Sentencia 2006-00011 de marzo 3 de 2011

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Rad. 11001 0324 000 2006 00011 00

Consejero Ponente:

Dr. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta

Actor: Javier Hernando Muñoz Segovia

Bogotá, D.C., tres de marzo de dos mil once.

EXTRACTOS: «Consideraciones

1. La disposición acusada.

Como atrás se indicó, se trata del numeral 3.4 del artículo 502 del Decreto 2685 del 28 de diciembre de 1999, cuyo enunciado conviene retomar a efectos de su examen, a saber:

“ART. 502.—Causales de aprehensión y decomiso de mercancías.

Dará lugar a la aprehensión y decomiso de mercancías la ocurrencia de cualquiera de los siguientes eventos:

(...).

3.4. Cuando durante la ejecución de una operación de tránsito aduanero se encuentren mercancías que hubieren obtenido la autorización del régimen de tránsito aduanero, a pesar de estar sometidas a las restricciones de que trata el artículo 358 del presente decreto”.

El citado artículo 358, a su vez, en sus incisos primero y segundo, es del siguiente tenor:

“ART. 358.—Restricciones a la modalidad de tránsito aduanero.

La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales podrá prohibir o restringir el régimen de tránsito aduanero de mercancías, por razones de seguridad pública, sanitaria, zoosanitaria, fitosanitaria o ambiental, de acuerdo con solicitud que le formulen las autoridades competentes o cuando por razones propias de control lo considere conveniente.

No podrán autorizarse tránsitos aduaneros de armas, explosivos, productos precursores para la fabricación de estupefacientes, drogas o estupefacientes no autorizados por el Ministerio de Salud*, residuos nucleares o desechos tóxicos y demás mercancías sobre las cuales exista restricción legal o administrativa para realizar este tipo de operaciones”.

El Decreto 2685 de 1999, “Por el cual se modifica la legislación aduanera”, fue expedido por el Presidente de la República, con la firma de los ministerios de Hacienda y Crédito Público y Comercio, Industria y Turismo, en uso de las facultades que le confiere el numeral 25 del artículo 189 de la Constitución Política, con sujeción a los artículos 3º de la Ley 6ª de 1971 y 2º de la Ley 7ª de 1991, y oído el Consejo Superior de Comercio Exterior.

De sus fundamentos invocados cabe decir que se está ante uno de los decretos catalogados por esta corporación como decretos que desarrollan o reglamentan leyes marcos, de cuyo alcance reglamentario la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la corporación, dijo lo siguiente(1):

“... por sus características, cabe ser considerada como especial, por cuanto el campo que la Carta le ha reservado para su regulación jurídica y la fuerza normativa de sus disposiciones es mayor en comparación con la facultad reglamentaria ordinaria, tanto que puede ser vista como una facultad propiamente reguladora en determinadas materias, más que meramente reglamentadora, en tanto que teniendo unos lineamientos generales fijados por el legislador en lo que se conoce como ley marco...” (destacado fuera de texto).

Por lo tanto, no se está ejerciendo la potestad reglamentaria consagrada en el artículo 189, numeral 11, de la Constitución Política, sino la de regular la actividad aduanera y el comercio exterior, con sujeción a la Constitución y a la ley marco, dentro de los cuales se incluyen tanto los aspectos sustanciales, como los procesales del régimen aduanero, dada al Presidente de la República en el numeral 25 del artículo 189 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 150, numeral 19, literales b) y c) de la Constitución Política.

En virtud de ello tiene el carácter de acto administrativo general cuyo control le corresponde a esta corporación en ejercicio de la acción de nulidad prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo.

2. Examen de los cargos.

El actor le endilga la violación de los artículos 13 y 83 de la Constitución Política; 73 del Código Contencioso Administrativo, por las razones atrás reseñadas.

2.1. A efectos de despachar tales acusaciones, conviene tener en cuenta que el numeral acusado se ha de considerar como una sola norma con los incisos primero y segundo del artículo 358 del estatuto aduanero.

Ello implica que la medida prevista en el enjuiciado numeral 3.4 no es una medida general, es decir, para toda mercancía que ha sido objeto de autorización de tránsito aduanero, sino exclusivamente para las señaladas en los indicados incisos del artículo 358, de modo [que] ha [de] entenderse en los siguientes términos:

“ART. 502.—Causales de aprehensión y decomiso de mercancías. Dará lugar a la aprehensión y decomiso de mercancías la ocurrencia de cualquiera de los siguientes eventos:

(…).

3.4. Cuando durante la ejecución de una operación de tránsito aduanero se encuentren mercancías que hubieren obtenido la autorización del régimen de tránsito aduanero, a pesar de ser de aquellas para la cuales la DIAN específicamente ha prohibido o restringido el régimen de tránsito aduanero de mercancías, por razones de seguridad pública, sanitaria, zoosanitaria, fitosanitaria o ambiental, atendiendo solicitud que le formulen las autoridades competentes o cuando por razones propias de control lo considere conveniente; así como armas, explosivos, productos precursores para la fabricación de estupefacientes, drogas o estupefacientes no autorizados por el Ministerio de Salud, residuos nucleares o desechos tóxicos y demás mercancías sobre las cuales exista restricción”.

2.2. Con relación al artículo 13 de la Constitución Política, el actor finca su violación en que la referida norma no contempla ninguna sanción para quien solicita una autorización de tránsito aduanero y no la obtiene, pero si por error la administración le confiere dicha autorización, no le permite disponer de la mercancía.

La Sala observa que ese argumento no es fiel al contenido de la norma en cuestión, puesto que parte de una premisa falsa, cual es la de asumir que la norma también se ocupa de situaciones distintas a las de las referidas mercancías en tránsito o, en otras palabras, que la norma deja sin control alguno esa misma clase de mercancías cuando no están cobijadas por el régimen de tránsito aduanero, en especial cuando les ha sido negada la autorización de ese régimen.

De ninguna manera la norma se ocupa de situaciones distintas a las que corresponden a la ejecución de una operación de tránsito aduanero, ni significa en ella se exonere de todo control aduanero a las aludidas mercancías cuando se niegue su tránsito aduanero.

Por lo tanto, no se le puede atribuir trato desigual o discriminatorio entre las dos situaciones, puesto que solo está regulando una de ellas y de ninguna forma se ocupa de la otra, luego no hay puntos o situaciones que comparar.

De allí que el cargo carezca de vocación de prosperar.

2.3. En lo que concierne al artículo 83 de la Constitución Política, cuya violación la sustenta el actor en que la disposición acusada autoriza para que la administración aduanera se comporte en forma desleal al facultarla para que primero le reconozca un derecho a un particular y después lo sancione por ejercerlo, la Sala reitera que la medida que en ella se prevé no es para todas las mercancías que sean objeto de tránsito aduanero, es decir, no es general, sino excepcional, solo para unas específicamente señaladas.

Como tal es de todas formas una disposición que se presume conocida previamente por los particulares que intervengan en el diligenciamiento pertinente, por lo cual no hay lugar a que puedan darse como asaltados en su buena fe, y nada en ella se dispone que a estos se les prive de la presunción de esa buena fe en sus actuaciones en el asunto, ni la medida aparece adoptada de forma caprichosa o infundada, sino que está referida a elementos o cosas que pueden afectar o comprometer bienes o derechos intereses [sic] jurídicos superiores, de especial sensibilidad e incidencia social y en el orden público en general, esto es, en la seguridad, salubridad, tranquilidad de los miembros de la sociedad, así como del medio ambiente.

Adicionalmente, es necesario tener en cuenta que el tránsito aduanero “Es la modalidad que permite el transporte terrestre de mercancías nacionales o de procedencia extranjera, bajo control aduanero, de una aduana a otra situadas en el territorio aduanero nacional”, según definición que da el artículo 353 del estatuto aduanero, que por lo demás solo es permitida en los casos que señala el artículo 354 ibídem.

Se trata, entonces, de mercancías que aún se encuentran en proceso de transporte y que por lo mismo no han sido aún objeto de inspección aduanera y del consiguiente trámite de nacionalización, de modo que la autorización del régimen no otorga derecho definitivo alguno sobre las mercancías materia de la misma, ni les imprime una situación jurídica definitiva o distinta a la de toda mercancía en proceso de importación, en el cual se inscribe el tránsito aduanero, es decir, no elimina o suprime facultad alguna de las autoridades aduaneras sobre las mismas, ni subsana las irregularidades que las estén afectando, luego aún en situación de tránsito aduanero, son susceptibles de dichas facultades, cuando las circunstancias lo ameriten.

Como atrás se dijo, la norma trata de situaciones previamente tipificadas, de modo que cualquier persona que resulte inmersa en ellas no puede aducir desconocimiento de las consecuencias que le acarrean, menos cuando es parte de un ordenamiento de orden público, que regula una actividad de especial interés general por la trascendencia e importancia para el Estado y la comunidad de los aspectos y bienes jurídicos, económicos y sociales que busca salvaguardar.

Por lo tanto, no se percibe modo alguno en que la norma acusada vulnere el artículo 83 de la Constitución Política en lo que concierne a la presunción de la buena fe de los particulares interesados en los asuntos o diligenciamientos de que se ocupa, luego el cargo no prospera.

2.4. Finalmente, las razones atrás expuestas sirven para responder el cargo de violación del artículo 73 del Código Contencioso Administrativo que el actor sustenta en que el numeral acusado significa que la autoridad aduanera revoca la autorización, sin contar con la aceptación del titular del derecho.

En efecto, la autorización no define la situación jurídica de la mercancía, que por lo mismo no implica saneamiento frente al derecho aduanero y no la sustrae del control aduanero ni le pone fin al trámite de importación, luego las mercancías que se encuentren cobijadas por un régimen de tránsito aduanero son susceptibles de las medidas previstas en el ordenamiento jurídico de esta materia en tanto se den los supuestos o circunstancias que dan lugar a su aplicación y en este caso la existencia de la norma de suyo implica que los efectos del acto de autorización de tránsito aduanero no impiden su aplicación cuando se esté ante las mercancías a que ella se refiere.

De suerte que es fácil entender que toda autorización de tránsito aduanero que por cualquier circunstancia se llegare a dar para mercancías de esa clase, está sujeta a las consecuencias señaladas en la norma, y quien la hubiere obtenido, se tiene como sabedor o conocedor de esa posibilidad y que voluntariamente se coloca en esa situación jurídica; es decir, participa de los hechos tipificados en ella y asume sus consecuencias.

Por otra parte, no se trata propiamente de revocación directa de un acto administrativo definitivo, puesto que la autorización no lo es, en la medida que es parte del trámite de la importación, cuando hay lugar al transporte de la mercancía en territorio nacional antes de su presentación a la autoridad aduanera, y en todo caso, las mercancías importadas que no se encuentren de manera regular en el territorio nacional no generan derechos adquiridos o situaciones jurídicas inmutables, luego no tiene cabida la aplicación del artículo 73 del Código Contencioso Administrativo.

En consecuencia, el cargo no tiene vocación de prosperar.

3. Conclusión.

En resumen, la Sala no encuentra que el numeral 3.4. del artículo 502 del Decreto 2685 de 1999, disposición acusada, vista de forma integrada con el artículo 358 del Decreto 2685 de 1999, se oponga a los artículos 13 y 53 de la Constitución Política, ya que nada prevé que contraríe o desatienda los derechos y principios en ellos consagrados; ni al artículo 73 del Código Contencioso Administrativo, por cuanto la situación o hipótesis normativa que contiene no es de las que se regulan en este último, de allí que los cargos basados en tales preceptos no prosperan y se deban negar las pretensiones de la demanda, como en efecto se hará en la parte resolutiva de esta providencia.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

NlÉGANSE las pretensiones de la demanda presentada por el ciudadano Javier Hernando Muñoz Segovia, para que en proceso de única instancia se declarara la nulidad del numeral 3.4 del artículo 502 del Decreto 2685 del 28 de diciembre de 1999, expedido por el Gobierno Nacional.

Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión del 3 de marzo de 2011».

(1) Sentencia de 23 de julio de 1996, Expediente S-612, consejero ponente Juan Alberto Polo Figueroa.