Sentencia 2006-00021 de marzo 5 de 2015

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad. 440012331000200600021-03

Consejero ponente:

Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas

Nº Interno: 19470

Asunto: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho

Demandante: Corporación Eléctrica de la Costa Atlántica Corelca S.A. ESP.

Demandado: Departamento de La Guajira

Bogotá, D.C., cinco de marzo de dos mil quince.

EXTRACTOS: «3.Consideraciones de la sala

La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del Tribunal Administrativo de La Guajira que negó la pretensión de nulidad del Auto del 5 de agosto de 2005, proferido por el departamento de La Guajira, que rechazó el recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución 5 del 22 de enero de 2005.

Antes de resolver lo anterior, la Sala considera necesario analizar si se configuró la excepción de inepta demanda por indebida individualización de las pretensiones, la que, si bien no fue propuesta por la parte demandada, puede ser declarada de oficio por el juez, según lo previsto en el artículo 170 del Decreto-Ley 1ª de 1984.

El artículo 138 del Decreto Ley 1ª de 1984 dispone lo siguiente:

Artículo 138. Individualización de las pretensiones. Cuando se demande la nulidad del acto se le debe individualizar con toda precisión.

Cuando se pretendan declaraciones o condenas diferentes de la declaración de nulidad de un acto, deberán enunciarse clara y separadamente en la demanda. Si el acto definitivo fue objeto de recursos en la vía gubernativa, también deberán demandarse las decisiones que lo modifiquen o confirmen; pero si fue revocado, sólo procede demandar la última decisión.

Si se alega el silencio administrativo a la demanda deberán acompañarse las pruebas que lo demuestren. (negrilla fuera de texto)

De conformidad con la norma citada, para que se satisfaga el requisito previsto en el artículo 138 trascrito, es menester precisar que si el acto definitivo fue objeto de recursos en la vía gubernativa, también se deben demandar las decisiones que lo modifiquen o confirmen. Y si fue revocado, se debe demandarla última decisión.

Aunque no es aplicable al caso concreto, valga precisar que el artículo 163 de la Ley 1437 de 2011, nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, establece que si el acto fue objeto de recursos ante la administración, se entenderán demandados “los actos que los resolvieron”.

En materia tributaria, cuando se inicia una actuación administrativa con el objeto de formular una liquidación oficial o de imponer una sanción, el acto definitivo es la liquidación oficial de revisión o el acto administrativo que impone la sanción, que, en ambos casos, junto con el acto administrativo que resuelve el recurso de reconsideración, que agota la vía gubernativa, son demandables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Caso concreto

En el caso concreto está probado que mediante la Resolución 5 de 2005, el departamento de La Guajira le impuso a la demandante la sanción por no declarar la estampilla pro desarrollo fronterizo del período gravable enero a mayo de 2004(5).

Contra dicha resolución procedía el recurso de reconsideración, dentro de los dos meses siguientes a la notificación del acto administrativo que le impuso la sanción, conforme con el inciso segundo del artículo 450 de la Ordenanza 65 de 2002.

Ahora bien, como contra la Resolución 5 de 2005 procedía el recurso de reconsideración, y está probado que la demandante lo interpuso, y que fue rechazado por el auto del 5 de agosto de 2005, la Sala considera que la parte actora también debió demandar no sólo el auto que rechazó el recurso sino también la Resolución 5 de 2005, por las razones que pasan a exponerse:

Según el artículo 720 del Estatuto Tributario, el recurso de reconsideración es el medio de impugnación para agotar la vía gubernativa frente a las resoluciones que imponen sanciones, entre otros actos definitivos. Este recurso fue adoptado por el departamento de La Guajira, en similares términos a como se encuentra regulado en el estatuto tributario nacional, pues, como se precisó, se reguló en el artículo 450 de la Ordenanza 65 de 2002, que indicó que debe interponerse dentro de los dos meses siguientes a la notificación del acto definitivo proferido por el área de ingresos y rentas de la secretaría de hacienda departamental.

Si el recurso se presenta por fuera de ese lapso, la administración debe inadmitirlo dentro del mes siguiente a su interposición, mediante auto contra el que solamente procede el recurso de reposición, como lo prevé el artículo 454 de la Ordenanza 65 de 2002(6).

Si se confirma la inadmisión, la vía gubernativa frente a la inadmisión se agota en el momento de la notificación del acto que resuelve la reposición, como lo señala el artículo 455 (inciso 3º) ibídem que reproduce lo dicho en el artículo 728 del estatuto tributario nacional(7).

La Sala ha precisado que el agotamiento de la vía gubernativa a que se refiere el artículo 728 del estatuto tributario se refiere solamente a los motivos de inadmisión, pues las razones de fondo de la impugnación no fueron estudiadas por la Administración. Sobre el particular, expresó:

“Cabe anotar que el agotamiento de la vía gubernativa de que trata el parágrafo del artículo 728 del estatuto tributario, se refiere sólo a los motivos de inadmisión del recurso de reconsideración, pues los aspectos de fondo de la impugnación no fueron estudiados por la Administración. Así, “queda abierta la vía jurisdiccional, en la cual el demandante deberá comenzar por demostrar la ilegalidad de la inadmisión del recurso; si no lo logra, el asunto queda clausurado en su contra”(8).

Si, por el contrario, el contribuyente prueba que la administración debió admitir el recurso, o lo que es lo mismo, la ilegalidad del auto inadmisorio, el juez puede anular la decisión y estudiar el fondo de las pretensiones de la demanda; o, declarar resuelto el recurso a favor del administrado en virtud del silencio administrativo positivo, si ha transcurrido más de un año desde la interposición de la reconsideración (E.T., arts. 732 y 734)(9).

No sobra advertir que para que el juez administrativo se pronuncie sobre la legalidad del auto que inadmitió el recurso de reconsideración, y posteriormente pueda estudiar el fondo de las pretensiones de la parte actora, o declarar la ocurrencia del silencio positivo, se deben demandar tanto el acto definitivo como el auto inadmisorio del recurso. En caso de que dicho auto no se acuse, continúa haciendo parte del ordenamiento jurídico y resulta de obligatorio cumplimiento para la administración y el contribuyente”(10).

De modo que para que la jurisdicción de lo contencioso administrativo se pronuncie sobre la legalidad del auto que inadmitió o rechazó el recurso de reconsideración y pueda estudiar el fondo de las pretensiones de la actora, debe demandarse tanto el acto definitivo como el auto que inadmite o rechaza el recurso, y el que lo confirma, si es del caso. Esto, porque, como lo precisó la Sala(11), si no se demandan, continuarán haciendo parte del ordenamiento jurídico y resultarán de obligatorio cumplimiento para la administración y el contribuyente.

Por tanto, en el presente proceso habrá de declararse probada la excepción de inepta demanda respecto del auto del 5 de agosto de 2005, proferido por el departamento de La Guajira, que rechazó el recurso de reconsideración contra la Resolución 5 de 2005.

Adicionalmente, resulta pertinente destacar que mediante sentencia del 10 de julio de 2014(12), la Sala concluyó lo mismo frente a la Resolución 5 de 2005, en la medida en que la demandante no demandó junto con dicho acto, el auto que en esta oportunidad se demanda. Al respecto, consideró:

“La Sala parte de recordar que la Resolución 5 de 2005 es el acto que constituye el título ejecutivo del proceso de cobro coactivo que motivó la expedición de los actos demandados y que son objeto de análisis por la Sala.

En la sentencia apelada se dio por probada la excepción de pérdida de fuerza ejecutoria de la Resolución 5 de 2005 por encontrarse demandada. En esta sentencia se decidirá, como se anunció anteriormente, que la demanda contra esa resolución es inepta por cuanto la parte actora no individualizó en debida forma las pretensiones de la demanda pues debió demandar, junto con la Resolución 5 de 2005, el auto del 5 de agosto de 2005 que rechazó por extemporáneo el recurso de reconsideración.

La demandante informó que sí demandó ese auto y que existe el proceso 44-001-23-31-003-2005-00980-00 en el que se admitió la demanda contra el auto del 5 de agosto.

La Sala considera que, independientemente de que exista ese proceso, habida cuenta de que es en este proceso que se declara inepta la demanda contra la Resolución 5 de 2005, que, se reitera, es el título ejecutivo, queda desvirtuada la excepción propuesta sobre la pérdida de ejecutoria de la Resolución 5 de 2005.

Así el Tribunal de La Guajira haya admitido la demanda contra el auto del 5 de agosto de 2005, está impedido para decidir de fondo sobre la nulidad de la Resolución 5 de 2005 que se entiende ejecutoriada puesto que el demandante perdió la posibilidad de demandarla nuevamente”.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

FALLA

REVÓCASE la sentencia apelada. En su lugar, la Sala se INHIBE de pronunciarse sobre la pretensión de nulidad del Auto del 5 de agosto de 2005, proferido por el Departamento de La Guajira, por configurarse la excepción de inepta demanda por indebida individualización de las pretensiones.

Cópiese, notifíquese, comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha».

(5) Folios 48 y 49 del cuaderno principal.

(6) El estatuto tributario prevé que el recurso se admita en el plazo de 15 días hábiles siguientes. Dice el artículo 726 E.T., nacional: “Articulo 726. Inadmisión del recurso. “Artículo modificado por el artículo 68 de la Ley 6 de 1992. El nuevo texto es el siguiente”: En el caso de no cumplirse los requisitos previstos en el artículo 722, deberá dictarse auto de inadmisión dentro del mes siguiente a la interposición del recurso. Dicho auto se notificará personalmente o por edicto si pasados diez días el interesado no se presentare a notificarse personalmente, y contra el mismo procederá únicamente el recurso de reposición ante el mismo funcionario, el cual podrá interponerse dentro de los diez días siguientes y deberá resolverse dentro de los cinco días siguientes a su interposición. Si transcurridos los quince días hábiles siguientes a la interposición del recurso no se ha proferido auto de inadmisión, se entenderá admitido el recurso y se procederá al fallo de fondo”.

(7) En similares términos reza el artículo 728 del E.T.: “Articulo 728. Recurso contra el auto inadmisorio. Contra el auto que no admite el recurso, podrá interponerse únicamente recurso de reposición dentro de los cinco (5) días siguientes a su notificación.[…]El recurso de reposición deberá resolverse dentro de los diez (10) días siguientes a su interposición, salvo el caso en el cual la omisión que originó la inadmisión, sea el acreditar el pago de la liquidación privada. La providencia respectiva se notificará personalmente o por edicto. Si la providencia confirma el auto que no admite el recurso, la vía gubernativa se agotará en el momento de su notificación”.

(8) Jaime Abella Zárate. Procedimientos Constitucional y Contencioso Administrativo en materia tributaria. Bogotá. Editorial Legis. 2007 p. 269.

(9) Ibídem.

(10) Sentencia del 14 de junio de 2007, Exp. 14589, Consejero ponente Héctor J. Romero Díaz. Entre otras, ver las sentencia del 25 de marzo de 2010, Exp 16831, Consejera Ponente Martha Teresa Briceño de Valencia y del 15 de julio de 2010, Exp 16919, Consejero ponente Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

(11) Sentencia del 14 de junio de 2007, Exp. 14589, Consejero ponente Héctor J. Romero Díaz.

(12) Consejero Ponente Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, Expediente 440012331000200500979-02 (18721).