución es una especie de tributo, y por tanto, una erogación de carácter obligatorio por cuanto emana del poder de imposición del Estado, a cargo de un grupo o sector determinado de personas, que tiene una destinación específica a la obra pública, función pública o servicio que le sirve de causa y cuyos beneficiarios son los mismos contribuyentes’ (resaltado fuera del texto).

“En la tasa en cambio, la obligación pecuniaria surge por la utilización de un bien público, o por la prestación de un servicio, la cual sin embargo, está dirigida a todos los particulares, que tienen la opción de adquirir o no el servicio.

“De conformidad con lo anterior, la obligación que cobra la Superintendencia de Puertos y Transporte, tal y como se indicó, es una contribución especial porque está dirigida única y exclusivamente a las sociedades portuarias o a los operadores portuarios, según el caso, por la inspección y vigilancia que presta le entidad de control.

“De conformidad con el artículo 338 de la Constitución Política es competencia privativa del Congreso de la República, de las asambleas departamentales y de los concejos municipales el establecimiento de contribuciones fiscales y parafiscales. Además, se debe tener en cuenta, que la autonomía de los dos últimos órganos enunciados es subsidiaria y por lo tanto requiere de norma que autorice la creación de alguno de los elementos de la obligación jurídico-tributaria(3).

“No obstante lo anterior, en relación con esta contribución se debe tener en cuenta que el numeral 17 del artículo 30 del Decreto 101 de 2000, consagró expresamente que corresponde a la Comisión de Regulación de Transporte CRTR(4)‘definir el monto de la tasa de vigilancia que deben pagar los puertos marítimos’.

“La anterior norma fue modificada por el artículo 2º del Decreto 2741 de 2001 en los siguientes términos:

‘ART. 2º—Modifícanse los numerales 5º y 17 del artículo 30 del Decreto 101 de 2000, los cuales quedarán así:

‘5…

‘17. Definir el monto de la tasa de vigilancia que deben pagar los puertos marítimos, y demás sujetos de vigilancia de la Superintendencia de Puertos y Transporte de conformidad con la ley’ (resaltado fuera del texto).

“Lo anterior implica, tal y como lo indicó el Consejo de Estado, en Concepto 1461 de 2 de diciembre de 2002, M.P. César Hoyos Salazar, que ‘se debe hacer una interpretación sistemática del numeral 17 del artículo 30 del Decreto 101 de 2000, modificado por el artículo 2º del Decreto 2741 de 2001, con el numeral 27.2 del artículo 27 de la Ley 1ª de 1991, ya que las dos normas se complementan, de manera que la Comisión de Regulación del Transporte define el monto de la tasa de vigilancia que debe cobrar la Superintendencia de Puertos y Transporte a las sociedades y operadores portuarios y a las empresas de servicio público de transporte, teniendo como método para tal definición el establecido en la norma legal, esto es, que la tasa sea por la parte proporcional que les corresponda a dichos sujetos de vigilancia, según sus ingresos brutos, en los costos de funcionamiento de la superintendencia, definidos por la Contraloría General de la República’ (resaltado fuera del texto).

“De conformidad con lo anterior, es claro que la comisión define el monto de la contribución, y la superintendencia, en ejercicio de sus funciones administrativas, simplemente cobra la suma previamente establecida por este organismo autónomo.

“Ahora bien, en el presente caso, observa la Sala que la Superintendencia de Puertos y Transporte, se extralimitó en el ejercicio de sus funciones toda vez que estableció elementos nuevos para calcular la base gravable de la contribución consagrada en el artículo 27, numeral 27.2 de la Ley 1ª de 1991. Además, tal y como se advirtió, la facultad impositiva, bajo el marco del principio de reserva de ley es exclusiva y excluyente, por lo tanto, únicamente el Congreso de la República de manera directa y los órganos de representación popular territorial de forma subsidiaria pueden ejercerla.

“En efecto, la Ley 1ª de 1991 en su artículo 27, numeral 2º consagró como facultad de la Superintendencia de Puertos y Transporte ‘cobrar a las sociedades portuarias y a los operadores portuarios, por concepto de vigilancia, una tasa por la parte proporcional que le corresponda, según sus ingresos brutos, en los costos de funcionamiento de la superintendencia, definidos por la Contraloría General de la República’, mientras que el parágrafo 4º del artículo 2º de la Resolución 2244 de 2002 acusado, estableció un nuevo método para calcular la base, porque indicó que respecto de los vigilados que utilicen el muelle para la movilización de su propia carga y no contabilicen sus ingresos, lo deben hacer con ‘base a las toneladas de carga movilizada durante el ejercicio contable’.

“De otra parte, no se está discutiendo la generación de ingresos que se producen con la utilización de los muelles, sino la competencia de la superintendencia para establecer elementos nuevos para el cálculo del mencionado tributo, pues tal y como se indicó en la demanda esa facultad es indelegable, por lo tanto, la Sala declarará la nulidad de la norma demandada, toda vez que desconoció el artículo 338 de la Constitución Política”.

Las anteriores consideraciones las prohíja la Sala en esta oportunidad, ya que como quedó claro en la sentencia proferida por la Sección Cuarta de esta corporación, el artículo 30, numeral 17 del Decreto 101 del 2000, con la modificación introducida por el artículo 2º del Decreto 2741 del 2001, atribuye a la Comisión de Regulación del Transporte, CRTR, la función de definir el monto de la tasa de vigilancia que deben pagar los puertos marítimos y demás sujetos de vigilancia de la Superintendencia de Puertos y Transporte de conformidad con la ley, ley que para el caso es la 1ª de 1991, cuyo artículo 27.2 dispone que la Superintendencia de Puertos y Transporte cobrará a las sociedades y operadores portuarios una tasa de vigilancia, según sus ingresos brutos, elemento que fue modificado por la norma acusada, al establecer que los ingresos brutos deberán ser calculados con base en las toneladas de carga movilizada durante el ejercicio contable por los vigilados que utilicen el muelle para la movilización de carga propia y por lo tanto no generen contabilización de sus ingresos por actividad portuaria en subcuenta independiente.

En consecuencia, es indudable que como mediante la norma demandada la superintendencia modificó la base gravable de la tasa de vigilancia, en cuanto dispuso que los ingresos brutos se calcularán con base en las toneladas de carga movilizada, elemento este último extraño a la Ley 1ª de 1991, es procedente declarar su nulidad, como en efecto se hará en la parte resolutiva de la presente providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

DECLÁRASE la nulidad del parágrafo cuarto del artículo 2º de la Resolución 1793 del 8 de julio del 2004, “Por la cual se fija la fecha límite de pago de la tasa de vigilancia correspondiente a ingresos brutos obtenidos durante la vigencia del año 2002 y se adopta el formulario para la declaración y pago de esta contribución”, proferida por la Superintendencia de Puertos y Transporte.

En firme esta providencia, archívese el expediente previas las anotaciones de rigor.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha».

(1) Expediente 20050006800 (15851), actor, José Vicente Guzmán Escobar, Consejera Ponente, dra. Ligia López Díaz.

(2) Consejo de Estado, sentencia de 24 de octubre de 2002, M.P. Ligia López Díaz, expediente 13408.

(3) En este sentido el Consejo de Estado Sección Cuarta se ha pronunciado entre otros fallos en sentencia de 24 de octubre de 2002, M.P. Ligia López Díaz, expediente 13408, sentencia de 22 de febrero de 2002, M.P. Ligia López Díaz, expediente 12591, sentencia de 5 de marzo de 2004, M.P. Juan Ángel Palacio Hincapié, expediente 13584, sentencia de 5 de octubre de 1999, M.P. Julio Enrique Correa Restrepo, expediente 9456.

(4) La Comisión de Regulación del Transporte. CRTR, es una dependencia especial del Ministerio de Transporte, sin personería jurídica, con autonomía administrativa y financiera.